IL PASSATO E IL FUTURO DELLE FONTI RINNOVABILI IN ITALIA

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1 IL PASSATO E IL FUTURO DELLE FONTI RINNOVABILI IN ITALIA Tullio Fanelli Roma, 27 novembre 2014

2 IL PASSATO: NON UN ERRORE MA MOLTI ERRORI Anche se oggi non è di moda, è sempre importante utilizzare le esperienze del passato per trarne indicazioni per il futuro. Nel settore delle fonti rinnovabili oggi vi è un consenso sostanzialmente unanime sul fatto che sia stato un errore concedere incentivi troppo elevati in particolare al fotovoltaico. Tale consenso si limita tuttavia alla constatazione che avremmo potuto ottenere gli stessi risultati con una spesa complessiva molto più bassa. In realtà questo è stato certamente l errore con le maggiori conseguenze economiche ma forse non è stato l errore più importante per un corretto sviluppo delle rinnovabili in Italia. L errore più grave è non aver mai esplicitato i reali obiettivi da conseguire attraverso lo sviluppo delle rinnovabili (che non può essere in sé un obiettivo); da tale mancanza di chiarezza sono derivati i continui cambiamenti nelle modalità e nell intensità dell incentivazione ed i molti errori conseguenti. Ogni riforma, ogni incentivazione deve infatti essere figlia di un obiettivo da perseguire: se non è chiaro l obiettivo la conseguenza inevitabile è lo spreco di risorse. 2

3 IL PASSATO: PERCHE INCENTIVARE LE RINNOVABILI? Individuare gli obiettivi dell incentivazione della produzione da fonti rinnovabili è quindi fondamentale per adottare una corretta strategia nel settore nell interesse del Paese e delle stesse fonti rinnovabili. Almeno due obiettivi dello sviluppo delle fonti rinnovabili sono evidenti: 1. la riduzione dei gas-serra; 2. la sicurezza degli approvvigionamenti. Va notato tuttavia che questi due obiettivi sono comuni a tutte le fonti rinnovabili e non giustificano quindi alcuna differenziazione nel livello dell incentivazione. Quindi se gli obiettivi fossero solo questi, una incentivazione razionale della produzione di energia da fonti rinnovabili dovrebbe essere quella minima necessaria a conseguire gli obiettivi in termini quantitativi decisi dalla autorità politica (il Parlamento o, se a ciò delegato, il Governo), e dovrebbe essere la stessa per qualunque tipologia di fonte rinnovabile. E evidente che questa forma di incentivazione favorirebbe le fonti rinnovabili meno costose, ma il problema diventa: perché spendere di più? 3

4 IL PASSATO: GLI OBIETTIVI DELLO SVILUPPO DELLE FER La risposta è che esistono naturalmente altri obiettivi che possono giustificare incentivi aggiuntivi per alcune tipologie di fonti rinnovabili; ad esempio: 1. il miglioramento della qualità dell aria nelle grandi aree urbane potrebbe giustificare incentivi aggiuntivi al solare termico o ad alcuni biocarburanti; 2. la sostituzione di valore aggiunto italiano alle importazioni di fonti energetiche potrebbe legittimare una maggiore incentivazione delle fonti rinnovabili che, nell immediato o in prospettiva, possono essere realizzate in modo competitivo dall industria italiana sulla base di tecnologie disponibili, come ad esempio la geotermia, il miniidroelettrico o le biomasse. 3. la mitigazione del rischio idrogeologico o del rischio di incendio in particolari ambiti locali può giustificare incentivi aggiuntivi (solo in quelle aree) per alcune fonti rinnovabili, come ad esempio le biomasse o il miniidroelettrico. In questi casi una incentivazione razionale aggiuntiva dovrebbe essere differenziata tra le diverse fonti rinnovabili e tra le diverse aree geografiche proprio per consentire il raggiungimento degli obiettivi quantitativi definiti, sempre perseguendo la minimizzazione dei costi. 4

5 IL PASSATO: L INCENTIVAZIONE RAZIONALE Altri obiettivi non giustificano affatto maggiori contributi alla produzione di energia ma semmai incentivi ad attività diverse. Ad esempio l obiettivo di contribuire allo sviluppo economico attraverso nuove produzioni ad alto tasso di innovazione tecnologica può giustificare incentivi alle attività di ricerca, sviluppo e dimostrazione su tecnologie con caratteristiche o prestazioni più avanzate o su applicazioni innovative, quali ad esempio il solare termodinamico o il fotovoltaico integrato nei componenti dell edilizia. In Italia, prima che in altri Paesi, fu varato un esempio di incentivazione razionale con il Decreto Bersani del 1999 che istituiva il sistema dei certificati verdi (CV) per le fonti rinnovabili, sistema che fu poi copiato, con vari adattamenti, da Gran Bretagna, Olanda, Danimarca, Svezia, Polonia, Ungheria e Romania. Si trattava di un sistema di regolazione della famiglia dei cap and trade che consentiva di definire gli obiettivi di produzione rinnovabile, senza distinguere tra le diverse fonti, affidando al mercato l ottimizzazione dei costi. Lo stesso Decreto Bersani affidava ad altri strumenti di incentivazione (a livello regionale) il perseguimento di obiettivi aggiuntivi. Nonostante il sistema abbia funzionato per alcuni anni in modo efficace, è stato purtroppo rottamato. 5

6 IL PASSATO: LE ABBIAMO PROVATE TUTTE Con la finanziaria 2008 i CV vennero snaturati introducendo una differenziazione in funzione della tipologia di fonte rinnovabile. Di fatto venne soppresso il principio che l incentivo dovesse essere quello minimo necessario per raggiungere gli obiettivi e venne introdotto il principio che l incentivo dovesse essere calcolato in relazione al costo della singola fonte rinnovabile. Si tratta evidentemente di un principio non razionale che porta a conseguenze anche paradossali come fare il solare dove non c è sole e l eolico dove non c è vento; e poi: perché non incentivare l energia prodotta dalle biciclette in palestra? Purtroppo questo principio è stato alla base anche di tutti gli altri meccanismi di incentivazione che si sono poi affiancati, ed in alcuni casi sovrapposti, a quelli preesistenti. In Italia si è giunti a far convivere di fatto quasi tutti i meccanismi di incentivazione possibili, sia metodi di quantità (certificati verdi), sia metodi di prezzo (CIP 6, conti energia, feed-in tariffs e feed-in premium tariffs, con e senza aste) e ancora incentivi in conto capitale e incentivi fiscali. In più, altre norme assicurano (o assicuravano) ulteriori incentivi impliciti alle fonti rinnovabili, come lo scambio sul posto, gli oneri di sbilanciamento, gli oneri di allacciamento etc.. 6

7 IL PASSATO: UN EREDITA PESANTE Nonostante gli ultimi tre governi siano intervenuti (non sempre con i migliori strumenti) per cercare di limitare i danni, purtroppo gli errori del passato hanno lasciato una eredità pesante da gestire: oltre 200 miliardi di debito a carico delle bollette elettriche. Si tratta di diritti acquisiti che vanno rispettati se vogliamo rimanere un Paese affidabile nel contesto economico internazionale: ogni soluzione che includa aspetti di retroattività rischia non solo di rivelarsi, nel tempo, inefficace ma anche di creare ulteriori oneri. E un debito che va invece gestito, come farebbe un buon CFO. Un modo efficace è quello proposto dal Sen. Mucchetti, ed approvato nella legge 116/2014 di conversione del d.l. 91/2014 (art. 26, commi da 7 a 12). La norma prevede che una banca internazionale selezionata dall AEEGSI acquisti tramite aste gli incentivi al loro Net Present Value, finanziandosi attraverso l emissione di obbligazioni di durata pari a quella degli incentivi acquistati. Il tasso di sconto del NPV sarebbe significativamente superiore agli interessi passivi sulle obbligazioni, data l'attuale congiuntura dei tassi, e quindi il GSE erogherebbe alla banca una somma inferiore a quella che oggi deve erogare agli operatori. Il risparmio si tradurrebbe automaticamente in una diminuzione della bolletta fino a oltre 1 Mld di ϵ/anno. 7

8 IL PASSATO: PERCHE NON SI GESTISCE IL DEBITO? Purtroppo l efficacia della norma è stata inopinatamente subordinata alla verifica da parte del Ministero dell'economia e delle finanze della compatibilità degli effetti delle operazioni sottostanti sui saldi di finanza pubblica ai fini del rispetto degli impegni assunti in sede europea. Si tratta di una verifica senza fondamento posto che attualmente gli incentivi erogati non hanno alcun impatto, né in termini di deficit che di debito, sulla finanza pubblica in quanto la spesa è coperta dalle entrate delle bollette, e la norma non interviene né sulla natura degli incentivi né sulle modalità di copertura né impone alcun obbligo di indebitamento in capo a soggetti pubblici o privati, arrivando a escludere esplicitamente forme di garanzia che prevedano l intervento diretto o indiretto dello Stato. Neppure tenendo conto dell approccio sostanzialista alla contabilità nazionale, al quale si ispira Eurostat, è possibile ipotizzare che le operazioni di acquisto della banca pur avendo per oggetto flussi giudicati parafiscali, possano rientrare comunque nella finanza pubblica. Eppure da agosto ad oggi incomprensibilmente questa verifica non è stata fatta. Credo che sia giunto il momento di chiedere perché. 8

9 IL PASSATO: C E ANCORA MOLTO DA FARE Il livello degli oneri parafiscali sulla bolletta elettrica ha reso l Italia un Paese anomalo : il gap con gli altri Paesi europei è ormai imputabile più a questi oneri che ai prezzi all ingrosso. Questa anomalia, insieme ad altri ben noti problemi come la logistica, la giustizia civile, la burocrazia, e non certo il costo del lavoro che è inferiore alla media europea, ostacola nuovi investimenti in molti settori industriali non solo tradizionali ma anche ad alta tecnologia. L Italia non può rinunciare anche a questi investimenti. Occorre dunque intervenire per rendere sostenibile l onere delle rinnovabili per le imprese. La strada maestra per ottenere questo risultato è prendere atto che tale onere non può essere a carico solo delle bollette: è necessario riallocare almeno una quota dei costi sulla fiscalità generale, a partire da quelli delle imprese. Non esistono vincoli europei a percorrere questa strada, almeno nei limiti di quanto già fanno altri Paesi, a cominciare dalla Germania; si tratta di assumere la decisione che abbassare il costo dell energia elettrica è prioritario rispetto a ridurre altre forme di fiscalità gravanti sulle imprese. 9

10 IL FUTURO: LA SINDROME DELL ULTIMO CLIENTE PRIMA DEI SALDI Tutto ciò che è accaduto in Italia sulle fonti rinnovabili rischia di determinare una sorta di sindrome dell ultimo cliente prima dei saldi : aver pagato così tanto gli stessi oggetti che oggi costano molto meno può indurre a bloccare ogni nuovo acquisto, ovvero ogni nuova iniziativa per lo sviluppo delle rinnovabili. Ciò sarebbe altrettanto sbagliato quanto lo è stata la politica degli incentivi degli ultimi anni. Alle fonti rinnovabili è associata un idea politica, ovvero la volontà di costruire un futuro sostenibile, in cui il mondo sarà stato in grado di dare soluzione ai gravissimi problemi dei cambiamenti climatici, dell inquinamento, della povertà energetica. E un idea politica che fa parte della sinistra, perché assicurare un futuro sostenibile alle future generazione vuol dire dare a loro i nostri stessi diritti. E quindi un idea alla quale non si può rinunciare senza compromettere la compiutezza di una politica di sinistra. Ma per decidere dove e come investire ulteriori risorse è indispensabile assumere un ragionevole scenario del futuro e, naturalmente, definire degli obiettivi chiari. 10

11 IL FUTURO: QUALE SCENARIO DI RIFERIMENTO? In un mondo di rinnovabili l elettricità sarà l energia dominante grazie al trasporto elettrico e alle pompe di calore per la climatizzazione; la stabilità del sistema sarà assicurata da nuove forme di flessibilità, come l accumulo elettrico, più efficienti e meno costose di quelle attuali. E con tutta evidenza un mondo auspicabile e perseguibile ma non ineluttabile: l era delle fonti fossili non finirà per mancanza di petrolio, metano o carbone; potrà finire solo se le nuove tecnologie si dimostreranno più efficienti in un contesto in cui i prezzi internazionali dell energia incorporino adeguatamente i costi ambientali delle diverse fonti. Occorre essere consapevoli che per pervenire a questo scenario non è sufficiente operare attraverso l incentivazione della produzione rinnovabile, ma sono necessari ancora alcuni salti tecnologici, in particolare nell accumulo elettrico, e alcune grandi riforme globali nelle regole del commercio mondiale. Si tratta quindi di un percorso non lineare che prevede essenziali obiettivi intermedi fondati sull efficienza energetica e sulle fonti rinnovabili termiche ed il cui punto di arrivo non è scontato e va costruito attraverso un duplice impegno: tecnologico e politico. 11

12 IL FUTURO: QUALE RUOLO PER L ITALIA? Il contributo dell Italia alla realizzazione del percorso nella direzione di un futuro sostenibile può essere molto rilevante su diversi fronti: - sul fronte dell efficienza energetica può essere il Paese leader sia come produttore che come utilizzatore di nuove tecnologie; - sul fronte della produzione di energia rinnovabile può qualificare il suo apporto ai target europei individuando obiettivi aggiuntivi (qualità dell aria, valore aggiunto, rischio idrogeologico) che diano razionalità al sistema di incentivazione; - sul fronte della politica internazionale l Italia può svolgere un ruolo importante per il superamento del sistema ETS attraverso la costruzione di un modello fiscale europeo (da proporre poi a livello globale) che tenga conto delle emissioni associate ai beni e ai servizi prodotti o importati. Esiste tuttavia un altro fronte sul quale l Italia, tenendo conto delle competenze e delle capacità disponibili nonché delle infrastrutture già realizzate, può svolgere un ruolo decisivo, ovvero quello dello sviluppo di sistemi avanzati di gestione della produzione rinnovabile che garantiscano l uso efficiente delle risorse e almeno gli stessi livelli di sicurezza e qualità del servizio delle fonti fossili. 12

13 IL FUTURO: CHE COSA SONO LE SMART GRIDS? Il tema della gestione della produzione rinnovabile è infatti cruciale nel percorso di una crescente penetrazione delle fonti rinnovabili elettriche, ma fino ad oggi ogni problema è stato evitato (non risolto) attraverso il mantra delle smart grids. Alle smart grids è attribuito un potere taumaturgico, come se la rete, in sé, possa dare soluzione alle problematiche tipiche del settore elettrico come la stabilità della tensione e della frequenza, la disponibilità di riserva a salire e a scendere, etc.. Al di là delle ovvie caratteristiche di essere bidirezionale e di essere dotata di sistemi di misura avanzati, la smat grid rimane un oggetto scarsamente definito ; soprattutto non è chiaro cosa c è dietro la smat grid, in termini di infrastrutture fisiche e immateriali, di responsabilità organizzative e decisionali. Al contrario di altre definizioni incerte (come ad esempio la grid parity ) che possono creare solo danni relativamente limitati (ad esempio incentivi impliciti), questa mancanza di chiarezza sulla rete rischia di alimentare aspettative su scenari che possono danneggiare gravemente lo sviluppo delle fonti rinnovabili e possono far assumere ai decisori scelte sbagliate in misura almeno pari a quelle assunte fino ad oggi. 13

14 IL FUTURO: LA TRAPPOLA DELLE RINNOVABILI FAI DA TE Il fascino delle rinnovabili non deriva solo dalla possibilità di affrancarsi dalle fonti fossili; tale possibilità infatti è offerta, in una prospettiva più o meno lontana, anche dalla fusione nucleare che, in fondo, è la madre dell energia solare e di tutte le altre fonti rinnovabili. Le rinnovabili sono tuttavia attrattive anche perché, nell immaginario collettivo, a differenza dalla fusione nucleare, esse sono percepite come impianti piccoli, diffusi sul territorio, e soprattutto gestibili a livello individuale, una sorta di energia elettrica fai da te. Il paragone più diffuso è quello di Internet: una rete interconnessa di piccoli impianti che, con il contributo di tutti, assicura a tutti l energia necessaria. Si tratta di uno scenario accattivante e desiderabile, semplice da spiegare anche a coloro che non dispongono di competenze tecniche. Ma è un idea di futuro che non può realizzarsi, almeno non nei termini che vengono proposti, salvo salti tecnologici oggi difficili anche solo da immaginare. E quindi una trappola in cui possono essere dissipate importanti risorse e che potrebbe quindi ritardare di molti anni il percorso di avvicinamento ad un futuro sostenibile. 14

15 IL FUTURO: PRODUZIONE DISTRIBUITA, NON GESTIONE DISTRIBUITA Questa idea di futuro basata non solo su una produzione distribuita ma anche su una gestione distribuita si basa infatti su una smart grid che dovrebbe essere sempre in grado di fornire i servizi necessari (tensione, frequenza, riserve, etc.) ma verso la quale nessuno avrebbe alcun obbligo. Evidentemente ciò non è possibile. Affinché la rete sia in grado di fornire servizi in modo affidabile è necessario che dietro la rete esistano un gestore responsabile del servizio e un complesso di impianti che, in base a precisi vincoli contrattuali, consentano al gestore di governare il sistema. Ma non basta. E necessario anche che questi impianti nella disponibilità del gestore vengano visti e gestiti in tempo reale: oggi in Italia solo un migliaio di impianti di produzione (su oltre ) possono essere gestiti con queste modalità, gli altri impianti sono solo una domanda negativa. In un sistema anarchico, in assenza di certezze sui servizi forniti dalla rete, per assicurare le stesse garanzie di fornitura attuali, il dimensionamento degli impianti per ciascun utente (produzione + accumulo), e conseguentemente i costi, sarebbero molto superiori a quelli di un sistema in cui le risorse fossero ottimizzate a livello centrale. 15

16 IL FUTURO: LA CERTEZZA DELLA FORNITURA E IRRINUNCIABILE L alternativa, per contenere i costi, sarebbe un insufficiente dimensionamento degli impianti dei singoli utenti che ridurrebbe le garanzie del servizio. Tali garanzie sono una conquista relativamente recente (meno di un secolo) nel settore dell energia, da cui sono ancora esclusi larga parte dei Paesi in via di sviluppo. Di fatto nei Paesi sviluppati si è passati da una situazione in cui l energia aveva una affidabilità di fornitura non dissimile da quella di molti altri beni e servizi (probabile, ma tutt altro che certa) ad una in cui alla certezza della fornitura sono legate la massima parte delle attività economiche e domestiche. La rinuncia a tale certezza avrebbe quindi importanti conseguenze sullo sviluppo. In definitiva una gestione distribuita del sistema elettrico comporta inevitabilmente: -o costi molto superiori a quelli di un sistema in cui la gestione del sistema elettrico continui ad essere centralizzata, -o la rinuncia ad alcune importanti garanzie, in termini di continuità e disponibilità, offerte oggi dal sistema elettrico. 16.

17 IL FUTURO: NUOVI SISTEMI E MERCATI PER LE RINNOVABILI Per chiarezza, le alternative su cui sin da oggi occorre scegliere non sono tra un futuro ancora dominato da grandi impianti termoelettrici ed uno basato sulle fonti rinnovabili diffuse, ma tra due sistemi di gestione delle fonti rinnovabili: uno sostanzialmente anarchico ed uno in cui il dispacciamento è assicurato da un unico soggetto responsabile. Se, come auspicabile e ragionevole, si propende per la seconda alternativa, c è molto da fare per renderla realizzabile. Occorre infatti creare dispositivi e sistemi che consentano al gestore della rete di vedere e gestire centinaia di migliaia di impianti, probabilmente attraverso l intermediazione di gestori locali o di soggetti aggregatori che assumano la responsabilità di un sottoinsieme di impianti. Occorre inoltre creare nuovi mercati che consentano lo sviluppo di nuove forme di flessibilità connesse non solo all offerta (produzione e accumuli) ma anche alla domanda (riduzione o incremento dei consumi). Occorre, ancora, ridefinire i ruoli, in termini di obblighi ed opportunità, dei distributori, delle utilities e dei singoli utenti del servizio (consumatori, produttori, fornitori di servizi). Insomma, occorre progettare il futuro. 17