Il Bilancio dello Stato e la legge di stabilità

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1 Il Bilancio dello Stato e la legge di stabilità a cura di Mauro Cernesi Università di Cassino- Facoltà di Economia Cattedra di Scienza delle Finanze Prof. Antonio Bariletti 1

2 Il Bilancio dello Stato Documento contabile con il quale il Parlamento autorizza il Governo ad erogare le spese e ad incassare le entrate e, di conseguenza, a mettere in atto l intervento dello Stato nell economia (P.Bosi). 2

3 Tipologie di Bilancio Di previsione consuntivo A legislazione vigente programmatico Annuale pluriennale Di competenza di cassa 3

4 Classificazione in base al tempo Bilancio di previsione: riporta le entrate e le spese che si prevede di realizzare nel periodo di riferimento; Bilancio consuntivo (o rendiconto): riporta i risultati della gestione già conclusa. Con il rendiconto si è in grado di verificare se sono state rispettate le autorizzazioni concesse con il bilancio preventivo e qual è stato l andamento della gestione delle entrate e delle spese pubbliche. 4

5 Le fasi del Bilancio dello Stato Preparazione del Bilancio (anno t-1): riguarda la formulazione da parte del Governo dei progetti di bilancio e della legge di stabilità (entro il 15.10) e la discussione e approvazione da parte del Parlamento (entro il 31.12); Gestione del Bilancio (anno t): riguarda la realizzazione delle entrate e delle uscite. E prevista una fase di assestamento (entro il 30.06) per tenere conto delle modifiche intercorse; Rendicontazione (anno t+1): riguarda la definitiva fissazione dei risultati dell esercizio finanziario; il rendiconto consuntivo è parificato dalla Corte dei Conti (giugno) e presentato al Parlamento per l approvazione (entro il 30.06). 5

6 Il Bilancio di previsione Bilancio di previsione a legislazione vigente: mostra l evoluzione spontanea delle entrate e delle spese così come risulta dalla proiezione della normativa in vigore; Bilancio di previsione programmatico: recepisce gli interventi desiderati per correggere le tendenze in atto e quindi mostra l evoluzione desiderata delle entrate e delle spese. 6

7 Bilancio di previsione annuale e pluriennale Bilancio di previsione annuale: le previsioni di entrata e di spesa si limitano all esercizio successivo. La redazione del bilancio anno per anno corrisponde alle esigenze tecniche di un ordinata contabilità e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo sull operato del Governo. Bilancio di previsione pluriennale: si riferisce a più anni (almeno tre come in Italia - e non più di cinque) ed è redatto in forma sintetica con riferimento ad ampie aggregazioni. Esso non comporta alcuna autorizzazione a riscuotere e a pagare e dunque ha la funzione di indicare lo scenario, spontaneo (nella versione a legislazione vigente) o desiderato (nella versione programmatica), di medio termine entro cui si colloca il bilancio annuale. 7

8 Bilancio di competenza e di cassa (le fasi delle entrate e delle spese) Entrate Accertamento = momento in cui l Amm. determina sia la ragione del credito dello Stato sia la persona del debitore (ruoli, cartelle). Riscossione = fase in cui il debitore effettua il pagamento agli agenti incaricati dallo Stato (esattori). Versamento o incasso = quando l esattore versa le somme alla Tesoreria dello Stato. Spese Impegno = momento in cui da un atto legale risulta l obbligo di effettuare un pagamento (contr. Appalto). Liquidazione = con cui si determina l ammontare certo da pagare e viene individuato il soggetto creditore. Ordinazione = al Tesoriere è trasmesso l ordine di pagare (mandato di pagamento, ordini di accreditamento). Pagamento = passaggio materiale delle somme. 8

9 Le fasi delle entrate e delle uscite FASI DELLE ENTRATE FASI DELLE USCITE fasi di previsione Previsione Previsione fasi di diritto Accertamento Impegno Liquidazione fasi di adempimento Riscossione Incasso Ordinazione Pagamento 9

10 Bilancio di previsione competenza e cassa Cassa Entrate che si prevede di incassare. Spese che si prevede di pagare. Si prescinde dal momento in cui giuridicamente è maturato l accertamento e l impegno (stesso anno o anni precedenti) Non presenta il problema dei residui attivi e passivi Competenza Entrate che si prevede di accertare. Spese che si prevede di impegnare. Si prescinde dal momento dell effettivo incasso delle entrate e dell effettivo pagamento della spesa (maturazione del diritto). Presenta il problema dei residui attivi e passivi. 10

11 Pro e contro: sintesi Competenza Importante per il controllo politico-giuridico L esecutivo non può effettuare spese superiori agli stanziamenti previsti Individua le responsabilità nella gestione da parte dell esecutivo Cassa Importante sotto il profilo economico gestionale Permette di avere un quadro dei movimenti finanziari dell anno Il governo potrebbe impegnarsi oltre i limiti stabiliti per i pagamenti Elimina la gestione dei residui 11

12 Cassa e competenza: un po di storia Quintino Sella adottò il bilancio di cassa, per motivi di semplicità e per evitare la contabilità dei residui, pur riconoscendo il valore del bilancio di competenza Si concluse l esperienza del bilancio di cassa e si passa al bilancio di competenza (legge di contabilità) e si passa al bilancio di competenza E stato introdotto il doppio sistema : cassa e competenza (legge n. 468, del 05/08/1978) 12

13 Cassa e competenza (segue) (legge n. 196 del 31/12/2009) passaggio, in pochi anni (delega), alla redazione del bilancio dello Stato in termini di sola cassa (legge n. 39 del 07/04/2011) modifica la delega. In luogo del passaggio ad un bilancio di sola cassa, si prevede il rafforzamento del ruolo programmatorio e gestionale del bilancio di cassa in un sistema misto competenza e cassa. 13

14 Residui attivi e passivi Residuo attivo: quando parte delle entrate accertate non è riscossa nell esercizio di competenza Residuo passivo: quando parte delle spese impegnate non è giunta alla fase del pagamento nell esercizio di competenza (cosiddetti residui passivi propri) Residui passivi impropri: riguardano somme che non sono state neppure impegnate, pur essendo state contabilizzate in bilancio. Tali somme vanno in economia (cosiddette economie di spesa), ossia costituiscono un risparmio per lo Stato. 14

15 La contabilizzazione dei residui I residui passivi propri sono mantenuti in bilancio per un periodo di tempo limitato (due anni per le spese correnti, fino a tre per quelle in conto capitale), trascorso il quale ha luogo la perenzione contabile: i residui non figurano più nel bilancio e non si può più procedere ad effettuare pagamenti. Nel caso in cui il creditore ne reclami l effettuazione, l erogazione della somma può avvenire con una procedura particolare, che presuppone la reiscrizione della spesa in bilancio. I residui sono riscritti negli originari capitoli di competenza, mediante storno dal fondo per le spese obbligatorie e d ordine se residui di parte corrente o dal fondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti se di parte capitale. 15

16 1.Previsioni di competenza Impegni Economie di spesa (1 2) Pagamenti in c/competenza Pagamenti in c/residui Pagamenti totali (4 + 5) Stock residui passivi iniziali Nuovi residui passivi (2 4) Stock residui passivi finali (7+8-5) Massa spendibile (1 + 7) Coefficiente di realizzazione 0,9 0,8 0,8 12. Previsioni di cassa

17 IL PROCESSO DI BILANCIO Il processo di bilancio è regolato dall art. 81 della Costituzione e dalla legge n. 39/2011 Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (1 co.) L esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (2 co.); Con la legge di approvazione di bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (3 co.); Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (4 co.). 17

18 Articolo 81, 3 comma Questo comma sancisce la formalità della legge di bilancio. Quest ultima non deve contenere precetti giuridici, che sono propri delle leggi sostanziali di spesa (delle leggi ordinarie e della finanziaria). Questo significa che, in sede di approvazione di bilancio, è preclusa ogni manovra di aggiustamento dei conti pubblici. Questo vincolo è stato superato nel 1978 (l.468) con l istituzione della Legge finanziaria, oggi sostituita dalla Legge di stabilità (l. 196/2009) 18

19 Le fasi di preparazione Bilancio a Legislazione vigente (nell anno t-1) Analisi tendenziale Documento di economia e finanza (DEF) Scenari e nuovi obiettivi di finanza pubblica (10 aprile) Nota di Aggiornamento del DEF (20 settembre) DDL di Bilancio i previsione Con modifiche apportate dal DDL di Stabilità (15 ottobre) DDL di Stabilità Definisce la nuova politica fiscale (15 ottobre) 19

20 PROGRAMMAZIONE E SEMESTRE EUROPEO Strategia dell Unione per la crescita e l occupazione (Europa /03/2010): 1) meccanismo per il coordinamento delle politiche economiche nazionali nell ambito del semestre europeo (Cons. Ecofinin 07/09/2010; 2) un applicazione più rigorosa del Patto di stabilità e crescita (PSC) e una più forte sorveglianza macroeconomia; 3) creazione di un meccanismo di gestione della crisi per salvaguardare la stabilità finanziaria in area euro. 20

21 PROGRAMMAZIONE E SEMESTRE EUROPEO Nel mese di marzo il Consiglio Europeo individua i principali obiettivi di politica economica per l UE e per l area Euro e definisce gli orientamenti strategici per le obiettivi di politica economica presupposti per le politiche economiche; di cui gli Stati membri devono tener conto nei propri Programmi di Stabilità e Convergenza (PSC) e nei Programmi Nazionali di Riforma (PNR), da presentare entro il 30 aprile. 21

22 PROGRAMMAZIONE E SEMESTRE EUROPEO DEF (10/04). Nel Documento di economia e finanza è incorporato lo schema del Programma di Stabilità e crescita (PSC) e lo schema del Programma Nazionale di Riforma (PNR) che deve essere presentato entro il al Consiglio Europeo e alla Commissione Europea. 22

23 PROGRAMMAZIONE E SEMESTRE EUROPEO DEF. Allegato sul monitoraggio degli effetti delle manovre adottate in corso d anno (entro il 30 giugno). Ricordiamo che il DEF (Documento di Economia e Finanza) ha sostituito la Decisione di Finanza Pubblica (DFP, che si presentava entro il 15 settembre) che a sua volta aveva sostituito il DPEF. Qualora si renda necessario procedere ad una modifica degli obiettivi contenuti nel DEF è possibile presentare, entro il 20 settembre, un Nota di aggiornamento del DEF. 23

24 La manovra di bilancio (esempio) Entrate Bilancio a legislazione vigente Legge di stabilità Legge di Bilancio (Bilancio di previsione Programmatico) Tributarie Altre entrate Totale entrate Spese Correnti C/capitale Totale Spese Saldo netto da finanziare

25 LA FORMAZIONE DEL BILANCIO E possibile utilizzare due schemi: Il metodo del bilancio incrementale = il bilancio di ogni anno è costruito incrementando o diminuendo gli stanziamenti previsti in quello dell anno precedente, sulla base delle maggiori o minori esigenze (Teoria di Wildavsky) Il metodo del bilancio a base zero = il bilancio deve essere ricostruito ogni anno e occorre giustificare l esistenza di ogni stanziamento. 25

26 LA TEORIA DI WILDAVSKY Aaron Wildavsky nel 1975 afferma che il principale fattore che determina la dimensione e il contenuto del bilancio di ogni anno è il bilancio dell anno precedente. Modello americano: il Governo espande la spesa, dall altra il Parlamento cerca di limitarla, per evitare livelli di pressione tributaria troppo elevata. Il Governo incrementa le previsioni tenendo conto di alcuni elementi (aumento dei costi d acquisto dei fattori produttivi e del costo della vita). Il legislativo, invece, opererà in senso opposto (cercherà di ridurre di una certa percentuale lo stesso stanziamento). Il risultato di queste due forze opposte ci darà l incremento del bilancio. 26

27 LA TEORIA DI WILDAVSKY (G.Brosio p. 238 ss) Comportamento di ogni ufficio dell esecutivo: X it = b i Y it -1 X it = richiesta di stanziamento fatta dall ufficio i per l anno t; Y it -1 = stanziamento concesso l anno precedente a i dal legislativo; b i = costante >1. 27

28 LA TEORIA DI WILDAVSKY (G.Brosio p. 238 ss) Comportamento del legislativo: Y it = stanziamento concesso; Y it = a i X it X it = richiesta di stanziamento fatta dall ufficio i per l anno t; a i = costante <1. Y it = a i b i Y it 1 Lo stanziamento finale, che è iscritto a bilancio nell anno t, è una percentuale, normalmente in aumento, dello stanziamento concesso l anno precedente. 28

29 Esempio: Wildavsky Stanziamento anno precedente di euro; percentuale di aumento richiesta dall ufficio 1,2%; percentuale accolta dal legislativo 0,90%; Y it = 0,90 x 1,20 x ,00 = STANZIAMENTO CONCESSO 29

30 Critiche alla teoria incrementalista Alla base dell incrementalismo sta la teoria della razionalità limitata (bounded rationality) di Herbert Simon (premio Nobel 1978). In base a questa teoria si rimette in discussione la dottrina economica tradizionale secondo la quale i soggetti economici prendono decisioni in modo ottimale. Dal momento che non è possibile attuare un comportamento massimizzante, non conoscendo le alternative e dati i costi di transazione, l incrementalismo è la risposta più soddisfacente tra quelle possibili. 30

31 Critiche alla teoria incrementalista Il modello è in grado di spiegare gli elementi di regolarità e uniformità nella crescita dei bilanci pubblici, ma non i disallineamenti rispetto al trend che si verificano di frequente. Gli stessi teorici dell incrementalismo sono consapevoli che alterazioni economiche/sociali o politiche possono renderlo impraticabile. Si pensi a fasi di recessione (alterazioni economiche), a cambi di maggioranza (alterazioni politiche), ai cambiamenti sociali (richiesta di nuovi servizi). Per tenerne conto Depster e Wildavsky hanno riformulato l equazione del legislativo che diventa: 31

32 Il modello di Dempster e Wildavsky Y it = a i (b i + b i Z it + + b k Z kt )Y it 1 Dove Z it sono le variabili socio economiche, anche straordinarie, osservate al tempo t e che suggeriscono al potere legislativo di modificare, in più o in meno, la percentuale di accoglimento dell esecutivo. 32

33 Le classificazioni del Bilancio Funzionale: raggruppa le voci per settore d intervento. Essa ha lo scopo di mettere in evidenza gli obiettivi dell attività pubblica, anche ai fini di una loro misurazione. Economica: distingue la parte corrente da quella in conto capitale. 33

34 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI: TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI 34

35 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA Le entrate sono ripartite in QUATTRO TITOLI: TITOLO I : ENTRATE TRIBUTARIE (imposte dirette e indirette) TITOLO II : ENTRATE EXTRATRIBUTARIE (le entrate correnti diverse dai tributi, quali il canone Rai e i redditi di capitale, oltre a tutti i proventi derivanti dall attività dei ministeri sono circa il 7/8% di quelle tributarie) TITOLO III: ENTRATE DA ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI E RIMBORSO CREDITI (cosiddette entrate in conto capitale; esempio vendita dei beni ecc. si tratta di entrate modeste) TITOLO IV : ENTRATE PROVENIENTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI (indebitamento a medio e lungo termine. Qui sono incluse le voci relative alle entrate che sorgono dalla vendita di titoli del debito pubblico) 35

36 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA TITOLO I (Entrate tributarie) + TITOLO II (Entrate extratributarie)= ENTRATE CORRENTI ENTRATE CORRENTI + ALIENAZIONE E AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI (esclusa la categoria 15- Rimborso di anticipazioni e crediti) = ENTRATE NETTE ENTRATE NETTE + RIMBORSO CREDITI (categoria 15) = ENTRATE FINALI (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III) ENTRATE FINALI + ACCENSIONE PRESTITI = ENTRATE COMPLESSIVE (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III + TITOLO IV) 36

37 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI: TITOLO I : SPESE CORRENTI. TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI 37

38 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA Le spese sono ripartite in tre TRE TITOLI: TITOLO I : SPESE CORRENTI. All interno delle spese correnti si distinguono le spese per funzionamento (tra cui il personale), per interventi, a favore di soggetti esterni allo Stato, per trattamenti di quiescienza e per oneri del debito pubblico, oltre ad oneri comuni. TITOLO II : SPESE IN CONTO CAPITALE. In questa voce confluiscono sia gli investimenti diretti dello Stato sia i contributi agli investimenti effettuati da soggetti pubblici e privati (investimenti indiretti, partecipazioni azionarie, e conferimenti). TITOLO III : SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI (qui sono incluse le spese per restituire - con i dovuti interessi i prestiti ricevuti da soggetti economici privati). 38

39 LA CLASSIFICAZIONE ECONOMICA TITOLO I = SPESE CORRENTI SPESE CORRENTI + SPESE IN C/CAPITALE (esclusa la categoria 31- Acquisizione di attività finanziarie) = SPESE NETTE SPESE NETTE + ACQUISIZIONE DI ATTIVITA FINANZIARIE = SPESE FINALI (TITOLO I + TITOLO II) SPESE FINALI + RIMBORSO PRESTITI = SPESE COMPLESSIVE (TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III) 39

40 IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI Le differenze tra (parte delle) entrate e (parte delle) spese costituiscono i SALDI DI BILANCIO. In base alla legge di contabilità i saldi (o risultati differenziali) che sintetizzano le informazioni contenute nel BS sono quattro: 1. Il risparmio pubblico; 2. L indebitamento netto; 3. Il saldo netto da finanziare; 4. Il ricorso al mercato. I quattro saldi sono espressi sia in termini di competenza giuridica (accertamenti/impegni) sia di cassa (incassi/pagamenti) 40

41 IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI RISPARMIO PUBBLICO = differenza tra il totale delle entrate correnti (Titolo I + Titolo II) e il totale delle spese correnti (Titolo I). Se positivo, indica la quota delle risorse correnti (provenienti dal prelievo obbligatorio) destinabili al finanziamento delle spese in conto capitale; per anni è stato negativo indicando la quota delle spese da finanziare ricorrendo all indebitamento (se il saldo è negativo si avrà il DISAVANZO CORRENTE). Il risparmio pubblico indica, in sintesi, il contributo dello Stato alla formazione del risparmio nazionale. 41

42 IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI INDEBITAMENTO (o ACCREDITAMENTO) NETTO = differenza tra il totale dei primi tre titoli delle entrate e il totale dei primi due titoli di spesa al netto delle partite finanziarie (risorse necessarie al rimborso crediticategoria 15 delle entrate e alle acquisizioni di attività finanziarie- categoria 31 delle spese). Non si tiene conto, quindi, delle entrate per l accensione di prestiti (titolo IV) e delle spese per il rimborso di prestiti (titolo III). Pone in evidenza il saldo positivo (accreditamento) o negativo (indebitamento) con cui si chiudono le operazioni di bilancio di natura economica. 42

43 IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI SALDO NETTO DA FINANZIARE= differenza fra il totale dei primi tre titoli delle entrate (tributarie + extratributarie + ammortamento di beni patrimoniali + rimborso crediti) e il totale dei primi due titoli di spesa (spese correnti e in conto capitale). In pratica entrate finali spese finali. Indica la misura del ricorso al mercato monetario o finanziario per coprire tutte le spese finali che eccedono le entrate finali. In sostanza corrisponde alla somma di indebitamento netto e saldo delle partite finanziarie. 43

44 IL QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO E I RISULTATI DIFFERENZIALI RICORSO AL MERCATO = differenza fra il totale delle entrate finali (primi tre titoli dell entrata, escluso il titolo IV - accensione di prestiti) e il totale delle spese, comprese quindi quelle per il rimborso dei prestiti pubblici (titolo I, II e III). Indica la quota che lo Stato deve chiedere in prestito al mercato finanziario (famiglie e altri operatori economici) per pagare sia l intervento pubblico sia le spese per far fronte ai prestiti concessi. Coincide con il valore del Titolo IV delle Entrate (Emissione del debito pubblico) 44

45 I SALDI DI BILANCIO A. ENTRATE B. SPESE SALDI (A-B) ENTRATE CORRENTI (Entrate tributarie + extratributarie) Entrate correnti + Entrate in Conto Capitale (al netto dei rimborsi crediti - cat. 15 delle entrate). = ENTRATE NETTE SPESE CORRENTI Spese correnti + Spese in conto capitale (al netto acquisizione attività finanziarie - cat. 31 delle spese) = SPESE NETTE Entrate correnti + Entrate Spese correnti + Spese in Conto Capitale in conto capitale (Alienazione e ammortamento beni patrimoniali + rimborso crediti) = ENTRATE FINALI = SPESE FINALI Entrate correnti + Entrate in Conto Capitale = ENTRATE FINALI Spese correnti + Spese in conto capitale + Rimborso prestiti = SPESE COMPLESSIVE (+) RISPARMIO PUBBLICO (-) DISAVANZO CORRENTE INDEBITAMENTO NETTO SALDO NETTO DA FINANZIARE Se il risultato è negativo RICORSO AL MERCATO 45

46 ALCUNE PRECISAZIONI L identità ENTRATE COMPLESSIVE (Tit. I + Tit. II + Tit. III + Tit. IV) SPESE COMPLESSIVE (Tit I + Tit. II + Tit. III) = ZERO si verifica soltanto nel bilancio di previsione. In sede di consuntivo è normale riscontrare una divergenza tra le ENTRATE COMPLESSIVE e LE SPESE COMPLESSIVE che viene denominata DISAVANZO COMPLESSIVO. 46