Spett.le Dipartimento del Tesoro Direzione IV

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1 Spett.le Dipartimento del Tesoro Direzione IV Oggetto: osservazioni al documento di consultazione del Ministero dell economia e delle finanze, Dipartimento del Tesoro, sulla trasposizione della direttiva 2008/48/CE, relativa ai contratti di credito ai consumatori, nonché sull attuazione della delega di cui all art. 33 della legge n. 88/2009 (comunitaria 2008) in materia di intermediari finanziari, mediatori creditizi e agenti in attività finanziaria La legge 7 luglio 2009 n. 88 (legge comunitaria 2008) attribuisce al Governo, all articolo 33, la delega per attuare la direttiva 2008/48/CE del 23 aprile 2008 relativa ai contratti di credito ai consumatori nonché per modificare la disciplina relativa ai soggetti operanti nel settore finanziario contenuta nel titolo V del Testo unico bancario (d ora in poi TUB). Il Dipartimento del Tesoro ha aperto una consultazione pubblica per raccogliere osservazioni sugli articolati che attuano i diversi profili della delega e modificano la disciplina contenuta del TUB. Si illustrano qui di seguito alcune osservazioni in merito alle integrazioni e modifiche al TUB, in materia di soggetti operanti nel settore finanziario. 1. La disciplina relativa ai soggetti operanti nel settore finanziario, contenuta nel Titolo V del TUB (artt. 106 ss.), origina dalle norme in materia di antiriciclaggio contenute nel decreto legge n. 143/1991 ed è stata oggetto di numerosi interventi interpretativi e regolamentari. 1

2 E da accogliere con estremo favore l intenzione di procedere a una revisione organica della materia, che miri a focalizzare con maggior attenzione e coerenza le attività e i soggetti da sottoporre a vigilanza. La nuova disciplina proposta si discosta in modo sostanziale dalla precedente. Essa infatti non prende più in considerazione una pluralità di attività finanziarie ma prevede la riserva legale per la sola attività di concessione di finanziamenti esercitata nei confronti del pubblico. Per gli intermediari autorizzati a svolgere questa attività si definisce un unico statuto normativo estremamente rigoroso che si presenta del tutto analogo a quello previsto per le banche. La disciplina prevede forme di vigilanza sugli intermediari in merito all adeguatezza patrimoniale, al contenimento del rischio, alle partecipazioni che possono essere detenute, all organizzazione amministrativa e contabile nonché ai controlli interni. Si introduce il potere di esercitare la vigilanza a livello consolidato. Per questo nuovo assetto normativo che sostanzialmente parifica, sotto un profilo regolamentare, gli intermediari finanziari alle banche è importante definire l ambito di applicazione della disciplina. Sotto questo profilo è auspicabile che le norme primarie dettino con chiarezza i criteri che le norme secondarie devono seguire e non si limitino a contenuti generali. 2. Il nuovo articolo 106 proposto dall articolato prevede che l esercizio nei confronti del pubblico dell attività di concessione di finanziamenti è riservato agli intermediari finanziari autorizzati e affida al Ministro dell economia il compito di specificare il contenuto delle attività nonché in quali circostanze ricorra l esercizio nei confronti del pubblico. La norma non offre alcuna indicazione ulteriore sull ambito di applicazione. Questo aspetto della disciplina è molto importante e appare necessario, invece, che il dettato normativo dia conto delle soluzioni già consolidate nella prassi e nella disciplina del settore per rispondere ad esigenze di certezza emerse da tempo. Il primo punto che merita una specificazione è che non può considerarsi attività esercitata nei confronti del pubblico quella svolta all interno del gruppo. Il particolare 2

3 legame che sussiste tra i soggetti all interno del gruppo esclude in radice la necessità di una disciplina misurata al fine di garantire affidabilità e correttezza degli operatori sul mercato. Al riguardo merita sottolineare che per accertare se l attività di finanziamento è svolta all interno del gruppo occorre accertare chi è il beneficiario del finanziamento. Non è rilevante, infatti, rispetto alle finalità della legge, che il servizio prestato possa avere carattere trilaterale e comportare effetti anche per un terzo estraneo al gruppo. Occorre sempre avere riguardo al beneficiario del finanziamento: si pensi ad esempio all attività di acquisto di crediti o di rilascio di garanzie. La disciplina è chiaramente volta a regolamentare lo svolgimento di attività esercitate in forma continuativa. Si deve quindi escludere nella legge espressamente che essa riguardi il compimento di atti di natura occasionale. Un ultimo punto che merita di essere considerato riguarda quelle forme di finanziamento poste in essere da imprese industriali o di distribuzione commerciale, che sono meramente strumentali e accessorie a quelle svolte in via principale. La prassi operativa ha infatti evidenziato molteplici situazioni che possono essere ricondotte a tale categoria e per le quali un regime limitativo quale quello proposto potrebbe condurre a pesanti ricadute e restrizioni dell operatività delle imprese. Si pensi ad esempio ai finanziamenti concessi ai clienti nella forma della dilazione di pagamento. Si pensi ancora ai rapporti che si istaurano tra produttori o commercianti all ingrosso di beni e dettaglianti al pubblico, in vari settori distributivi (il problema si è posto concretamente nel settore del commercio della birra e del caffè). È del tutto usuale che i primi rilascino a favore dei secondi finanziamenti nella forma delle garanzie volte a facilitare l accesso al credito degli esercenti. Queste forme di finanziamento non sono da scoraggiare perché favoriscono importanti attività industriali e commerciali e sono da sempre presenti nell operatività delle imprese senza evidenziare particolari esigenze di tutela. La disciplina in esame, se applicata a questi ambiti, sarebbe del tutto sproporzionata. 3

4 Proposta di emendamento In merito a quanto sopra sarebbe preferibile una diversa articolazione della norma, come di seguito specificato. All articolo 106 sono aggiunti i seguenti commi: Non configura esercizio nei confronti del pubblico l attività di concessione di finanziamento posta in essere tra società del medesimo gruppo. In particolare non costituiscono attività di finanziamento nei confronti del pubblico: a) l acquisto di crediti vantati da terzi nei confronti di società del gruppo; b) l attività di rilascio di garanzie quando il garante e l obbligato garantito facciano parte del medesimo gruppo. L attività di concessione di finanziamenti non comprende l attività svolta in via occasionale. Il Ministero dell economia e delle finanze, sentita la Banca d Italia, definisce i parametri in base ai quali l attività finanziaria può essere considerata svolta in via occasionale. Non configura attività di finanziamento rilevante l attività di finanziamento a favore di terzi posta in essere da imprese industriali o di distribuzione commerciale che è meramente strumentale e accessoria a quella svolta in via principale. Il Ministero dell economia e delle finanze, sentita la Banca d Italia, definisce i casi in cui l attività di finanziamento a favore di terzi è meramente strumentale e accessoria a quella svolta in via principale. 3. La nuova disciplina prevista per gli intermediari finanziari introduce, all articolo 109, anche un sistema di vigilanza consolidata, modellato su quello dei gruppi bancari. L articolo 109 proposto sembra ricomprendere, nell area di vigilanza consolidata, non solo le imprese finanziarie in senso lato (quali intermediari finanziari, banche, imprese finanziarie o imprese strumentali), ma anche le altre imprese che controllano almeno un intermediario finanziario o ne sono controllate. 4

5 Nei gruppi bancari l attrazione delle imprese non finanziarie nel sistema di vigilanza consolidata rappresenta una norma di chiusura del sistema rispetto a realtà che hanno carattere di eccezionalità. Il sistema degli intermediari finanziari può invece presentare una configurazione profondamente diversa. Società che esercitano attività di finanziamento a favore del pubblico, e sono quindi intermediari finanziari, costituiscono realtà consolidate all interno di gruppi industriali. In tali contesti, l estensione della vigilanza consolidata a società non finanziarie non riguarderebbe solo casi eccezionali all interno di gruppi finanziari, ma determinerebbe l applicazione di regole di vigilanza consolidata nei confronti di gruppi industriali. Questi profili devono essere tenuti presenti nel delineare un sistema di vigilanza consolidata. Al riguardo l articolo 109, al comma 3, nel definire il sistema della vigilanza consolidata, sembra prevedere che: a) la vigilanza regolamentare si applichi solo nei confronti dei soggetti finanziari; b) la vigilanza informativa riguardi le società non finanziarie solo limitatamente all esercizio della vigilanza consolidata; c) la vigilanza ispettiva è funzionale solo alla verifica dell esattezza dei dati e delle informazioni fornite per il consolidamento. Premesso che tale disciplina può trovare applicazione solo nel caso in cui vi sia un gruppo finanziario, l impostazione sopra indicata può essere condivisa, ma merita di essere esplicitata con maggiore chiarezza. E da chiarire che le disposizioni concernenti il gruppo finanziario di cui all articolo 109, comma 3, lett. a), non riguardano i soggetti non finanziari. Un ultima questione in ordine alla vigilanza consolidata riguarda il problema del perimetro delle società interessate e cioè se esso comprenda le sole società italiane, le società estere disciplinate da ordinamenti dell Unione Europea, le società estere disciplinate da ordinamenti non appartenenti all Unione Europea. Proposta di emendamento In merito a quanto sopra sarebbe preferibile una diversa articolazione della norma, come di seguito specificato. 5

6 All articolo 109, comma 2, la lettera c) è abrogata. All articolo 109, comma 3, la lett. b) è sostituita dalla seguente: b) può richiedere, nei termini e con le modalità dalla medesima determinati, al gruppo finanziario la trasmissione, anche periodica, di situazioni e dati, nonché ogni altra informazione utile e ai soggetti indicati nel comma 2, lettera d) nonché alle società che controllano l intermediario finanziario e non appartengono al gruppo finanziario le informazioni utili per consentire l esercizio della vigilanza consolidata; Roma, 24 maggio