Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo

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1 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo Rapporto finale comparativo per il progetto internazionale W. In D. Women in Development Nicoletta Torchio Flavia Pesce Silvia Beltrametti With the support of the European Union - Programme concerning the Community framework strategy on gender equality ( )

2 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo Rapporto finale comparativo per il progetto internazionale W. In D. Women in Development Nicoletta Torchio Flavia Pesce Silvia Beltrametti Con il supporto dell'unione Europea - Programma relativo alla Strategia-Quadro Comunitaria in materia di Parità tra donne e uomini ( ). Le informazioni contenute in questa pubblicazione (o in altri materiali) non riflettono necessariamente la posizione o l'opinione della Commissione Europea.

3 Rapporto finale comparativo preparato per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità Non citare senza autorizzazione Settembre 2007 IRS - Istituto per la Ricerca Sociale Via Castiglione, Bologna fpesce@hsn.it ntorchio@hsn.it sbeltrametti@hsn.it

4 Indice Premessa V Introduzione 1 Sezione I - Contesto istituzionale ed economico 3 1. Il ruolo della uguaglianza di genere e della dimensione locale nel processo di sviluppo Il ruolo della uguaglianza di genere nel processo di sviluppo locale Il ruolo della dimensione locale nel processo di uguaglianza di genere 5 2. L uguaglianza di genere nell Unione Europea: quadro d insieme L uguaglianza di genere in cifre La persistenza della disparità di genere nel mercato europeo del lavoro Tassi di occupazione, lavoro part-time e strutture di cura La strategia per l uguaglianza di genere Mainstreaming di genere Partecipazione femminile Parità di genere nei Fondi strutturali 22 Sezione II - Strategie ed esperienze Il mainstreaming di genere nei processi di sviluppo locale Il mainstreaming di genere a livello nazionale: organi e piani di azione Gli organi del mainstreaming di genere a livello nazionale Piani di intervento/programmi di mainstreaming di genere a livello nazionale Mainstreaming di genere a livello regionale e locale: caratteristiche Organismi del mainstreaming di genere a livello regionale e locale Piani d intervento/programmi di intervento in materia di mainstreaming di genere a livello regionale e locale 30 III

5 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo Mainstreaming di genere nei progetti a livello regionale e locale Le strategie europee a sostegno dell introduzione del mainstreaming di genere nei programmi di sviluppo locale Partecipazione femminile nei processi di sviluppo locale Il livello politico Partecipazione delle donne al processo decisionale politico a livello nazionale e regionale: fatti e cifre Strategie europee a sostegno della partecipazione femminile nel processo decisionale politico Il livello economico e locale La partecipazione delle donne ai ruoli decisionali e al settore dell impresa: fatti e cifre Strategie europee per rafforzare la partecipazione delle donne ai ruoli decisionali a livello locale Strategie europee a sostegno della partecipazione femminile al mondo dell impresa Strategie europee a sostegno della partecipazione femminile al mercato del lavoro Strategie europee a sostegno della partecipazione femminile ai processi di sviluppo locale Mainstreaming di genere e partecipazione femminile in Italia, Spagna, Malta e Scozia: differenze e analogie L uguaglianza di genere nel mercato del lavoro e nel processo decisionale: confronti Iniziative per l uguaglianza di genere a confronto: piani e organismi istituzionali Buone pratiche a confronto: l uguaglianza di genere nello sviluppo locale 82 Bibliografia 89 IV

6 Premessa I processi di sviluppo locale non sono fenomeni neutri dal punto di vista del genere ed esistono, oramai, interessanti evidenze sia teoriche che empiriche di una forte correlazione tra Sviluppo locale e Pari opportunità di genere. Numerosi, infatti, sono gli studi che hanno evidenziato la forte correlazione tra crescita economica e presenza femminile nel mercato del lavoro, così come diversi sono anche gli studi che hanno, invece, sottolineato le inefficienze presenti in contesti caratterizzati da situazioni di discriminazione e segregazione che impediscono un miglior utilizzo delle risorse per rilanciare la competitività dei sistemi locali attraverso il ricorso a competenze non solo maschili, ma anche femminili. Tale correlazione comporta, di sicuro, due implicazioni: (a) le Pari opportunità consentono di migliorare lo Sviluppo locale; (b) lo Sviluppo locale consente di migliorare la posizione femminile nel contesto locale. Tale ipotesi non si fonda, evidentemente, su un principio etico (che, pur, avrebbe la sua rilevanza), ma su evidenze di natura socio-economica molto precise. La letteratura lascia pochi dubbi circa il crescente ruolo delle donne nei processi di crescita socio-economica vista la chiara correlazione positiva tra crescita e le pari opportunità nel mercato del lavoro; i Paesi con i tassi di crescita più elevati ed i maggiori livelli del reddito pro-capite sono anche quelli che presentano i maggiori livelli di partecipazione e occupazione femminile. La direzione di causalità va, soprattutto, dalla crescita alla parità di genere poiché un livello di sviluppo più elevato comporta generalmente più alti livelli di istruzione, democrazia e uguaglianza tra uomini e donne (Lofstrom, 2001), ma c è anche una relazione positiva tra parità di genere e crescita socio-economica: una maggiore partecipazione ed occupazione femminile implica una maggiore produzione corrente, ma anche una maggiore crescita futura, per gli effetti sulle nuove generazioni (maggiore reddito famigliare, maggiore investimento in capitale umano e salute). Secondo stime recenti (Olsson, 2000), l accresciuta partecipazione delle donne al mercato del lavoro spiegherebbe, per il ventennio , circa un quinto della crescita del PIL europeo a fronte di un contributo negativo delle forze di lavoro maschili. Se anche il dato può essere sovrastimato per effetto della maggiore concentrazione delle donne in impieghi part-time e in settori a minore produttività (ad esempio nella Pubblica Amministrazione), in tutti i Paesi europei, una quota sempre maggiore della ricchezza prodotta e dello sviluppo sociale è incontestabilmente imputabile al contributo delle donne. V

7 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo In una prospettiva di lungo periodo, i benefici che derivano dal sostegno della partecipazione e dell occupazione femminile diventano evidenti anche in termini di incremento dei livelli di sviluppo visto che, sempre da una prospettiva economica, si innestano alcuni circoli virtuosi che accrescono l efficienza dell utilizzo delle risorse (Humphries, Rubery et al., 1999; Rubery et al., 1999). Quando cresce l occupazione femminile, per esempio, crescono i redditi famigliari con un impatto positivo sulla domanda aggregata e sulle entrate fiscali. Un altro circolo virtuoso è rappresentato dal legame tra la crescita dei livelli di istruzione e dunque dall investimento in capitale umano e la crescita della partecipazione femminile ai percorsi di formazione. Oppure, il sostegno della partecipazione femminile al mercato del lavoro permette di ridurre il deprezzamento dell investimento in capitale umano femminile che si manifesta a seguito dell interruzione dell attività di lavoro per problemi legati alla conciliazione e/o ai fenomeni di segregazione occupazionale e professionale della forza lavoro femminile. Ancora a titolo esemplificativo, il sostegno alla partecipazione e all occupazione femminili attraverso politiche di conciliazione assicurano nel medio e lungo periodo condizioni adeguate di riproduzione sociale, come ad esempio quelle legate alla crescita delle generazioni future. Il beneficio delle politiche di Pari opportunità è inoltre evidente, sia nel breve che nel lungo periodo, anche nella sfera che più ha a che fare con lo sviluppo sociale di un dato territorio poiché l uguaglianza delle condizioni produttive e riproduttive di uomini e donne ha un impatto positivo sulla qualità della vita, aumentando le possibilità di scelta delle donne; si riducono i rischi di povertà della popolazione femminile, migliorano le condizioni di lavoro di uomini e donne e, più in generale, le condizioni di vita. Il sostegno alla partecipazione delle donne alla vita attiva è allora una forma di investimento sulla risorsa femminile che ha ricadute per la società nel suo complesso e per le sue diverse componenti: si pensi al parallelo miglioramento delle condizioni di vita degli uomini e dei bambini. I tentativi di analisi di efficienza delle politiche di Pari opportunità concludono allora che questo tipo di interventi (Rubery et al., 1999) possono essere considerati, quindi, come un vero e proprio fattore produttivo. Il mondo femminile è una risorsa per lo Sviluppo locale non solo perché contribuisce alla crescita economica del territorio e alla sua riproduzione sociale, ma anche perché promuove e afferma approcci alternativi allo sviluppo. Illuminanti, anche se distanti, sono in questo senso le esperienze di microcredito alle donne in contesti del Sud del mondo che soffrono particolari condizioni di arretratezza e povertà. Le istituzioni di microcredito, infatti, riconoscono nelle donne dei veicoli di promozione sociale più validi ed efficaci degli uomini, individuandone nel legame con i figli e, dunque, con le generazioni future uno dei moventi fondamentali. Oltre alla crescita di consapevolezza femminile, il microcredito ha effetti che si riflettono nei più svariati ambiti di vita sociale e famigliare e evidenziano la maggiore attenzione femminile verso il futuro: dalle scelte sull'educazione e sull'istruzione dei figli (che privilegiano la scolarizzazione e combattono il lavoro minorile) alla pianificazione della procreazione. Inoltre, le donne si dimostrano amministratrici più attente degli uomini del denaro ottenuto in prestito, oltre che evidenziare, soprattutto in alcuni Paesi ad elevata pressione migratoria, minore propensione a lasciare il Paese (Yunus, 2003). Le dinamiche territoriali e locali si confrontano con diversificate istanze del mondo femminile legate alla particolare configurazione della combinazione di ruoli produttivi e riproduttivi che le donne rivestono in un dato contesto territoriale. Elementi che, dunque, devono essere conosciuti (e condivisi) al fine di identificare le possibili risposte in termini di policy (e la partecipazione del territorio alla loro definizione). I fattori di contesto socio-economico - dunque la dimensione locale - rivestono una particolare VI

8 Premessa influenza nel determinare le scelte e i comportamenti partecipativi delle donne, influenza tendenzialmente maggiore di quella esercitata sulle scelte maschili. Assunta come data la generalizzata ineguale distribuzione dei carichi di cura tra uomini e donne, non è possibile ignorare le differenze della condizione femminile e delle problematiche di conciliazione che le connotano, ad esempio, in contesti urbani e in contesti rurali, sia in una prospettiva di sostegno alla partecipazione che in una prospettiva di sostegno alla permanenza nell occupazione. Gli elementi di differenziazione della condizione femminile nella dimensione locale sono legati ad una miriade di altri fattori di contesto: dalla vocazione economica di un territorio (industriale, terziaria, turistica, agricola, specializzata, etc.), ai modelli culturali e relazionali propri di una comunità, dalle risorse disponibili per re-distribuire il lavoro di cura sia istituzionalizzate (servizi per l infanzia, presenza di grandi aziende che più facilmente adottano modelli di riorganizzazione dei tempi di lavoro, radicamento del terzo settore e diffusione di pratiche quali le banche del tempo) che non (rapporti di vicinato e modelli di scambio, strutture famigliari e solidarietà intergenerazionali), alle politiche dei tempi e dei trasporti. È proprio la rilevanza del contesto locale nel disegnare i termini in cui le donne rappresentano una risorsa per lo sviluppo a suggerire che la dimensione locale rappresenta una risorsa per le politiche di Pari opportunità. Infatti, in primo luogo, come le politiche di sviluppo, le politiche di Pari opportunità hanno maggiore probabilità di rispondere alla domanda di intervento quanto più sono progettate e implementate vicino alla popolazione che ne esprime il bisogno. In secondo luogo, la dimensione locale agevola quel processo di integrazione delle politiche che caratterizza l essenza del mainstreaming di genere. Le politiche del lavoro e della formazione hanno infatti maggiori possibilità di venire progettate e attuate in sinergia con le altre politiche che sostengono l inclusione femminile nel mercato del lavoro come le politiche di assistenza (bambini, anziani, malati), le politiche dei trasporti, le politiche degli orari e tutti quegli interventi che impattano sulla qualità della vita e sulla sicurezza sia sul luogo di lavoro che, più in generale, nel territorio. Infine, le politiche di Pari opportunità promosse a livello locale hanno maggiori chances di coinvolgere gli attori rilevanti (autorità locali, imprese, economia civile, parti sociali, popolazione). La questione del capacity building e della mobilitazione degli attori locali è peraltro un elemento centrale nell implementazione di politiche di parità e mette in evidenza la necessità di promuovere la presenza femminile nei processi di policy making a tutti i livelli decisionali (empowerment) sia attraverso un maggior coinvolgimento delle donne nei luoghi delle decisioni sia attraverso il coinvolgimento di organismi di parità e di altre organizzazioni del mondo femminile. Parallelamente gli organismi di parità dovrebbero essere coinvolti in processi di networking sia in connessione con gli altri attori locali sia in connessione con altri livelli di governo, anche attraverso la predisposizione di tavoli di concertazione sul tema e/o protocolli nell ambito, per esempio, dei patti territoriali al fine di prevedere espressamente la promozione del mainstreaming di genere nelle scelte attuate per la promozione dello Sviluppo locale (Campbell, 2003). Purtroppo, se anche il mondo femminile rappresenta una risorsa per il territorio e per il contesto locale, soprattutto quando si adotta una prospettiva di medio e lungo periodo (Rubery, Fagan, 1999), il tema è raramente analizzato, nella sua complessità e multidimensionalità, dal punto di vista di genere. In tale cornice appare, dunque, importante un progetto quale il W. In D. - promosso dal Dipartimento italiano per i diritti e le pari opportunità - Presidenza del Consiglio dei Ministri - che si pone l ambizioso obiettivo di definire un percorso metodologico per verificare il contributo delle politiche di genere allo Sviluppo locale. Il che significa, in VII

9 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo altri termini, verificare l ipotesi circa l influenza negativa che la mancata applicazione del principio delle Pari opportunità ha sullo Sviluppo locale di un territorio e, viceversa, in quale misura il mancato Sviluppo locale limita il miglioramento della posizione femminile. Lo scarso coinvolgimento delle donne nei processi di sviluppo locale, e la poca attenzione riservata al principio di uguaglianza di genere nelle stesse politiche di sviluppo, sono una costante per la maggior parte dei Paesi europei. Il tema è stato posto al centro del V Programma di azione comunitario in materia di pari opportunità tra uomini e donne nell ambito del quale è stato finanziato W. In D.. Il progetto muove infatti dalla convinzione che sia necessario promuovere una forte azione coordinata a livello europeo per supportare queste tematiche e contribuire al necessario cambiamento culturale ai fini della concreta applicazione del principio di mainstreaming di genere nei processi di sviluppo socioeconomico. Il partenariato transnazionale del progetto è stato costruito in considerazione dei diversi atteggiamenti culturali e delle diverse esperienze in materia di pari opportunità di genere presenti nel territorio UE, nonché dei differenti assetti organizzativo- istituzionali che caratterizzano i Paesi Membri. La struttura partenariale di W. In D. è la seguente: Promotore con funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività progettuali: Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità - Presidenza del Consiglio dei Ministri, Italia Partners transnazionali: European Policies Research Centre (EPRC) University of Strathclyde, UK Institut de Govern i Polítiques Públiques (IGOP) University of Barcellona, Spain National Commission for the Promotion of Equality (NCPE), Malta Partner nazionale: Istituto per la Ricerca Sociale (IRS), Italia La presenza di Spagna e Italia ha portato nel progetto le problematiche tipiche dei Paesi mediterranei in tema di pari opportunità di genere anche se inserite in due contesti politico istituzionali piuttosto diversi, soprattutto in materia di decentramento amministrativo. Il partner maltese ha permesso di considerare la prospettiva e l esperienza di un piccolo Paese, con una situazione ancora molto problematica in materia di pari opportunità, per il quale l entrata recente nell Unione Europea rappresenta al tempo stesso una sfida e un opportunità di rapido progresso. Il partner scozzese, infine, garantisce la considerazione della prospettiva anglosassone, caratterizzata da una situazione più avanzata in relazione all uguaglianza di genere e quindi da una logica di intervento in materia più centrata sul principio di mainstreaming e su un concetto ampio del principio di pari opportunità aperto a tutte le forme di discriminazione. Il progetto attraverso una ricerca-azione di tipo comparato ha prodotto un Modello di intervento e di Linee Guida per introdurre e potenziare i principi di pari opportunità nei processi di sviluppo locale. Tale strumento intende rispondere ad una duplice esigenza: promuovere e consolidare nei diversi contesti locali strategie che favoriscano la partecipazione femminile ai processi di sviluppo locale; definire un approccio integrato per favorire l internalizzazione del mainstreaming di genere nei processi di sviluppo locale, condiviso da tutti i partner del progetto. Il modello di intervento è stato delineato a partire dai risultati dell attività di ricerca e dalle sollecitazioni e dalle esigenze emerse nei panel organizzati in ciascuno dei paesi partner - ai quali hanno partecipato attori istituzionali, rappresentanti VIII

10 Premessa del partenariato socio-economico, referenti delle buone pratiche analizzate e ha rappresentato il primo passo per la definizione di modalità e strumenti concreti per promuovere il gender mainstreaming come un elemento costitutivo dei processi di sviluppo locale così come declinati nelle Linee Guida. La presente pubblicazione è uno dei prodotti di W. In D. di seguito elencati: Caso di studio italiano; Caso di studio spagnolo; Caso di studio maltese; Rapporto finale di ricerca comparativa Strategie ed esperienze realizzate nei processi di sviluppo locale a livello europeo ; Modello e Linee Guida: Un modello di sviluppo locale gender oriented ; Catalogo delle buone prassi. Caso di studio scozzese; Dipartimento Pari Opportunità Presidenza del Consiglio dei Ministri - Italia IRS - Istituto per la Ricerca Sociale - Italia Bibliografia Campbell M., Local Employment Development in the European Union. Acting Together at the Local Level: More and Better Jobs, Better Governance, Atti del Convegno European Forum on Local Development and Employment, Presidency of the European Union in Rhodes, 16/17 maggio Lofstrom A., A report on gender equality and economic growth, Olsson H., Social Security, Gender Equality and Economic Growth, mimeo, Rubery J., Fagan C., Smith M., Women s Employment in Europe. Trends and Prospects, Routledge, London, Humphries J., Rubery J., Fagan C., Grimshaw D., Smith M., Equal Opportunities as a Productive Factor, Study for the Policy and Perspective Group of DG Employment and Social Affairs European Commission, Yunus M., Il banchiere dei poveri, Feltrinelli, Milano, IX

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12 Introduzione Negli ultimi decenni, un numero sempre maggiore di ricerche (Humphries e Rubery, 1995; Olsson, 2000; Lofstrom, 2001) ha evidenziato l esistenza di una relazione biunivoca fra il livello di uguaglianza di genere e quello dello sviluppo socio-economico. Da un lato, infatti, il miglioramento delle condizioni di sviluppo influisce positivamente sulla parità di genere e sulla partecipazione delle donne al mercato del lavoro; dall altro, l accresciuta presenza femminile in ambito lavorativo e decisionale, nella politica e nelle istituzioni, offre un contributo essenziale alle dinamiche sociali ed economiche di un territorio. Pertanto, una strategia di sviluppo locale basata sul genere può favorire l adozione di politiche improntate all efficienza e nello stesso tempo all uguaglianza, poiché pari opportunità di genere consentono un migliore utilizzo delle risorse femminili, e, al tempo stesso, migliori condizioni di sviluppo locale offrono, in misura sempre maggiore, pari opportunità di partecipazione e inclusione per le donne. Da tempo ormai si riconosce alla dimensione locale un ruolo strategico nell attuazione delle politiche di pari opportunità di genere, in quanto essa facilita il coinvolgimento di tutti gli attori interessati e delle rappresentanze femminili, e consente di impostare una strategia olistica e orientata ai bisogni. Il ruolo strategico di un approccio allo sviluppo locale basato sul genere è stato altresì riconosciuto nel dalla Commissione, che ha sottolineato l importanza di un integrazione della dimensione di genere nelle strategie locali di occupazione: All atto di sviluppare una strategia locale per l occupazione, la dimensione di genere dovrebbe essere integrata nella diagnosi del territorio. Allorché si definiscano gli obiettivi di una strategia, si dovrebbe prestare attenzione alle nuove opportunità occupazionali per le donne che entrano o rientrano nel mercato del lavoro (società dell informazione, ambiente, tempo libero, turismo, cultura, prodotti locali, assistenza ai servizi personali). Le donne dovrebbero essere attori oltre che beneficiari delle strategie di occupazione locale. Ciò implica: il coinvolgimento degli organismi preposti alle pari opportunità in seno alle autorità locali; l equilibrio tra i sessi nei comitati; una maggiore partecipazione delle donne alle organizzazioni locali delle parti sociali; la valorizzazione delle capacità e dell esperienza delle donne nell ambito dell economia sociale e nel settore del volontariato ove le donne svolgono un ruolo importante; nonché il coinvolgimento di ONG femminili nei partenariati locali regionali e nei patti territoriali per l occupazione (COM, 2001: 14). Tuttavia, a sei anni dalla pubblicazione di tale 1 COM (2001), Rafforzare la dimensione locale della strategia europea per l occupazione, Bruxelles 1

13 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo documento e a sette dalla definizione, da parte del consiglio di Lisbona (2000), di un traguardo (del 60% entro il 2010) per il tasso di occupazione femminile, siamo ancora molto lontani dalla parità e gli obiettivi prefissati sono stati realizzati solo in parte. In genere, le donne hanno minore accesso rispetto agli uomini alla piena partecipazione al mercato del lavoro e al potere decisionale. In tutti gli Stati membri dell Unione Europea la partecipazione femminile al mercato del lavoro è inferiore a quella maschile ed è connotata da: un elevato divario occupazionale e salariale, segregazione occupazionale, atipicità e settorialità degli impieghi. Fatte salve poche eccezioni, la rappresentanza femminile nei centri di potere politico e, più in generale, decisionale, è ancora molto scarsa ed è lontana dall obiettivo del 40% auspicato e raccomandato dall Unione. Le donne sono sotto-rappresentate a livello decisionale, nel settore pubblico come in quello privato. Inoltre, l uguaglianza tra i sessi fatica ad imporsi non soltanto sui mercati del lavoro e nella rappresentanza a livello pubblico e privato, ma anche nell implementazione di politiche di pari opportunità e di mainstreaming di genere. Sussistono ancora forti resistenze ad affrontare tali questioni in relazione a tematiche economiche o inerenti la crescita e lo sviluppo. Oltre a tutto ciò, l adozione a livello locale di una strategia di uguaglianza e di politiche di pari opportunità avviene spesso in modo frammentario e non sempre è sostenuta a livello politico. Esiste poi un problema d isolamento (scarsi contatti con esperienze analoghe) e, spesso, di scarsa conoscenza e diffusione a livello locale degli strumenti più innovativi. I rari progetti pilota realizzati a livello locale, una volta esauriti i finanziamenti, non vengono quasi mai integrati nelle politiche ordinarie, col rischio di comprometterne gli aspetti di sostenibilità. Scopo principale del presente Rapporto è quello di far luce su come i paesi europei affrontano queste tematiche e quindi individuare le principali strategie e gli strumenti che i paesi (attori locali) utilizzano a sostegno della partecipazione femminile e dell introduzione del principio di mainstreaming di genere nei processi di sviluppo locale. Il Rapporto è strutturato in due sezioni principali e cinque capitoli. La prima sezione (capitoli 1 e 2) si prefigge di introdurre l ambito di riferimento del problema analizzato (definizione di parità di genere, mainstreaming di genere, partecipazione femminile, definizione politiche dei bisogni di policy, motivazione alla base di un incremento delle politiche di pari opportunità di genere a livello locale, ecc), e di illustrare il contesto istituzionale ed economico della situazione femminile. La seconda sezione (capitoli da 3 a 5)presenta una veduta d insieme, basata su un analisi on-desk, delle strategie e delle pratiche attuative adottate dai paesi europei a sostegno della partecipazione femminile e per l introduzione del mainstreaming di genere nei processi di sviluppo locale. Più specificamente, il primo capitolo espone i ruoli rispettivi della uguaglianza di genere e dei processi di sviluppo locali e le loro reciproche interrelazioni. Il secondo capitolo offre una panoramica della strategia europea per l uguaglianza di genere (concetti, strumenti, raccomandazioni, e forme di finanziamento) e una descrizione empirica dei traguardi raggiunti in termini di parità di genere nei mercati del lavoro europei. Il terzo capitolo esamina le esperienze e le strategie europee (istituzioni, piani d azione, progetti) di introduzione del principio di mainstreaming di genere a livello sia nazionale sia regionale. Il quarto capitolo analizza le esperienze e le strategie europee di incentivazione della partecipazione femminile ai processi di sviluppo locale, sia a livello decisionale (nell ambito politico e in quello delle istituzioni, tanto pubbliche quanto private) sia a livello economico (in qualità di imprenditrici o salariate). L ultimo capitolo, infine, offre un confronto più ristretto e approfondito fra pratiche attuative e strategie di mainstreaming di genere e partecipazione femminile fra le regioni europee partner del progetto - Malta, Spagna, Italia e Scozia. 2

14 SEZIONE I: CONTESTO ISTITUZIONALE ED ECONOMICO 1. Il ruolo della uguaglianza di genere e della dimensione locale nei processi di sviluppo Dimensione locale e uguaglianza di genere sono due concetti il cui impiego si è fatto sempre più frequente, da un decennio a questa parte, nella definizione delle politiche amministrative locali a tutti i livelli territoriali, da quello europeo a quello locale (regionale, metropolitano, comunale). La loro importanza strategica, ai fini di uno sviluppo sociale sostenibile è ormai riconosciuta da lungo tempo, al punto che le pari opportunità di genere e lo sviluppo locale sono stati inseriti fra i temi orizzontali delle strategie europee. L impiego di tali concetti è diffuso anche presso altri paesi occidentali, come gli USA, dove, ad esempio, le agenzie per lo sviluppo locale sono ormai divenute uno strumento di uso comune per affrontare un ampio spettro di problemi territoriali; o presso le istituzioni internazionali, come la Banca Mondiale, dove l uguaglianza di genere si è imposta come questione d interesse prioritario per via delle sue implicazioni nella crescita economica e nell incremento della povertà dei paesi in via di sviluppo e in transizione. Quello di sviluppo locale è un concetto assai vasto che abbraccia diversi elementi: dallo sviluppo economico, innovazione, società dell informazione, all occupazione, alla uguaglianza di genere e all integrazione sociale. La bibliografia in materia non presenta una definizione univoca di sviluppo locale in quanto esso è solitamente definito in relazione alle politiche di riferimento. Hart e Murray (2000) 2, definiscono lo sviluppo locale descrivendo l ampio ventaglio di caratteristiche che tale concetto incorpora. Lo sviluppo locale sarà quindi: dal basso verso l alto (particolarmente attento ai bisogni e alle opportunità locali); integrativo (con l istituzione di collegamenti verticali e orizzontali tra gli attori coinvolti e attraverso i vari programmi); orientato strategicamente (tramite il coordinamento fra iniziative locali e pianificazione di lungo termine); partecipativo (poiché necessita del coinvolgimento di molteplici attori); interattivo (in quanto partecipato a tutti i livelli della comunità); multi-dimensionale (poiché abbraccia un ampio spettro di questioni); orientato all auto-apprendimento (la sua sostenibilità dipende dalla capacità di apprendere attraverso l esperienza); fondato sulle disponibilità (poiché richiede sia finanziamenti pubblici sia contributi privati e su base volontaria). In senso lato lo sviluppo locale può essere defi- 2 Hart, M. e Murray, M. (2000) Local Development in Northern Ireland The Way Forward: A Background Paper. Northern Ireland Economic Council, Belfast. 3

15 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo nito come: La mobilitazione a livello locale di risorse sotto-utilizzate tramite azioni intraprese localmente, spesso in partenariato con dipartimenti e agenzie del governo centrale, imprese, sindacati e gruppi della comunità locale, in grado di accrescere il valore delle persone e dei luoghi. (NIEC, 2000) 3. Appare evidente come, in base a tale definizione, l uguaglianza di genere e, in particolare, la partecipazione di uomini e donne al mercato del lavoro e al processo decisionale siano al centro dello sviluppo locale. Sia la letteratura teorica che empirica hanno dimostrato l esistenza di una relazione biunivoca fra i traguardi raggiunti dallo sviluppo locale e il grado di uguaglianza di genere a livello locale. Guardando le performance raggiunte dai paesi e dalle regioni nel Ventesimo secolo, si può chiaramente scorgere una forte correlazione positiva fra crescita economica e uguaglianza di genere nel mercato del lavoro. La direzione di causalità procede principalmente dalla crescita economica verso l uguaglianza: un accresciuto livello economico è seguito in genere da un incremento del livello di istruzione e di democrazia e da una maggiore uguaglianza di genere (Lofstrom, 2001: 4). Ma si può altresì riscontrare un legame proporzionalmente positivo fra l uguaglianza di genere e la crescita economica: una maggiore partecipazione femminile al mercato del lavoro conduce a un aumento del prodotto interno lordo, poiché coinvolge nel sistema produttivo un maggior numero di risorse umane. L inserimento delle donne nel mercato del lavoro e nei processi decisionali contribuisce inoltre a un aumento della qualità della vita e delle prospettive di crescita futura per via delle ripercussioni sull educazione dei figli. 1.1 Il ruolo della uguaglianza di genere nel processo di sviluppo locale Abbiamo già visto come l uguaglianza di genere svolga un ruolo strategico nello sviluppo socio-economico di un territorio. In virtù di ciò, essa si inserisce nel processo di sviluppo locale non soltanto in quanto parte integrante, poiché costituisce una delle componenti delle politiche di sviluppo locale, ma anche come strumento funzionale al raggiungimento di altri obiettivi di sviluppo (sviluppo economico, inclusione sociale, ecc.). Si è in effetti riscontrato che il processo di sviluppo locale non è neutro rispetto al genere, specialmente se si assume una prospettiva di medio-lungo termine. Il comportamento e le decisioni delle donne possono influenzare sensibilmente lo sviluppo economico, culturale e sociale. Non solo contribuiscono alla crescita economica e demografica ma promuovono anche l adozione di nuove strategie di sviluppo. L accresciuta partecipazione femminile al mercato del lavoro cui si è assistito da alcuni decenni a questa parte ha infatti apportato un forte contributo allo sviluppo economico dei paesi industrializzati. Secondo uno studio condotto da Olsson (2000), fino al 20% della crescita del PIL riscontrata in Europa negli anni sarebbe da porre in relazione all accresciuta partecipazione femminile al mercato del lavoro nel medesimo periodo. Una maggiore uguaglianza di genere eserciterebbe quindi un effetto positivo sullo sviluppo economico: un aumento della presenza femminile sul mercato del lavoro incrementa il prodotto interno lordo poiché determina il coinvolgimento di una maggiore quantità di risorse umane nel sistema produttivo. L inserimento delle donne nel mercato del lavoro e nel processo decisionale contribuisce inoltre all incremento della qualità di vita e del tasso di crescita futuro per effetto della ripercussione positiva sui figli. Un maggiore coinvolgimento femminile a livello di organismi locali può inoltre rivestire un ruolo strategico nei processi di sviluppo locale; la partecipazione diretta delle donne negli enti locali incaricati dell elaborazione, 3 Northern Ireland Economic Council (2000), Local Development: A Turning Point, NIEC Occasional Papers, n.13 4

16 Il ruolo dell uguaglianza di genere e della dimensione locale nei processi di sviluppo progettazione e implementazione delle politiche può favorire l adozione di strategie politiche caratterizzate da una componente di equità di genere che a sua volta favorirà lo sviluppo locale. Concorrono quindi, a sostegno della presenza femminile nei mercati del lavoro e nel processo decisionale (a livello locale) ragioni di parità e di efficienza. Discriminazione e segregazione comportano inefficienza. I vantaggi economici, a livello locale, in esito all eliminazione della discriminazione derivano da un migliore impiego delle risorse in grado di potenziare la competitività economica (locale). Quando il ruolo economico degli individui è definito rispetto al genere, anziché dal merito o dalle capacità, si determinano inefficienze dovute alla sotto-utilizzazione delle capacità di un gruppo (quello delle donne). Le politiche finalizzate alla riduzione della segregazione di genere in ambito socio-economico possono inoltre contribuire allo sviluppo di una forza lavoro con molteplici professionalità e al miglioramento degli schemi organizzativi. Una partecipazione maggiore e paritaria della componente femminile all economia può inoltre contribuire al miglioramento delle condizioni familiari, qualora gli interessi congiunti delle donne e dei bambini siano favoriti da politiche a sostegno della conciliazione tra vita lavorativa e vita familiare (Humphries e Rubery, 1995). L importanza dell inserimento femminile nel mercato del lavoro ai fini della crescita economica è stata presa in considerazione a livello europeo, dove si è riconosciuto che l obiettivo, stabilito a Lisbona, di portare al 70% il tasso di occupazione sarà raggiungibile soltanto se il tasso di occupazione femminile passerà da un valore medio del 54% nel 2000 a un valore del 60% almeno, entro il Sono stati inoltre definiti nuovi valori di riferimento per l erogazione di servizi di custodia dei bambini ed è stato riconosciuta la necessità di aumentare la parità di accesso all economia della conoscenza. (Samek, 2003) 1.2 Il ruolo della dimensione locale nel processo di uguaglianza di genere L importanza di una azione a livello locale, una accresciuta partecipazione e interazione fra soggetti coinvolti a livello locale attuazione per una buona implementazione della Strategia Europea per l Occupazione, in generale, e della uguaglianza di genere, in particolare, è stata riconosciuta dalle Istituzioni europee, che hanno sottolineato la necessità di potenziare il ruolo della dimensione locale della SEO (COM (2001) 629 Final) e hanno introdotto negli Orientamenti in materia di Occupazione un titolo specifico riguardante gli Interventi per l occupazione a livello locale e regionale (Orientamenti per le politiche di occupazione, 2002) 4. Tutti i soggetti interessati a livello locale possono svolgere un ruolo attivo nel perseguimento delle politiche di uguaglianza di genere, e nella definizione di strategie per l occupazione locale che contengono una componente di genere (COM (2001) 629 Definitivo) 5 : Le autorità locali, in quanto principali datori di lavoro o datori di lavoro modello dovrebbero promuovere l occupazione femminile e la sua qualità nell ambito dell amministrazione dei servizi pubblici, in particolare mediante misure volte a conciliare la vita lavorativa e quella familiare e a promuovere il ruolo delle donne ai livelli manageriali. Esse dovrebbero 4 In particolare, l orientamento 11 (2002) stabilisce che Al fine di attuare la strategia europea per l occupazione è necessario mobilitare tutti i soggetti interessati a livello regionale e locale, incluse le parti sociali, individuando il potenziale occupazionale a livello locale e potenziando le partnership in tal senso. e che gli Stati membri incoraggeranno gli enti locali e regionali a elaborare strategie occupazionali per sfruttare appieno le opportunità di creazione di posti di lavoro a livello locale e promuoveranno a tal fine partnership con tutti i soggetti interessati, inclusi i rappresentanti della società civile Decisione del Consiglio del febbraio 2002 relativa a orientamenti per le politiche degli stati membri a favore dell occupazione per il 2002 (2002/177/EC) 5 Commissione Europea (2001), Rafforzare la dimensione locale della Strategia Europea per l Occupazione, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, alla Commissione Socio-Economica e al Comitato delle Regioni, COM (2001) 629 Definitivo 5

17 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo sostenere le attività imprenditoriali delle donne e migliorare le infrastrutture che sono importanti per le donne che vivono in aree rurali; Le imprese locali in quanto datori di lavoro dovrebbero accrescere le prospettive di carriera delle donne (ad esempio, fornendo un tutoraggio e assistenza alle piccole imprese create da donne). Le organizzazioni del terzo sistema/dell economia sociale possono migliorare l accesso delle donne al mercato del lavoro offrendo servizi che le donne possano erogare nell ambito domestico e posti di lavoro per le donne che rientrano nel mercato del lavoro. Le parti sociali possono promuovere le opportunità di carriera delle donne e la conciliazione della vita lavorativa e di quella familiare, sia a livello di impresa (ad esempio, attraverso intese su orari di lavoro flessibili), sia a livello territoriale, per esempio, accelerando l attuazione di direttive e di accordi tra le parti sociali in questo ambito. Servizi pubblici per l occupazione a livello locale possono fungere da datori di lavoro modello, realizzando ad esempio il mainstreaming di genere e offrendo al loro personale una formazione alle questioni legate al genere. Le istituzioni di istruzione e formazione possono aiutare le donne a migliorare le loro prospettive di carriera e fornire agli attori locali una formazione sulle questioni legate al genere. 6

18 2. L uguaglianza di genere nell Unione Europea: quadro d insieme 2.1 L uguaglianza di genere in cifre La persistenza della disparità di genere nel mercato europeo del lavoro Nell arco degli ultimi decenni, il ruolo delle donne nel mercato del lavoro è diventato sempre più significativo. Il tasso d incremento dell occupazione femminile ha superato quello dell occupazione maschile e la maggior parte degli stati membri dell Unione ha ottemperato all obiettivo del 57% del tasso di occupazione entro il 2005 fissato a Stoccolma (va rilevato tuttavia che la Spagna, l Italia e Malta non sono tra questi). Anche la media dei guadagni femminili è andata crescendo (seppure in misura modesta) a fronte di quelli maschili, nella maggior parte degli stati membri. Ciononostante, in quasi tutti i paesi membri il tasso di disoccupazione femminile rimane sistematicamente più elevato rispetto a quello maschile (UE-25: 2 punti percentuali) e il divario di genere nei tassi di occupazione, rimane elevato (UE- 25: 15 punti percentuali). Parimenti elevato risulta anche il divario retributivo tra i sessi, e ciò pur considerando l incidenza della composizione della forza lavoro e della posizione occupata. In effetti, tale divario potrebbe parzialmente spiegarsi proprio in base ai ruoli cui le donne sono confinate nel mercato del lavoro, che riserva loro, in genere, le occupazioni meno regolari e sicure: la percentuale di lavoratrici che lavorano part-time è infatti del 33% contro appena il 7% degli uomini 6 ; inoltre, nella quasi totalità degli stati membri si riscontra una maggiore diffusione dei contratti a tempo determinato fra le donne 7.Lasegregazione di genere in determinati settori (le donne sono per la maggior parte impiegate nel settore dei servizi e in quello pubblico, e sottorappresentate nei settori in espansione, come quello dell alta tecnologia) e occupazioni 8 è elevata persino nei Paesi nordici, in genere caratterizzati da un alto tasso di occupazione femminile e da un altrettanto elevata partecipazione delle donne al processo decisionale in ambito politico. Miglioramenti significativi della posizione femminile si osservano anche in ambito educativo. Le statistiche relative ai livelli di istruzione mostrano infatti che, tra le nuove generazioni, sono le donne a raggiungere le percentuali più elevate in quasi tutti i Paesi europei: nel 2005, nell Europa dei 25, la percentuale della popolazione femminile compresa nella fascia di età dei anni, che 6 Commissione Europea (2006), Report on equality between women and men, Lussemburgo 7 Ovunque nell Unione Europea le donne hanno maggiori probabilità di essere impiegate con contratti a tempo determinato rispetto agli uomini. [ ] La differenza proporzionale tra uomini e donne si è rivelata particolarmente elevata in Finlandia (circa 6 punti percentuali), così come in Belgio e nei Paesi Bassi. In questi tre paesi, oltre la metà dei lavoratori precari erano donne (59% in Finlandia e Belgio, poco più del 53% nei Paesi Bassi). Eurostat (2002), At the margins of the labour market? Women and men in temporary jobs in Europe, Statistics in Focus, 13/ Nel 2004, le donne rappresentavano il 32% dei manager europei. Tuttavia, la componente femminile nelle posizioni di alto livello dirigenziale (ad eempio partecipazione quotidiana agli organi esecutivi delle principali aziende) risultava essere il 10%. (Commissione Europea, 2006) 7

19 Strategie ed esperienze nei processi di sviluppo locale a livello europeo aveva completato almeno il ciclo di istruzione secondaria superiore superava di 5 punti quella maschile. Inoltre, anche la partecipazione femminile alle iniziative di formazione permanente, è più elevata, soprattutto fra gli occupati. Paesi scandinavi I paesi nordici (Danimarca, Svezia, Finlandia) si caratterizzano per l elevato tasso di occupazione femminile (hanno già tutti raggiunto l obiettivo di Lisbona), un ridotto divario occupazionale tra i sessi (molto al di sotto della media UE-25) e un altrettanto ridotto divario tra i tassi di disoccupazione (in Svezia, il tasso di disoccupazione femminile è addirittura inferiore a quello maschile). Tuttavia, anche in questi paesi è riscontrabile un divario retributivo tra uomini e donne relativamente elevato, (al di sopra della media UE-25), che rappresenta la controparte di una pronunciata segregazione tanto negli impieghi quanto nei settori occupazionali, particolarmente osservabile in Svezia e Finlandia. Paesi anglosassoni Gli indicatori di parità di genere nel mercato del lavoro per il Regno Unito e l Irlanda registrano costanti divergenze. Nel 2005 il Regno Unito presentava un tasso di occupazione femminile del 66%, molto al di sopra dell obiettivo stabilito per il 2010, mentre l Irlanda mostrava un livello più modesto, sufficiente tuttavia a consentirle di raggiungere l obiettivo di Stoccolma. Il divario occupazionale fra uomini e donne è piuttosto basso nel Regno Unito (circa 10 punti percentuali), e tende invece ad assumere livelli più elevati in Irlanda (19 punti percentuali). Entrambi i paesi, tuttavia, non mostrano un divario sfavorevole alle donne nel tasso di disoccupazione, dove la differenza tra uomini e donne è di segno negativo. Il divario retributivo tra uomini e donne nel Regno Unito è, analogamente a quello dei paesi nordici, al di sopra della media europea, mentre tende ad essere più modesto in Irlanda. Per quanto riguarda la segregazione di genere a livello di impieghi e settori, i due paesi presentano ancora una volta risultati discordanti: laddove nel Regno Unito si osserva un livello di segregazione di scarsa entità, in Irlanda si registrano livelli relativamente elevati. Paesi dell Europa continentale Si può affermare che i paesi dell Europa continentale (Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi), presentino valori simili per quanto riguarda la segregazione di genere, sia a livello occupazionale che settoriale, che sono tra i più bassi riscontrati nell intera UE. Per quanto riguarda gli indicatori del tasso di occupazione/disoccupazione, i paesi più grandi, e cioè Germania e Francia, registrano risultati migliori rispetto a quelli dei paesi di dimensioni minori (Belgio e Lussemburgo), che si situano al di sotto della media UE. Ciononostante, la Germania mostra un livello di divario retributivo fra i sessi che si colloca tra i più elevati nell Unione (23 punti percentuali). I Paesi Bassi presentano invece una situazione ibrida, nel senso che gli indicatori dell occupazione e della disoccupazione femminile fanno registrare valori simili a quelli dei Paesi scandinavi, mentre, per quanto riguarda la segregazione di genere, ci si avvicina ai valori dei paesi dell Europa continentale. In ciò, i Paesi Bassi sono forse il paese che nell Unione Europea ha raggiunto più efficacemente la parità di genere nel mercato del lavoro. Va tuttavia osservato che questo paese ha una elevatissima percentuale di donne parziale che lavorano part-time e che vi è ancora molto da fare per colmare il divario retributivo tra uomini e donne, che anche qui rimane elevato (quasi 19 punti percentuali). Paesi dell Europa Mediterranea Con l eccezione del Portogallo, i paesi dell Europa mediterranea sono quelli che presentano la situazione peggiore fra gli stati membri, relativamente agli indicatori del mercato femminile del lavoro. Infatti, Italia, Grecia e Spagna mostrano livelli molto bassi del tasso di occupazione femminile (appena il 45-46% in Italia e in Grecia) accanto ai valori in assoluto più elevati del divario fra i sessi a livello occupazionale (oltre i 25 punti percentuali in Grecia e in Italia) e del tasso di disoccupazione (5 punti percentuali in Spagna e9in Grecia). Se relativamente agli indicatori dell oc- 8

20 L uguaglianza di genere nell Unione Europea: quadro d insieme cupazione, la situazione nei paesi dell Europa mediterranea è disastrosa, le cose migliorano un po quando si guarda agli indicatori della segregazione e del divario retributivo fra i sessi. Infatti, in questi paesi, la segregazione femminile, specialmente nell occupazione, tende ad assumere i valori più bassi fra quelli riscontrati tra gli stati membri, e lo stesso si può dire riguardo al divario retributivo, che è inferiore ai 10 punti percentuali in tutti i paesi dell Europa mediterranea con l eccezione della Spagna, dove registra 15 punti percentuali. I nuovi Stati membri Il gruppo dei nuovi Stati membri (i Paesi che hanno aderito all Unione nel 2004) presenta al suo interno un elevato grado di variabilità per quanto riguarda gli indicatori di mercato del lavoro femminile e del divario fra i sessi, con risultati compresi fra i due estremi della classifica europea. Essenzialmente, i Paesi baltici presentano un tasso d occupazione femminile elevato (hanno già raggiunto l obiettivo di Lisbona, insieme con la Romania, la Slovenia e Cipro), un modesto divario fra i livelli di occupazione di uomini e donne e nessun divario per quanto riguarda il tasso di disoccupazione femminile, ma registrano valori elevati relativamente al divario retributivo e la segregazione di genere (in particolare in Estonia, che è il paese europeo con il più elevato livello di segregazione settoriale e occupazionale). I paesi di minori dimensioni, come Malta e Cipro, sono quelli che si collocano agli estremi della forbice UE: Malta con il più basso livello del tasso di occupazione femminile (34%), del divario retributivo fra i sessi (4 punti percentuali) e della segregazione settoriale; Cipro, invece, con il più elevato divario retributivo fra uomini e donne (25 punti percentuali). FIGURA 2.1 Percentuali dell occupazione femminile (dai 15 ai 64 anni) nel 2005 a confronto con gli obiettivi di Stoccolma/Lisbona Source: Eurostat data 9

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