UN PIANO DI INVESTIMENTI PER L EUROPA

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1 DOSSIER DI DOCUMENTAZIONE UN PIANO DI INVESTIMENTI PER L EUROPA ISTITUZIONE DEL FONDO EUROPEO PER GLI INVESTIMENTI STRATEGICI 9 aprile

2 I. BACKGROUND E CONTESTO MACROECONOMICO L assenza di crescita e di investimenti che caratterizza l Europa da oltre sei anni ha compromesso il benessere di oltre 500 milioni di persone. La crisi finanziaria globale ha colpito duramente il continente europeo, dove la maggior parte dei paesi lottano con alti tassi di disoccupazione, crescita assente o limitata e carenza di investimenti. La crisi economica e finanziaria ha provocato una caduta degli investimenti considerevole: rispetto al picco del 2007 i livelli medi di investimento sono al di sotto del 15%, con punte eccezionali in alcuni Stati membri (Grecia 67% ; Spagna 38%). In particolare, come sottolineato dal Parlamento europeo, gli investimenti necessari in infrastrutture del trasporto, energetiche e digitali sono stimate a circa 2000 miliardi di euro; la base industriale europea è crollata a rappresentare il 14% del PIL della UE; 25 milioni di persone, 7 milioni in più rispetto al 2008, sono disoccupate. La caduta ha riguardato sia gli investimenti privati, a causa di una bassa fiducia degli investitori, a sua volta dovuta a basse aspettative riguardo alla domanda, frammentazione dei mercati finanziari e mancanza di capitale di rischio, contesto regolatorio non uniforme e spesso disincentivante (qualità delle istituzioni, funzionamento della giustizia e delle procedure di public procurement, oneri amministrativi per le imprese), cui si aggiungono mancanza di fiducia nell euro e alti livelli di indebitamento in alcuni paesi europei; sia gli investimenti pubblici, limitati dai vincoli posti dal Patto di Stabilità, ciò che ha esacerbato gli effetti totali sulla crescita. Di fronte al rischio, non banale, di un ristagno secolare o di una depressione economica, la Commissione europea sembra aver abbandonato le politiche di mera austerità annunciando l obiettivo politico prioritario del rilancio di crescita ed occupazione e lanciando il Piano di investimenti per l Europa (COM(2014)903), poi dettagliato nella proposta di Regolamento COM(2015)10 relativa all istituzione del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS). Inoltre, al fine di rafforzare le sinergie tra i tre pilastri su cui è imperniata la strategia per la crescita piano di investimenti, responsabilità fiscale e riforme strutturali la Commissione ha pubblicato la Comunicazione COM(2015)12, sul miglior uso della flessibilità all interno delle regole esistenti del Patto di Stabilità e Crescita (PSC). In quest ultimo documento, e con riferimento all ambito del braccio preventivo del PSC (che è quello in cui si colloca l Italia) si dice, quanto ai contributi finanziari degli Stati membri al FEIS, che detti contributi non incidono sul saldo strutturale; quanto al cofinanziamento da parte di Stati membri di singoli progetti di investimento finanziati anche dal FEIS, la c.d. investment clause permette allo Stato membro di deviare temporaneamente dall obiettivo o dal percorso verso l obiettivo nel caso in cui la crescita del PIL sia negativa o al di sotto del potenziale e qualora la deviazione non implichi il superamento del valore del 3% fissato per il disavanzo. A tale politica fiscale espansiva da parte della Commissione europea si affianca la strategia di politica monetaria espansiva della Banca Centrale europea, che prende la forma del cosiddetto quantitative easing, acquisto di titoli pubblici e privati per 60 miliardi di euro, iniziato lo scorso mese di marzo e che continuerà fino al settembre del 2016 e comunque finché non sarà scongiurato il rischio di deflazione. Una manovra che, contribuendo a ridurre i rendimenti dei titoli di Stato a lunga scadenza, potrebbe spingere le banche, grandi detentrici di titoli di Stato, ad utilizzare la liquidità in modo più profittevole prestando il denaro ad imprese e famiglie. Un ultima considerazione riguarda la possibilità che, nell attuale contesto dell economia mondiale ed europea in particolare, interventi di politica economica di tipo keynesiano volti ad aumentare la domanda aggregata possano essere utili nel breve periodo, ma che nel lungo periodo la sola strada per assicurare una 2

3 ripresa stabile stia nell elaborazione di un progetto di politica economica schumpeteriano o, meglio, dell innovazione che sia capace di creare ed organizzare vere e proprie coalizioni per l innovazione in grado di orientare la convergenza e l integrazione delle iniziative delle singole imprese su progetti collettivi di ampio respiro strutturale che promuovano l introduzione di intere filiere innovative, puntando ad esempio su ricerca, digitale, energie alternative, tecnologie eco-compatibili, istruzione. In tal caso, una azione incisiva della Commissione potrebbe valorizzare le potenzialità dell Unione per promuovere ed accelerare l emersione dei nuovi grappoli tecnologici. Va da sé che il ruolo del contesto istituzionale ed il governo delle attività innovative e delle esternalità tecnologiche è fondamentale, così come il completamento del mercato interno nei settori su citati. II. IL PIANO DI INVESTIMENTI PER L EUROPA Per le ragioni su esposte è evidente che se il c.d. Piano Juncker non rappresenta la leva di Archimede, pure esso va accolto come una importante scelta di politica economica. Importante non solo nei contenuti, ma allo stesso modo nel significato che porta in sé: la Commissione ha creato forti aspettative sul Piano Juncker; un suo fallimento significherebbe perdita di credibilità dell Europa nei confronti del resto del mondo, ulteriore rafforzamento dei partiti e movimenti euroscettici, ulteriore allontanamento degli investitori che perderebbero fiducia nei confronti di successive iniziative. È bene dunque partire dalla consapevolezza che l importanza per l Europa del Piano Juncker va al di là delle cifre, sta invece nel merito e serietà delle scelte di investimento che saranno effettuate come pure del metodo utilizzato nella governance, e rappresenta un banco di prova importantissimo per la credibilità dell Unione, con ciò che ne consegue. L obiettivo politico del piano Juncker è comunque recuperare l investment gap in un sistema in cui la liquidità esiste ma non si muove. Il Piano di investimenti per l Europa (COM(2014)903) prevede tre aree di intervento 1. 1) La mobilitazione di 315 miliardi di euro di investimenti pubblici e privati aggiuntivi nei prossimi 3 anni. 2) La focalizzazione su investimenti che raggiungano l economia reale. 3) Il miglioramento del contesto normativo e regolatorio nel quale si svolge l attività di investimento, rimuovendo le barriere che ne ostacolano la crescita. Per il successo del PJ è necessario che tutte e tre le condizioni siano realizzate. Dei 315 miliardi mobilitati dal PJ, 240 miliardi dovranno essere destinati ad investimenti strategici a lungo termine e 75 miliardi al finanziamento del sistema delle imprese medio-piccole (fino a 250 dipendenti) e mid-cap (da 250 a 3000 dipendenti). Al fine di raggiungere tale obiettivo, la Commissione ha presentato la proposta di Regolamento COM(2015)10 relativa al FEIS (Fondo europeo per gli investimenti strategici) che, secondo la timeline, dovrebbe essere approvata con procedura fast-track entro giugno Il documento relativo alla istituzione del FEIS contiene previsioni relative alle risorse finanziarie ed alle relative garanzie; alle finalità di utilizzo delle risorse; alla governance del fondo. 1 Per maggiori dettagli si veda la slides n. 2. 3

4 Risorse finanziarie e garanzie. Il Regolamento FEIS prevede uno stanziamento iniziale di 21 miliardi 2, di cui una garanzia di 16 miliardi proveniente dal bilancio UE (di cui soltanto 2 miliardi dalla riserva di bilancio, mentre 2,7 miliardi sono ricavati da Horizon 2020 e 3,3 miliardi dal European Connecting Mechanism 3 ) e da un impegno della BEI (non è specificato se a titolo di finanziamento o garanzia) di 5 miliardi. L effetto moltiplicativo del FEIS è indicato pari a 15. Il FEIS, sotto l ombrello BEI, dovrebbe poi emettere titoli per arrivare a 63 miliardi (effetto moltiplicativo pari a 3), mentre, partendo da questi 63 miliardi la Commissione ipotizza che i privati ne investiranno altri 252 (effetto moltiplicativo pari a 5) arrivando ai 315 miliardi del Piano. Secondo la Commissione tale stima è comunque prudente e si basa su una stima al ribasso rispetto ad effetti moltiplicativi verificatisi nell ambito di altri progetti BEI. Anche secondo molti altri osservatori la stima del moltiplicatore non è irrealistica. Ad una condizione: gli investitori privati dovranno avere lo status di senior tranches, mentre il pubblico di junior tranches 4. Finalità di utilizzo delle risorse. Il regolamento FEIS concentra il suo potenziale di finanziamento su alcuni settori di importanza strategica per l UE, in cui la BEI ha una provata esperienza e capacità di ottenere un impatto positivo sull economia reale. Tali settori includono: Le infrastrutture strategiche (investimenti in digitale, trasporti ed energia) Istruzione, ricerca e innovazione Investimenti che aumentano l impiego, attraverso il finanziamento di PMI e mid-cap e misure per l impiego dei giovani Progetti eco-sostenibili (energie rinnovabili ed efficienza energetica) A tali finalizzazioni sono legati livelli di rischio e rimuneratività molto differenti. L utilizzo di piattaforme di investimento con maggiore presenza di finanziamenti pubblici per gli investimenti a redditività minore e di finanziamenti privati per investimenti a redditività minore assicurerà la possibilità di attivare e coprire, mediante FEIS, diversi tipi di investimenti. Governance del FEIS. La struttura di governance si articola su due livelli: 1) Livello strategico: uno Stearing Board (Comitato direttivo) decide l indirizzo strategico, l allocazione strategica delle attività e le politiche e le procedure operative, tra cui la politica di investimento per i progetti ammessi al sostegno e il profilo di rischio, 5. Finché l UE e la BEI restano gli unici contributori al FEIS, il numero dei membri e dei voti in seno al Comitato direttivo è assegnato in base all entità del rispettivo contributo in contanti o sotto forma di garanzia 6. Qualora uno o più Stati membri aderiscano all accordo, il numero dei membri e dei voti in seno al comitato è assegnato in base all entità del contributo. Il Comitato direttivo si adopera comunque per giungere a decisioni consensuali. 2) Livello tecnico: un Investment Committee (Comitato per gli investimenti) è responsabile dell esame delle potenziali operazioni, in linea con le politiche di investimento del FEIS, senza vincoli territoriali 2 Di questi 5 miliardi possono essere destinati al finanziamento di PMI e mid-cap tramite il FEI, Fondo europeo per gli investimenti. 3 La proposta di Regolamento prevede che la Commissione europea versi con gradualità al FEIS le relative risorse fino ad un importo del 50% delle garanzie prestate (16 miliardi); in base a tale importo è costituito un fondo di garanzia di 8 miliardi. 4 Nel linguaggio finanziario ciò significa che, nella condivisione del rischio, è il pubblico a subire per primo eventuali perdite fino ad esaurimento del proprio investimento. Unicamente nel caso in cui le perdite superino tale importo ci sarebbero rischi anche per i privati. Non è ancora chiaro se verranno istituiti ulteriori strumenti di garanzia per i privati. 5 Art. 3, par. 1, proposta di Regolamento COM(2015) 10 6 Art. 3, par. 2, proposta di Regolamento COM(2015) 10 4

5 e settoriali e massimizzando il valore aggiunto europeo. È composto da sei esperti indipendenti (esperienza riconosciuta, vasta e pertinente, nel finanziamento dei progetti) e da un amministratore delegato, nominato dal Comitato direttivo. Il FEIS potrà altresì cofinanziare anche piattaforme di investimento a livello nazionale, regionale o settoriale. Infine è prevista la creazione di un Polo europeo di consulenza sugli investimenti per l individuazione, la preparazione, lo sviluppo ed il finanziamento dei progetti. Per il suo finanziamento è previsto un supplemento di finanziamento fino ad un massimo di 20 milioni di euro l anno. 7 III. CRITICITÀ E SUGGERIMENTI La più frequente critica rivolta al Piano Juncker è quella della inadeguatezza delle risorse messe in campo: a fronte di un investment gap stimato in circa miliardi l anno dall inizio della crisi, nel più ottimistico dei casi il PJ attiverà circa 100 miliardi l anno nel periodo Volume degli investimenti attivati dal PJ Sarebbe auspicabile attivare risorse di partenza aggiuntive per un volume almeno doppio a quello del PJ, favorendo l attivazione di nuovi investimenti anche a livello degli Stati membri. Occorrerebbe verificare, ad esempio, se la disponibilità degli Stati membri al finanziamento del FEIS potrebbe essere influenzata positivamente dalla prospettiva di avvalersi di una quota di investimenti corrispondenti nel proprio territorio. 1. Occorre precisare che le risorse utilizzate a titolo di garanzia del FEIS derivano per la maggior parte (su 8 miliardi dichiarati solo 2 miliardi sono attinti da risorse di bilancio non già impegnate in altri fondi) dalla sottrazione di risorse a programmi già avviati quali Horizon 2020 e European Connecting Mechanism. Ciò impone la necessità di valutare il costo opportunità di quei fondi sottratti, tanto più che entrambi i programmi su citati hanno dimostrato un forte potenziale moltiplicativo. Addizionalità degli interventi Occorrerebbe dunque non solo che le risorse distolte siano in grado di generare un rendimento aggiuntivo rispetto all assegnazione originario ma, per precisione contabile, conteggiare come vero valore aggiunto del PJ soltanto la differenza di rendimento. 2. Serve inoltre scongiurare il rischio che attraverso il FEIS si selezionino progetti con un apporto di capitale privato che si sarebbe comunque attivato anche in assenza di garanzie. È il caso di investimenti già profittevoli per il mercato per i quali il meccanismo FEIS attribuirebbe solo un guadagno ingiustificato al capitale privato. Il sistema di governance del FEIS ed il meccanismo di selezione sono critici a questo proposito. Il sistema dovrà garantire la massima serietà nella selezione. Sarebbe opportuno introdurre dei meccanismi di controllo che vedano coinvolto il Parlamento europeo. 7 Per uno schema riassuntivo del Piano Juncker si veda la slide n. 3. La Timeline del Piano per gli investimenti è riassunta nella slide n L ILO stima che il PJ potrebbe creare un bilancio netto di 2,1 milioni di posti di lavoro e riduzione del tasso di disoccupazione di un punto percentuale entro il 2018 a condizione che le potenzialità del PJ quanto alla catalizzazione degli investimenti privati sia raggiunta in pieno. Se incompleta, si stima un beneficio di unità di lavoro aggiuntive. 5

6 Secondo le nuove linee guida interpretative tracciate nella Comunicazione COM(2015)12 sul miglior uso della flessibilità all interno delle regole esistenti del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), con riguardo al contributo iniziale diretto al FEIS, la flessibilità si applica sia agli Stati membri che rientrano nell ambito del cosiddetto braccio correttivo del PSC, sia a quelli del braccio preventivo; diverso è per i cofinanziamenti a progetti in ambito nazionale finanziati anche dal FEIS, per cui la flessibilità si limita agli Stati del braccio preventivo 9. In ogni caso, anche l Italia, pur potendo beneficiare della flessibilità avrà margini di manovra molto ristretti (dovrà comunque mantenere il disavanzo entro il 3% del PIL). Flessibilità e crowding out (spiazzamento) Occorre che il PJ non discrimini quanto a possibilità per gli Stati membri di partecipare alle attività del FEIS. Due ordini di incentivi agli Stati membri di aumentare il proprio contributo complessivo, diretto e indiretto, al FEIS potranno derivare sia da un ampliamento della clausola di flessibilità a coprire i cofinanziamenti a progetti in ambito nazionale finanziati anche dal FEIS, sia dalla previsione di non obbligatorietà del cofinanziamento nazionale quale incentivo a contribuire con fondi strutturali di spettanza nazionale a progetti cofinanziati dal FEIS. L Italia potrebbe giovarsene riuscendo così a spendere le risorse residue dei fondi strutturali della programmazione , così scongiurando il rischio di revoca delle somme inutilizzate. Occorre allo stesso tempo mantenere distinte le finalità dei due Fondi, assicurarne un effettivo coordinamento al fine di evitare potenziali sostituzioni ed avviare invece sinergie e crescita del reciproco valore aggiunto. 10 È indiscusso che il criterio di selezione degli investimenti debba procedere con una severa preselezione sulla validità tecnica e la sostenibilità finanziaria, ma ciò rappresenta solo una condizione per l efficacia del Piano. L altra condizione, che non è ancora chiaro se possa essere soddisfatta dalla composizione attuale prevista dallo Stearing Committee, è che vi sia una strategia politica ed economica globale, che sappia far coesistere nel modo più efficace tutti i progetti di investimento europei all interno di un quadro complessivo. Governance e criteri di selezione dei Progetti È da valutare se, all interno del quadro di governance FEIS non vadano introdotti meccanismi di controllo preventivo attraverso il Parlamento europeo. 11 Il secondo pilastro del Piano consiste in iniziative volte a garantire che i finanziamenti aggiuntivi generati dal FEIS siano destinati a progetti con un reale valore aggiunto per l economia sociale di mercato europea. A tale scopo prevede l individuazione di una riserva di progetti, alimentabile comunque nel tempo, di rilevanza europea. Una lista preliminare di progetti è stata già predisposta dalla task force per gli investimenti, composta da BEI e Stati membri. L Italia ha presentato la propria lista di progetti 12. Economia reale e Piattaforme di investimento 9 In base alle Winter forecasts della Commissione, nel 2015 la clausola di flessibilità dovrebbe limitarsi a sei Paesi (Danimarca, Finlandia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Slovacchia). 10 Di questo parere anche il Relatore L. Van Nistelrooij della commissione per lo Sviluppo regionale del Parlamento europeo nella Draft Opinion sulla proposta di Regolamento relativo al FEIS. 11 Alcune proposte di emendamento alla proposta di Regolamento relativo al FEIS delle commissioni budgets e affari economici e monetari del Parlamento europeo (Relatori J.M. Fernandes e U. Bullmann) sembrano andare nella appropriata direzione. 12 A tale proposito, si veda l Allegato II del presente documento. 6

7 La contribuzione con fondi strutturali di spettanza nazionale ai progetti cofinanziati dal FEIS potrebbe avvenire attraverso la creazione di piattaforme di investimento che potranno essere regionali (anche cross-border, coinvolgendo più di uno Stato membro), settoriali (coinvolgono più Stati membri in uno stesso settore) e nazionali. L autorità di gestione del fondo strutturale potrà decidere se investire in una piattaforma di investimento o contribuire ad una struttura in cui lo strumento del fondo e la piattaforma di investimento potrebbero coinvestire in specifici progetti insieme ad investitori privati. 13 Le piattaforme di investimento potrebbero divenire stabilmente una parte complementare del PJ. La Commissione si è detta pronta a ricevere in merito proposte specifiche. Le piattaforme di investimento potrebbero rivestire un importanza strategica per consentire a regioni o raggruppamenti di regioni una gestione congiunta degli investimenti strategici insieme con le banche di promozione nazionale. Uno dei rischi legati al successo del PJ è il timore che le condizioni regolamentari diverse tra Paesi ostacolino i progetti transfrontalieri, quelli invero più indispensabili all Europa soprattutto nei settori del digitale, dell energia e delle telecomunicazioni. Rischio di investimento e rischio Paese. Anche gli ostacoli che si frappongono al completamento del mercato interno, soprattutto nei settori su citati, rappresentano forti deterrenti agli investimenti privati. Contesto normativo e regolatorio e Completamento del mercato interno Occorre fare progressi in entrambi i settori senza frapporre più ostacoli. Secondo i risultati presentati nel Global Competitiveness Index Executive Opinion Survey vi sono alcuni Investment risks estremamente difficili da mitigare e che in ultima analisi determineranno se l investimento avrà luogo in una certo paese/territorio oppure no. Tra i fattori determinanti: la protezione dei diritti di proprietà, incluse le assets finanziarie; la protezione della proprietà intellettuale; l indipendenza della magistratura; l efficienza della giustizia amministrativa nella risoluzione delle controversie, in particolare le business disputes e nella Challenging regulation (protezione del settore privato da azioni e/o regolamentazioni pubbliche lesive); protezione degli interessi degli stakeholders di minoranza; qualità globale delle infrastrutture (inclusi trasporti, telefonia, energia). IV. DOCUMENTI UTILI Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle Regioni e alla Banca europea per gli Investimenti - Un piano di investimenti per l Europa - (COM(2014) 903) scarica il documento Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo per gli investimenti strategici e che modifica i regolamenti (UE) nn. 1291/2013 e 1316/ (COM(2015)10) scarica il documento Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle Regioni e alla Banca europea per gli Investimenti Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di Stabilità e di Crescita - (COM(2015) 12) scarica il documento 13 Vedi la Draft Opinion sulla proposta di Regolamento relativo al FEIS della commissione lo Sviluppo regionale del Parlamento europeo, Relatore L. Van Nistelrooij. 7

8 ALLEGATO I 8

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12 ALLEGATO II SPECIAL TASK FORCE (MEMBER STATES, COMMISSION, EIB) ON INVESTMENT IN THE EU ANNEX 2 - Project lists from Member States and the Commission PART 1 ITALIA (vedi fascicolo allegato) 12

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