La formazione continua in Europa e in Italia: investimenti privati e politiche pubbliche *

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1 Convegno CRISS, Riprendere la marcia Roma, Università La Sapienza, 5-6 luglio 2004 La formazione continua in Europa e in Italia: investimenti privati e politiche pubbliche * Versione preliminare giugno 2004 Giuseppe Croce Università La Sapienza, Roma 1. Introduzione Nell attuale fase di rapidi cambiamenti tecnologici e di forti pressioni competitive le economie esprimono un crescente fabbisogno di capitale umano. Non solo è necessario disporre di un elevato stock di competenze e conoscenze ma è ric hiesto anche un loro continuo adattamento in risposta alle trasformazioni in atto. Tale fabbisogno non può essere soddisfatto esclusivamente mediante un innalzamento dei livelli di istruzione della popolazione poiché questo è un processo di lungo periodo che si realizza principalmente attraverso il passaggio di generazioni successive di giovani attraverso il sistema scolastico e universitario e perché il capitale umano così acquisito risulta comunque insufficiente rispetto alle esigenze specifiche e mutevoli delle imprese. Si ritiene, pertanto, che l apprendimento debba procedere lungo tutta la vita delle persone, anche ben al di là della fase dedicata prevalentemente all istruzione. In questo quadro, un ruolo primario è chiamata a svolgere la formazione dei lavoratori già occupati, sia nella fase del loro inserimento, attraverso la formazione iniziale, sia in quelle successive, attraverso la formazione continua (OECD 1999). Scopo di questo articolo è di valutare i limiti e le prospettive di sviluppo della formazione continua con particolare riguardo al caso dell Italia, alla luce dei risultati dell analisi economica e della riflessione basata sull esperienza dei diversi modelli vigenti in Europa. Anche in Italia, infatti, negli anni più recenti è stato ristrutturato a fondo il sistema formativo e ha cominciato a prendere corpo al suo interno un sistema di formazione continua. Lo schema teorico qui proposto, pur mantenendo quale punto di riferimento centrale la teoria del capitale umano, tiene conto anche degli sviluppi più recenti dell analisi economica che prendono le mosse da un attenta considerazione delle imperfezioni dei mercati del lavoro. Si ritiene, inoltre, che un analisi degli investimenti formativi non possa prescindere dalla conoscenza dei sistemi istituzionali di formazione. Tuttavia oltre ai meccanismi di mercato e istituzionali da cui scaturiscono le scelte di formazione è necessario considerare anche i fattori (almeno parzialmente) esogeni da cui in ultima analisi dipende il fabbisogno di formazione di un economia. Tra di essi i più rilevanti, almeno per quanto riguarda l Italia, sono la struttura produttiva e i livelli di istruzione della forza lavoro. * Il presente articolo costituisce una rielaborazione del testo preparato dall autore per il Rapporto annuale sullo stato sociale 2003 (INPDAP 2003). 1

2 Nel par. 2 si richiamano i benefici potenziali della formazione mentre nel par. 3 si delinea lo schema teorico; il par. 4 analizza i caratteri fondamentali di alcuni sistemi di formazione europei particolarmente significativi Regno Unito, Germania e Francia e di quello italiano; il par. 5 considera alcune evidenze empiriche sulla formazione continua realizzata nelle imprese italiane a confronto con quella degli stessi paesi; infine il par. 6 discute, sulla base dello schema teorico proposto e dell analisi condotta nei paragrafi precedenti, il caso italiano. 2. I benefici potenziali della formazione Tra gli economisti si registra un consenso ampio, seppure con posizioni articolate al suo interno, nel ritenere la globalizzazione e il cambiamento tecnologico e organizzativo come i principali motori delle trasformazioni in corso nelle economie avanzate, dalle quali deriva anche il ruolo-chiave del capitale umano al loro interno. La globalizzazione implica un aumento della competitività nei mercati dei beni e dei servizi, da cui discende la necessità per le economie avanzate di rafforzare l attenzione alla qualità dei prodotti, di perseguire con intensità innovazioni di prodotto e di processo, di aumentare la propria flessibilità a livello micro e macroeconomico, di incrementare i livelli di produttività al fine di poter sostenere i livelli salariali e, con essi, il finanziamento dei sistemi di welfare (BIT 1998). Allo stesso tempo, il cambiamento tecnologico e organizzativo delle strutture produttive intervenuto negli ultimi decenni del secolo scorso non solo ha indotto una sostituzione pervasiva de lle tecnologie preesistenti, generando parallelamente ampi fabbisogni di nuove professionalità (Acemoglu 2002) ma ha, più profondamente, mutato il paradigma tecnologico e organizzativo e ha imposto un più rapido passo del cambiamento stesso, che tende a divenire continuo nel tempo (v. ad es. van Ark e al. 2002, Jorgenson 2001). Sul piano microeconomico la parte maggiore dei benefici attesi della formazione è spartita tra il lavoratore che vi partecipa e l impresa che impiega quel lavoratore. I benefici per il lavoratore consistono in un aumento della retribuzione e dell occupabilità, collegati agli incrementi di produttività derivanti dalla formazione. L occupabilità consente anche una maggiore mobilità professionale sia essa interna all impresa o esterna, tra diverse imprese. Attraverso la formazione continua, lo stock di capitale umano può essere adattato e ampliato coerentemente con l evoluzione, da un lato, delle esigenze della domanda di lavoro derivanti dai mutamenti tecnologici, organizzativi e di mercato e, d altro lato, con le esigenze del lavoratore derivanti dal suo specifico percorso di vita e professionale (de la Fuente e Ciccone 2002). Dal canto suo l impresa trae dalla formazione tutti i vantaggi derivanti dalla possibilità di disporre di personale qualificato, adattabile a diverse esigenze organizzative e tecnologiche, in grado di interagire e contribuire attivamente alla soluzione di problemi. Si tratta di vantaggi che attraverso la qualità dei prodotti e dei servizi, la disponibilità e la prontezza nel realizzare o recepire innovazioni, la capacità di reagire a variazioni dei mercati, la flessibilità organizzativa e l efficienza dinamica che ne derivano, finiscono per riflettersi sulla competitività dell impresa e sul suo sviluppo (Black e Lynch 1996, Antonelli e Leoni 1997). 2

3 Una parte dei benefici si estende anche all insieme delle imprese operanti nel settore o nel mercato del lavoro locale grazie al fatto che la formazione ivi complessivamente realizzata determina un aumento della quantità e della qualità della forza lavoro qualificata presente e potenzialmente impiegabile. Inoltre, la formazione professionale consente un più efficiente funzionamento del mercato del lavoro, migliorando gli esiti del processo di incontro tra la domanda e l offerta di lavoro, con conseguente riduzione delle componenti frizionali e strutturali di disoccupazione a parità di posti vacanti. Come l istruzione, quindi, anche la formazione è in grado di generare importanti esternalità positive. Sul piano macroeconomic o la formazione, in quanto canale di accumulazione di capitale umano, svolge un ruolo cruciale per la crescita economica (v. ad es. European Commission 2003, de la Fuente e Ciccone 2002). Questo effetto positivo è accresciuto dalla complementarietà della formazione rispetto all istruzione (Ok e Tergeist 2002, Scarpetta e Tressel 2002). La presenza di forza lavoro qualificata e di un efficace sistema formativo, inoltre, costituisce un fattore di attrazione di investimenti diretti dall estero, in particolare in attività ad alta tecnologia, con la conseguenza di imprimere un accelerazione sia alla crescita sia alla trasformazione della struttura produttiva anche di un economia in condizioni di relativa arretratezza. Così rilevanti benefici potenziali, sui quali la letteratura economica e i documenti degli organismi internazionali insistono con particolare enfasi, non garantiscono però che gli investimenti formativi vengano realizzati in termini adeguati dal punto di vista quantitativo e qualitativo. Né è garantito che, una volta realizzati tali investimenti, quei benefici possano essere effettivamente conseguiti. Affinché ciò si verifichi è necessario che il sistema produttivo abbia la capacità di sfruttare il capitale umano accumulato. L utilizzo e la valorizzazione dell offerta di lavoro qualificata non può prescindere dall esistenza di una domanda di lavoro altrettanto qualificata. La maggiore disponibilità di capitale umano, infatti, incide sul potenziale di crescita di un economia senza per questo causare in modo deterministico un effettiva maggiore crescita (Antonelli e Cainelli 2001). Per queste ragioni appare insufficiente limitare l analisi dei fattori determinanti degli investimenti formativi all interno di un dato sistema economico ai soli costi e benefici dei singoli lavoratori e imprese, così come indicato dalla teoria del capitale umano originaria, e appare invece necessario considerare anche le caratteristiche sia del sistema istituzionale di formazione sia della struttura produttiva. 3. I fattori determinanti gli investimenti in formazione 3.1. Uno schema teorico per l analisi dei sistemi di formazione Le scelte di investimento nella formazione dei lavoratori dipendono, secondo la teoria del capitale umano, dal confronto tra i benefici e i costi percepiti dai singoli lavoratori e imprese. Tuttavia, questa domanda di formazione non sempre si trasforma in domanda esplicita a causa dell operare di diversi motivi di fallimento del mercato (Stevens 1994). Di conseguenza, il livello effettivo di formazione realizzata tende a rimanere al di sotto del livello efficiente, che è quello a cui corrisponderebbe il massimo beneficio netto per l intera economia. La natura stessa degli investimenti formativi, che coinvolgono più soggetti, la 3

4 trasferibilità delle competenze, la loro intangibilità, il carattere imperfettamente competitivo dei mercati del lavoro, le difficoltà di accesso al credito per finanziare investimenti formativi, determinano situazioni di inefficienza. In tali condizioni, al fine di rimuovere le cause o di compensare le conseguenze derivanti dai fallimenti del mercato, diviene decisivo il supporto di un efficace sistema di formazione professionale (Chapman 1993, Crouch e al. 1999, Boyer 2002). La varietà di effetti positivi che possono scaturire dalla formazione professionale e dei soggetti che in vario modo possono beneficiarne rendono particolarmente delicato il problema della distribuzione di tali benefici e della spartizione dei costi connessi. Una delle funzioni principali dei sistemi istituzionali di formazione consiste proprio nel risolvere tale problema (Wurzburg 1998, Gasskov 2000). La formazione, a differenza dell istruzione, si colloca in una posizione di prossimità alle esigenze del sistema produttivo e pertanto costituisce un investimento condiviso, a cui sono direttamente interessati sia le imprese sia i lavoratori, laddove le scelte di istruzione vengono compiute esclusivamente dai singoli e dalle loro famiglie. Si consideri anche, quale ulteriore aspetto tanto evidente quanto carico di importanti implicazioni, che al di fuori di regimi di schiavitù le conoscenze e le competenze generate da un investimento formativo sono sempre acquisite dal singolo lavoratore che risulta essere l unico titolare, per così dire, dei diritti di proprietà su di esse a prescindere da chi abbia sostenuto i costi dell investimento (Lynch 1994). Queste peculiarità rendono centrale il ruolo ricoperto in ogni paese dal sistema di formazione. Questo consiste nell insieme di istituzioni pubbliche e private, definite secondo diversi modelli nazionali, di carattere sia formale che non formale, attraverso le quali vengono esplicitate, incentivate e sostenute sia la domanda di formazione da parte dei lavoratori e delle imprese, sia le risposte a tale domanda, attraverso l offerta di formazione, al fine di realizzare la quantità e la qualità di formazione adeguate alle condizioni esistenti al presente e attese per il futuro in una data economia. Un sistema di formazione, oltre che incentivare e supportare opera di fatto anche come vincolo che condiziona le scelte di lavoratori e imprese (Lynch 1994, Marsden 1999). La sua sostenibilità dipende dal grado di coerenza che esso mostra rispetto ad altri sistemi con cui è strettamente correlato, tra i quali quello dell istruzione e quello delle istituzioni del mercato del lavoro. D altro canto, poiché ogni sistema di formazione opera all interno di un determinato contesto, per valutarne le prestazioni, vale a dire l adeguatezza della formazione fornita ai fabbisogni dell economia, è necessario considerare i fattori da cui in ultima analisi dipendono gli stessi benefici netti della formazione per quell economia. Questi possono essere sintetizzati in tre aspetti principali, che rappresentano altrettanti fattori almeno parzialmente esogeni rispetto sia alle scelte di lavoratori e imprese sia al funzionamento del sistema di formazione. Il primo di essi consiste nella struttura produttiva presente e attesa per il futuro, intendendo con ciò la sua caratterizzazione dal punto di vista della composizione settoriale e professionale, della dimensione delle imprese, del loro profilo tecnologico e organizzativo e dell estensione e del grado di competitività dei mercati dei prodotti e dei servizi nei quali esse operano. Il secondo aspetto consiste nel livello di istruzione della popolazione, che rappresenta il carattere dell offerta di lavoro che più di altri incide sugli investimenti formativi. L istruzione della forza lavoro risulta sempre più complementare alla formazione successiva dato che a) l apprendimento è facilitato e i costi della formazione sono minori quando 4

5 i lavoratori sono in possesso di conoscenze di base sufficientemente elevate, b) la formazione riduce l obsolescenza del capitale umano acquisito con l istruzione e c) ne consente una maggiore valorizzazione nell ambito professionale (Brunello 2001). Il terzo e ultimo aspetto consiste nelle prospettive di crescita dell economia, con particolare riguardo alla dinamica degli investimenti in capitale fisico. Una prospettiva di crescita economica, soprattutto se accompagnata da una dinamica sostenuta degli investimenti, incide sulla domanda di formazione determinando più ampi fabbisogni professionali e stimolando, in presenza di un minor grado di incertezza, una più alta propensione a investire in formazione. A ben vedere, questi tre aspetti rappresentano le determinanti da cui deriva in ultima analisi la domanda di formazione e che rappresentano le condizioni necessarie per una sua effettiva valorizzazione economica, attraverso un impiego del capitale umano che consenta risultati adeguati in termini di produttività. In definitiva, l analisi economica di un sistema di formazione deve procedere per strati. Pur partendo dalle scelte di investimento dei singoli lavoratori e delle singole imprese, queste implicano che si considerino le imperfezioni dei meccanismi di mercato da cui dipendono e che si collochino nell ambito di un dato sistema istituzionale di formazione. A sua volta, l efficacia di un sistema di formazione deve essere valutata in riferimento alle specifiche caratteristiche del sistema economico nel quale opera. In realtà, però, anche queste caratteristiche sono solo parzialmente esogene dato che l insieme degli investimenti formativi e l operare del sistema di formazione può incidere, nel medio e nel lungo periodo, su di essi. In particolare, la struttura produttiva non costituisce un vincolo assoluto se la disponibilità di forza lavoro qualificata e di un efficace sistema formativo costituiscono un fattore primario di attrazione di investimenti esterni nei settori high-tech, i quali costituiscono fattori di trasformazione della struttura produttiva preesistente. Più in generale, come anche alcuni risultati teorici suggeriscono (v. ad es. Finegold e Soskice 1988, Snower 1996, Acemoglu 1997), la presenza di complementarietà strategiche tra le decisioni di accumulazione di capitale umano e quelle di investimento delle imprese generano un grado di interdipendenza tra scelte di investimento private, struttura economica e sistemi istituzionali di formazione. Tale interdipendenza impone una notevole cautela nel valutare i benefici potenziali delle politiche pubbliche in campo formativo. Ove la struttura produttiva non presenti i caratteri di dinamicità che costituiscono un presupposto essenziale per l utilizzo e la valorizzazione del capitale umano accumulato, l adozione di programmi di formazione rischia di produrre un eccesso di capacità produttiva, sotto forma di conoscenze e competenze disponibili, non sfruttata Teoria del capitale umano: i meccanismi di mercato La teoria del capitale umano assume una netta distinzione tra competenze specifiche e generali e condizioni di mercato perfettamente competitive, vale a dire caratterizzate da una piena corrispondenza tra la produttività individuale dei lavoratori e il salario di mercato (Becker 1962). Sotto tali ipotesi, la teoria prevede che l investimento sia realizzato, al livello socialmente efficiente e senza richiedere alcun intervento istituzionale, dalle imprese o dai lavoratori in funzione della distribuzione dei benefici determinata dai meccanismi competitivi e delle caratteristiche tecnologiche del capitale umano. Nel caso di competenze 5

6 specifiche è l impresa stessa a sostenerne i costi, in quanto esse risultano produttive soltanto presso l impresa nella quale sono acquisite. Le competenze specifiche, quindi, sono competenze legate a una singola unità produttiva, per il fatto che possono essere generate e utilizzate esclusivamente nell ambito di una data impresa. Ciò fa sì che l impresa-formatrice si trovi nella posizione di impresa monopsonista (Boal e Ransom 1997, Bahskar e al. 2002), grazie alla quale dispone di un elevato potere di contrattazione, tale da poter pagare al lavoratore formato un salario inferiore alla sua produttività interna (ma almeno pari alla sua produttività esterna) senza che egli abbia sufficiente convenienza a spostarsi presso un altra impresa. Di conseguenza, l impresa cattura sotto forma di profitto i benefici della formazione. Semmai, in presenza di incertezza può risultare ottimale una compartecipazione del lavoratore all investimento al fine di prevenire rotture della relazione impresa-lavoratore per entrambi dannose (Hashimoto 1981). Nel caso opposto, di competenze generali, suscettibili cioè di essere utilizzate produttivamente presso qualsiasi impresa, i costi della formazione non possono essere che a carico del lavoratore, che si appropria dei benefici di essa ottenendo un salario pari alla sua produttività. Nella realtà, tuttavia, una serie di ostacoli (v. figura 1) intralciano questa soluzione spontanea del problema (Croce 2004). Diversamente da quanto assunto dalla teoria del capitale umano, le competenze professionali nella realtà non sono mai perfettamente specifiche o perfettamente generali ma, piuttosto, esse risultano normalmente di tipo intermedio o, come anche sono state chiamate, trasferibili tra un numero limitato di imprese (Stevens 1994). Non sono mai perfettamente specifiche perché è facile che almeno una parte di esse siano impiegabili produttivamente anche presso altre imprese. E non sono mai perfettamente generali poiché questo presupporrebbe una completa omogeneità tecnologica di tutte le imprese, o comunque di un numero assai elevato di esse e, in aggiunta a ciò, presupporrebbe anche un mercato del lavoro perfettamente competitivo, tale da consentire un effettiva completa trasferibilità delle competenze (Acemoglu e Pischke 1999, Booth e Bryan 2002). In tali condizioni si giustifica l intervento di diversi meccanismi di investimento, basati su strategie cooperative dei soggetti privati, piuttosto che su scelte strettamente individuali, e su politiche pubbliche I fallimenti del mercato Se le competenze sono, sia pure non perfettamente, generali, la mobilità nel mercato del lavoro non eccessivamente onerosa e il differenziale salariale tra lavoratori skilled e unskilled sufficientemente ampio, si deve ritenere che i lavoratori siano incentivati a sostenere almeno in parte i costi della formazione. La possibilità di impiegare presso più imprese le competenze acquisite conferisce al lavoratore un potere di contrattazione che gli consente di ottenere incrementi di salario direttamente proporzionali alla formazione ricevuta. Tuttavia il lavoratore può non essere in grado di sostenere i costi per mancanza di risorse finanziarie proprie e per la difficoltà di ottenere un prestito nel mercato del credito per finanziare un investimento rischioso e immateriale come quello in capitale umano. 6

7 Figura 1. Fallimenti del mercato e formazione Tipo di fallimento del mercato Cause Conseguenze economiche Effetti sulla formazione Imperfezioni del mercato del credito Mancanza di collaterali Incertezza del rendimento della formazione e possibile moral hazard in assenza di assicurazione Difficoltà di finanziamento della formazione da parte dei lavoratori, per mancanza di prestiti o tasso di interesse troppo alto Insufficiente investimento da parte dei lavoratori Salari minimi vincolanti per cause endogene o fattori istituzionali Impossibilità di finanziamento della formazione mediante riduzione salariale Insufficiente investimento da parte dei lavoratori e delle imprese Informazione asimmetrica: Imperfezioni del mercato del lavoro - le imprese non conoscono le conoscenze/competenze dei lavoratori - i lavoratori non conoscono la qualità della formazione fornita dalle imprese Incompleta trasferibilità delle conoscenze/competenze e imperfetta mobilità del lavoro Moral hazard da parte delle imprese ed eccesso di formazione specifica Insufficiente investimento da parte dei lavoratori Insufficiente investimento da parte dei lavoratori Potere monopsonistico delle imprese per cause endogene o fattori istituzionali Compressione salariale Incentivo alla formazione generale da parte delle imprese Poaching (esternalità positiva) Riduzione del rendimento atteso della formazione per le imprese Insufficiente investimento da parte delle imprese Interdipendenza di domanda e offerta di lavoro Complementarietà strategica (esternalità positive) tra investimenti formativi e investimenti produttivi Equilibri multipli con possibilità di trappola caratterizzata da lavoro non qualificato e posti di lavoro di basso livello Insufficiente investimento da parte dei lavoratori e delle imprese; rischio di eccesso di capitale umano Distribuzione iniqua della formazione Bassa probabilità di formazione per le componenti deboli di forza lavoro Accentuazione della segmentazione del mercato del lavoro; accentuazione delle disparità Una tipica modalità attraverso cui il lavoratore partecipa al finanziamento della formazione, qualora questa sia fornita dall impresa, è la riduzione del salario durante il periodo della formazione che consente all impresa di rifarsi di parte dei costi sostenuti. Sebbene tale riduzione possa essere impraticabile in presenza di salari minimi vincolanti, siano essi fissati dalla legge, dalla contrattazione collettiva o da meccanismi endogeni al mercato del lavoro (Barron e al. 1997), tuttavia anche i sistemi più rigidi da questo punto di vista, prevedono possibilità di deroga che consentono di retribuire i lavoratori in formazione a un livello inferiore di quello altrimenti previsto. La situazione tipica nella quale avviene questa sorta di scambio salario contro formazione tra lavoratore e impresa è quella dell apprendistato, mediante il quale è possibile 7

8 che si realizzi un investimento che vede compartecipare impresa e lavoratore con vantaggio per entrambi (Ryan 2001, Smits e Stromback 2001). D altro canto, tali meccanismi contrattuali sono normalmente assai delicati in quanto devono equilibrare gli interessi spesso divergenti delle due parti, prevenendo tutti i comportamenti dannosi che queste potrebbero avere convenienza ad assumere (v. ad es. Malcomson e al. 2003). L investimento da parte del lavoratore può essere disincentivato anche per i difetti di informazione nel mercato del lavoro. Normalmente le imprese non sono in grado di riconoscere con facilità le competenze in possesso di ciascun lavoratore. Ciò costituisce un ostacolo alla mobilità del lavoro dato che al lavoratore, anche qualora egli sia in possesso di competenze generali, non verrebbe riconosciuta appieno la sua preparazione. Inoltre, nella situazione in cui sia l impresa a fornire la formazione, eventualmente caricando una parte dei costi sul lavoratore, questi potrebbe trovare difficoltà nel valutare la formazione ricevuta. Vi è il rischio che l impresa sfrutti a suo favore tale vantaggio informativo, fornendo al lavoratore una formazione diversa, per quantità e qualità, da quella attesa (ad esempio una formazione prevalentemente specifica anziché prevalentemente generale), senza che il lavoratore sia in grado di accorgersene. La possibilità di comportamenti sleali da parte dell impresa potrebbe essere limitata qualora il sindacato a livello aziendale o settoriale fosse disposto a realizzare un accordo con l impresa che preveda uno scambio tra minore salario iniziale e maggiore salario successivo alla formazione e, al tempo stesso, fosse in grado di vigilare sul rispetto dello stesso da parte dell impresa (Booth e Chatterji 1998, Booth e al. 2002). Un altro possibile rimedio consiste nella certificazione delle competenze acquisite (Chang e Wang 1996, Acemoglu e Pischke 2000). Questa, però, per essere pienamente efficace deve essere inserita in un sistema in cui vigono degli standard formativi ai quali le imprese e le altre agenzie formative devono attenersi e che i lavoratori possono assumere quale riferimento sicuro per le proprie scelte, una classificazione dei posti di lavoro per qualifica condivisa dalle imprese e coerente con la certificazione delle competenze, e in cui funzionino organi indipendenti di verifica delle competenze acquisite. Su queste basi potrebbe funzionare un mercato del lavoro professionale sufficientemente trasparente, con scarse barriere alla mobilità del lavoro tra imprese e, in senso verticale, all interno dell impresa (Marsden 1999). Ma se i sistemi tradizionali che consentono una partecipazione dei lavoratori al finanziamento della formazione sono l apprendistato e la certificazione, spesso in combinazione tra loro, si deve anche evidenziare come entrambi presentino degli evidenti limiti che si sono acuiti negli ultimi anni. In particolare, l apprendistato rappresenta una tipica modalità di formazione iniziale, che lascia scoperto il problema di come anche i lavoratori adulti possano partecipare al finanziamento della propria formazione (continua), essendo più complessa una riduzione dei loro salari. E per quanto riguarda la certificazione, essa presuppone un sistema istituzionale piuttosto centralizzato e tutt altro che facilmente realizzabile di definizione degli standard formativi e di controllo degli stessi, con il rischio che questo dia luogo a rigidità che finiscono con il ritardare l adattamento della formazione alle esigenze mutevoli che scaturiscono dai cambiamenti in atto. Per quanto riguarda le imprese gli sviluppi teorici più recenti hanno dimostrato la possibilità che esse, contrariamente a quanto previsto nella formulazione originaria della teoria del capitale umano, trovino 8

9 conveniente investire nella formazione generale dei lavoratori (Harhoff e Kane 1993). Ciò avviene in presenza di una compressione della struttura salariale per effetto della quale la formazione determina incrementi di produttività maggiori dei corrispondenti incrementi di salario e, di conseguenza anche un incremento dei margini di profitto (Acemoglu e Pischke 1999a, 1999b, Booth e Zoega 2000 e 2001). Questo risultato riconcilia la teoria con la realtà, nella quale le imprese effettivamente sostengono i costi della formazione anche quando questa non è perfettamente specifica, e dimostra anche a livello teorico il ruolo fondamentale delle imprese negli investimenti nella formazione dei lavoratori. Tuttavia, proprio nel caso in cui l impresa finanzi la formazione non perfettamente specifica, si determina un problema di esternalità positiva a vantaggio delle altre imprese che operano nello stesso settore o nello stesso mercato locale del lavoro. L impresa-formatrice, infatti, subisce una perdita dei benefici attesi qualora il lavoratore, una volta formato, decida di trasferirsi presso un altra impresa in grado di utilizzare le competenze acquisite (Stevens 1994 e 1996). Di conseguenza, si riduce l incentivo per le imprese a investire e nell economia si determina una situazione di sotto-investimento. Alcune imprese troveranno conveniente non sostenere alcun costo per la formazione aspettando di reclutare personale formato da altre imprese. Questo comportamento di freeriding, che nella fattispecie viene detto poaching (pesca di frodo), è stato già da molto tempo individuato dagli economisti a partire da Pigou. Ma un sistema basato sugli investimenti formativi delle imprese va incontro anche ad altri limiti. In primo luogo, il rapido cambiamento delle tecnologie e dell organizzazione del lavoro tende ad accorciare e rendere incerto l orizzonte temporale entro cui la formazione è redditizia. Per gli stessi motivi diviene più difficile una formazione professionale interna all impresa attraverso la trasmissione delle competenze professionali da lavoratori esperti a lavoratori giovani, quale poteva funzionare in un contesto in cui erano prevalenti tecnologie e competenze sufficientemente stabili nel tempo. Inoltre, da quanto già detto risulta che anche un elevata mobilità del lavoro, in aggiunta a meccanismi concorrenziali nella fissazione dei salari, tende a deprimere gli investimenti formativi da parte delle imprese (Acemoglu e Pischke 1998, Brunello e Medio 2001). Infine, le scelte formative delle imprese tendono a essere assai selettive privilegiando quelle competenze e quei segmenti di forza lavoro per i quali la formazione è per esse più redditizia (OECD 1999 e 2003). Più precisamente, le imprese preferiscono la formazione di tipo prevalentemente specifico a discapito di quella prevalentemente generale. Inoltre, tendono a dirigere gli investimenti formativi a favore delle componenti di forza lavoro in possesso di livelli di istruzione e professionali elevati e del personale più giovane evitando la formazione dei lavoratori avanti nell età, con la conseguenza di accentuare la segmentazione del mercato del lavoro. Tali scelte possono risultare in contrasto con una composizione equilibrata delle competenze, con l obiettivo di allungare la vita professionale dei lavoratori avanti nell età e e, più in generale, con un obiettivo di equità nelle opportunità di accesso alla formazione I sistemi di formazione: il ruolo delle strategie cooperative 9

10 Gli ostacoli che incontra il finanziamento della formazione da parte delle singole imprese e dei singoli lavoratori possono determinare gravi conseguenze. Un accumulazione di capitale umano inadeguata in termini quantitativi o qualitativi può dar luogo a skill shortages, che costituiscono un serio vincolo alla competitività e alla crescita dell economia. Alcuni di questi ostacoli possono essere superati, almeno in linea teorica, attraverso la cooperazione tra le imprese con la partecipazione, eventualmente, anche dei lavoratori (Soskice 1994, Hall e Soskice 2001). Una prima forma di cooperazione consiste in un accordo esplicito o implicito tra le imprese di un settore finalizzato a evitare comportamenti di competizione salariale e di poaching. In presenza di accordi di questo tipo ciascuna impresa, non più minacciata dal comportamento aggressivo delle concorrenti, sarebbe maggiormente disponibile a investire nella formazione dei propri dipendenti, conseguendo un risultato collettivamente superiore a quello che si aveva nel caso di scelte individuali di investimento. In altri termini, le imprese possono assumere un comportamento collusivo, fino a dar vita a un cartello anti-head-hunting (Wakita 1998). Soluzioni di questo tipo, tuttavia, che ricalcano le strategie tipiche dell oligopolio, risultano praticabili solo fintantoché siano soddisfatte determinate condizioni. In particolare, è necessario che le imprese del settore godano effettivamente di un potere di mercato (così da essere oligopsoniste nel mercato del lavoro), il loro numero deve essere piuttosto limitato, il nucleo centrale di esse deve operare stabilmente nel lungo periodo nel settore e l entrata di nuove imprese deve essere limitata da barriere. Ora, se è vero che queste condizioni sembrano aver caratterizzato alcuni importanti settori industriali e terziari delle economie avanzate del secolo scorso, esse sembrano al presente assai meno presenti, come conseguenza diretta dell allargamento dei mercati e delle innovazioni tecnologiche. Si pensi, ad esempio, a quali possano essere le conseguenze per queste strategie del fatto che l area di applicazione di molte importanti competenze professionali (ad es. di quelle connesse all utilizzo di computer) non è in alcun modo circoscrivibile a specific i settori produttivi ma copre un numero elevato di essi ampliando notevolmente i confini del corrispondente mercato del lavoro professionale. La soluzione cooperativa può anche essere finalizzata all abbattimento dei costi della formazione sfruttando le economie di scala che questa presenta, ad esempio mediante la costituzione di scuole e centri formativi di settore finanziati collettivamente dalle imprese. Questa soluzione risulta più facilmente praticabile in settori poco frammentati ma sarebbe particolarmente rilevante anche in settori di piccola impresa, nei quali i costi eccessivi rappresentano uno dei principali ostacoli. La limitazione della concorrenza salariale tra le imprese può risultare anche da un sistema di contrattazione centralizzato che dia luogo a una relativa compressione della struttura salariale. Il grado di coinvolgimento delle parti sociali nelle strategie formative risulta assai variabile nei vari paesi in funzione delle specifiche modalità con le quali questo si realizza (Ok e Tergeist 2003, OECD 2003). Una forma naturale di coinvolgimento è quella che si sviluppa nell ambito della normale contrattazione collettiva ai vari livelli, e mediante forme di rappresentanza di vario tipo, le quali possono intervenire in maniera sporadica o sistematica in materia di formazione. I principali vantaggi conseguibili mediante tale coinvolgimento derivano dal surplus informativo apportato al sistema dalla presenza delle rappresentanze dei datori di lavoro (Finegold 1996). Un sistema affidato alle parti sociali può anche avere maggiore successo nel limitare i 10

11 problemi di asimmetria informativa tra imprese e lavoratori e può definire idonei meccanismi contrattuali, individuali o collettivi, quali ad esempio le clausole di payback, in grado di ridurre altri ostacoli. La convergenza di interessi tra associazioni imprenditoriali e sindacati dei lavoratori che si realizza sul terreno della formazione non deve peraltro lasciare in ombra la persistenza di numerosi motivi di contrapposizione relativamente alla distribuzione dei costi e dei benefici, alla scansione temporale degli interventi formativi, alla selezione dei beneficiari, ai contenuti della formazione, alla trasparenza del sistema che un sistema cooperativo deve efficacemente gestire. Nei casi in cui il finanziamento della formazione sia basato sull applicazione di imposte sulle imprese il coinvolgimento delle parti sociali può rivelarsi decisivo nell assicurare il necessario consenso da parte delle imprese (Gasskov 2001). Gli accordi cooperativi, d altro canto, possono essere rafforzati da forme di intervento pubblico che colleghino specifici benefici per le imprese e/o per i lavoratori al rispetto degli stessi e alla realizzazione di un adeguato volume di formazione e, di converso, sanzionino la defezione con specifiche penalità. Ma per un analisi dei vantaggi e dei limiti dei sistemi cooperativi in cui assumono un ruolo rilevante le parti sociali non si può prescindere da un esame dei sistemi di intervento pubblico, poiché nella realtà i primi tendono a integrarsi in misura più o meno stretta con i secondi I sistemi di formazione: il ruolo delle politiche pubbliche Il ruolo e le modalità specifiche dell intervento pubblico si giustificano, da un punto di vista economico, in funzione delle imperfezioni che affliggono i meccanismi mercato (Snower e Booth 1996, Stevens 2001). Attraverso diverse misure il finanziamento pubblico può intervenire a porre rimedio ai problemi di sottoinvestimento da parte delle imprese. D altro canto, il pagamento di un sussidio ai lavoratori (ad es. nella forma di un voucher formativo) può invece rimediare alla carenza di risorse finanziarie che limita gli investimenti da parte loro. L erogazione diretta della formazione, infine, può sostanzialmente accentrare quello che altrimenti costituisce un sistema di investimenti decentrati. Al di là del finanziamento diretto o indiretto, le politiche pubbliche possono offrire altri importanti supporti al sistema formativo, agendo sulla struttura degli incentivi che determina gli investimenti privati e riducendo le barriere di vario tipo che ostacolano l accesso alla o la realizzazione della formazione da parte di imprese e lavoratori. Può, in particolare, migliorare la trasparenza del sistema, facilitando l affermazione dei requisiti minimi di standardizzazione dell offerta formativa e di certificazione in grado di garantire il valore delle competenze acquisite. Con riferimento alle imprese minori appare necessario affiancare alle misure di incentivazione finanziaria e fiscale, non sempre efficaci nei loro confronti, la fornitura di più mirati servizi informativi e reali di supporto alle decisioni in tema di formazione (Trouvé 2000, Pukkinen e al. 2001). Tra le diverse politiche pubbliche che è possibile riscontrare osservando l esperienza dei vari paesi è necessario in primo luogo distinguere tra quelle dirette ai lavoratori e quelle dirette alle imprese (Gasskov 2001, OECD 2003). Nel primo gruppo vi sono i sussidi e i prestiti mirati, forme di esenzione fiscale e il riconoscimento di congedi formativi retribuiti. Nel secondo gruppo, invece, sono comprese forme di 11

12 incentivazione e sistemi obbligatori. I primi consistono nella deducibilità fiscale delle spese formative, prestiti, sussidi e modalità di partecipazione alle spese. I sistemi obbligatori, invece, si basano sull applicazione di un imposta (levy), normalmente a carico delle imprese e proporzionale al monte salari pagato ai dipendenti. Questa, a sua volta può assumere forme diverse. In un primo caso l imposta può servire semplicemente al finanziamento del sistema pubblico di formazione. Altrimenti il gettito derivante dall imposta, eventualmente integrato da un finanziamento pubblico, è destinato ad alimentare specifici fondi per la formazione costituiti e gestiti dalle parti sociali. Tali fondi gestiscono le risorse a loro disposizione su base prevalentemente settoriale al fine di realizzare servizi di utilità collettiva (analisi dei fabbisogni formativi e definizione di standard) e propri programmi formativi. Le imposte, la cui aliquota può variare per settore e tipo di impresa, tende a essere comunque bassa, così da lasciare per la gran parte all impresa la decisione di investire nella formazione. Diverso è il sistema di imposta/sussidio (levy/grant) nel quale i fondi derivanti dall imposta a carico delle imprese sono prevalentemente ridistribuiti alle stesse imprese sotto forma di sussidi per il finanziamento dei loro piani formativi. In questo caso gli organismi che gestiscono i fondi assolvono a delicate funzioni di valutazione dei piani formativi. Tale meccanismo ha anche una valenza redistributiva in quanto non è assicurata la corrispondenza tra le somme pagate e i sussidi ricevuti da ciascuna impresa, non solo perché una quota dei fondi sono destinati a programmi di valenza settoriale o nazionale ma anche perché il beneficio del sussidio è subordinato a una richiesta da parte dell impresa che voglia intraprendere un iniziativa di carattere formativo. Un ulteriore schema è quello train or pay che caratterizza il sistema di formazione continua in Francia, nel quale l impresa che dimostri di aver speso la somma richiesta per la formazione dei propri dipendenti è esentata dal pagamento del corrispettivo sotto forma di imposta. L esperienza internazionale mostra che nessuno dei sistemi pubblici è esente da limiti e rischi di inefficacia e inefficienza. È quindi necessario considerare anche i possibili fallimenti del governo che possono inficiare la validità dell intervento pubblico (Finegold 1996). In primo luogo, ove questo sia basato su contributi a carico delle imprese in quanto beneficiari diretti della formazione, anziché sulla fiscalità generale, si determina un aggravio del costo del lavoro con possibili ricadute negative sui livelli occupazionali. Tuttavia, questo effetto deve essere valutato tenendo conto dell aumento della produttività del lavoro conseguente la formazione che dovrebbe più che compensare l aggravio del costo del lavoro. In secondo luogo, rispetto a un sistema basato sull iniziativa di imprese e lavoratori, in alcune forme di intervento pubblico, in special modo in quelle che attribuiscono un potere decisionale agli operatori pubblici sul merito delle attività di formazione, è più facile che venga meno la coerenza tra la formazione e gli effettivi fabbisogni professionali delle imprese per mancanza di informazioni e ritardi e per le distorsioni a cui può essere soggetta l azione pubblica (Snower e Booth 1996). Infine, il finanziamento pubblico può generare degli effetti di deadweight loss qualora si sostituisca a investimenti privati che sarebbero stati effettuati anche in sua assenza. Dalle esperienze realizzate nei vari paesi di fondi per la formazione e schemi basati su imposte si possono trarre precise indicazioni relativamente ai limiti di tali sistemi (Gasskov 2001, Ok e Tergeist 2003). In primo luogo, come suggerito dalla breve esperienza australiana, sistemi siffatti hanno 12

13 bisogno di un sufficiente consenso da parte delle imprese, in assenza del quale può divenire difficile l applicazione dell imposta. Inoltre, il sistema può essere inefficace a stimolare un investimento che vada al di là della misura dell imposta e, per altro verso, anche parte degli effetti generati entro tale misura possono rappresentare, in realtà, un mero deadweight effect. Imposte e fondi possono rivelarsi non del tutto adeguati anche per limitare la selettività dei beneficiari della formazione da parte delle imprese e, d altro canto, l imposizione di condizioni stringenti a questo riguardo potrebbe risolversi in un eccessiva limitazione della discrezionalità delle imprese stesse. Alcune esperienze hanno anche evidenziato il rischio che la gestione da parte delle parti sociali delle risorse prelevate mediante l imposta dia luogo a comportamenti collusivi con conseguenze negative in termini di efficienza. È possibile, inoltre, che un sistema non aderente alle reali esigenze del sistema produttivo dia luogo a un eccesso di formazione. Ma il limite di efficacia di maggior rilievo è forse dovuto al fatto che anche questi sistemi non riescono a eliminare l asimmetria tra grandi e piccole imprese. È probabile, piuttosto, che queste ultime siano di fatto escluse dai benefici del sistema, che invece tendono a riversarsi a favore delle grandi. Le piccole imprese, infatti, normalmente incontrano maggiori difficoltà a seguire le procedure burocratiche o a soddisfare le condizioni richieste per l erogazione del sussidio; inoltre i costi di tipo organizzativo, connessi alla difficoltà di sostituzione del personale in formazione, rimangono per loro maggiori; infine è possibile che una quota consistente di esse non sia in grado di valutare i benefici della formazione. In tutti questi casi le piccole imprese potrebbero essere nella situazione di pagare l imposta senza beneficiare di alcun ritorno formativo. 4. I sistemi di formazione in Europa 4.1. Varietà dei modelli di formazione professionale La comparazione internazionale insegna che esiste una molteplicità di sistemi formativi estremamente variabili da paese a paese e la cui struttura può essere compresa tenendo conto di altri pezzi della struttura economica e istituzionale di ciascun paese, insieme ai quali essi tendono a costituire, con risultati che possono essere più o meno funzionali, un insieme nel complesso coerente. Gli attua li sistemi formativi non si sono sviluppati nel vuoto ma come risposta alle specificità nazionali emerse nel corso delle diverse fasi dello sviluppo industriale di ciascun paese (v. ad es. Hall e Soskice 2001, Boyer 2001). In particolare, i sistemi della formazione professionale sono strettamente collegati ai sistemi scolastici, ai sistemi industriali e tecnologici, al modo di funzionamento dei mercati del lavoro e di quello del credito. I sistemi scolastici, in particolare, possono avere implicazioni differenti, ma sempre rilevanti, per la strutturazione e i risultati dei sistemi della formazione professionale. Essi possono fornire conoscenze e competenze di base sufficientemente generali e qualificate, tali da risultare funzionali all adattabilità e all apprendimento da parte dei lavoratori durante la loro vita lavorativa (Brunello e Ishikawa 1999, Buechtemann e Verdier 2001). In tali condizioni risulta generalmente meno costoso e più agevole lo svolgimento di un importante funzione formativa da parte delle imprese. In un diverso caso, invece, la scuola può avere un più forte orientamento al 13

14 mercato del lavoro così da risultare piuttosto sostitutiva che non propedeutica alla formazione sul lavoro. E frequente che il sistema scolastico preveda un doppio canale, uno più generale e l altro più professionalizzante, con possibili effetti in termini di segmentazione e gerarchizzazione, tali per cui il segmento professionalizzante tende a essere collocato in una posizione inferiore rispetto a quello generale. Figura 2. Sistemi di formazione e loro caratteristiche Sistema Paesi Caratteristiche Volontarista Regno Unito L'iniziativa della formazione è dei singoli lavoratori e delle imprese, l'offerta formativa decentrata. Inserimento di principi di mercato. Cooperativo Germania Forte cooperazione tra imprese, sindacati e organi pubblici, con certificazione e ruolo centrale dell'apprendistato (prevalenza della formazione iniziale) Interventista: Francia imposta sulle imprese Obbligo di legge a carico delle imprese di un livello minimo di spesa per la formazione fissato in proporzione del monte salari o, in alternativa, di versamento di un'imposta di pari importo Proprio la coerenza interna e la specificità dei sistemi formativi rispetto al proprio contesto possono spiegare anche il notevole grado di persistenza di essi nel tempo e, d altro canto, la delicatezza di qualsiasi ipotesi di trasferimento di loro elementi da un paese a un altro. Ciò non significa, d altro canto, che ogni paese trovi sempre e comunque nel proprio sistema, così come gli è consegnato dall esperienza passata e dal sistema istituzionale sviluppatosi su di essa, la risposta migliore ai fabbisogni formativi del presente. Al contrario, i processi di globalizzazione e di cambiamento tecnologico in atto, nel momento in cui colpiscono uno o più elementi della struttura economica, tecnologica e istituzionale dei vari paesi, finiscono per provocare l insorgere di incoerenze, squilibri e finanche la crisi degli stessi sistemi formativi (Buechtemann e Soloff 1998, Regini 2000). Un indizio dell attuale instabilità dei sistemi formativi è dato dalle tensioni da cui essi sono percorsi e i cui esiti è difficile prevedere (Culpepper 1999, Finegold e Wagner 2002). Pertanto, se è piuttosto agevole presentare una classificazione schematica dei tratti strutturali dei sistemi formativi esistenti a livello internazionale, è invece opportuno essere molto cauti nel giudicare la loro attuale funzionalità. All interno dell Europa si riscontra una grande varietà di modelli nazionali piuttosto che un unico modello europeo (v. figura 2, adattata da Lynch 1994 e INPDAP 2003). Di seguito si espongono i caratteri principali di alcuni importanti sistemi di formazione europei prestando particolare attenzio ne agli aspetti relativi al loro finanziamento, con riferimento sia alla formazione iniziale sia a quella continua. Data la 14

15 stretta connessione esistente tra di esse, infatti, non sarebbe significativo occuparsi della seconda prescindendo del tutto dalla prima. Di conseguenza è anche necessario specificare una loro definizione conforme a quelle adottate a livello internazionale. La formazione iniziale riguarda le persone nella fase di primo inserimento lavorativo, motivo per cui viene fatta coincidere norma lmente con la formazione dei giovani, mentre la formazione continua riguarda persone che si trovano nelle fasi successive della loro vita lavorativa. Più precisamente, ci si riferisce ad essa come alla formazione avente per destinatarie persone occupate. Entrando più nel dettaglio, e astraendo dai connotati specifici dei vari sistemi istituzionali, la formazione iniziale comprende: una componente di formazione professionale diretta a giovani ancora non entrati nel mercato del lavoro e avente caratteristiche in parte simili all istruzione professionale ma, a differenza di quest ultima, esterna al sistema scolastico; una componente di formazione per giovani occupati non ancora qualificati, nella quale rientra tipicamente l apprendistato insieme alle altre forme di alternanza e integrazione tra formazione e lavoro; e, infine, una componente diretta a giovani in cerca di lavoro. Il peso delle diverse componenti al suo interno varia nei diversi paesi e la stessa distinzione tra di esse, soprattutto tra istruzione professionale e formazione professionale è variabile e, talvolta, confusa. Anche per questo motivo il mix pubblico/privato di finanziamento risulta diverso nei vari paesi. Meno chiaramente distinte risultano le componenti interne alla formazione continua. Ciò è dovuto, in parte, al fatto che nella gran parte dei paesi questa ha cominciato ad assumere connotati istituzionali definiti soltanto di recente, essendo rimasta confinata fino a poco tempo addietro, e in parte ancora oggi, nell ambito delle scelte spontanee delle singole imprese e dei singoli lavoratori. Tuttavia è possibile distinguere le quote di finanziamento provenienti dai diversi soggetti. Si possono così individuare, una quota di finanziamento a carico delle imprese, una a carico dei lavoratori e un altra di finanziamento pubblico Il sistema britannico Il sistema volontarista del Regno Unito attribuisce un ruolo centrale all iniziativa dei singoli lavoratori e imprese mediante l inserimento nel sistema istituzionale di alcuni meccanismi di tipo competitivo. Nella formazione iniziale britannica è prevalente la componente di formazione professionale piuttosto che quella di istruzione, grazie al ruolo dei further vocational colleges. Tradizionalmente le schools forniscono un istruzione generale mentre i colleges costituiscono un percorso esterno alla scuola avente contenuto professionale. Tuttavia la distinzione tra i due è non sempre chiara, con una tendenza verso forme ibride e sovrapposizioni di campi e di ruoli in parte dipendenti anche dal fatto di essere entrambi riconosciuti quali canali di accesso all'università (CEDEFOP 1999b). Il finanziamento è prevalentemente pubblico ma l accesso ad esso è regolato secondo modalità competitive anziché burocratiche, cosa che si accorda alla notevole autonomia decisionale dei singoli istituti e agenzie di formazione (West e al. 1998). Ogni scuola/college può acquisire finanziamenti da diverse fonti (pubbliche, europee, ma anche dalle famiglie o altre private) non sempre vincolate a spese specifiche e quindi suscettibili di essere gestite unitariamente con notevole autonomia, motivo ulteriore che contribuisce a rendere poco netta la distinzione tra i sistemi della formazione 15

16 iniziale e continua. Il complesso del sistema dell istruzione e formazione professionale viene quindi finanziato attualmente in base ai seguenti tre principi: i) separazione tra finanziatori pubblici e fornitori della formazione, secondo cui i primi fissano gli obiettivi mentre i secondi scelgono come raggiungerli, ii) competizione tra fornitori della formazione per l acquisizione dei finanziamenti pubblici (scuole e agenzie varie competono in base alle regole stabilite), iii) il finanziamento non è commisurato all attendance ma ai risultati in termini di qualificazioni conseguite o di occupazione (CEDEFOP 1999b). Alto grado di decentramento e basso livello di standardizzazione (Buechtemann e Verdier 2001), se da un lato consentono autonomia e efficienza, dall altro sembrano rafforzare la scarsa propensione del sistema verso la preparazione di tipo generale e indeboliscono la credibilità di segnale dei diplomi o certificati per le imprese. Ciò, a sua volta, riduce gli incentivi per gli studenti a mantenere elevati livelli di impegno nella formazione. La qualità dell apprendimento viene spesso ritenuta mediocre (Buechtemann e Soloff 1998). Negli anni 80 e 90 i tassi di partecipazione alla formazione iniziale erano considerati troppo bassi, tali da generare preoccupazioni politiche (Finegold e Soskice 1988, Chapman 1993 e 1994). Piuttosto esiguo, per quanto riguarda la formazione continua, il ruolo del governo, che si limita a programmi di piccola scala, mentre è preponderante quello delle imprese Il sistema tedesco Per quanto riguarda la formazione iniziale il sistema tedesco si configura come sistema cooperativo, al cui interno si ritrova buona parte degli elementi individuati a livello teorico a proposito del finanziamento basato su strategie cooperative. Il rilievo consensualmente riconosciuto alla formazione dei lavoratori fa sì che si instauri una stretta interazione tra associazioni imprenditoriali, sindacati dei lavoratori e autorità pubbliche. A differenza di quanto avviene in altri sistemi cooperativi come quello giapponese, la formazione non è caratterizzata come specifica all impresa ma ha piuttosto una valenza professionale, così da risultare compatibile anche con la mobilità del lavoro (Soskice 1994, Franz e Soskice 1995). Nel sistema duale che caratterizza la formazione iniziale il finanziamento, a differenza di quanto accade prevalentemente negli altri paesi, dove è prevalentemente pubblico, è in gran parte a carico delle imprese. Allo stesso tempo è dalla loro autonoma iniziativa che dipende la formazione, sia pure all interno di un quadro fortemente cooperativo e regolamentato. Nel sistema di formazione continua, al contrario, si riscontra un assenza di forti elementi di regolamentazione e cooperazione. Sebbene in esso sia coinvolta una pluralità di attori, l iniziativa è lasciata alla singola impresa sulla quale ricade anche la gran parte dei costi, pur essendo previste riduzioni fiscali. Di conseguenza la formazione risulta selettiva e legata allo specifico posto di lavoro. Iniziative pubbliche provvedono al finanziamento di istituzioni formative, centri locali di educazione degli adulti, partecipazione individuale alla formazione. Tuttavia, nel rapporto tra formazione iniziale e continua è la prima a rappresentare il perno del sistema, con la seconda relegata tradizionalmente a un ruolo più marginale (CEDEFOP 2000b). 16

17 Il sistema tedesco di formazione iniziale presenta caratteri opposti a quello britannico per quanto riguarda l elevato grado di standardizzazione (Buechtemann e Verdier 2001). Questa implica che l offerta formativa è omogenea nei contenuti, nel valore dei titoli e nella qualità e quantità delle risorse impiegate tra varie scuole e a livello territoriale; i titoli rilasciati dal sistema sono accettati come credenziali dal mercato del lavoro e riconosciuti in tutto il paese. Il sistema inoltre, realizza al suo interno una selezione in base ai livelli di abilità individuali, indirizzando gli studenti lungo percorsi formativi distinti, orientati agli studi accademici, alla formazione tecnica qualificata o alla formazione di livello inferiore. Tale sistema, in definitiva, fornisce informazioni sulla qualità dell offerta di lavoro utili a facilitare il matching nel mercato del lavoro e costituisce un efficace canale di transizione al lavoro per i giovani (Ryan 2001). Anche grazie ad esso la disoccupazione giovanile tende a essere bassa in Germania. Al contrario, nei paesi in cui il sistema formativo non invia informazioni credibili il processo di matching richiede un più laborioso periodo di elevato turnover dei giovani. Il sistema tedesco sembra allo stesso tempo caratterizzato da alcuni elementi tipici dei mercati interni del lavoro (la formazione realizzata all interno delle imprese) e da altri tipici dei mercati professionali (la mobilità del lavoro negli ambiti professionali corrispondenti alla qualifica acquisita). L elemento di spicco del sistema tedesco, peraltro diffuso in molti altri paesi, è rappresentato dall apprendistato (Steedman 1993). I costi della formazione in apprendistato sono tipicamente a carico delle imprese ma anche, sotto forma di minore salario, degli apprendisti i quali accettano salari pari a solo il 40-45% del salario di ingresso di un lavoratore non qualificato (CEDEFOP 2000b). L incentivo ad accettare il minore salario iniziale deriva dalle buone possibilità di carriera all interno della stessa impresa o in altre dello stesso settore, presso le quali essi potranno ugualmente veder riconosciuta la loro qualificazione grazie al sistema ufficiale di certificazione. La fissazione degli standard formativi e il controllo su di essi, che avviene anche attraverso forme di esame degli apprendisti, sono assicurati collettivamente dai vari soggetti coinvolti nel sistema, con un ruolo precipuo delle Camere di Industria e Commercio locali, alle quali aderiscono la gran parte delle imprese su base territoriale. La contrattazione collettiva dei salari, dal canto suo, limita la differenziazione salariale prevenendo, in tal modo, il rischio di un eccessivo ricorso al poaching. Il funzionamento del sistema tedesco presuppone quindi la presenza di potenti associazioni dei datori di lavoro e sindacati dei lavoratori, consolidati meccanismi di cooperazione tra le parti sociali e standard nazionali definiti su base nazionale. La forte attitudine all investimento formativo da parte delle imprese in formazione i cui contenuti, proprio per la presenza di standard certificati a livello nazionale, sono in parte rilevante di tipo generale, contraddice le previsioni della teoria economica del capitale umano. Le possibili spiegazioni di ciò si basano proprio sulla regolamentazione del mercato del lavoro e sulle peculiarità del sistema istituzionale (Pischke 2000). Malgrado l ottima prova di sé che questo sistema ha dato nel corso di una lunga fase dello sviluppo industriale tedesco, esso è oggi soggetto a pressioni che tendono a minarne stabilità e funzionalità (v. ad es. Culpepper 1999, Finegold e Wagner 2002). Data la necessità di continuo adattamento delle competenze, il sistema, tradizionalmente centrato sulla formazione iniziale, appare oggi eccessivamente sguarnito sul fronte della formazione continua. La stessa istruzione scolastica non risulta particolarmente orientata a fornire le 17

18 competenze che agevolano la formazione continua e le nuove pratiche di organizzazione del lavoro nelle imprese, come il problem solving, il lavoro in squadra ecc.. L emersione di ampi fabbisogni legati a professionalità nuove e per ciò stesso difficilmente riproducibili all interno delle imprese induce a contravvenire al principio del reclutamento di personale non qualificato da formare all interno e a preferire il cosiddetto reclutamento laterale di personale già qualificato. Una pratica, questa, che finisce per restringere le prospettive di carriera disponibili per gli apprendisti e, di conseguenza, a far parzialmente decadere il prestigio dello stesso presso i giovani. Questi, dal canto loro, tendono sempre più a privilegiare scelte di istruzione di livello elevato, con il rischio che la scelta dell apprendistato diventi una sorta di canale secondario a cui accede chi non riesce ad avanzare nel percorso scolastico. La crisi in atto ha visto ridurre il numero di posti per apprendisti nelle grandi imprese (che rappresentavano tipicamente anche quelli più qualificati e di maggior prestigio). Nel complesso, quindi, si assiste a un deterioramento della qualità media degli apprendisti con conseguenze potenzialmente gravi per il sistema tradizionale di formazione Il sistema francese Diverso è il caso della Francia, forse il primo paese ad aver sviluppato, accanto a una formazione iniziale assorbita nel sistema scolastico, un sistema di formazione continua. Per quanto riguarda la prima, in Francia risulta preponderante la componente di istruzione professionale che implica generalmente un sistema pubblico di finanziamento e erogazione. Tuttavia anche le imprese partecipano al finanziamento della formazione iniziale, che comprende anche l apprendistato e le forme di alternanza formazione-lavoro, tramite il pagamento di un contributo obbligatorio. La seconda, invece, si basa prevalentemente sul finanziamento da parte delle imprese (CEDEFOP 1999a). La sua peculiarità è data però dal fatto che il contributo delle imprese è ottenuto attraverso un meccanismo di imposta del tipo train or pay, attraverso il quale lo Stato si propone di assicurare che le imprese contribuiscano stabilmente all investimento in formazione, della quale si riconoscono alcuni caratteri tipici di un bene pubblico locale (Greenhalgh 1999). Attraverso tale sistema, già impiantato dai primi anni 70, lo Stato non si sostituisce del tutto all iniziativa diretta delle imprese ma impone loro un determinato livello minimo di spesa a scopo formativo: solo in caso di non raggiungimento di tale livello minimo scatta il prelievo. Più in dettaglio questo meccanismo prevede: il versamento obbligatorio dell ammontare non speso rispetto al minimo fissato dalla legge; la mutualizzazione delle somme raccolte, che vengono messe a disposizione per un ammontare non vincolato all importo versato da ciascuna impresa; un autonoma organizzazione della formazione da parte delle imprese attraverso propri piani formativi o attraverso l iniziativa individuale dei lavoratori, sostenuta da appositi diritti; un ruolo importante delle parti sociali attraverso la contrattazione collettiva e gli organismi congiunti di gestione del sistema formativo, che si occupano anche della raccolta delle tasse di apprendistato e dei contributi delle imprese per la formazione continua (CEDEFOP 1999a). Come quello tedesco, il sistema francese presenta un alto grado di istituzionalizzazione, stratificazione interna e centralizzazione, ma al contrario di esso ha sviluppato la formazione professionale e tecnica 18

19 prevalentemente all interno del sistema scolastico, mentre l apprendistato mantiene un peso limitato perlopiù limitato all artigianato. Inoltre, i percorsi professionali godono in Francia di uno status sociale inferiore rispetto alla scuola di orientamento teorico. Anche il funzionamento del mercato del lavoro, più fortemente improntato secondo il modello del mercato del lavoro interno, con forti meccanismi di seniority e posizioni gerarchiche superiori riservate soprattutto a personale proveniente dalle grandes ecoles, ha caratteri divergenti da quello tedesco (Buechtemann e Verdier 2001), e tendenzialmente non coerenti con una valorizzazione della formazione acquisita tramite percorsi di istruzione e formazione professionali. I giovani che escono da questi percorsi non godono di un efficace transizione verso il lavoro ma devono comunque passare attraverso una fase di elevato turnover e bassi livelli salariali. Nel recente passato è stata rafforzata l istruzione professionale allungandone la durata e finalizzandola al conseguimento di un baccalaureat professionale. Tuttavia, il permanere delle difficoltà di inserimento nell occupazione, ha contribuito ad aumentare il passaggio di giovani dalla istruzione professionale a quella superiore, con l effetto di ulteriormente depotenziare la prima Il sistema italiano Un sistema in evoluzione La preoccupazione principale intorno alla quale si è nel tempo concentrata la formazione professionale italiana è stata quella concernente i giovani. Il sistema della formazione continua invece ha cominciato a strutturarsi soltanto nel corso degli anni 90 e tale processo non può dirsi ancora concluso (Richini 2002, Coronas 2003). L unica esperienza precedente, risalente agli anni 70, è stata quella cosiddetta delle 150 ore. La formazione iniziale, di competenza regionale, costituisce tradizionalmente un canale parallelo e residuale rispetto a quello della scuola secondaria nella quale rientra invece l istruzione professionale in quanto destinato a un utenza tipicamente costituita da giovani con difficoltà scolastiche e non ancora inseriti nel mondo del lavoro. E interessante notare, a dimostrazione del particolare indirizzo di tale sistema, che lo status di disoccupato costituisce un requisito formalmente necessario per la partecipazione alla formazione regionale (CEDEFOP 2000a). Ciò testimonia come la formazione sia concepita come una fase nettamente distinta e precedente l inserimento nel sistema produttivo. A compensare in parte questa impostazione ha provveduto l istituto dell apprendistato. A partire dagli anni 80, quale misura di rimedio alla crescente disoccupazione giovanile, furono introdotti i contratti di formazione e lavoro ai quali più di recente si sono aggiunti i tirocini formativi e di orientamento. Il sistema della formazione iniziale ha conosciuto nel corso degli ultimi anni significative innovazioni (ISFOL 2001 e 2002). La legge 144/1999 ha introdotto l obbligo formativo per tutti i giovani dallo scadere dell obbligo scolastico fino al diciottesimo anno di età. Questo obbligo può essere assolto, oltre che attraverso la prosecuzione della scuola secondaria, mediante la formazione professionale o l apprendistato. Esso implica la necessità di introdurre gli strumenti necessari a rendere effettivamente praticabile ed efficace 19

20 il suo adempimento. A questo scopo sono state avviate misure e strumenti innovativi come i servizi di orientamento e consulenza e i crediti che dovrebbero rendere più agevole la scelta di percorsi formativi adattati alle esigenze personali. La riforma dell apprendistato, avviata con la legge 196 del 1997, ha inteso rivitalizzare tale istituto ampliandone il bacino di utenza potenziale e rafforzandone la funzione formativa. In linea con questi intendimenti, l apprendistato è ora accessibile a tutti fino a 24 anni di età, la sua durata è fissata in quattro anni e comprende almeno 120 ore di formazione da realizzarsi al di fuori dell azienda, presso centri specializzati, di cui una quota non inferiore al 35% deve essere dedicata a formazione di tipo generale (capacità comunicative e linguistiche, attitudini inerenti l interazione in organizzazioni complesse, matematica) (ISFOL 2001). La formazione continua non vanta una consolidata tradizione nell ambito della formazione professionale in Italia. La responsabilità di iniziative di formazione continua è rimasta fino a tempi recenti per intero nelle mani delle singole imprese e il suo finanziamento, di riflesso, ha fatto affidamento in gran parte su risorse private. In tali condizioni la formazione risulta selettiva e concentrata. Selettiva per quanto riguarda le componenti di forza lavoro effettivamente raggiunte e concentrata, in particolare nelle imprese di maggiori dimensioni, in conseguenza della presenza di una vasta platea di piccole imprese mediamente poco inclini a spendere in formazione (Frigo e Lindo 2001). La debole strutturazione del sistema di formazione continua ha consentito negli ultimi anni una notevole libertà di sperimentazione attraverso l introduzione di strumenti che si muovono lungo diverse direzioni. Peraltro, tali strumenti sono in una fase ancora troppo a ridosso della loro introduzione per consentirne una valutazione sufficientemente sostenuta da riscontri fattuali. Allo stato attuale un fondamentale canale di finanziamento è rappresentato dal Fondo Sociale Europeo, che anche nella programmazione ha previsto diversi obiettivi legati alla formazione continua. Un riferimento importante è rappresentato dalla legge 236 del 1993, che ha previsto diverse tipologie formative, di tipo individuale e aziendale, e i piani formativi. A questi ultimi è associata la possibilità per le imprese, in particolare quelle di piccole dimensioni, di ottenere un finanziamento pari a un contributo che non può superare i 50 milioni di vecchie lire, per le proprie attività formative. Si tratta, quindi, di uno strumento con il quale si vorrebbero superare gli ostacoli finanziari che impediscono la formazione da parte delle piccole imprese. Incentivi fiscali sono previsti dalla legge 383 del 2001 mediante la detassazione del reddito delle imprese in proporzione agli investimenti nel capitale umano del personale, analogamente a quanto previsto per gli investimenti in capitale fisico, ammettendo a tale beneficio sia le spese dirette della formazione sia i costi indiretti rappresentati dalle retribuzioni pagate ai dipendenti nei giorni di formazione. La legge 236 del 1993 ha anche introdotto i voucher spendibili dal singolo lavoratore per la propria formazione. Successivamente la legge 53 del 2000 ha sancito il diritto del lavoratore al congedo per attività formative. Nelle regioni italiane che hanno sperimentato l introduzione dei voucher a luglio 2001 risultavano presentate circa piani formativi individuali, a cui aveva fatto seguito l erogazione di quasi voucher. Le prime informazioni relative a questa esperienza rivelano la preferenza dei lavoratori per una formazione di valenza generale e una notevole capacità di autovalutazione delle proprie necessità formative. Tra i limiti emersi, invece, si registra un effetto di autoselezione dei partecipanti poiché sono soprattutto i lavoratori già 20