Adunanza del 13 maggio Visto l art. 100, comma secondo, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.

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1 Deliberazione n. 222/2013/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA composta dai Magistrati dott. Massimo Romano dott.ssa Benedetta Cossu dott. Riccardo Patumi dott. Federico Lorenzini presidente f.f.; primo referendario; referendario; referendario. Adunanza del 13 maggio Visto l art. 100, comma secondo, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti; Visto l articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell 11 giugno 2008;

2 Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3; Visto l articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009, n. 102; Vista la legge regionale 9 ottobre 2009, n. 13, istitutiva del Consiglio delle Autonomie, insediatosi il 17 dicembre 2009; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 4 giugno 2009 n. 9/ SEZAUT/2009/Inpr; Viste le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e 54 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di Sarsina con nota del 27 febbraio 2013, pervenuta in Sezione il 25 marzo 2013, per il tramite del Consiglio delle autonomie locali; Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il Consiglio delle Autonomie Locali; Vista l ordinanza presidenziale n. 30 del 7 maggio 2013, con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale della sezione; Udito nella camera di consiglio del 13 maggio 2013 il relatore Benedetta Cossu; Fatto Il Vice Sindaco del Comune di Sarsina, premesso di aver assunto le funzioni di sindaco a seguito del decesso di quest ultimo in data antecedente la formulazione della richiesta di parere, ha rivolto alla Sezione un quesito con il quale intende conoscere se, al fine di evitare la chiusura della Casa Residenza per anziani e del Centro diurno per anziani non autosufficienti Francesco Barocci, servizio sino ad ora svolto con gestione diretta, possa costituire 2

3 un istituzione ex art. 114 TUEL oppure se possa escludere le spese di personale relative a entrate dirette dell azienda derivanti da rette o contributo per la non autosufficienza dai vincoli imposti dalla normativa nazionale in materia di assunzione di personale:limite del 50% della spesa 2009 per assunzioni flessibili di cui all articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010. Nelle premesse il Vice Sindaco deduce che, al fine di soddisfare il fabbisogno assunzionale richiesto dalla normativa regionale in merito ai parametri di assistenza, sarebbe necessario occupare più personale presso la predetta struttura. Tale esigenza si porrebbe, però, in contrasto con i vincoli imposti dalla normativa nazionale in materia di assunzione di personale costituiti dal limite del 50% della spesa per il 2009 per assunzioni flessibili di cui all articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010; dal limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni dell anno precedente, per le assunzioni a tempo indeterminato per gli enti sottoposti al patto di stabilità (art. 76, comma 7, d.l. 112/2008, come riformulato dall art. 14, comma 9, d.l. 78/2010). Evidenzia, altresì, che, attualmente, la carenza di personale specializzato all interno della struttura è garantita dall affidamento del servizio di cura alla persona ad una cooperativa sociale, ma che, a decorrere dal 1 gennaio 2014, con l accreditamento definitivo della struttura, non sarà più possibile ricorrere all appalto del servizio in quanto il personale dovrà essere totalmente dipendente dal Comune. E sulla base di tali presupposti di fatto che il Comune sta valutando la possibilità di cambiare modello organizzativo, passando da una gestione diretta alla costituzione di una istituzione. A tal fine vengono richiamate le disposizioni contenute nell articolo 114, comma 5 bis, d.lgs. 18 agosto 2000, n

4 aggiunto dall articolo 25, comma 2, lett. a), d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, a mente del quale, a decorrere dall anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni devono, tra le altre, rispettare le disposizioni che stabiliscono a carico degli enti locali divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, e l articolo 9, comma 6, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135 che vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell articolo 118 della Costituzione. Rappresenta, in proposito, che tale disposizione risulterebbe incoerente con il novellato comma 5 bis dell articolo 114 TUEL che esclude dal suo ambito di applicazione le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socioassistenziali ed educativi, culturali e farmacie. Evidenzia, infine, che il citato art. 9, d.l. 95/2012 non troverebbe giustificazione nella normativa comunitaria la quale risulta essere favorevole, pur all interno di una serie di limiti, all autoproduzione degli enti locali nel settore delle public utilities. Osserva, infine, che la trasformazione del modello organizzativo per la gestione del predetto servizio non comporterebbe oneri maggiori rispetto ai costi attuali in quanto gli organi dell Istituzione saranno rappresentati nelle figure del Sindaco, Consiglieri comunali ed assessori e che tale spesa non dovrebbe essere computata tra le spese di personale dell ente locale in quanto non inciderebbe sul bilancio comunale. Diritto 1. Ammissibilità soggettiva ed oggettiva. L articolo 7, comma 8, della legge n. 131/ disposizione 4

5 che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti - attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica. In via preliminare, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica). Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo in quanto è stata data giustificazione della circostanza per la quale è stata sottoscritta dal Vice Sindaco, organo che, nelle ipotesi indicate nell articolo 53, TUEL, tra le quali è compreso il decesso dell organo di vertice, è chiamato a svolgere le relative funzioni. La valutazione dei presupposti di ammissibilità oggettiva è volta ad accertare, oltre l inerenza del quesito proposto con le materie di contabilità pubblica, la rilevanza generale della questione proposta, la mancanza di diretta funzionalità della richiesta di parere rispetto all adozione di concreti atti di gestione, l assenza di valutazione su comportamenti amministrativi già compiuti o su provvedimenti già adottati, l assenza di interferenze con la funzione giurisdizionale intestata alla Corte dei conti o ad altre giurisdizioni, né con procedimenti in corso presso la Procura della Corte dei conti. In relazione al primo presupposto, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell articolo 17, co. 31, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 5

6 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione di contabilità pubblica strumentale all esercizio della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo. Tale locuzione comprende, oltre alle questioni tradizionalmente riconducibili al concetto di contabilità pubblica (sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici) anche i quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (.), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio (SS.RR., Deliberazione 17 novembre 2010, n. 54). Ciò premesso, la Sezione ritiene che la richiesta di parere in esame sia ammissibile anche sul piano oggettivo in quanto volto a definire la portata applicativa di alcune disposizioni concernenti i limiti di spesa ed i vincoli assunzionali che gli enti locali sono tenuti ad osservare ai fini del coordinamento della finanza pubblica. In ordine alla sussistenza degli altri requisiti di ammissibilità oggettiva, la Sezione ritiene che la richiesta di parere in esame presenti il carattere della generalità nei limiti in cui potranno essere indicati principi utilizzabili anche da parte di altri enti qualora insorgesse la medesima questione interpretativa; non interferisce con funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile e neppure con un giudizio civile o amministrativo pendente. 2. Merito 2.1. Con il duplice quesito in esame la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio parere in relazione alla possibilità da parte di un ente locale di modificare le modalità organizzative di un proprio 6

7 servizio (casa residenza per anziani/centro diurno per anziani non autosufficienti), passando da una gestione diretta ad un suo conferimento ad una istituzione, ancora da costituire. In via subordinata, si chiede di conoscere se è possibile escludere la spesa di personale relativa a entrate dirette dell azienda o contributo del fondo per la non autosufficienza dal vincolo di cui all articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010. Come già anticipato nella parte in fatto, la richiesta di parere trae origine dalla circostanza che il mantenimento della gestione diretta della casa residenza per anziani in capo all ente locale, per lo svolgimento del quale sarebbe necessario procedere a nuove assunzioni di personale, sarebbe, di fatto, impedito dal rispetto dei vincoli di spesa ed assunzionali che gravano sugli enti locali Le disposizioni che vengono in rilievo ai fini della soluzione del primo profilo del quesito in esame sono costituite dagli articoli 114, comma 5 bis, TUEL introdotto dall articolo 25, comma 2, lett. a), d. l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2013, n. 27 e 9, comma 6, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n La prima disposizione richiamata ha esteso, a decorrere dall anno 2013, ad aziende speciali ed istituzioni una serie di vincoli ed obblighi già previsti per gli enti locali. Oltre all assoggettamento alla disciplina del patto di stabilità secondo modalità da definire con decreto interministeriale (Economia e Finanze, Interno, Turismo e Sport), ai predetti organismi si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché le disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali: divieti o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze anche 7

8 degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. La medesima disposizione, con una norma inserita in sede di conversione in legge, prevede che sono escluse dall applicazione delle disposizioni del presente comma aziende speciali e istituzioni che gestiscono sevizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie. L articolo 9, comma 6, d.l. 95/2012 nell ambito di un quadro normativo volto alla reinternalizzazione dei servizi, vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie, e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell articolo 118, della Costituzione. Dall interpretazione delle disposizioni testé richiamate si ricava che, il legislatore, con il comma 5 bis dell articolo 114 TUEL, ha inteso estendere agli organismi non societari facenti capo agli enti locali disposizioni e vincoli già gravanti su questi ultimi, escludendone, al contempo, l applicabilità ad aziende speciali e istituzioni già operanti in determinati settori (socio-assistenziale ed educativi, culturali e farmacie). Mediante l articolo 9 d.l. 95/2012, nell ottica di una revisione e razionalizzazione della spesa pubblica e di un contenimento e stabilizzazione della finanza pubblica, anche attraverso misure volte a garantire la razionalizzazione, l efficienza e l economicità dell organizzazione degli enti e degli apparati pubblici, è stato introdotto, per regioni ed enti locali, un obbligo di soppressione o accorpamento - con riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento - di enti, agenzie e organismi comunque denominati (comma 1), con salvezza delle aziende speciali, enti ed istituzioni che operano nei settori socio-assistenziali, 8

9 educativi, culturali, farmacie (comma 1 bis). E stato, inoltre, disposto un divieto generale di costituire nuovi organismi, variamente denominati di natura non societaria, tra i quali rientrano senza dubbio, anche le aziende speciali e le istituzioni (comma 6). Dal delineato quadro normativo si ricava, pertanto, che, al fine di salvaguardare il principio di continuità dell azione amministrativa, il legislatore ha introdotto disposizioni derogatorie (ultimo periodo comma 5 bis, art. 114 TUEL; art 9, comma 1 bis, d.l. 95/2012) - che, proprio in quanto tali, non sono suscettibili né di interpretazione estensiva, né tantomeno di applicazione in via analogica unicamente per le aziende speciali e le istituzioni già costituite che operano in settori considerati sensibili (cfr. Sez. controllo Lombardia, 20/2013/PAR). Viceversa, con il divieto introdotto dal comma 6 dell articolo 9 d.l. 95/2012, il legislatore ha voluto evitare un ulteriore proliferazione di forme di partecipazione da parte degli enti locali in organismi di natura non societaria, ponendo il divieto generale ed assoluto di costituirne nuovi, indipendentemente dalla funzione fondamentale o amministrativa conferita ai sensi dell art. 118 Cost. e dal settore di attività nel quale i predetti organismi dovrebbero operare. Le considerazioni sin qui svolte sono, peraltro, conformi all orientamento consolidato di altre Sezioni regionali di controllo che, in sede di attività consultiva, si sono occupate dell interpretazione dell articolo 9 d.l. 95/2012 (cfr. Sez. controllo Lombardia, 74/2013/; 403/2012; 485/2012 per il divieto di istituire nuove fondazioni; 514/2012 per il divieto di istituire nuove aziende speciali; Sez. controllo Veneto 75/2013 sul divieto di trasformare un istituzione comunale in una fondazione). Secondo tale orientamento, il divieto posto dall articolo 9, comma 6, d.l. 95/2012 è un divieto di portata 9

10 generale che ricomprende tutti gli enti di natura non societaria dell ente locale nell ambito del quale vi rientrano, senza dubbio, anche le istituzioni e che si deve ritenere applicabile sia nelle ipotesi di nuova costituzione di organismi, sia nelle ipotesi di partecipazione dell ente ad organismi già costituiti ed operanti (cfr. Sez. controllo Lombardia 25/2013). Ne deriva, pertanto, che l eventuale costituzione da parte del Comune istante di un istituzione cui conferire la gestione della casa di riposo per anziani/centro diurno di assistenza a persone non autosufficienti si porrebbe in contrasto con il divieto di cui all articolo 9, comma 6, d.l. 95/2012, che, come già evidenziato, non consente la creazione di nuovi enti comunque denominati, indipendentemente dal settore di attività in cui si troverebbero ad operare Con il secondo profilo del quesito in esame, richiamando una precedente deliberazione resa da questa Sezione (n. 282/2011), si chiede di conoscere se sia possibile escludere dal vincolo di cui all articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010 la spesa di personale relativa a entrate dirette dell azienda o contributo del fondo per la non autosufficienza. Tale disposizione ha previsto che, a decorrere dal 2011, le amministrazioni dello Stato ed altre amministrazioni pubbliche ivi indicate possono assumere personale con contratti di lavoro a tempo determinato o con altre tipologie di rapporti di lavoro flessibile nel limite del 50% della spesa sostenuta per le medesime finalità nel L ambito soggettivo di applicazione della disposizione in esame è stato poi esteso, a decorrere dal 2012, anche agli enti territoriali ed agli enti del servizio sanitario regionale ai sensi dell articolo 4, comma 102, lett. b), l. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012). 10

11 Ulteriori modifiche sono poi intervenute per effetto dell articolo 1, comma 6 bis, d.l. 29 dicembre 2011, n. 216 convertito in legge 24 febbraio 2012 (che, in relazione alle spese per il personale educativo, scolastico e addetto ai servizi di polizia municipale, ha rinviato al 2013 l applicazione del limite di spesa) e dell articolo 4 ter, comma 12, d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, in legge 26 aprile 2012, n. 44, (che ha previsto che, dal 2013, le limitazione poste dall articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010 possono essere superate per contratti strettamente necessari a polizia locale, istruzione e servizi sociali, senza però superare la spesa per il 2009). Ciò premesso, si rileva che, con la richiamata pronuncia (282/2011), la Sezione, in risposta ad un quesito posto da un ente locale che, insieme ad altri, partecipa ad un azienda speciale consortile, ha ritenuto di poter affermare che non debbano essere computate da parte dell ente costitutore le spese di personale eventualmente assunto dalla azienda speciale consortile purché tale personale sia adibito allo svolgimento di attività non delegate dai Comuni al nuovo soggetto giuridico e finanziate con fondi che non gravano sul bilancio comunale. Circoscrivendo, pertanto, quanto affermato dalla Sezione nella richiamata deliberazione unicamente ad una fattispecie nella quale il personale è assunto non dall ente locale, ma da un diverso organismo (azienda speciale consortile), terzo rispetto all ente costitutore, per lo svolgimento di attività non delegate dall ente, e, peraltro, anche finanziate con entrate dirette dell azienda o con trasferimenti da fondi regionali, come il fondo per la non autosufficienza, si ritiene che tale decisum non possa essere applicato a diversa fattispecie, quale è quella prospettata dell ente locale nel quesito in esame, nella quale si chiede di poter escludere 11

12 dal vincolo di cui all articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010 la spesa di personale eventualmente da assumere con rapporti di lavoro flessibile in ragione della circostanza che tale spesa sarebbe finanziata con risorse provenienti da privati (rette corrisposte dai fruitori del servizio) o pubbliche (fondo per la non autosufficienza). Ritiene la Sezione che tale assunto non sia condivisibile in quanto, nell ipotesi di gestione diretta del servizio sociale da parte dell ente locale, le entrate derivanti dalle rette dei soggetti fruitori del servizio e quelle derivanti dai trasferimenti relativi al fondo regionale per la non autosufficienza entrano a far parte del bilancio dell ente locale e sono destinate, insieme ad altre eventuali risorse proprie dell ente, ad essere utilizzate per l organizzazione e la gestione del servizio sociale nel suo complesso. Il personale di cui l ente locale si avvale per la gestione diretta di tale servizio è, a tutti gli effetti, personale alle sue dipendenze la cui spesa soggiace a tutti i vincoli previsti dalla legislazione statale in tema di coordinamento della finanza pubblica, ivi compreso l articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010. P.Q.M. La Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti per l Emilia Romagna esprime il proprio parere sul quesito riportato in epigrafe nei termini di cui in motivazione. ORDINA Alla Segreteria di trasmettere copia della presente deliberazione mediante posta elettronica certificata - al Sindaco del Comune di Sarsina ed al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna e di depositare presso la segreteria della Sezione l originale della presente deliberazione in formato cartaceo. 12

13 Così deciso nella camera di consiglio del 13 maggio Il presidente f.f. f.to (Massimo Romano) Il relatore f.to (Benedetta Cossu) Depositata in segreteria il 13 maggio Il Direttore di segreteria f.to (Rossella Broccoli) 13

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