LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI (PRIMI APPUNTI)

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1 LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI (PRIMI APPUNTI) FRANCO BELLI * - FRANCESCO MAZZINI ** 1. Premessa Le emissioni obbligazionarie degli enti locali territoriali, delle quali ora si discute alla luce di una recente legislazione innovativa, invero sono tutt altro che una novità, sia all estero che nel nostro Paese. È noto, ma vale la pena di rammentarlo, che anche gli stati preunitari ricorsero a questa fonte di finanziamento; la prima norma organica nazionale che s interessa della materia è rappresentata dalla legge del 1865 sull unificazione amministrativa del regno, ed esiste una ricca ed interessante legislazione che si dipana lungo tutto l Ottocento e i primi decenni del Novecento, su su fino al testo unico della legge comunale e provinciale del Ai numerosi esempi ottocenteschi e dei primi decenni del secolo (si ricorda che anche il comune di Siena fece ricorso ai prestiti obbligazionari già nel 1863) si affiancano poi talune emissioni del secondo dopoguerra, emissioni che s infittiscono nella prima metà degli anni Settanta. Ma è proprio in quel torno di tempo che, per il combinarsi di varie cause (emersione di una normativa via via più stringente sulla sollecitazione del pubblico risparmio e vincoli posti all indebitamento degli enti territoriali con i «provvedimenti urgenti sulla finanza locale» che si susseguono dal 1977 in poi), questa fonte di finanziamento, peraltro seguita con risultati non sempre soddisfacenti, s inaridisce. Le obbligazioni degli enti locali risorgono nei nuovi scenari dei primi anni Novanta. La Legge 8 giugno 1990, n. 142 «Ordinamento delle autonomie locali», all articolo 32, comma 2, lettera i), nel definire le competenze dei consigli, prevede, accanto alla accensione di mutui, la possibilità di emissione di prestiti obbligazionari; null altro aggiungen- * Professore ordinario di Legislazione bancaria, Dipartimento di Diritto dell economia, Università di Siena. ** Ricercatore confermato e docente di Diritto degli intermediari finanziari, Dipartimento di Diritto dell economia, Università di Siena. Questi appunti rappresentano la primissima tappa di una piccola ricerca in corso di svolgimento presso il Dipartimento di Diritto dell economia della nostra Università, alla quale partecipano, oltre ai sottoscritti, il dottor Giovanni L. Caputo e la signorina Pierangela Lucotti, laureanda in Legislazione bancaria; entrambi possono considerarsi coautori di questa nota. 123

2 do (si tenga poi presente che l articolo 11 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al DLgs 1 settembre 1993, n. 385 che interviene in materia di «raccolta del risparmio», al comma 4, fa riferimento «agli enti territoriali ai quali la raccolta del risparmio sia consentita in base agli ordinamenti nazionali»). Quattro anni più tardi anche grazie a taluni comuni che hanno funzionato, per così dire, da pesce pilota la Legge n. 724 fornisce una disciplina abbastanza organica della materia. Negli anni successivi e in tempi recentissimi, alla legge base si è affiancata la normativa di attuazione, completando, almeno tendenzialmente, il quadro. Fa meraviglia che una materia così rilevante e così ricca di spunti per lo studioso del diritto (fra l altro di varie branche: diritto amministrativo e pubblico, diritto commerciale, diritto dell intermediazione bancaria e finanziaria, ecc.) sia passata, tutto sommato, inosservata. La bibliografia è ricchissima, ma si contano sulle dita i lavori a taglio giuridico capaci di risultare di qualche utilità. Non c è dubbio che il contributo del giurista potrebbe rivelarsi proficuo, anche per mettere un po d ordine nell alone di mito che va montandosi attorno ai BOC, troppo spesso intesi alla stregua di strumento taumaturgico e capace di risolvere i più disparati problemi d ordine finanziario, politico e sociale. Questo appunto non ha assolutamente la pretesa di colmare la lacuna; qui non si è fatto i giuristi, ma semplicemente (direbbe Sabino Cassese) i «legisti». Ci siamo, cioè, limitati a dar conto delle norme, salvo qualche breve spunto problematico che resta da verificare. 2. La nuova stagione delle emissioni obbligazionarie degli enti locali si apre, come abbiamo detto, con la Legge 23 dicembre 1994, n. 724 «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica», che, interessandosi della materia agli articoli 35 e 37, concretizza l astratta previsione contenuta, anche questo lo abbiamo visto nella Legge n. 142 del Ciò anche se la Legge n. 724 rinvia, come del resto è consuetudine nel nostro ordinamento in materia di diritto dell economia, alla normazione secondaria id est ad appositi regolamenti del Ministro del Tesoro per aspetti niente affatto marginali, come la determinazione delle caratteristiche dei titoli (delle caratteristiche, diciamole, più minute, rispetto a quelle di fondo che invece, come vedremo, sono delineate dalla legge stessa), come i criteri e le procedure che gli enti emittenti debbono osservare per porre in essere la raccolta del risparmio, come la quantificazione delle commissioni di collocamento di spettanza degli intermediari incaricati delle operazioni e come, infine, la definizione dei criteri di quotazione dei titoli sul mercato secondario 1. A ¹ Comma 10 dell art. 35 della legge citata. L ultimo periodo del comma in discorso recita: «A tal fine cioè al fine della disciplina della quotazione nei mercati secondari 124

3 F. BELLI - F. MAZZINI, LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI... tale adempimento il Tesoro ha provveduto in prima battuta con DM 29 gennaio 1996, n , poi integralmente sostituito con DM 5 luglio successivo, n Come vedremo più avanti, questa repentina sostituzione si giustifica alla luce dell esigenza di regolamentare la fattispecie delle emissioni in valuta. 3. Benché oramai, nel linguaggio comune, i titoli in questione siano indicati con la sigla «BOC», che richiama quella più nota «BOT», è forse opportuno premettere ma d altronde è notazione consueta 4 per un verso che i BOC hanno ben poco a che fare con i BOT (si tratta sì della stessa species: titoli assimilabili alle obbligazioni, ma mentre la caratteristica dei BOC è quella di avere una scadenza mediolunga come vedremo non possono essere realizzate emissioni con durata inferiore ad un quinquennio quella dei BOT è, viceversa, segnata dalla brevità della scadenza; proprio per questo si chiamano buoni «ordinari» 5 ) e, per altro verso, che la sigla BOC è riduttiva rispetto alle previsioni del legislatore il quale, lo diremo subito, individua, accanto ai comuni, fra i soggetti legittimati all emissione, enti territoriali di diversa natura. D altro canto, però, la confusione terminologica fra BOT e BOC trova forse parziale giustificazione sul piano normativo, anche nella legge base, allorquando (articolo 35, comma 9, primo periodo) essa stabilisce che «Alle emissioni obbligazionarie si applicano, in quanto compatibili, le norme relative alla gestione cartolare dei BOT di cui al decreto del Ministro del Tesoro del 25 luglio 1985» 6. possono anche essere previste modifiche ed integrazioni delle certificazioni di bilancio di cui all art. 44 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504», norma, quest ultima, che pone l obbligo di redigere apposite certificazioni sui principali dati del bilancio di previsione e del conto consuntivo per le amministrazioni provinciali, per i comuni e relativi consorzi, nonché per le comunità montane. Avremo modo di intervenire sul punto, brevemente, piu avanti. ² Per un breve commento vedi F. Belli - F. Mazzini, Escluse le amministrazioni con il bilancio in rosso, in Guida Normativa (Il Sole 24 Ore), n. 66, 10 aprile ³ Per un breve commento vedi F. Mazzini, Indicate le modalità per coprire il rischio di cambio, in Guida Normativa (Il Sole 24 Ore), n. 169, 11 settembre ⁴ Vedi, ad esempio, L. Quagliotto, L emissione di prestiti obbligazionari da parte di enti locali, in Riv. Dir. Comm., 1996, I, pag ss., cfr. pag. 329, nota 3. ⁵ È invero abbastanza sorprendente che l espressione «buoni ordinari comunali» sia usata non solo da un presidente di cassa di risparmio, il che passi, ma addirittura da un sottosegretario al Ministero del Tesoro. Cfr. A. Benedetti, Introduzione e G. Vegas, I Boc. Concorrenza istituzionale e debito pubblico, in A. Predieri (a cura di), Le emissioni obbligazionarie degli enti locali, Milano, 1996, rispettivamente pag. 7 e pag. 11 (a parte questa notazione pignola, il volume curato da Alberto Predieri è una delle poche opere di un certo respiro alla quale faremo, in questo appunto, costante riferimento). Gli stessi autori però sottolineano che i BOC sono sostanzialmente comparabili fatte le debite riserve con i Buoni del tesoro pluriennale (BOT) e con i Certificati di credito del tesoro (CCT). ⁶ In materia di «Autorizzazione al rilascio di ricevute provvisorie in luogo dei buoni ordinari del tesoro che possono essere presentate al rimborso». Sul piano formale, poi, 125

4 4. Vediamo, dunque, quali sono i soggetti legittimati a ricorrere ai prestiti obbligazionari, così come individuati dal primo comma dell articolo 35 della legge base. A tenore di questa norma possono emettere obbligazioni le province, i comuni, le unioni di comuni, le città metropolitane e i nuovi comuni istituiti a seguito del riordino conseguente alla delimitazione dell area metropolitana 7, le comunità montane, i consorzi tra enti locali territoriali 8, nonché, infine, le regioni. Queste ultime, in effetti, restano coinvolte solo marginalmente dalla normativa che ora ci occupa, e meriterebbero un cenno particolare che, però, ci limitiamo a svolgere brevemente in nota 9. il regolamento ministeriale pone una qual certa analogia fra «BOC» e titolo di Stato stabilendo che i titoli emessi dagli enti locali «dovranno avere segni caratteristici analoghi a quelli fissati con i decreti del Ministero del Tesoro per i titoli di stato a mediolungo termine in quanto applicabili», art. 11, comma 2, DM n. 420 del ⁷ Ex artt. 17 ss. della Legge n. 142 del ⁸ Rispetto alle unioni di comuni, alle comunità montane e ai consorzi tra enti locali, tutti questi soggetti per procedere all emissione del prestito debbono richiedere preventiva autorizzazione agli enti interessati (art. 35, comma 1); qualora si proceda alla fusione dei comuni il complesso dei rapporti giuridici relativi all emissione è trasferito all ente risultante dalla fusione medesima (art. 35, comma 4). Da notare, semmai, che non è regolamentata l operazione inversa, quella che potremmo definire di «scorporo», come ad esempio la creazione di una nuova provincia o di un nuovo comune (anche se quest ultima ipotesi è forse meno probabile). Sempre rispetto ai consorzi è opportuno osservare che la normativa in questione si applica tanto ai consorzi che gestiscono attività aventi «rilevanza economica e imprenditoriale» quanto a quelli che, viceversa, svolgono funzioni pubbliche prive di tale rilevanza. Tuttavia, mentre a questi ultimi si applicano le norme dettate per gli enti locali in materia di finanza, contabilità e regime fiscale, ai consorzi con rilevanza imprenditoriale si applica la normativa prevista per le «aziende speciali» (art. 25, comma, 7 bis Legge n. 142 del 1990), le quali, peraltro, non rientrano fra i soggetti legittimati all emissione dalla Legge n. 724, essendo tuttavia già state abilitate da tempo, per quanto (così sembra di poter dire) solo in linea di principio (art. 27 septies della Legge 26 febbraio 1982, n.51 ed art. 45 DPR 4 ottobre 1986, n. 902). ⁹ Per quanto concerne le regioni a parte quelle ad autonomia differenziata per le quali i rispettivi statuti speciali prevedono la facoltà di emissione, l art. 35 della Legge n. 724 tiene ferma la disciplina di cui all art. 10 della Legge 16 maggio 1970, n. 281 (contenente «Provvedimenti finanziari per l attuazione delle regioni») come modificato dall art. 22 della Legge 19 maggio 1976, n. 335 (contenente «Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni») e, da ultimo, dall art. 9 della Legge 26 aprile 1982, n. 181 («Legge finanziaria 1982»). La disposizione richiamata si riferisce ai limiti e alle condizioni entro i quali le regioni possono contrarre mutui ed emettere obbligazioni, prevedendo, tra l altro, che la legge regionale che autorizza l accensione di prestiti debba specificare l incidenza delle operazioni anzidette sui singoli esercizi finanziari futuri, nonché i mezzi necessari per la copertura degli oneri. L emissione di obbligazioni da parte delle regioni, così come pure la contrazione di mutui, può essere esclusivamente finalizzata alla copertura di spese di investimento (ma vedremo che oramai questa è una regola generale, che nasce sul fronte dei mutui e da lì viene esportata su quello delle emissioni obbligazionarie) o all assunzione di partecipazioni in società finanziarie regionali. La legge regionale di autorizzazione all accensione di prestiti deve specificare altresì che l effettuazione dell operazione deve essere deliberata dalla giunta regionale. Il citato art. 10 della Legge n. 281 del 1970 prevede anche che l operazione sia deliberata, ai sensi della normativa 126

5 F. BELLI - F. MAZZINI, LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI Per quanto concerne, invece, presupposti, limiti, procedure e tecniche delle emissioni, va innanzitutto sottolineato il fatto che, con previsione introdotta a livello regolamentare, l emissione di prestiti è subordinata alla preventiva approvazione del piano economico-finanziario di cui all articolo 46 del DLgs 30 dicembre 1992, n. 504, nel caso di finalizzazione del prestito medesimo alla realizzazione di opere pubbliche destinate all esercizio di servizi pubblici a rilevanza imprenditoriale, nonché del progetto o del piano esecutivo dell investimento di cui all articolo 43 del DLgs 25 febbraio 1995, n Questa norma del regolamento si muove nel solco del principio, stabilito dalla legge, secondo cui i prestiti obbligazionari non possono essere destinati al finanziamento di spese di parte corrente e devono essere, di converso, finalizzati obbligatoriamente al sostegno degli investimenti (articolo 35, comma 1) 11. vigente, previo conforme parere del Comitato interministeriale del credito e del risparmio (CICR). Quest ultima previsione è ora certamente superata alla luce del disposto dell art. 129 del Testo unico bancario (DLgs 1 settembre 1993, n. 385, Testo unico delle leggi in materia bancarie creditizia), che, in materia di emissione di valori mobiliari in generale, prevede l intervento della Banca d Italia. Del resto l art. 35 della Legge n. 724 fa espresso rinvio, anche per l emissione delle obbligazioni degli altri enti territoriali, a tale norma. Fra i limiti e le condizioni, l art. 10 della Legge n. 281 prevede espressamente che l importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interessi dei prestiti in estinzione non possa superare il 25 per cento dell ammontare complessivo delle entrate tributarie della regione. Tuttavia, l autonomia regionale è ulteriormente limitata dall art. 35, comma secondo lett. b) della Legge n. 724, che preclude l emissione di prestiti obbligazionari alle regioni che abbiano provveduto al ripiano dei disavanzi di amministrazione ai sensi dell art. 20 del DL 18 gennaio 1993, n. 8 (contenente «Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di contabilità pubblica») convertito con modificazioni dalla Legge 19 marzo 1993, n. 68. ¹⁰ I due decreti citati nel testo riguardano rispettivamente il «Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell art. 4 della Legge 23 ottobre 1992, n. 421» e «L ordinamento finanziario e contabile degli enti locali». Mentre non sembra creare problemi interpretativi il richiamo all art. 43 del DLgs n. 77 del 1995 (ove si aggancia l obbligo di predisposizione del progetto o del piano esecutivo dell investimento a «tutti gli investimenti degli enti locali comunque finanziati»), crea invece qualche perplessità l estensione tout court alle emissioni obbligazionarie, per quanto finalizzate come detto nel testo, dell obbligo di redazione del piano economico-finanziario che, a monte del comma 3 dell art. 46 del DLgs n. 504, concerne «esclusivamente le nuove opere, il cui progetto generale comporti una spesa superiore al miliardo». A parte qualsiasi dubbio di legittimità, sempre facile da imbastire, c è da chiedersi se il citato art. 46 vada applicato in tutto il suo disposto (di talché, per esempio, rimarrebbero escluse le emissioni relative al finanziamento di opere «non nuove»), comprese procedure, tecniche e vincoli per la «confezione» del piano economico-finanziario, oppure se, invece, il rinvio si limiti a richiamare soltanto uno stumento tecnico. Per un interpretazione estensiva vedi. ABI, Circolare serie tecnica n. 60, 1 aprile 1996, pag. 6. ¹¹ Un principio forte, in astratto, e tradotto in maniera rigorosa dalla normativa (avremo modo di vederlo più avanti rispetto alle possibilità di utilizzazione delle risorse finanziarie), c è pero chi ne dubita (e non a caso si tratta di un esponente del Ministero del Tesoro). «È ovvio [...] che [...] un rischio può derivare dal fatto che queste fonti di provvista finanziaria potrebbero essere utilizzate per spese fittiziamente in conto capitale, ma che in realtà sono destinate a finanziare spese di carattere corrente, 127

6 6. La legge (articolo 35, comma 3) stabilisce che il prestito debba essere pari all ammontare del valore del progetto esecutivo a cui fa riferimento; d altra parte gli investimenti ai quali il prestito è finalizzato devono avere un valore di mercato attuale o prospettico quantomeno eguale all ammontare del prestito medesimo 12. In quest ultimo caso siamo, ad evidenza, dinanzi ad un principio di economicità, ad una sorta di lettura «doppia»: il progetto va visto simultaneamente come spesa e come investimento, cioè come ritorno di valore. Il regolamento sembra discostarsi, e non di misura, da queste previsioni, allorquando all articolo 1, comma 6, stabilisce che: «L importo del prestito, al netto delle spese di collocamento e di tutti gli altri oneri connessi con l emissione [...], non può essere superiore all ammontare della spesa risultante dal progetto esecutivo nel caso in cui il prestito sia finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche, ovvero al valore riconosciuto dall ufficio tecnico dell ente emittente per altre tipologie di investimento». E, a conferma di ciò, continua: «Nel caso in cui l investimento sia finanziato anche con risorse diverse da quelle derivanti dal prestito, la delibera di emissione deve indicare dettagliatamente tali risorse». Si tratta, in piena evidenza, di una norma di dubbia legittimità, ciò detto però non se ne può certo disconoscere l opportunità, posto che la legge base prevedeva una programmazione finanziaria anomala, rigida e masochisticamente legata ad un unica fonte di finanziamento. Questa scelta niente aveva a che vedere con la salvaguardia del principio di finalizzazione agli investimenti del ricavato del prestito obbligazionario, salvaguardia che resta ferma anche nel meccanismo previsto dal regolamento. Questa rigidità non trovava forse nemmeno giustificazione alla luce di una ulteriore «cautela» originariamente prevista dal comma sesto dell articolo 35 della legge, che stabiliva il divieto di ricorrere al sostegno della Cassa depositi e prestiti nel periodo amministrativo in cui il prestito veniva sottoscritto, non foss altro perché accanto alla «mano soccorrevole» della Cassa depositi e prestiti, esistevano ed esistono altre vie, più o meno impervie, di finanziamento, fra cui quella bancaria e quelle relative ad eventuali disponibilità di bilancio. In seguito la previsione citata è venuta meno, anzi è stata abrogata due volte e in maniera curiosa sia dall articolo 1, comma 90 della Legge 28 dicembre 1995, n. 549, collegata alla finanziaria per il 1996, che dall articolo 3 bis introdotto in sede di conversione del DL 27 ottobre 1995, n. 444 (recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza mentre la legge prescrive che i BOC non possono essere utilizzati per spese correnti; però tutti sappiamo che si possono utilizzare una serie di manovre contabili che permettono di sviare una originale finalizzazione di spesa a favore di un altra», G. Vegas, I Boc, cit., pag. 13. ¹² Lo stesso comma stabilisce che gli interessi sui prestiti concorrano alla determinazione del limite di indebitamento previsto dalla normativa per i vari enti emittenti. 128

7 F. BELLI - F. MAZZINI, LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI... locale») dalla Legge 28 dicembre 1995, n Oramai, allora, l indebitamento presso la Cassa depositi e prestiti può essere complementare rispetto alle emissioni obbligazionarie Si muove sempre nella filosofia di garantire una «sana e prudente gestione» la prescrizione che subordina l emissione dei prestiti alla condizione che l ente non sia né in dissesto né in situazione strutturalmente deficitaria 15 (articolo 35, comma 2, della legge). In ogni caso non possono essere emessi prestiti ove risulti un disavanzo di amministrazione dal conto consuntivo del penultimo esercizio e se non sia stato deliberato il bilancio di previsione dell esercizio in cui è prevista l emissione del prestito stesso (articolo 35, comma 3). Ciò posto, però, il successivo articolo 37 prevede un regime derogatorio. Gli enti dissestati o strutturalmente deficitari possono procedere alle emissioni purché abbiano registrato un avanzo di amministrazione nei conti consuntivi relativi all ultimo e al penultimo esercizio precedenti quello dell emissione e, allo stesso tempo, abbiano ripianato gli eventuali disavanzi di gestione risultanti nei due anni precedenti quello dell emissione dei servizi pubblici gestiti pel tramite di aziende municipalizzate, provincializzate e speciali e di consorzi per la quota a carico del singolo ente locale interessato. Il quarto comma del citato articolo 37 precisa poi che, per l applicazione delle norme in deroga sopra richiamate, i conti consuntivi cui occorre riferirsi non possano in ogni caso interessare gli esercizi precedenti quello per il quale sia stata approvata l ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. La norma, dunque, implica che, ad esempio, un ente dissestato, la cui ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato riguardi il 1996, potrà emettere obbligazioni (o contrarre mutui dato che le due fattispecie si equivalgono) soltanto nel corso del 1998, sempreché i consuntivi relativi al 1996 e al 1997 (anni che non precedono quello in cui è stata approvata l ipotesi di riequilibrio) registrino un avanzo di amministrazione. 8. Il prestito obbligazionario non può avere durata inferiore a cinque anni (articolo 35, comma 4) 16, i titoli possono essere anche convertibili o con warrant in azioni di società «possedute» 17 dagli enti locali ¹³ Sul punto v. I. Borrello, Commento al decreto 29 gennaio 1996, n. 152, in Giornale di diritto amministrativo, 1996, pag. 507 ss. v. pag. 509, a cui adde F. Mazzini, Emissioni in valuta con copertura del rischio di cambio. Commento al decreto legge 25 marzo 1996, n. 156, in Guida Normativa (Il Sole 24 Ore), 10 aprile 1996, n. 66, pag. 15. ¹⁴ Perplessità sulla possibile utilizzazione del «doppio canale» di finanziamento sono manifestate da G. Vegas, op. cit. ¹⁵ Per la definizione v. art. 45, DLgs n. 504/92. ¹⁶ Nel caso di unioni di comuni o di consorzi la data di estinzione non può superare quella di scioglimento dell unione o del consorzio. ¹⁷ Viene da chiedersi che cosa si debba, concretamente, intendere con l espressione «società possedute». Il riferimento al possesso ci sembra improprio e possibile fonte di 129

8 (comma 5). In quest ultimo caso la delibera di emissione dovrà indicare le modalità di conversione e di esercizio dei warrant. Questi ultimi potranno circolare separatamente dai titoli obbligazionari e potranno essere esercitati nei periodi previsti nella delibera di emissione. Tale previsione normativa appare sicuramente opportuna anche in vista di un sostegno-accelerazione dei processi di privatizzazione in atto 18. Ai sensi dell articolo 1, comma 2 del regolamento, è vietata l emissione di titoli obbligazionari con opzioni, né gli enti emittenti possono far ricorso a «derivati» che modifichino la struttura dei titoli nel corso della loro vita. I titoli sono emessi con clausola al portatore e possono essere stanziati in anticipazione presso la Banca d Italia ed essere ricevuti in pegno dalle banche. Come stabilisce l articolo 35, comma 9 della Legge n. 724, i titoli in questione possono essere quotati sui mercati regolamentati ai sensi della normativa vigente; il successivo comma lo si è accennato demanda al regolamento del Tesoro la definizione dei criteri di quotazione nel mercato secondario. Ci piace notare, non fosse altro che per curiosità, che nella prima versione del regolamento ministeriale (quella del gennaio) si prevedeva l emanazione di apposite, supplettive, disposizioni ministeriali, sentita la Consob, ai sensi dell articolo 8, commi 11 e 12, del DPR n. 138 del 1975, come sostituiti dall articolo 5 del DLgs 27 gennaio 1992, n. 89. In base a tale normativa, il provvedimento ministeriale avrebbe dovuto contenere le condizioni, i requisiti e le modalità di ammissione dei titoli, gli obblighi derivanti dalla quotazione, le modalità di sospensione e revoca, nonché avrebbe dovuto indicare le amministrazioni dello Stato eventualmente competenti ad esprimere il parere di merito sull ammissione a quotazione dei titoli stessi. Viceversa nella versione ora in vigore del regolamento (quella del luglio) si dispone con formula lapidaria che l ente emittente possa chiedere la quotazione ufficiale dei propri titoli sul mercato secondario interno ed estero, dovendo osservare nel primo caso le disposizioni vigenti in materia, cioè, perlomeno all epoca, quelle con- malintesi. Quand è, infatti, che la società è «posseduta» da un suo azionista (quand anche esso sia un ente territoriale)? Quando è da esso controllata di diritto o di fatto? O, addirittura, quando ne è l unico azionista? Fino a che punto, però, si può far coincidere la situazione di controllo o di influenza dominante con il diritto proprietario o, addirittura, secondo il lessico adoperato dal legislatore, con la situazione giuridico-soggettiva che fa capo al possessore? Quest ultima situazione, prima facie, non è del tutto estranea al diritto societario? La questione non sembrerebbe doversi porre se invece come probabilmente dovrebbe farsi si intende l aggettivo possedute come relativo alle azioni anziché alle società. Evidentemente, in quest ultimo caso, è indifferente il livello di partecipazione dell ente territoriale. ¹⁸ Si ricorda, peraltro, che il DL 26 settembre 1995, n. 406, convertito nella Legge 29 novembre 1995, n. 503, consente agli enti locali l emissione di prestiti obbligazionari convertibili in fondi immobiliari. 130

9 F. BELLI - F. MAZZINI, LA NORMATIVA SUI PRESTITI OBBLIGAZIONARI DEGLI ENTI LOCALI... tenute nel regolamento per l ammissione di titoli alla quotazione ufficiale nelle Borse valori (delibera Consob n. 4088/1989 e successive modificazioni). Stranamente l 8 agosto 1996 e cioè a poco più di un mese dall emanazione del regolamento vigente il Ministro del Tesoro ha adottato con proprio decreto n. 457 un «Regolamento recante la disciplina della quotazione dei titoli di Stato e dei titoli obbligazionari di enti locali», emanato, come si legge esplicitamente in premessa, ai sensi della originaria previsione del regolamento del gennaio che nel frattempo era stato integralmente abrogato 19. Il DM n. 457, che in gran parte ricalca la normativa generale, esclude tuttavia per i titoli emessi dagli enti locali l ammissione di ufficio, prevedendo all articolo 8 la sola ipotesi di ammissione su domanda degli enti interessati. La domanda in questione rivolta alla Consob e corredata da una specifica documentazione dovrà riferirsi a tutti i titoli di una medesima emissione, indicando il numero dei sottoscrittori nonché il numero e il valore del «collocato». La Consob, previa assunzione del parere del Ministero dell Interno e dopo aver verificato la completezza della domanda, delibera l ammissione o il rigetto, dandone comunicazione all ente richiedente entro tre mesi dalla data della presentazione della domanda medesima ovvero, in caso di documentazione incompleta, dal giorno del suo completamento. Quanto ai requisiti degli enti emittenti, occorre che, quando si tratti di consorzi a rilevanza economico-imprenditoriale, l ultimo bilancio approvato sia stato certificato da una società di revisione iscritta all albo previsto dal DPR n. 136/1975, mentre, per gli altri enti territoriali, è necessario che l ultimo rendiconto della gestione, corredato dalla relazione di cui all articolo 73 del DLgs n. 77/1975, debba essere certificato dall organo di revisione economico-finanziaria con le modalità previste dall articolo 105, lettera d, del medesimo decreto legislativo (articolo 7, comma 2, regolamento quotazioni). Riguardo alla certificazione, va comunque tenuto presente che le medesime procedure debbono essere osservate anche in fase di prima emissione (vedi articolo 6 del DM n. 420/1996), il quale, peraltro, richiede anche la certificazione dell ultimo bilancio approvato della società emittente le azioni da offrire in conversione o di compendio, nell ipotesi di emissione di prestiti convertibili o con warrant in azioni di società possedute dagli enti locali (articolo 6 del DM n. 420). Con riferimento ai requisiti dei titoli, questi debbono: 1) essere ¹⁹ Si deve tenere presente tuttavia che entro un periodo di tempo, non lunghissimo verrà ad essere operativa la disciplina stabilita dal DLgs n. 415 del 1996 (cosiddetto decreto EUROSIM) che, tra l altro attribuisce all autoregolamentazione delle società di gestione dei mercati regolamentati anche le condizioni, le modalità di ammissione, di esclusione e di sospensione dei vari strumenti finanziari dalle negoziazioni. 131