PROJECT FINANCING nella SANITA. Relatore arch. Ruben Saetti Direttore Marketing CMB

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1 PROJECT FINANCING nella SANITA Relatore arch. Ruben Saetti Direttore Marketing CMB 1

2 A CHE PUNTO SIAMO L utilizzo del Project Financing (PF) e di forme di partenariato pubblico-privato (PPP) nell ambito di opere infrastrutturali pubbliche ha avuto un primo sviluppo in Europa nel Regno Unito, dove la normativa specifica risale al Fra il 1995 e il 2003 nel Regno Unito gli investimenti effettuati in PPP hanno oscillato fra il 15% e il 25% degli investimenti pubblici totali. In anni recenti, la collocazione dell Italia fra gli utilizzatori del PPP è migliorata, soprattutto in alcuni settori: nella Sanità fino a maggio 2006 sono stati aggiudicati 31 progetti (per circa 2,1 miliardi di Euro), a fronte di 79 nel Regno Unito (9,3 miliardi di Euro) e di 11 in Spagna (1 miliardo di Euro). 2

3 Analizzando i Bandi pubblicati, in Italia, nel quadriennio (fino a settembre) emerge che sono state indette gare riconducibili al PPP per oltre milioni di Euro. Esse rappresentano circa il 26% dell'importo complessivo dei Bandi pubblicati, pari a milioni di Euro. Anche tenendo conto della maggiore "mortalità" di questo tipo di procedure e del possibile raddoppio nel rilievo degli importi (quando c'è lo sdoppiamento fra individuazione del Promotore e Licitazione Privata a valle, per la individuazione delle due migliori offerte da contrapporre al Promotore), si può valutare come il PPP abbia raggiunto un peso reale non inferiore al 20% del totale degli investimenti nel campo dei lavori pubblici, divenendone ormai una componente strutturale. 3

4 La battuta di arresto, registrata nell'ultimo anno a seguito della abolizione del diritto di prelazione per il Promotore, dovrebbe venire superata dalla più che opportuna modifica apportata all'art 153 del Codice degli Appalti dal D. Lgs. n.152 del 11/09/08 (cosiddetto Terzo Decreto Correttivo), che, oltre a reintrodurre il diritto di prelazione nell'ambito della procedura classica, inserisce, in alternativa, la procedura della Gara Unica per l individuazione del Promotore/Concessionario: A base di gara l Amministrazione pone solo uno Studio di Fattibilità e chiede ai concorrenti di sviluppare un Progetto Preliminare La Amministrazione individua la proposta vincente attraverso una griglia di criteri predefiniti Se in sede di approvazione del progetto non si rendono necessarie modifiche, o se queste si rendono necessarie ma il Promotore accetta di adeguarvisi, la Concessione viene affidata direttamente al Promotore stesso Nel caso il Promotore non acconsenta alle necessarie modifiche si scorre la graduatoria di classificazione fino a trovare un candidato disponibile 4

5 Questa innovativa procedura dovrebbe notevolmente facilitare l'utilizzo del Project Financing con la formula del Promotore, eliminando i problemi che fino ad ora l avevano resa di difficile attuazione rispetto a quella, comunque più impegnativa per la Pubblica Amministrazione, della Concessione di lavori pubblici ( ex art.19, comma 2 della legge 109/94). Le differenze fra le due modalità si limitano esclusivamente agli aspetti procedurali, poiché l'esito finale è per entrambe la Concessione di costruzione e gestione. 5

6 Per valutare quale sia la procedura più adeguata alle necessità dell'ente, si deve tenere conto che: Col Promotore, l'ente appaltante può mettere a disposizione un semplice Studio di Fattibilità, fornendo le Linee Guida per la redazione della Proposta, in pratica le prescrizioni ritenute necessarie alla corretta interpretazione delle proprie esigenze e delle scelte irrinunciabili già effettuate dall'ente e non derogabili dai proponenti Con la Concessione l'ente appaltante deve invece porre a base di gara almeno un progetto preliminare, che potrà essere migliorato dai concorrenti, ma con un ridotto grado di libertà, chiaramente stabilito e delimitato nei documenti di gara 6

7 Di conseguenza, da un attenta valutazione del contenuto delle modifiche apportate dal D.Lgs n. 152/08, si può ritenere che la nuova procedura con gara unica del Promotore: È più rapida, perché evita la predisposizione del progetto preliminare, che richiederebbe, qualora l'ente Appaltante non fosse dotato di adeguata struttura tecnica interna, l'espletamento di una apposita gara È più flessibile e consente di sfruttare al massimo le sinergie e le notevoli competenze, di prodotto e di processo, maturate fra progettisti ed imprese in questi ultimi anni di forti investimenti, in Italia, nell'area ospedaliera Consente una maggiore discrezionalità nell individuazione del Promotore, potendosi così valorizzare maggiormente i requisiti ritenuti prioritari, fra i quali la qualità progettuale della proposta 7

8 Non sacrifica il requisito della economicità, che è garantita dalla gara effettuata sulla base di una griglia di criteri precisamente predefiniti dall'ente Appaltante Non sacrifica il requisito della completa aderenza alle aspettative dell'ente Appaltante, poiché quest'ultimo ha la facoltà di far apportare alla proposta dell'aspirante Promotore tutte le modifiche che ritenga necessarie, prima dell'affidamento della Concessione Ha eliminato il punto più debole della procedura precedente, legato alle possibili fonti di contenzioso fra i concorrenti, che erano rinvenibili sia nella minore definizione della procedura nella fase di individuazione del Promotore (non vi era alcun obbligo di griglia di criteri predefiniti per l individuazione della migliore proposta) sia nella moltiplicazione delle occasioni di ricorso, essendo possibili sia in fase di individuazione del Promotore, che in fase di Licitazione Privata per la individuazione dei due migliori offerenti, che, infine, in fase di procedura negoziata da svolgersi fra questi ed il Promotore. 8

9 Sarà la concreta esperienza dei prossimi mesi a confermare la fondatezza delle aspettative, ma le informazioni raccolte fra numerosi Enti Appaltanti e i primi bandi già usciti sembrano confermare la valutazione positiva delle innovazioni introdotte. 9

10 NON È UNA PANACEA: VANTAGGI E SVANTAGGI Nei servizi pubblici locali la necessità di rinnovamento di molte infrastrutture si scontra con le difficoltà nel finanziamento tradizionale delle opere pubbliche, cui si aggiunge il frazionamento delle risorse e la maggiore complessità del coordinamento derivanti dal decentramento istituzionale. Queste difficoltà hanno indotto una crescente attenzione all uso del Project Finance come possibile soluzione finanziaria e al Global Service come strumento di outsourcing delle attività no core, gestibili in modo più efficiente dal privato. Nella Concessione di Costruzione e Gestione questi due strumenti trovano una sintesi potenzialmente virtuosa, in grado di integrare il profilo finanziario con quello di realizzazione e con quello di gestione di un infrastruttura, in particolare nel caso delle infrastrutture pubbliche con lunga durata di vita utile. 10

11 Il PF non è una generica modalità di finanziamento di un investimento pubblico, quanto piuttosto un meccanismo assolutamente peculiare: se non si tiene conto delle sue peculiarità o se i problemi dell Ente Locale sono diversi da quelli che il PF è adatto a risolvere, lo strumento potrebbe mancare di produrre maggiore efficienza e potrebbe anzi rendere prevalenti alcuni aspetti negativi, quali: un aumento dei costi finanziari, dipendente dall oggettiva maggiore onerosità dei finanziamenti no recourse, basati solo sulla valutazione della capacità del progetto di generare un cash flow adeguato a garantire il rimborso del debito, rispetto ai finanziamenti corporate, basati sul merito dei soggetti finanziati un aumento dei costi di strutturazione dell operazione, per la numerosità e complessità di contratti necessari ad assicurare un efficiente ripartizione del rischio, con il conseguente coinvolgimento di diversi intermediari bancari e finanziari (advisor, arranger, underwriter, agent, guarantor, trustee ) una possibile riduzione della concorrenza, tanto in fase di costruzione che di successiva gestione dell infrastruttura, per la maggiore rigidità delle griglie di selezione imposte dalla pluralità di competenze coinvolte finendo per rivelarsi, al limite, un mero meccanismo di aggiramento dei vincoli sugli impegni finanziari e di investimento a cui sono soggetti gli enti pubblici. 11

12 Quando non ci si trovi nel caso di opere particolarmente calde, cioè in grado di sostenersi esclusivamente o quasi con li cash flow generato da adeguate tariffe, come nel caso di autostrade o parcheggi, il PF acquista un senso economico solo dove si realizzi una migliore efficienza complessiva tale da compensare gli elevati costi transattivi e contrattuali ad esso connessi. La complessità organizzativa e i relativi costi rendono dunque prima di tutto il PF indicato per le opere di maggiori dimensioni, che siano dotate di una quota non marginale di finanziamento pubblico (prezzo). Quanto alla tipologia di opere, esso ha senso laddove si tratti di iniziative in cui costruzione e gestione siano intimamente connesse, in relazione ai trade-off tra costi e tempi di costruzione e tra costi e qualità dei servizi discendenti dall opera stessa. 12

13 Rispetto all appalto tradizionale, in cui le fasi di costruzione e gestione sono separate, l utilità del PF si manifesta quando l integrazione fra l infrastruttura e l uso della stessa introduce sinergie altrimenti assenti e in particolare quando: il bundling fra costruzione e gestione produce incentivi che la PA può sfruttare, ad esempio per concludere rapidamente la costruzione e ridurre il contenzioso può favorire innovazioni tecnologiche volte a migliorare l infrastruttura o a ridurre i costi di gestione in quanto consente al costruttore di beneficiare delle relative esternalità positive consente di attribuire fonti aggiuntive di reddito a una delle due fasi (ad esempio, allungando la durata delle concessioni o consentendo al gestore di vendere anche servizi aggiuntivi) per riequilibrare il bilancio complessivo 13

14 grazie al commitment dell ente pubblico il PF può meglio consentire un repackaging e una redistribuzione ai partecipanti dei diversi rischi (relativi alla costruzione, alla gestione dei servizi, all evoluzione della regolamentazione sull uso della infrastruttura, ecc ) l allocazione di parte dei rischi finanziari a soggetti specializzati (diversi dalle imprese partecipanti e dalla PA) di dimensioni significative che finanziano l iniziativa fornisce una possibile soluzione anche alle criticità connesse con il monitoring del progetto la lunga durata dei contratti riduce i costi di transazione rispetto a concessioni ripetute a breve distanza di tempo e stimola l innovazione da parte del gestore, (favorita dalla maggiore possibilità di acquisire conoscenze mediante l esperienza nel settore). Pare evidente che l'identikit tracciato consenta di individuare, nell ambito delle opere tiepide o fredde il campo della sanità ed in particolare quello relativo alle strutture ospedaliere come uno fra quelli più adatti a sfruttare le potenzialità che il Project Financing consente, limitando al massimo gli aspetti negativi. 14

15 L ESPERIENZA DI CMB CMB può essere considerata, in Italia, impresa di spicco nel campo dell'edilizia ospedaliera, con circa trenta commesse terminate o in corso di realizzazione, e impresa leader nel campo del Project Financing Ospedaliero, con cinque Ospedali in corso di realizzazione o già in fase di gestione. 15

16 L ESPERIENZA DI CMB L esperienza è iniziata con il Nuovo Ospedale di Vaio a Fidenza, che ha fatto da battistrada, essendo stata la relativa gara bandita ancor prima dell entrata in vigore della "Merloni ter" (L.415/98), che, con l'introduzione della figura del Promotore, ha costituito il vero impulso all'affermazione del PF. La gestione del Centro Accoglienza, comprensivo di Hospice, e dei Servizi "no core" è in essere da ormai 4 anni. 16

17 L ESPERIENZA DI CMB Ha fatto seguito il Nuovo Ospedale di Baggiovara a Modena, che è riuscito con questa formula a portare a termine un cantiere che per mancanza o discontinuità di finanziamenti si stava trascinando da quasi un decennio. Le gestioni sono in corso da oltre 2 anni. 17

18 L ESPERIENZA DI CMB Nel 2005 è stata acquisita la Concessione per la riqualificazione dell'ospedale Niguarda Ca Granda a Milano, per complessità e volume di investimenti una delle maggiori opere a livello nazionale nel campo ospedaliero. È prevista la fine del primo stralcio dei lavori ( 120 milioni di Euro) entro la primavera 2009, con contestuale avvio della gestione di tutti i servizi. 18

19 L ESPERIENZA DI CMB Nella primavera 2006 si è aggiunta la Concessione per la realizzazione del Nuovo Polo Ospedaliero di Cona a Ferrara, che sarà ultimato entro il 2009, con avvio della gestione entro gennaio-febbraio del Infine, non più tardi di cinque fa sono partiti i lavori relativi al Nuovo Polo Ospedaliero Unico dell'alto Vicentino di Thiene-Schio, che saranno ultimati in meno di 3 anni. 19

20 L'importo complessivo dei lavori relativi a queste Concessioni ammonta a circa 620 milioni di Euro e la quota di diretta spettanza di CMB, che generalmente riveste il ruolo di capofila di compositi raggruppamenti di imprese, è di circa 380 milioni di Euro. L'ammontare complessivo dei relativi servizi "no core" a canone e di quelli commerciali a tariffa, da realizzarsi in un arco temporale variabile tra i 24 e i 30 anni, risulta, a valori attuali, superiore ai milioni di Euro, con una quota di diretta spettanza di CMB di circa 600 milioni. Un dato interessante è che la quota di investimento privato ha coperto, come media ponderata, circa il 42% dell'investimento complessivo, restando quindi a carico del pubblico il 58% dell'investimento. Dei circa 260 milioni di investimento privato, circa 210 milioni sono costituiti da debito bancario "no recourse" e 50 milioni sono costituiti da capitale di rischio (equity) fornito dai soci delle Società di Progetto appositamente costituite. 20

21 QUALCHE CONCLUSIONE NELL AMBITO OSPEDALIERO Volendo trarre qualche conclusione si può ritenere che la convenienza ed economicità, per la Pubblica Amministrazione, nell'utilizzo della formula della Finanza di Progetto risieda principalmente nel fatto che con essa, l'impresa (più correttamente il Raggruppamento di imprese portatrici delle diversificate specializzazioni richieste) viene coinvolta e co-responsabilizzata, per un periodo normalmente molto lungo, nella gestione dell'opera realizzata. In più, si può dire che l impresa recupera l investimento principalmente da un economica ed efficiente gestione della struttura. 21

22 Questo porta, ragionevolmente, ad un diretto interesse del Concessionario a: Ridurre i tempi di realizzazione, per anticipare al massimo l'inizio della fase di gestione da cui dipendono i ricavi Curare al massimo la qualità, durabilità e manutenibilità delle opere, per ridurre i costi di manutenzione e gestione, che dovrà sostenere per decenni Assicurare la massima integrazione dei servizi oggetto di concessione (servizi non sanitari, cosiddetti "no core") per ottenere economie organizzative e di scala 22

23 Il tutto corroborato dal fatto che la rigidità delle clausole regolanti il finanziamento "no recourse" da parte delle banche e la severità delle verifiche effettuate prima di ogni "tiraggio" del finanziamento stesso, il cosiddetto monitoring, limita molto e rende comunque generalmente controproducenti le "gestioni contenziose". La nostra esperienza a riguardo ha potuto verificare che nella maggioranza dei casi il contenzioso deriva dallo stillicidio di varianti richieste durante il corso dei lavori, che porta alla inevitabile richiesta di danni, derivanti da ritardi e anomali andamenti dei cantieri. Questi inconvenienti sono quasi sempre causati da un mancato adeguamento culturale a questa innovativa forma contrattuale, restando prevalente da parte dell'ente Pubblico un approccio più confacente ad un tradizionale appalto di lavori che non ad una concessione di costruzione e gestione. Infatti spesso si verifica che il committente si arroghi il diritto di intervenire su tutte le decisioni tecniche anche dopo la validazione del progetto esecutivo, nominando anche il Direttore dei Lavori e operando addirittura tramite perizie di variante, ordini di servizio, ecc 23

24 Un innovazione possibile, peraltro già messa in atto all'interno di diverse concessioni e per quanto ci riguarda a quella relativa al Nuovo Ospedale dell'alto Vicentino, è quella di mantenere in capo al Concessionario tutte le funzioni e le competenze relative alla conduzione dei lavori (dalla Direzione Lavori alla autorizzazione ai subappalti) in modo da mantenere in capo ad esso quella responsabilità di risultato che sta alla base della filosofia del PF. Un altra considerazione merita l obiezione, mossa da più parti, relativamente al fatto che il PF possa rappresentare un elemento di rigidità nelle scelte pubbliche di fornitura dei servizi e che la lunga durata dei contratti tenda ad attenuare la competizione e conseguentemente a ridurre l efficienza. In primo luogo non si può negare un fondo di strumentalizzazione in questa obiezione, dato che le gestioni di servizi derivanti da concessioni di costruzione e gestione si sono avviate da pochissimi anni, 4 al massimo, e quindi qualsiasi conclusione tratta oggi sarebbe quantomeno affrettata. 24

25 Valutando il lato razionale della obiezione, indubbiamente non infondato, si deve rilevare che la struttura pienamente trasparente del Piano Economico Finanziario consente di evidenziare la quota di margine gravante sui canoni dei singoli servizi e finalizzata al recupero dell'investimento. Il mantenimento del cash flow previsto e del conseguente equilibrio economico finanziario del Piano deriva dalla garanzia di permanenza di questa quota di margine, non già dall intangibilità del canone complessivo relativo ad ogni singolo servizio, che quindi può perfettamente essere sottoposto a verifiche e confronti periodici con il mercato. Questa possibilità, anzi questo obbligo di confronto con il mercato, nell'interesse e a tutela della Pubblica Amministrazione, è già stato previsto in nuce nella Concessione di Fidenza ed è stato meglio sviluppato ed articolato nelle Concessioni di Baggiovara e di Ferrara. 25

26 Per concludere, l aspetto più problematico e contradditorio resta comunque quello legato agli aspetti patrimoniali e fiscali. Si rende ormai indispensabile mettere mano al più presto ad una revisione degli aspetti fiscali relativi al PF, che, per non essere mai stati oggetto di un organica riflessione, scontano al momento quasi solamente contenuti negativi. Senza voler ricordare le faticose tardive correzioni apportate in passato ad interpretazioni dell'amministrazione Fiscale particolarmente penalizzanti, quali la formalizzazione dello scambio tra costo di costruzione e diritto di sfruttamento, ci troviamo anche ora con interpretazioni potenzialmente rovinose quali quelle derivanti dalla risoluzione delle Entrate 372/E che nega l'ammortamento del bene realizzato, quando la proprietà dello stesso non sia del Concessionario, o gravemente onerose come il conseguente rifiuto di ammettere al rimborso l'iva sui costi di costruzione. Risulta di tutta evidenza che si tratta di ostacoli che vanno nella direzione esattamente contraria alla finalità perseguita dal legislatore con la normativa sul PF, tesa a favorire l'utilizzazione di questo strumento come modalità integrativa a quelle classiche per la realizzazione di opere pubbliche. 26

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