Elaborare nuovi modelli e agevolazioni fiscali per creare concorrenza fiscale è diventato il nuovo sport dei Cantoni e dei rappresentanti politici

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1 10 Diritto tributario svizzero Defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative per rilanciare il Cantone Ticino nella concorrenza fiscale intercantonale? Davide Buloncelli Master of Advanced Studies SUPSI in Tax Law Ispettore presso l Ufficio circondariale di tassazione Lugano-Città della Divisione delle contribuzioni Elaborare nuovi modelli e agevolazioni fiscali per creare concorrenza fiscale è diventato il nuovo sport dei Cantoni e dei rappresentanti politici 1. La concorrenza fiscale in Svizzera La Confederazione svizzera, che è uno Stato federale, è composta da 26 Cantoni che hanno una propria autonomia gestionale e legislativa. Tuttavia, negli ultimi anni questa autonomia legislativa, soprattutto in ambito fiscale, è stata lentamente limitata dalla Costituzione federale, soprattutto tramite la Legge federale sull armonizzazione dell imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (di seguito LAID) che ha armonizzato tali imposte per quanto concerne i soggetti, l oggetto, le basi di calcolo, le procedure e le penalità (articolo 129 capoverso 2 Cost.); ad ogni Cantone è stata però lasciata la libertà di decidere le aliquote. Nello Stato federale, l autonomia dei singoli Cantoni ha portato questi ultimi, responsabilizzandoli, a gestire in modo parsimonioso le proprie finanze in modo da poter ridurre le imposte dirette a favore dei cittadini e delle società residenti sul proprio territorio. Per poter essere più concorrenziali la maggior parte dei Cantoni, negli ultimi anni, non si è limitata unicamente a ridurre le aliquote d imposta in modo lineare per tutte le fasce di reddito, ma si è adoperata per attuare nuove normative, a volte al limite della LAID, per attirare nelle loro giurisdizioni nuove persone fisiche benestanti e/o nuove società. Il percorso delle agevolazioni per attirare nuove aziende non è limitato unicamente alla promozione fiscale ma deve essere parallelo anche alla promozione economica di un determinato territorio o di una determinata regione. Sia la Confederazione, come pure la maggior parte dei Cantoni, hanno introdotto o stanno per introdurre delle leggi al fine di incentivare l economia soprattutto per le aziende considerate di carattere innovativo o neocostituite. Il Governo del Canton Giura, per esempio, ha proposto di recente un disegno di legge volto a promuovere l economia del proprio Cantone, accompagnato da una proposta di agevolazioni fiscali per quei contribuenti che desiderano investire in queste società considerate innovative. 2. La promozione delle attività economiche e innovative nel Cantone Ticino Per quanto concerne la promozione o l innovazione economica, il Cantone Ticino si è dotato della Legge cantonale per l innovazione economica (di seguito L-Inn), entrata in vigore il 1. gennaio 1998, con lo scopo di regolamentare e favorire le imprese innovative, dette anche più semplicemente start-up. La L-Inn prevede diversi incentivi per le aziende sotto forma (i) di contributi a fondo perso sugli investimenti innovativi, (ii) di agevolazioni fiscali (di cui possono beneficiare solo le nuove aziende) e (iii) di un bonus alla formazione[1]. Ritengo che una legge volta a promuovere l economia, per favorire lo sviluppo e incentivare l arrivo di nuove aziende non debba limitarsi unicamente a legiferare sugli aiuti finanziari da parte del Cantone ma debba anche stabilire, come prevede la L-Inn, delle esenzioni e/o delle agevolazioni fiscali. La base legale, che permette di concedere gli sgravi fiscali a queste aziende la si trova all articolo 6 L-Inn, agli articoli 6 e seguenti del Regolamento d applicazione della L-Inn (di seguito RL-Inn) e, infine, all articolo 65a della Legge tributaria del Canton Ticino (di seguito LT). Queste agevolazioni fiscali non sono un unicum del Canton Ticino ma trovano il loro fondamento nella legislazione federale superiore e, più precisamente, agli articoli 5 e 23 capoverso 3 LAID. 3. La defiscalizzazione degli investimenti nelle società innovative La defiscalizzazione degli investimenti nelle società innovative proposta dal Governo giurassiano è stata ripresa da un iniziativa parlamentare del Gruppo Unione Democratica di Centro ticinese (di seguito UDC) allo scopo di valutare una sua eventuale introduzione nella LT, al fine di agevolare i contribuenti che desiderano investire in società innovative[2]. Lo sgravio fiscale di tali investimenti è una novità quasi assoluta a livello nazionale. Infatti, l unico Cantone ad aver presentato al proprio Parlamento un disegno di legge, volto ad

2 Novità fiscali / n.2 / febbraio introdurre tali modifiche nella propria legislazione fiscale cantonale, è il Canton Giura[3]. Queste proposte del Governo giurassiano, non essendo ancora stato concluso l iter parlamentare, non sono ancora entrate in vigore. L obiettivo principale che ha portato il Governo giurassiano all elaborazione della nuova Loi concernant les nouvelles entreprises innovantes (di seguito LNEI) è quello di essere all avanguardia per quanto riguarda gli incentivi verso la promozione economica nel proprio Cantone, favorendo la creazione e l arrivo di nuove imprese innovative e per essere anche concorrenziale con altri Cantoni. Oltre alla creazione di una nuova legge concernente le imprese innovative, il disegno di legge del Governo giurassiano, propone pure delle modifiche alle proprie leggi tributarie ai fini delle imposte dirette e ai fini dell imposta sulle successioni e sulle donazioni. La proposta prevede la possibilità di ridurre le aliquote applicabili al reddito delle persone fisiche nel caso in cui venga investita una parte del proprio reddito in società innovative ai sensi del disegno di legge LNEI. Anche l iniziativa parlamentare del Gruppo UDC inerente la proposta di una modifica della LT e della L-Inn per defiscalizzare gli investimenti in società innovative, va in questa direzione. Chiaramente la proposta parlamentare ticinese non contempla la creazione di una nuova legge per l innovazione o la promozione economica in quanto in Ticino è attualmente in vigore la già citata L-Inn. Lo scopo dell iniziativa parlamentare ticinese, al pari di quella della proposta di legge del Canton Giura, è di incentivare gli investimenti nelle società innovative (start-up), tipicamente delle giovani aziende che non sempre riescono a reperire facilmente i capitali necessari per poter procedere con gli investimenti iniziali, con il conseguente rischio di non riuscire ad avviare l'attività. Ciò è dato dal fatto che l'attività di queste società spesso si basa sulla produzione di nuovi prodotti (ancora poco conosciuti) e/o sull'impiego di un diverso metodo di produzione considerato innovativo. Essendo queste attività ancora poco conosciute e non sapendo con certezza, nonostante i business plan, se le stesse avranno successo sul mercato, molti investitori non vogliono assumersi rischi, come quello di non recuperare il capitale investito a causa di un eventuale insuccesso, e preferiscono dirigersi verso investimenti più sicuri. Da qui la proposta di defiscalizzare tali investimenti nel Cantone Ticino. Ciò dovrebbe incentivare gli investitori, che avrebbero uno sgravio d imposta per la parte investita in queste start-up, ad investire in queste società e quindi facilitare la ricerca e l acquisizione di capitali da parte di dette società. 4. La defiscalizzazione degli investimenti nelle società innovative come presentata dal Gruppo UDC sotto forma di iniziativa parlamentare elaborata Il Canton Ticino, disponendo già di una legge che regolamenta gli aiuti alle aziende innovative, deve modificare la LT, la L-Inn e il RL-Inn, al fine di defiscalizzare gli investimenti che le persone fisiche domiciliate nel Cantone intendono effettuare verso le società considerate start-up o spin-off. Defiscalizzare questi investimenti non è tuttavia semplice poiché l introduzione di nuove normative fiscali in Ticino, così come negli altri Cantoni, è da esaminare per quanto riguarda la loro compatibilità con il diritto federale superiore. Per meglio capire in cosa consiste la proposta parlamentare del Gruppo UDC, viene formulato un esempio, dove viene presentata la tassazione di un contribuente nel caso in cui fosse in vigore l iniziativa volta a defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative[4]. Esempio: il signor X, celibe, ha effettuato nell anno Y un investimento non commerciale nella X SA, azienda che ha ottenuto l agevolazione fiscale ai sensi della L-Inn e del relativo RL-Inn. Il suo reddito imponibile ammonta a franchi. L investimento (a fondo perso) effettuato nella società ammonta invece a franchi. La sua tassazione per l anno Y è la seguente: imposta ordinaria sul reddito ai sensi dell articolo 35 capoverso 1 LT: franchi con l aliquota calcolata su franchi. L imposta cantonale ammonta a franchi (aliquota pari al 9.16%); imposta separata sull investimento fiscalmente privilegiato ai sensi dell articolo 37c (nuovo) LT: franchi con l aliquota dell 1%. L imposta cantonale ammonta a 400 franchi. Se il signor X non avesse effettuato alcun investimento, l imposta cantonale riferita al suo reddito imponibile di franchi sarebbe ammontata a franchi (aliquota pari al 9.16%). La defiscalizzazione dell investimento conduce ad un risparmio di imposta cantonale di franchi pari al 35.6%. Sull investimento di franchi il signor X paga 400 franchi al posto di franchi con un risparmio di franchi, pari al 89.1%. Come si può osservare dall esempio sopra esposto, il contribuente che effettua un investimento nella società neo costituita può beneficiare di un risparmio d imposta cantonale consistente. Se le disposizioni previste dall iniziativa parlamentare elaborata dovessero effettivamente essere approvate dal Gran Consiglio ed entrare in vigore, esse darebbero luogo ad incentivi stimolanti che potrebbero favorire gli investimenti in società innovative. Infatti, oggi più che mai, gli investitori sono disposti a collocare i loro capitali principalmente in attività sicure e quindi, per poter incoraggiare gli imprenditori bisogna favorire gli apporti di capitale in queste società innovative con delle agevolazioni, anche di carattere fiscale.

3 12 Novità fiscali / n.2 / febbraio 2014 L iniziativa parlamentare prevede di considerare quali investimenti fiscalmente privilegiati la liberazione di diritti di partecipazione, gli apporti, gli aggi, i doni e i versamenti a fondo perso effettuati da persone fisiche in una società innovativa. Per il nostro Cantone, a differenza del Canton Giura, non è necessario ridefinire in una nuova legge lo statuto di società innovativa poiché si può riprendere la definizione contemplata nella L-Inn e nel RL-Inn. La proposta del Gruppo UDC propone quindi di adeguare unicamente la LT introducendo un nuovo articolo (indicante nel dettaglio ciò che prevede l imposizione agevolata dei redditi equivalenti agli investimenti in società innovative) e nuove normative nel capitolo riguardante le esenzioni delle imposte di successione e donazione (le quali indicano che le società al beneficio della L-Inn sono esentate da tali imposte) e dell aggiunta di un nuovo capoverso nel RL-Inn (nel quale viene specificato che le aziende non possono procedere con dei rimborsi di capitali). Nel caso della tassazione separata dagli altri redditi, l investimento viene considerato alla stessa stregua di un reddito. Il contribuente versa un importo in una società start-up, il quale rappresenta un investimento della sua sostanza personale e, se il progetto funziona, nel giro di qualche tempo questo gli potrebbe permettere di conseguire un provento da sostanza mobiliare personale. Tuttavia, secondo quanto stabilito dall articolo 7 LAID, il reddito è un provento e non un versamento. Si potrebbe obiettare sostenendo che la parte che viene investita, se non è reddito nel periodo corrente, è molto probabilmente stato reddito conseguito ed imposto negli anni precedenti, ma potrebbe anche essere frutto di un reddito o guadagno esente d imposta, quale ad esempio un utile in capitale privato, che il contribuente desidera reinvestire. Le eccezioni previste dalla LT riguardanti le tassazioni speciali mediante un imposta annua intera (come ad esempio l imposizione delle vincite) si riferiscono a proventi effettivamente percepiti in un determinato periodo fiscale e non a proventi versati. Il capitale che il contribuente verserebbe nella società innovativa, nel caso in cui l iniziativa parlamentare elaborata dovesse essere accolta, che gli darebbe diritto ad uno sgravio d imposta potrebbe derivare dal reddito conseguito durante il periodo fiscale nel quale effettua l investimento, ma pure potrebbe provenire da una parte della sostanza personale. Pertanto esistono dei seri dubbi sul fatto che l investimento effettuato dalla persona fisica in una società innovativa ai sensi della L-Inn sia da considerarsi reddito e che di fatto possa soggiacere ad un imposta separata. 5. L analisi della conformità con il diritto federale dell iniziativa parlamentare elaborata dal Gruppo UDC Come indicato nel capitolo precedente, l iniziativa del Gruppo UDC, propone di suddividere la base imponibile dei redditi attraverso due tassazioni separate, nel seguente modo: partendo dalla base imponibile ordinaria delle persone fisiche si procede a dedurre l ammontare dell investimento versato nelle società innovative; successivamente la parte di reddito che rimane viene tassata con le aliquote ordinarie previste dall articolo 35 capoversi 1 e 2 LT, calcolate sulla base imponibile complessiva; la parte di reddito che è considerata quale reddito investito nelle società innovative ai sensi della L-Inn viene tassata separatamente dagli altri redditi con un aliquota ridotta. L aliquota proposta dall iniziativa parlamentare elaborata è dell 1%. Dall esame dell iniziativa parlamentare elaborata si evince che essa propone di mantenere la base imponibile uniforme e uguale a quanto previsto dagli articoli 7 e 9 LAID; per contro la tassazione che viene proposta avviene con due categorie di aliquote differenti applicabili alla base imponibile, nel caso in cui la persona fisica avesse effettuato un investimento in una società innovativa. La LAID stabilisce che l investimento è imponibile ai fini dell imposta sulla sostanza mentre la realizzazione di proventi derivanti da investimenti sono imponibili ai fini dell imposta sul reddito. Ma non regola per contro la questione relativa alla parte dei proventi che vengono investiti; essa non specifica come deve essere trattato fiscalmente un investimento effettuato durante un periodo fiscale. Ciò è quindi da considerarsi come una possibilità per i Cantoni di introdurre liberamente delle disposizioni legislative volte a sgravare gli investimenti che verrebbero parificati ai redditi? In questo caso una parte della dottrina è dell avviso che quanto non è stabilito dalla LAID non deve creare delle limitazioni ai Cantoni. Infatti, i Cantoni non potrebbero essere limitati nel loro ambito di competenza originario, nella misura in cui ciò non discenda in modo chiaro dalla Legge sull armonizzazione e potrebbero quindi introdurre determinate leggi e/o disposizioni se il diritto federale non le esclude in modo chiaro[5]. Vi è pure una parte della dottrina che interpreta la LAID come una legge che non lascia margini interpretativi ai Cantoni se non esplicitamente indicati nella Legge sull armonizzazione[6]. L articolo 3 Cost. dispone che i Cantoni sono sovrani ove non è stabilito diversamente. I limiti alla sovranità dei Cantoni, per quanto riguarda la fiscalità, sono regolamentati come già indicato all articolo 129 capoverso 2 Cost. e dall articolo 1 capoverso 3 LAID. L articolo 11 capoverso 3 LAID stabilisce l imposizione separata di alcune tipologie di reddito. Lo scorporo della base imponibile potrebbe essere ammessa, secondo una

4 Novità fiscali / n.2 / febbraio parte della dottrina, anche per dei proventi che non sono stati esplicitamente indicati dal legislatore[7]. Per contro, la Costituzione federale prevede di rispettare il principio dell imposizione secondo la capacità contributiva tra i contribuenti e lo stesso sarebbe salvaguardato in quanto l aliquota per l imposta ordinaria verrebbe calcolata sulla base dei redditi complessivi conseguiti dal contribuente. Una misura come quella proposta dal Gruppo UDC potrebbe però essere contraria alla Costituzione federale e, in particolare, al principio della parità di trattamento tra contribuenti per lo stesso genere di imposta ( uguaglianza orizzontale ). Infatti, i contribuenti che investono in società non considerate innovative ai sensi della L-Inn, sarebbero svantaggiati non potendo beneficiare dello sgravio d imposta concesso a coloro che investono lo stesso importo in una società innovativa. Si potrebbe non rispettare la parità di trattamento in materia fiscale soltanto nel caso in cui si potesse con questa misura raggiungere altri obiettivi, extrafiscali, perseguiti dalla Costituzione federale. 6. È (in)compatibile con la LAID la proposta del Gruppo UDC intesa a defiscalizzare gli investimenti in società innovative? Siccome l articolo 11 capoverso 3 LAID prevede la tassazione separata dai redditi ordinari per i redditi straordinari (considerati aperiodici come ad esempio le vincite), esso potrebbe quindi prevedere anche una tassazione separata, e quindi uno sgravio d imposta, per un determinato investimento considerandolo nell imposta dei redditi. La base imponibile, come prevede l iniziativa parlamentare, è di principio conforme alla LAID (non viene adeguato il reddito imponibile o le deduzioni ammesse) e le aliquote, seppure differenziate, sono di esclusiva competenza dei Cantoni. Non va comunque dimenticato che l iniziativa parlamentare parifica gli investimenti ai redditi; l investimento è, e rimane, un investimento e in quanto tale, a mio modo di vedere non può pertanto essere qualificato come reddito unicamente con lo scopo di poter assoggettare in maniera agevolata questi versamenti. Ritengo pertanto che questo procedimento sia contrario al principio dell armonizzazione che non consente un aggiramento delle disposizioni federali in materia di armonizzazione da parte del legislatore cantonale. Fatte queste brevi considerazioni, reputo che l iniziativa parlamentare elaborata dal Gruppo UDC, volta a defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative, sia difficilmente compatibile con la LAID. 7. Conclusione In base alle analisi che ho svolto e alle conclusioni alle quali sono giunto posso affermare che verosimilmente i Cantoni, ancorché una disposizione cantonale fosse contraria alla LAID, la potrebbero introdurre in ogni caso. È infatti vero che tale norma sarebbe contraria al diritto federale ma la Confederazione avrebbe pochi margini di manovra per rendere tali disposizioni inapplicabili; le uniche possibilità per renderle inapplicabili potrebbero essere date da un referendum al momento dell approvazione della legge oppure da un ricorso inoltrato da un cittadino al Tribunale federale. Bisogna anche sottolineare il fatto che sono diversi i Cantoni che hanno introdotto nelle loro legislazioni delle agevolazioni fiscali la cui compatibilità con la LAID è perlomeno dubbia. Ritenuta l inapplicabilità dell iniziativa parlamentare elaborata dal Gruppo UDC, una possibilità per il Canton Ticino, per poter rientrare nella concorrenza fiscale intercantonale, potrebbe essere quella di optare per una riduzione delle aliquote d imposta sul reddito e sulla sostanza delle persone fisiche e/o delle aliquote d imposta sull utile e sul capitale delle persone giuridiche. Non bisogna però dimenticare che questa strada potrebbe causare un ammanco per le casse cantonali e comunali di non poco conto se il minor gettito non venisse poi compensato con l arrivo di nuovi contribuenti. In caso di mancata compensazione di questo minor introito fiscale, il Cantone e i Comuni si vedranno costretti a dover ridurre le spese in settori considerati importanti per la popolazione (come nel settore scolastico, della sanità, della socialità, eccetera). Potrebbero esserci dei margini di manovra per introdurre degli sgravi se il Consiglio di Stato procedesse ad una riforma generale dei compiti dello Stato e dell apparato amministrativo. Il tutto discutendo bilateralmente con i Comuni in modo da ridefinire i compiti strettamente necessari e suddividerseli in base alle conoscenze e disponibilità di ogni Ente pubblico. La crisi che stiamo vivendo in questo periodo potrebbe anche verosimilmente portare ad un aumento magari solamente temporaneo della pressione fiscale sia per le persone fisiche che per le persone giuridiche in diversi Cantoni svizzeri. Non va infatti dimenticato che la contrazione degli utili o le perdite delle grosse aziende (in particolare nel settore bancario) porteranno ad un ammanco di gettito fiscale già per i prossimi anni, indipendentemente da eventuali sgravi fiscali. Anche l aumento della disoccupazione e l esaurimento dell indennità di disoccupazione potrebbe condurre ad un aumento delle persone a carico dello Stato (mediante il contributo assistenziale).

5 14 Novità fiscali / n.2 / febbraio 2014 Ritengo comunque che la concorrenza fiscale contenga degli aspetti positivi poiché può permettere una gestione oculata delle finanze pubbliche e, al contempo, spingere i Cantoni ad essere competitivi a livello internazionale al fine di accaparrarsi nuove aziende importanti e nuovi contribuenti facoltosi, i quali, nella maggior parte dei casi, portano ad un aumento del nostro benessere economico. La concorrenza fiscale intercantonale ha però anche degli aspetti negativi; in particolare il fatto che una concorrenza eccessiva fra i Cantoni può portare ad un peggioramento delle finanze pubbliche per i Cantoni più deboli finanziariamente. Per evitare un eccessiva concorrenza fiscale, dannosa per i Cantoni, sarebbe opportuno individuare delle misure e degli accordi intercantonali, non necessariamente sotto forma di leggi, per far sì che tutti i Cantoni, sia ricchi che finanziariamente più deboli, siano messi sullo stesso livello in modo da essere tutti concorrenziali internazionalmente. Disclaimer Le considerazioni del presente contributo sono espresse dall autore a titolo personale e non vincolano in alcun modo la Divisione delle contribuzioni. Elenco delle fonti fotografiche: TFMF_ors- 0sa2z50jvchb1jlgbef55_ccdb5e77-e9ca-4d7d-82e2-1a _0.jpg Startup-innovative-2013-cosa-sono-e-perche-convengono-472x270. jpeg Per maggiori informazioni: Buloncelli Davide; Defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative per rilanciare il Cantone Ticino nella concorrenza fiscale intercantonale?, SUPSI, Lavoro di tesi, Master of Advanced Studies in Tax Law, Manno, dicembre 2012 Dipartimento delle finanze e dell economia del Cantone Ticino, Divisione dell economia, Ufficio per lo sviluppo economico, Copernico, in: ti.ch/copernico Iniziativa parlamentare ticinese presentata nella forma elaborata da Gabriele Pinoja e cofirmatari per la modifica degli art. 37c e 154 della legge tributaria e dell art. 8 del regolamento di applicazione della legge per l innovazione economia (Defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative ai sensi della L-Inn), del 23 gennaio 2012, in: [1] Divisione dell economia, Ufficio per lo sviluppo economico, Guida informativa all insediamento d impresa, Bellinzona, settembre 2011, pagina 53, in: [2] Iniziativa parlamentare ticinese presentata nella forma elaborata da Gabriele Pinoja e cofirmatari per la modifica degli art. 37c e 154 della legge tributaria e dell art. 8 del regolamento di applicazione della legge per l innovazione economia (Defiscalizzare gli investimenti nelle società innovative ai sensi della L-Inn), del 23 gennaio 2012, in: GC/inizelaborate/pdf/IE373.pdf. [3] Consiglio di Stato del Canton Giura, Message du Gouvernement au Parlement relatif à l introduction de la loi concernant les nouvelles entreprises innovantes (LNEI), à la modification de la loi d impôt du 26 mai 1988 (LI), à la modification de la loi sur l impôt de succession et de donation du 13 décembre 2006 (LISD), Delémont, 27 settembre 2011, in: TRNouveaumessageduGVTauPLTLNEIversionfin ale.pdf. Si veda anche il relativo comunicato stampa: Centre-medias/Communiques-de-presse-2011/ Fiscalite-jurassienne-sur-les-investissements- faits-a-des-nouvelles-entreprises-innovantes- une-premiere-en-suisse.html. [4] Iniziativa parlamentare ticinese, op. cit., pagina 2. [5] Sentenza CDT n , del 2 luglio [6] Reich Markus, in: Zweifel Martin/Athanas Peter (a cura di), Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht Band I/1: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), II edizione, Basilea 2002, articolo 11 LAID, pagina 216. [7] Sentenze CDT n , del 2 luglio 2002; n , del 22 ottobre 2010.

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