Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada: problematiche e applicazioni

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1 Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada: problematiche e applicazioni Intervento del dr. Marco Frola Pescara 29 aprile 2010 Il mio intervento odierno riguarda un argomento molto più complesso di quello che comunemente si crede. Infatti l attività relativa alla gestione dei sinistri del Fondo di Garanzia, come vedremo, presenta regole molto articolate, normative profondamente evolute nel corso degli anni ed una complessa macchina organizzativa con numerosi e diversi attori. Cercherò in particolare di approfondire lo sviluppo normativo che sta alla base dell istituto, e successivamente di chiarire meglio la natura giuridica e i ruoli degli attori del processo. Più a grandi linee citerò le diverse tipologie dei sinistri che riguardano l operato del Fondo di Garanzia, in particolare nel loro sviluppo storico, per concludere con un approfondimento sugli obblighi delle imprese designate e la convenzione tra esse e la CONSAP. LE NORME Parlare di Fondo di Garanzia significa essenzialmente parlare di assicurazione obbligatoria. Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada, non solo quello italiano ma anche quello degli altri paesi, nasce nel momento in cui viene, per legge, istituito 1

2 l obbligo di assicurare il proprio veicolo per la circolazione. Come è noto, in Italia, ciò avvenne con la legge 24/12/1969 n Nasce la necessità di creare tale istituto perché un sistema di assicurazione obbligatoria avrebbe lasciato senza tutela i danneggiati nei sinistri in cui non vi fosse un contratto di assicurazione a coprire la responsabilità del conducente oppure non fosse identificabile un veicolo responsabile. Proprio al tal fine già la Convenzione Europea di Strasburgo sulla assicurazione obbligatoria, sottoscritta nel 1959 da numerosi paesi, conteneva un insieme di principi fondamentali a cui i paesi aderenti avrebbero dovuto attenersi nel disciplinare la materia e prevedeva proprio l istituzione di un Fondo di garanzia per il caso in cui i responsabili dei sinistri fossero rimasti sconosciuti o non assicurati. Il legislatore italiano, alcuni anni dopo, recepì nella legge 990 gran parte di quanto contenuto nella Convenzione di Strasburgo. Sul punto, al capo III della legge citata, rubricato come Del risarcimento del danno, all articolo 19 e seguenti, disciplinò le tre iniziali fattispecie legittimanti l intervento del Fondo di Garanzia. Come è noto tali iniziali fattispecie, riprese poi anche nella legislazione successiva, riguardano i seguenti casi: sinistro cagionato dal veicolo o natante non identificato o sconosciuto (caso a), sinistri cagionato da veicolo o natante non assicurato (caso b), sinistro relativo a veicolo o natante che facesse parte del portafoglio italiano presso un impresa che al momento del sinistro si trovi in stato di liquidazione coatta o vi venga posta successivamente (caso c). 2

3 Quest ultima ipotesi rappresenta un eccezione nel panorama legislativo degli altri paesi europei, infatti è peculiarità della normativa italiana avere introdotto una tale fattispecie che negli altri paesi invece viene gestita secondo regole diverse. Ricordiamo che, nel nostro paese, la prima compagnia ad essere messa in liquidazione coatta fu la Compagnia Mediterranea, nel 1964, quindi ben prima dell introduzione dell assicurazione obbligatoria. Probabilmente il legislatore pensò che la messa in liquidazione di un impresa fosse un evento eccezionale e quindi pensò di inserire tale fattispecie nell ambito del Fondo di Garanzia. Vedremo più tardi che invece le decine di imprese liquidate, soprattutto negli anni 90, portarono la gestione del Fondo di Garanzia in grave difficoltà sia dal punto di vista organizzativo per la mole dei sinistri coinvolti sia dal punto di vista finanziario per gli esborsi non più sufficientemente coperti da quanto previsto dalla norma di legge. La legge 990 prevedeva poi alcuni articoli che disciplinavano la gestione del Fondo stesso e le diverse procedure organizzative dell istituto che vedremo più tardi anche nel loro sviluppo normativo successivo. Proseguiamo ora brevemente analizzando gli sviluppi legislativi che sono venuti nel corso degli anni. A partire dal 1969, la normativa del Fondo di Garanzia fu più volte rimaneggiata anche a seguito dell intervento della Corte Costituzionale. Le modifiche sono state profonde e tutte tese ad una maggiore tutela dei danneggiati con un progressivo ampliamente delle ipotesi di operatività di intervento. 3

4 Infine vanno citati gli altri due importanti interventi legislativi più recenti: la promulgazione del Codice delle Assicurazioni Private (D. Lgs. 7 settembre 2005, n. 209) che ha sostanzialmente recepito la normativa della legge 990, introducendo però una quarta ipotesi di operatività del Fondo e cioè il sinistro cagionato da veicolo circolante contro la volontà del proprietario (caso d) e l ancor più recente Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n. 198 che ha recepito la normativa europea del cosiddetta V direttiva auto. Tale normativa ha introdotto due nuove fattispecie di sinistro per i quali è previsto l intervento del Fondo di Garanzia, pur trattandosi di ipotesi piuttosto marginali. Esse sono: -il sinistro causato da un veicolo privo di assicurazione che sia stato spedito da altro stato membro dell Unione, qualora la spedizione sia stata accettata e il sinistro avvenga entro 30 giorni successivi all accettazione (caso d bis) -il sinistro causato da veicolo estero con targa falsa o illegale (caso d ter). Quest ultima legge ha poi anche parzialmente modificato in parte la disciplina dei casi non assicurato e non identificato, modifiche che vedremo sinteticamente dopo. LA NATURA GIURIDICA E GLI ATTORI DEL PROCESSO Per esaminare in concreto come opera il Fondo di Garanzia bisogna ancora una volta partire dalle legge 990. Come dicevo prima, infatti, il Codice delle Assicurazioni ha, nel suo inquadramento generale, sostanzialmente recepito la precedente normativa che, comunque nel corso degli anni, era già stata ampiamente rivista e interpretata dalla giurisprudenza e dalla dottrina. 4

5 Sin dalla sua introduzione nella normativa italiana, il Fondo di Garanzia diede adito a svariate discussioni sulla sua natura giuridica, discussioni che alla fine giunsero a classificarlo come istituto atipico, non riconducibile a nessuna categoria particolare proprio per la sua natura mista, pubblica e privata e per la presenza di altri protagonisti come le imprese designate e i commissari liquidatori. Nella sostanza il sistema ancora oggi è rimasto lo stesso: il Fondo di Garanzia è un ente privo di soggettività giuridica dotato però di un proprio patrimonio, viene gestito tramite un consiglio di amministrazione dalla CONSAP, ente di cui diremo qualcosa tra breve, coadiuvato da un apposito comitato del quale fanno parte rappresentanti dei Ministeri, della CONSAP stessa, delle Imprese di Assicurazione, dei consumatori, e sotto la vigilanza del Ministero delle Attività Produttive. In origine l ente a cui la legge 990 diede la responsabilità della gestione del Fondo fu l INA, l istituto assicurativo pubblico, nel cui ambito fu costituito appunto un settore apposito con il compito di gestire il Fondo di Garanzia. Come è noto l INA fu privatizzata nel corso degli anni 90 e, ovviamente, tale trasformazione rese inconciliabile la presenza della gestione del Fondo di Garanzia, funzione di rilievo pubblicistico, con le attività privatistiche e imprenditoriali dell azienda. Nel corso del 1993 fu pertanto operata una scissione da cui è nata la CONSAP spa (Concessionaria Servizi Pubblici Assicurativi) a sua volta subentrata nella gestione del Fondo di Garanzia. La CONSAP, il cui capitale è interamente detenuto dal Ministero dell Economia, ha poi assunto altri importanti ruoli di rappresentanza e gestione in ambito assicurativo, 5

6 ricordiamo quello di Organismo di Indennizzo per quanto riguarda i sinistri transfrontalieri previsti dalla IV direttiva europea, quello di gestione della stanza di compensazione della Convenzione CARD in ambito risarcimento diretto, oltre ad alcuni altri Fondi di Garanzia. Dal punto di vista finanziario il Fondo di Garanzia Vittime della Strada è alimentato dai contributi obbligatori posti a carico delle imprese che esercitano il ramo RC auto e quindi indirettamente è a carico del mercato stesso. Oggi tale contributo è pari al 2,5% del premio di assicurazione RC auto ma, nel corso degli anni, tale percentuale ha subito varie modifiche a seconda della situazione di equilibrio economico che l ente si è trovato a gestire. Per quanto riguarda la vera e propria liquidazione dei danni il sistema si basa sul ruolo chiave delle Imprese Designate. L art. 283 del Codice delle Assicurazioni riprende infatti l art. 20 della legge 990, stabilendo che la liquidazione dei danni debba essere effettuata da un impresa designata dall ISVAP, secondo un apposito regolamento emesso dal Ministero delle Attività Produttive e secondo una ripartizione regionale in base al luogo di accadimento del sinistro. In origine era l INA stessa che effettuava tale designazione, incombenza poi passata alla CONSAP. Il nuovo codice ha stabilito che la designazione avvenga su nomina dell ISVAP con l obiettivo di una maggiore trasparenza. La designazione avviene per un periodo di tre anni (quella in vigore è relativa al provvedimento ISVAP n del 28/12/2006) e, sostanzialmente, ripropone di volta in volta le stesse imprese (tranne alcuni casi di modifiche avvenute su diretta richiesta delle compagnie imprese stesse), le quali sono comunque tenute a liquidare i sinistri 6

7 avvenuti anche successivamente alla scadenza del periodo, sino alla data indicata dal nuovo provvedimento. Il Fondo di Garanzia, tramite la CONSAP, rimborsa le somme pagate dalle imprese designate comprensive delle spese e degli oneri di gestione e al netto degli eventuali recuperi avvenuti per tramite del diritto di regresso e surroga, ex art. 292 codice delle assicurazioni (art. 29 legge 990), attraverso un meccanismo previsto dall apposita convenzione. Nel caso in cui non si sia trovato accordo sull importo da risarcire il danneggiato avrà azione diretta nei confronti dell impresa designata la quale assumerà la legittimazione passiva nel giudizio. Vorrei concludere questa parte con una breve accenno alla lunga ed annosa disputa sulla natura delle prestazioni del Fondo di Garanzia. Sin dalla promulgazione della legge 990 infatti si sono scontrate le tesi di chi vedeva nelle prestazioni del Fondo una natura indennitaria e chi invece ne vedeva una natura essenzialmente risarcitoria. Non si tratta di una mera disputa nominalistica ma riguarda direttamente l ampiezza della prestazione. Chi ha sostenuto la natura indennitaria della prestazione, basandosi sul fatto che il Fondo avrebbe solo una finalità solidaristica, sociale e assistenziale e che non essendoci un pagamento di premio, si sarebbe fuori dello schema negoziale assicurativo, avrebbe portato come conseguenza il risarcimento dei soli danni patrimoniali, con una conseguente ampia limitazione della copertura economica dell intervento. 7

8 La tesi maggioritaria ha invece parlato di natura risarcitoria del Fondo di Garanzia, ciò pare più coerente con il testo letterale della norma e soprattutto con il fatto che l intervento del Fondo avviene con modalità tipiche dell assicuratore e cioè con una istruttoria del danno con accertamento della responsabilità, e il pagamento del premio poi in realtà è sostituito dalla percentuale sul premio RC Auto che ricade su tutto il mercato, su tutti coloro che potenzialmente possono trovarsi nelle condizioni di provocare sinistri previsti dalla normativa. Dunque natura essenzialmente risarcitoria, con conseguente allargamento del risarcimento anche ai danni non patrimoniali, tutto ciò anche se, nel nuovo codice, la procedura è stata inserita nel capo Sistemi di indennizzo ma questo fa parte delle tanta imprecisioni di cui la nuova legge è infarcita. LE PREVISIONI DI INTERVENTO DEL FONDO DI GARANZIA IL CASO A: IL SINISTRO CAGIONATO DA VEICOLO O NATANTE NON IDENTIFICATO La prima ipotesi di intervento prevista dalla legge riguarda il caso di risarcimento del soggetto che assume di avere riportato un danno a seguito di un evento derivante dalla circolazione stradale e attribuibile alla responsabilità di uno sconosciuto. Il legislatore sin dall inizio, e ciò è testimoniato anche dai lavori preparatori della legge 990, fu preoccupato del fatto che tale forma di risarcimento fosse occasione di facili frodi e speculazioni a danno della collettività e perciò nella primitiva formulazione previde notevoli limiti di accesso alla procedura in questione. In particolare l art. 19 della legge 990 prevedeva espressamente che, nelle ipotesi dei casi A e B (sinistri da non identificato e da non assicurato), il risarcimento fosse dovuto solo per i danni a persona. 8

9 Le limitazioni per i danni da non identificato furono ulteriormente incrementate dalla presenza di franchigie personali al di sotto delle quali nessun sinistro poteva essere risarcito. L art 21 legge 990 stabiliva che il risarcimento fosse previsto solo se dal sinistro era derivata la morte del danneggiato o una inabilità temporanea di oltre 90 gg o una inabilità permanente superiore al 20%. Furono anni di incertezze interpretative notevoli anche perchè taluni Tribunali stabilirono che fosse necessaria la presenza di entrambe le condizioni e cioè sia una lesione con una invalidità permanente superiore al 20% sia una inabilità superiore ai 90 giorni, con la conseguente esclusione di un numero notevolissimo di richieste. Questo primo dubbio fu sanato dalla legge 39 del 1977 (la cosiddetta mini-riforma dell Rc auto) che modificò l art. 21 e sancì che il risarcimento doveva avvenire per intero anche alla presenza di una sola delle due ipotesi. La limitazione sul punto relativo alla gravità della lesione durò sino alla entrata in vigore della legge 20 del 9 gennaio 1991, la quale stabili che il danno da non identificato fosse risarcito, nei limiti del massimale minimo di legge, indipendentemente dalla sua gravità. La limitazione ai soli danni fisici, infine, è stata ancora parzialmente attenuata con il Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n. 198, attuativo della V Direttiva Europea Auto, la quale ha introdotto, per i sinistri causati da veicoli non identificati, il risarcimento anche dei danni alle cose, con franchigia di 500 euro, qualora nel sinistro si siano verificati gravi danni alla persona. 9

10 Ovviamente si è cercato subito di dare una interpretazione a cosa siano gravi danni alla persona e si ritiene che possano essere quelli disciplinati dall art. 138 del codice delle assicurazioni e cioè le lesioni superiori al 10 % di invalidità permanente. Un breve accenno a parte merita la questione dei massimali previsti per tali tipologie di sinistri. Anche qui siamo in presenza di una significativa evoluzione legislativa poiché, inizialmente, sempre nell ottica di limitare il più possibile il ricorso al risarcimento per questi casi al fine di prevenire eventuali abusi, il testo originale dell art 21 legge 990 prevedeva, per questa tipologia di sinistri, un massimale di 15 mln di lire a persona, con un ulteriore limite di 25 mln per sinistro. Ciò in contrasto con i sinistri da non assicurato e per quelli da impresa posta in liquidazione coatta il cui massimale sin da subito fu quello minimo di legge al momento del sinistro. Inoltre la normativa iniziale non prevedeva nemmeno un adeguamento alla dinamica del costo della vita, per cui si assistette ad un progressivo vanificarsi della capacità risarcitoria dell istituto. Dopo alcune incertezze giurisprudenziali, la Corte Costituzionale con sentenza 560 del 1987 ritenne illegittima la norma laddove non prevedeva meccanismi di adeguamento al costo della vita. Seguirono alcuni anni di dibattito ed infine il legislatore finì col cambiare decisamente la norma e, con la già citata legge 9 gennaio 1991 n. 20 che ha abolito le franchigie sul danno a persona, ha previsto anche che il massimale applicabile fosse quello minimo di legge come per le altre tipologie di danno, facendo qui riferimento a quello previsto per la categoria degli autoveicoli. 10

11 Pertanto oggi dopo tutti gli interventi citati, i danni provocati da veicolo non identificato sono risarcibili in toto per quanto riguarda i danni a persona, nell ambito del massimale minimo di legge, che attualmente è di 2,5 milioni di euro e che sarà ancora elevato per effetto della V direttiva, mentre per i danni a cose andrà di volta in volta verificato se sussistano anche gravi danni a persona per valutare se siano o meno risarcibili. Terminato, se così si può dire l iter di ampliamento di tali danni resta il problema della loro risarcibilità, per quanto riguarda la prova dell esistenza e della responsabilità del veicolo non identificato. Come potete intuire si tratta di un tema delicato e complesso, che tocca direttamente l attività delle imprese designate le quali, in forza di legge, gestiscono denaro della collettività per un fine che è risarcitorio ma anche sociale e a tutela di soggetti cosiddetti deboli. E evidente che l INA prima e la CONSAP poi abbiamo dettato norme di comportamento precise e cogenti soprattutto per evitare frodi e per non costringere le imprese designate ad interpretazioni troppo autonome. Per quanto riguarda l operato delle imprese designate dunque, sulla valutazione delle prove portate dai danneggiati, il margine di discrezionalità è limitato per effetto delle rigorose precisazioni fornite dalla CONSAP ma anche a seguito di numerose e concordanti sentenze in proposito. Pertanto il danneggiato dovrà: -dimostrare che i sinistro sia stato causato da un veicolo o un natante non identificato e che tale veicolo era soggetto all assicurazione obbligatoria 11

12 -dimostrare il nesso di causalità tra il sinistro e i danni subiti -dimostrare la responsabilità del non identificato nella causazione dell evento Sul primo punto va precisato che è necessario che il danneggiato non sia stato in grado di rilevare la targa del veicolo investitore poiché fuggito, oppure perché non in grado a causa delle sue condizioni psico-fisiche e non, per esempio, che non si sia curato di prendere nota dei dati o abbia allontanato il conducente del mezzo. Sul secondo punto è necessario dimostrare che il danno sia conseguenza di una manovra illecita del conducente del veicolo non identificato. Si tratta del punto che genera più problemi a livello di trattazione. Infatti sono numerosi i casi di richiesta danni per sinistri provocati ad esempio da macchie d olio e pezzi di veicolo lasciati sulla strada. Ricordiamo che per esserci diritto al risarcimento il danno deve essere conseguenza della circolazione pertanto andrà verificato approfonditamente attraverso testimonianze e rilevazioni se, continuando l esempio fatto, il pezzo di veicolo o la macchia d olio siano stati lasciati da un mezzo in transito e non in altro modo. Un tema molto dibattuto è quello dell abbagliamento, numerose anche in questo caso le richieste di danni per un sinistro che, a detta del danneggiato, sia stato provocato dall abbagliamento prodotto da veicolo proveniente in senso contrario e poi allontanatosi. Sul punto la posizione delle CONSAP e di conseguenza delle imprese designate è stata improntata sempre ad un fermo diniego. Infine andrà provata anche la colpa del conducente non identificato secondo le normali regole previste dal codice civile. L impresa designata risponderà anche per 12

13 concorso di colpa del non identificato e, in caso di presenza di più veicoli in virtù del principio di solidarietà passiva il danneggiato, potrà agire anche contro uno solo dei corresponsabili, conducente non identificato compreso, salvo esserci le relative rivalse tra impresa designata e compagnia del corresponsabile. Stante così il regime della prova è evidente che assumono una particolare importanza le dichiarazioni testimoniali che, spesso, sono l unica fonte di prova per i danneggiati per questo tipo di danno. Qui si è assistito ad una evoluzione notevole da parte della CONSAP sulle modalità di raccolta di tali testimonianza. E evidente che se vengono reperite nell immediatezza del sinistro, dall autorità intervenuta, non vi è nessun problema a ritenerle attendibile, se invece vengono alla luce più tardi o senza che l autorità sia presente i problemi aumentano. Nel passato la CONSAP fu molto rigorosa nel richiedere una dichiarazione giurata di fronte al Pretore o al Giudice di Pace oppure l assunzione di testi a futura memoria, secondo quanto disposto dall art. 692 cpc. Oggi, anche a causa della scarsa disponibilità dei Giudici di Pace a fornire l assistenza dovuta, si è data maggiore discrezionalità alle imprese designate. In sostanza andrà valutata in concreto l attendibilità del teste, anche in relazione alla tempistica del suo intervento, alla coerenza delle dichiarazioni rispetto a eventuali verbali di Autorità e alla dinamica dell evento. La CONSAP oggi raccomanda di valutare l inequivocabilità delle dichiarazioni, rispetto all evento e alle sue conseguenze. 13

14 E chiaro poi che in caso non sufficiente attendibilità della testimonianza, l impresa designata dovrà sempre negare il risarcimento e nella successiva eventuale vertenza sarà compito del Giudice competente valutarne la portata. IL CASO B - SINISTRO CAUSATO DA VEICOLO O NATANTE SOGGETTO ALL OBBLIGO ASSICURATIVO MA NON ASSICURATO Per quanto riguarda la seconda tipologia di sinistri per i quali è prevista l operatività del Fondo di Garanzia, va inizialmente detto che oggi si tratta sicuramente della fattispecie più diffusa. Il forte aumento dei premi, connesso ad un maggior rigore nell applicazione del bonus malus ed una generale maggiore propensione all elusione del pagamento dei premi stessi, hanno prodotto un vertiginoso aumento del numero delle richieste danni. Per quanto riguarda l evoluzione legislativa dell istituto, anche per questa fattispecie, originariamente, l art. 19 della legge 990, limitò il risarcimento ai soli danni a persona. L art 31 della legge n. 142, del 19 febbraio 1992, sostituì però in toto il citato articolo della legge 990 e, per l ipotesi in questione, dettò che il risarcimento fosse dovuto per i danni a persona nonché per i danni alle cose, il cui ammontare fosse superiore al controvalore in lire di 500 unità di conto europee. Ovviamente con l introduzione dell euro la franchigia divenne pari a 500 euro e così fu sino all autunno scorso, quando il recepimento nella normativa italiana della cosiddetta V Direttiva Auto, attraverso il Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n. 198, ha definitivamente abolito anche tale franchigia. 14

15 Oggi pertanto sono risarcibili, per questa tipologia di sinistri, tutti i danni alle cose e alle persone senza alcuna limitazione di valore o di gravità. Per quanto riguarda i massimali, come già ricordato precedentemente, per i sinistri da veicolo non assicurato da sempre furono applicati quelli minimi di legge al momento del sinistro, con la peculiarità però di fare riferimento a quelli relativi alla categoria del veicolo cui appartiene il mezzo che ha causato il danno, a differenza del danno da non identificato per il quale si fa riferimento ai massimali degli autoveicoli. Presupposto fondamentale per l intervento del Fondo di Garanzia nel caso di cui parliamo è il superamento della prova in merito all effettiva scopertura assicurativa del danneggiante. Occorrerà provare, dunque, che quel veicolo o natante, pur soggetto ad assicurazione obbligatoria, fosse scoperto da relativa garanzia assicurativa o perché il contratto assicurativo non fu mai stipulato oppure perché il premio, giunto al suo naturale periodo di scadenza, non fu corrisposto regolarmente. Anche qui in caso di verbale dell autorità che accerti tale scopertura, con conseguente presenza della relativa contravvenzione, non vi è alcun problema al superamento della prova sul punto. Qualora invece in seguito all invio di richiesta danni presso un impresa che dichiari la scopertura di premio o la non presenza della targa tra quelle relative ai veicoli assicurato, nasce il problema per il danneggiato di provare l effettiva scopertura del mezzo che potrebbe essere assicurato con altra impresa. Dopo anni di discussioni, anche accese, sulla portata delle diverse dichiarazioni oggi con la creazione della Banca Dati SIC, che tra l altro è quella utilizzata anche per la 15

16 Convezione CARD sul risarcimento diretto, la CONSAP ha ritenuto valida la dichiarazione emessa da tale archivio, dichiarazione che accerti, al momento del sinistro, che il veicolo in questione non risultasse assicurato presso alcuna compagnia. In sostanza sarà onere del danneggiato accedere alla Banca Dati e richiedere la verifica della copertura per la targa del veicolo responsabile e inviare all impresa designata tale risposta. Si sono poi susseguite svariate discussioni e decisioni in merito alla scadenza del premio, alla sua riattivazione e alla difficile situazione ma non infrequente di contrassegno e certificato consegnati all assicurato senza che questi abbia pagato il premio. Per quest ultimo caso la giurisprudenza è costante nello stabilire che l assicuratore non possa opporre al terzo la scopertura, facendo fede la documentazione consegnata ed esposta sul veicolo. Ovviamente sulla portata della copertura la discussione tra le imprese designate e la CONSAP è stata costante e si è evoluta, soprattutto negli ultimi tempi nel senso di privilegiare comunque il risarcimento al danneggiato per lasciare poi alle imprese designate (che peraltro sono anch esse compagnie di assicurazione) l onere di verificare la presenza di una eventuale copertura, con conseguente rivalsa sull impresa che la fornisce. Per quanto riguarda il caso in questione con il pagamento della transazione non si esaurisce l iter della pratica, la legge attuale, infatti, all art. 292 Codice delle Assicurazioni, che ha ripreso l art. 29 della legge 990, da al Fondo di Garanzia e di 16

17 conseguenza all impresa designata, azione di regresso nei confronti del responsabile per il recupero di quanto pagato oltre agli interessi e alle spese. In pratica l impresa designata, sin dall avvio dell iter della pratica, invierà una raccomandata AR al responsabile per informarlo di aver ricevuto una richiesta di danni per un sinistro da lui provocato e che, qualora avvenga il pagamento di un risarcimento, procederà ad esperire rivalsa nei suoi confronti per il recupero di tutte le somme pagate, oltre ad interessi e spese. Successivamente andranno avviati accertamenti sulla solvibilità del soggetto e, al termine dell iter liquidativo, inviata una nuova raccomandata con la quale si indica al responsabile la somma precisa da rimborsare e la minaccia di adire le vie legali in caso di mancato pagamento. C è da dire che in questo caso è poi compito della CONSAP valutare gli accertamenti che l impresa designata ha effettuato e indicare alla stessa se proseguire nell attività di recupero oppure archiviare la posizione per non aggravarla di ulteriori spese. In caso di causa in corso, anche se la transazione avviene nel corso della stessa, è buona cosa per l impresa designata procedere ugualmente sino alla sentenza nei confronti del responsabile per precostituirsi un titolo esecutivo da opporre allo stesso senza dover avviare una ulteriore procedura giudiziale. Facendo un rapido accenno pratico va detto che le somme recuperate sono sempre state molto ridotte, dobbiamo dire purtroppo, trattandosi di soldi della collettività. Recentemente le imprese designate hanno avviato comunque su sollecitazione della CONSAP, anche con la collaborazione di consulenti specializzati, procedure di recupero più efficienti, con un conseguente aumento delle somme incamerate. 17

18 IL CASO C - SINISTRI CAUSATI DA VEICOLI ASSICURATI PRESSO COMPAGNIE IN LIQUIDAZIONE COATTA Come ho accennato precedentemente il caso c della legge e cioè quello relativo ai sinistri causati da veicoli assicurati presso compagnie in liquidazione coatta, oltre ad essere una peculiarità solo italiana, rappresenta certamente la casistica più complessa ed articolata tra quelle che esaminiamo oggi. Basti pensare che negli altri casi gli interlocutori sono sostanzialmente gli stessi di un normale sinistro mentre, nel caso in questione, si deve tenere conto anche della presenza delle Liquidazioni Coatte stesse e dei loro Commissari Liquidatori, presenza da cui derivano spesso problematiche di non chiara interpretazione o soluzione che ingarbugliano una già non lineare gestione delle vertenze. Due parole sul fenomeno delle liquidazioni coatte. Si tratta di un fenomeno estremamente peculiare della realtà italiana che ha avuto il suo apice negli anni 80 e 90. In quel periodo furono decine le imprese poste in liquidazione che esercitavano l RC auto, è facile quindi capire che il fenomeno assunse, in quegli anni, una problematica che andò ben oltre la semplice complessità delle norme, che peraltro esisteva ed esiste, per coinvolgere direttamente tutti gli attori del mercato assicurativo italiano. Basta ricordare il caso della Tirrena assicurazioni, la più grossa impresa posta in liquidazione in Italia e quello, anche molto preoccupante, delle imprese straniere operanti in regime di libertà di servizi come, ad esempio, per la greca Themis, che ebbe risvolti anche di ordine pubblico. 18

19 Dopo anni nei quali, per fortuna, il fenomeno è stato praticamente azzerato, e ciò sicuramente a causa di un maggior rigore nei controlli preventivi delle autorità di vigilanza e nella concessione della autorizzazione ad operare ed anche perché i casi di difficoltà delle imprese sono stati risolti in altro modo, ad esempio, con l acquisto delle compagnie da parte di gruppi più grandi e solidi, il 29 marzo di quest anno con Decreto Ministeriale è stata posta il LCA una impresa di ragguardevoli dimensioni la Progress Assicurazioni con sede in Palermo. Siamo ancora in attesa di conoscere nel dettaglio la procedura che gestirà tali sinistri anche perché si tratta della prima messa in liquidazione di una impresa dopo l entrata in vigore del Codice delle Assicurazioni e soprattutto dopo la nascita del risarcimento diretto. Vediamo comunque la legge e la sua evoluzione. Si tratta di un iter complesso che cercheremo si semplificare al massimo. La legge 990 prevedeva inizialmente, agli art. 19 e 20, che l intera gestione e liquidazione dei sinistri di imprese poste in liquidazione anche prima dell entrata in vigore della 990, fosse di competenza delle imprese designate e così fu per i primi casi avvenuti in quegli anni. (ricordiamo i nomi delle imprese: Centrale, Columbia e Secura) Tutto cambiò con la legge 39/77, la cosiddetta mini riforma dell RC auto, che intervenne anche in parte sul processo di liquidazione dei sinistri, possiamo dire che intervenne provvidenzialmente in quanto le imprese designate non sarebbero sicuramente state in grado di gestire direttamente la mole di sinistri prodotta dalle numerose compagnie poste in liquidazione negli anni successivi. L art. 9 di tale legge stabilì infatti che il Commissario Liquidatore potesse essere autorizzato a gestire i sinistri accaduti prima della messa in liquidazione e quelli 19

20 successivi, sino al termine previsto dalla validità del contratto o dal pagamento del premio. I Commissari, mediante apposito decreto, vennero pertanto per le imprese successivamente messe in liquidazione, autorizzati a gestire i sinistri, mentre alle imprese designate fu dato l obbligo di fornire, sempre su base regionale a seconda della sede legale dell impresa posta in liquidazione, al Commissario Liquidatore la cosiddetta assistenza tecnica. In pratica i Commissari Liquidatori presero ad operare come le imprese designate nell ambito dei sinistri di loro competenza, rivalendosi poi sul Fondo di Garanzia per quanto pagato. Ciò fu stabilito per quanto riguarda la fase stragiudiziale della vertenza, infatti per quanto riguarda quella giudiziale, continuò a trovare piena applicazione la norma dell art. 19 della 990, che prevedeva che l azione dovesse essere proposta nei confronti dell impresa designata. Da ciò potrete capire la difficoltà di un sistema di tal genere, anche perché l impresa designata, sino alla notifica dell atto di citazione, nulla sapeva del sinistro né possedeva il fascicolo. Il trasferimento dello stesso rappresentava poi un problema grave per strutture come quella dei Commissari, spesso ridotte ai minimi termini, con la sede della designata talvolta molto distante. La prassi fu quindi quella di lasciare ai Commissari anche la gestione delle cause e procedere esclusivamente al pagamento delle sentenze, anche qualora fosse stata dichiarata la contumacia della designata. 20

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