WP 2.1- Nuovi modelli di interconnessione

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1 Rapporto finale WP 2.1- Nuovi modelli di interconnessione Responsabile: Prof.Carlo Cambini * [Author Name] [Type the abstract of the document here. The abstract is typically a short summary of the contents of the document.] Gruppo di Lavoro: Prof. Carlo Cambini Prof. Tommaso Valletti Dott. Antonio Manganelli * Dipartimento di Sistemi di Produzione e Economia dell Azienda Politecnico di Torino, Corso Duca degli Abruzzi, 24, Torino. Tel: ; fax: ; carlo.cambini@polito.it Imperial College, Londra, e Università Tor Vergata di Roma, Dipartimento di Economia e Istituzioni, Via Columbia 2, Roma. t.valletti@ic.ac.uk Florence School of Regulation, European University Institute, Via Boccaccio Firenze; antonio.manganelli@eui.eu 0

2 Executive Summary L obiettivo della presente ricerca è quello di analizzare come gli attuali modelli di prezzo dell interconnessione possono essere rivisti al fine di accrescere l efficienza statica e dinamica del settore e come le regole stesse devono evolversi per tener conto dei cambiamenti strutturali che le reti NGN genereranno. La tariffa di interconnessione analizzata in questo lavoro è quella di terminazione (two-way access charge), ossia la tariffa pagata da un operatore che origina una chiamata all operatore che riceve la chiamata e la porta a termine consegnandola al cliente finale. Lo sviluppo delle reti IP-based di nuova generazione pone nuove problematiche per quanto concerne le modalità di fissazione delle tariffe di interconnessione tra reti. Gli accordi di interconnessione tra le reti tradizionali sono significativamente diversi da quelli che emergono nelle reti IP, non solo da un punto di vista tecnico ma altresì dal punto di vista degli aspetti economico-regolatori. Mentre nelle reti tradizionali fisse (PSTN) e mobili (PLMN) l interconnessione è sempre stata oggetto di controllo da parte dei regolatori nazionali a causa della tendenza da parte degli operatori di fissare tariffe superiori ai costi incrementali sottostanti, nell ambito del mondo di Internet l interconnessione a livello IP è stata generalmente raggiunta senza un esplicita attività di regolazione. Inoltre, il problema della qualità dell interconnessione, e delle possibili forme di discriminazione tariffaria e non, assume un ruolo rilevante, soprattutto in termini competitivi, ben superiore a quello che fino ad oggi si è tenuto conto nei modelli di interconnessione e accesso tradizionali. Allo stesso tempo, problematiche legate alla capacità delle reti e all interconnessione tra reti basata sulla capacità e non più sul traffico vengono ad avere un ruolo fondamentale in un ottica prospettica. Ne consegue che, a causa dei cambiamenti tecnologici indotti dall avvento delle nuove reti NGN, ma anche dei cambiamenti di mercato e dell esperienza regolatoria maturata nel tempo e di una migliore e più profonda comprensioni delle dinamiche economiche sottostanti al problema dell interconnessione tra reti, vi è sufficiente spazio per un qualche intervento di revisione delle attuali regole sulla terminazione di chiamata. i

3 Ogni revisione tariffaria non può prescindere però dalla definizione degli obiettivi che un regolatore intende perseguire nella fissazione di tali tariffe. La nostra analisi si basa su specifici obiettivi economici che coincidono con la massimizzazione del benessere collettivo e dei consumatori in modo particolare. Per raggiungere tali obiettivi, un traguardo da perseguire è la massimizzazione dell efficienza, intesa in modo sia statico che dinamico. Nel corso del lavoro sono stati analizzati tutti i principali criteri di tariffazione oggi in discussione e le loro possibili evoluzioni in un ottica prospettica. In particolare, l analisi è partita dallo studio del metodo attuale di tariffazione, definito come status quo e benchmark di riferimento, quale appunto il meccanismo del LRIC+. Si sono evidenziate le principali criticità applicative in un ottica di convergenza tecnologica (come il problema della ripartizione dei costi congiunti e comuni) e le distorsioni che da questo meccanismo possono derivare nell adozione di pratiche commerciali con potenziali fini escludenti (soprattutto l utilizzo di forme di discriminazione on net off net). Una prima possibile revisione dello status quo è l adozione del metodo del LRIC puro, dove la tariffa di interconnessione copre i soli costi operativi e di capitale necessari alla sola realizzazione del servizio di terminazione di chiamata, mentre tutte le altre componenti di costo (congiunti e comuni) vengono lasciate fuori e recuperate nei servizi di accesso. Una ulteriore distorsione che lo status quo ha generato nel calcolo delle tariffe di terminazione è il forte differenziale tra tariffe di terminazione su rete fissa e quelle su rete mobile nonostante i cambiamenti tecnologici e gli effetti della convergenza fissomobile richiedano una qualche forma di convergenza tariffaria. L analisi prosegue poi analizzando meccanismi di tariffazione alternativi, come appunto il meccanismo del bill and keep, evidenziandone le proprietà economiche e valutando gli effetti che esso può avere sulle politiche commerciali degli operatori (incluso l introduzione di possibili forme di pagamento in ricezione, RPP). Inoltre, si analizzano i diversi posizionamenti strategici degli operatori su questo metodo e si illustrano alcune delle principali esperienze regolatorie a livello internazionale sull uso del bill and keep regime. Infine, si analizzano altre forme di tariffazione basate sulla capacità di rete, sulla qualità dell interconnessione con le conseguenti problematiche regolatorie, e sui servizi di interconnessione Internet- ii

4 like (peering), con particolare attenzione agli aspetti regolatori derivanti dal rapporto tra interconnessione tradizionale e interconnessione per la fornitura di servizi VoIP. In generale, non esiste una soluzione che può definirsi ottimale, ossia un meccanismo di tariffazione che risulta migliore di un altro a prescindere dal contesto preso a riferimento. Ogni regola proposta, o sua rivisitazione, presenta, infatti, pregi e difetti che l Autorità dovrà necessariamente considerare in sede di applicazione finale. In questo rapporto, sono comunque forniti tutti i principali elementi a carattere economico/regolatorio che dovrebbero essere presi in considerazione in caso di revisione dei modelli di interconnessione da adottare per le future reti a banda larga e ultra larga. iii

5 Indice del documento 1. Obiettivi e strumenti della regolazione dei servizi all ingrosso Fattori di cambiamento I possibili rimedi regolatori per i servizi di interconnessione Mantenimento del sistema di tariffazione vigente: lo Status quo Dalla metodologia LRIC+ a quella del LRIC puro Status quo e convergenza fisso-mobile Deregolazione Introduzione di vincoli di reciprocità Il meccanismo del Bill and Keep e sue proprietà Proprietà economiche Impatto sulle politiche di tariffazione a livello retail Posizionamento degli operatori da UE/ERG...32 Operatori Alternativi di Telefonia Fissa...34 Operatori Alternativi di Telefonia Mobile...34 Operatori infrastrutturati con potere di mercato...37 Posizioni Comuni Applicazioni e casi internazionali La tariffazione per capacità (Capacity Based Charging CBC) Interconnessione tra reti e QoS: livelli minimi garantiti e differenziazione QoS garantita fra reti interconnesse Sistemi di tariffazione dell interconnessione con QoS Problemi di foreclosure Neutralità della rete: il dibattito USA Modelli di interconnessione Internet-like: modelli di Peering e implicazioni per il Voip Interconnesione per i servizi VoIP Problematiche regolatorie e concorrenziali derivanti dall introduzione di servizi VoIP...61 iv

6 Servizi VoIP forniti dagli operatori di rete Servizi VoIP di fornitori di applicazioni Questioni aperte...68 Accesso one way...69 Risk sharing...70 Risk Sharing e tariffe di accesso basate sulla capacità...71 Risk premium...72 Mercati geografici...72 Problematiche contabili nel passaggio da vecchia rete a NGN...73 v

7 1. Obiettivi e strumenti della regolazione dei servizi all ingrosso L interconnessione fra reti è forse il fattore più caratteristico del mondo delle TLC. Oggi esistono reti diverse, tecnologie di accesso e di trasporto diverse, eppure gli utenti vogliono e riescono a scambiarsi informazioni e a comunicare. È noto che il valore dei servizi di comunicazione cresce con il numero di utenti che si possono contattare, un fenomeno conosciuto come economie di rete, che nel linguaggio economico sono un esternalità positiva. Gli utenti si allacciano come detto a reti di operatori differenti in un mondo liberalizzato, perciò agli aspetti tecnologici si aggiungono quelli economici legati al possibile pagamento di prezzi all ingrosso tra operatori per lo scambio delle comunicazioni consentite dall interconnessione. Attraverso l interconnessione si snodano gran parte delle questioni di policy nelle TLC: il valore del servizio agli utenti e dunque la loro disponibilità a pagare; la suddivisione tra operatori del valore generato; la possibilità stessa della concorrenza, e in ultima analisi gli incentivi ad investire e creare valore. Vista la complessità del problema è essenziale fare due premesse. La prima riguarda il rapporto generale tra obiettivi e strumenti della regolamentazione. Il secondo riguarda il campo di indagine in questo studio. Il primo passo essenziale di ogni analisi rivolta ad eventuali interventi di policy è il domandarsi quali sono gli obiettivi da perseguire. E identificare gli strumenti che si possono eventualmente utilizzare. Gli obiettivi, per quello che riguarda questa analisi, sono limitati a quelli economici e coincidono con la massimizzazione del benessere collettivo e dei consumatori in modo particolare. Per raggiungere tali obiettivi, un traguardo da perseguire è la massimizzazione dell efficienza. Il campo d azione così si 1

8 restringe e diventa più trasparente; tuttavia il concetto di efficienza può essere ancora declinato secondo varie accezioni. L efficienza statica vuole che si raggiunga un duplice obiettivo, quello di avere scambi commisurati al costo delle risorse (efficienza allocativa), e che, dato un livello di scambi, questo avvenga nel modo tecnologicamente più efficiente (efficienza produttiva). L efficienza allocativa si raggiunge spesso, quando i prezzi sono pari ai costi marginali, il che a sua volta è un risultato tipicamente assicurato da mercati concorrenziali. L efficienza produttiva si ha quando un impresa riesce ad appropriarsi dei benefici legati alle proprie scelte tecnologiche ed è così incentivata ad adottare soluzioni più efficienti. Un ulteriore e assai rilevante nozione di efficienza è quella dinamica, secondo la quale è importante che i soggetti economici abbiano i giusti incentivi ad investire risorse che possono avere il loro ritorno economico nel lungo termine. Altri obiettivi potrebbero essere quelli di carattere sociale/distributivo, volto ad esempio a garantire che le tariffe all utenza finale siano sostenibili (affordable); tipicamente questo obiettivo ha impatto soprattutto sulle tariffe retail che sono di fatto solo indirettamente condizionate dal livello delle tariffe wholesale, sia per quanto concerne la terminazione sia per l accesso. Come si vede, non è possibile che l interconnessione, da sola, risolva di colpo tutti i problemi ed assicuri l efficienza del sistema. Un tema ricorrente di questo lavoro è quello secondo il quale è bene che si attribuiscano alla regolazione dell interconnessione alcuni obiettivi primari, senza cercare di assolvere con essa troppi compiti. Non si vuole qui negare che altri aspetti correlati indirettamente con l interconnessione possano essere rilevanti, tuttavia si evidenzierà che queste problematiche aggiuntive, una volta correttamente identificate, sono affrontabili con soluzioni mirate, senza dovere distorcere in modo improprio il sistema di interconnessione. Molte delle tematiche oggi oggetto di forte dibattito, come ad esempio l introduzione di un premio per il rischio (risk premium) o la suddivisione del rischio tra investitore e utilizzatore delle infrastrutture (risk sharing), così come l introduzione di meccanismi tariffari diversi per aree geografiche legate al tema del digital divide, possono essere 2

9 ricongiunte al tema generale dell interconnessione. Tuttavia la soluzione a tali problemi potrebbe portare a schemi di pricing non necessariamente efficienti, ossia veicolo di ulteriori distorsioni tali da allontanare la tariffa di interconnessione dal livello ottimale per il perseguimento dei principi di efficienza sopra visti. La risoluzione di tali problemi ad opinione degli scriventi potrebbe essere invece affrontata in modo più trasparente ed appropriato tramite altri strumenti o interventi regolatori. È, infatti, importante ricordare che l impatto variegato che le politiche di interconnessione hanno sull intero sistema di imprese di comunicazioni, tramite l interscambio di traffico tra queste, e sugli utenti, tramite i prezzi delle chiamate. È bene, quindi, che si discuta quale deve essere l obiettivo principe delle politiche di interconnessione ed agire di conseguenza nel caso si siano identificati dei fallimenti di mercato. Prima di entrare nell analisi dei possibili modelli di interconnessione da implementare in un ottica di reti di nuova generazione (Next Generation Networks - NGN), reputiamo così utile definire quale sarà lo scopo principale di questo documento. Nel corpo centrale di questo lavoro come previsto nei contenuti originari del WP ci concentriamo sull interconnessione tra operatori infrastrutturati, ciascuno dei quali ha un interesse ad assicurarsi l interconnessione con l altra parte (two way access). 1 La tariffa di interconnessione in questione è dunque quella di terminazione, ossia la tariffa pagata da un operatore che origina una chiamata all operatore che riceve la chiamata e la porta a termine consegnandola al cliente finale. Il tema è diverso rispetto a quello dell accesso one way di un operatore nuovo entrante senza proprie infrastrutture, abbondantemente analizzato dalla letteratura e affrontato con strumenti diversi da quelli della terminazione. 2 Nonostante la diversità dei temi, pur considerando che la ricerca come previsto si dovrebbe focalizzare solo sul primo aspetto, nella sezione finale di questo 1 Per una rassegna teorica su questi temi si rimanda a: Armstrong M. (2003), The Theory of Access Pricing and Interconnection, in M. Cave, S. Majumdar e I. Vogelsang (a cura di), Handbook of Telecommunications Economics, North-Holland, Amsterdam; Vogelsang, I. (2003), Price Regulation of Access to Telecommunications Networks, Journal of Economic Literature, 41(3): Oltre alle rassegne citate nella nota precedente, si faccia riferimento anche al volume di Laffont J.J. e J. Tirole (2000), Competition in Telecommunications, The MIT Press, Cambridge (MA). 3

10 lavoro torneremo brevemente anche sull accesso one way per poter offrire una visione più generale delle possibili forme di revisione dei servizi wholesale. Il presente documento è così strutturato. Nella Sezione 2 si analizzano i principali fattori di cambiamento che spingono verso una possibile revisione degli attuali meccanismi di tariffazione dei servizi di interconnessione. Nella Sezione 3 si analizzano alcuni nuovi possibili criteri di tariffazione partendo da un analisi dello status quo come attuale benchmark di riferimento. Parleremo del metodo del LRIC puro, degli effetti della convergenza fisso-mobile e della necessaria convergenza regolatoria, del meccanismo del bill and keep e delle sue proprietà ed effetti, della tariffazione per capacità di rete, della qualità dell interconnessione e delle conseguenti problematiche regolatorie, e dell interconnessione Internet-like (peering) e dei suoi effetti sul VoIP. La sezione 4 chiude il lavoro riprendendo le tematiche dell interconnessione twoway e dell accesso one-way unitamente ad alcune recenti questioni di policy di maggior dibattito in sede regolatoria, come le problematiche del risk premium, il risk sharing dei nuovi investimenti in NGN, la differenziazione geografica delle tariffe wholesale. 4

11 2. Fattori di cambiamento Il problema della terminazione non è nuovo, anzi, è ben noto alle Autorità di regolamentazione che hanno condotto nell ultimo quinquennio numerose analisi di mercato. Perché dunque la necessità di nuovi modelli di interconnessione? I fattori sono almeno tre. 1. La tecnologia si è evoluta. Le reti di nuova generazione (NGN) presentano peculiarità ben diverse da quelle tradizionali soprattutto a livello architetturale e nelle tecniche di trasporto. Come analizzato nel WP 1.1 e 1.2 (coordinati rispettivamente dal Prof. Décina e dal Prof. Ajmone Marsan), a cui rimandiamo per maggiori dettagli, le nuove architetture di rete sono tutte basate su tecniche di trasporto IP based, tipicamente caratterizzate da costi incrementali molto bassi e prossimi allo zero. È rimasta invece una distinzione su come si accede all utente finale, ad esempio tramite rete fissa o rete mobile. La distinzione dunque tra telefonia fissa e mobile sta venendo meno, soprattutto per quanto riguarda il trasporto e la terminazione di chiamata, che sono tipicamente i servizi inclusi nelle tariffe wholesale di terminazione 3, con le implicazioni regolamentari che questo comporta. Nell ambito specifico della terminazione, i trattamenti asimmetrici tra diverse tecnologie, e anche tra diversi operatori, non sembrano più essere sostenibili in un ottica di medio-lungo periodo e possono costituire il presupposto per attività di arbitraggio tecnologico ed economico 4. 3 Una precisazione è d obbligo: non si sta sostenendo che i costi infrastrutturali e di investimento nella telefonia fissa e mobile siano analoghi. Se esistono tali differenze (ad esempio legate al costo di acquisizione delle licenze spettrali), esse però dovrebbero emergere a livello retail nelle tariffe di accesso al servizio. La convergenza fisso-mobile evidenzia invece che dal lato tecnico del trasporto e buon fine di una chiamata la tecnologia è di fatto la medesima e quindi, dato che la tariffa di terminazione riflette questi costi, più o meno simili dovrebbero essere tali tariffe sia per il fisso che per il mobile. Altrimenti, come evidenziato nella Sezione 1, si attribuiscono alla terminazione troppi compiti, finendo per rendere il meccanismo di tariffazione non efficiente con le conseguenti distorsioni. 4 M. Armstrong e J. Wright (2008) - Mobile Call Termination, Economic Journal - mostrano che nonostante vi sia un incentivo da parte degli operatori infrastrutturali a fissare tariffe mobile-mobile al 5

12 2. I principi economici di fondo che guidano l analisi economica della terminazione sono sempre gli stessi, ma la loro comprensione è cresciuta. La terminazione, nel nostro mondo in cui paga chi effettua la chiamata (calling party pays CPP), è un collo di bottiglia e dunque si interviene perché ci sono fallimenti di mercato. Si è altresì capito come il problema della terminazione sia endemico nel mercato sotto le regole attuali. L intervento regolatorio ha anche giustamente bilanciato il suo intervento cercando di accomodare le esternalità del sistema, in particolare quelle di rete di cui si è parlato sopra. Ma le esternalità di rete stanno probabilmente venendo meno in alcuni settori maturi per i quali non è pensabile espandere ulteriormente il numero di abbonati. Ciò è particolarmente vero per quanto riguarda la telefonia mobile. Diviene invece più urgente considerare un altro tipo di esternalità, quelle di chiamata. 3. L evidenza empirica e la pratica regolatoria oggi sono molto più avanzate, grazie ai numerosi anni di esperienza e di interventi regolatori in vari paesi. Gli interventi stessi non sono stati necessariamente uniformi. È dunque possibile effettuare alcune analisi sulle conseguenze della regolazione delle tariffe di terminazione. Altri dati e considerazioni si possono trarre confrontando quello che ci dice il mercato, in modo particolare guardando alle politiche tariffarie utilizzate dagli operatori. Il primo tema sopra elencato è oggetto di analisi dal punto di vista tecnologico all interno dei WP 1.1 e 1.2. a cui rimandiamo. L obiettivo di questo rapporto è invece quello di soffermarsi sui cambiamenti di carattere economico che, a giudizio di chi scrive, potrebbero portare a riconsiderare alcuni principi regolatori fino ad oggi utilizzati nella regolazione dei servizi di terminazione. Dal punto di vista strettamente economico, ci preme fin da subito sottolineare che la struttura dei costi che dovranno essere affrontati è in buona misura fissa e riguarda l accesso alla rete, mentre per l uso della rete i costi operativi sono generalmente molto bassi e legati prevalentemente a possibili problemi di congestione. Poiché le esternalità di rete sono oggi meno urgenti, la conseguenza è che le tariffe di terminazione non costo e fisso-mobile sopra il costo, per evitare il rischio di possibile arbitraggio tecnologico (ad esempio, l uso delle cosiddette sim box) gli operatori mobili sono spinti a fissare tutte le tariffe di terminazione sopra il costo ad un livello superiore al quello ritenuto socialmente efficiente. 6

13 debbano più essere ritoccate per assicurare un obiettivo in larga parte raggiunto e oggi non più prioritario. 5 Diciamo meglio: l accesso alla rete è ovviamente sempre fondamentale, ma non è la distorsione della tariffa di terminazione il modo corretto di assicurarlo. L accesso va tendenzialmente ripagato tramite le tariffe di abbonamento ai consumatori. Se queste siano troppo elevate è di per sé una questione separata e di per sé non chiara. Se per tariffe troppo elevate si intende prezzi non in linea coi costi, allora l intervento deve essere di tipo antitrust/regolatorio volto o ad assicurare il corretto svolgersi delle dinamiche concorrenziali o a limitare il potere di mercato tramite intervento diretto sui prezzi, se la concorrenza per qualche ragione non può svilupparsi. Se prezzi troppo alti significa invece che non vi è sufficiente disponibilità a pagare, anche se i prezzi sono allineati ai costi, allora sorgono ulteriori domande e potenziali risposte. Se non vi è sufficiente domanda tout court non spetta certo al policy maker sponsorizzare beni e prodotti, a meno di non considerare tali beni merit goods ; ma allora la questione si intreccia indissolubilmente con la definizione del servizio universale e dei suoi obblighi. Se non vi è domanda per inesperienza nel consumo (ossia se la larga banda viene considerata un experience good) o mancata percezione della loro importanza, allora sono necessari programmi di sensibilizzazione e promozione al consumo o comunque di incentivo dal lato della domanda, ma anche questi non spettano certo ad un Autorità settoriale. Altro punto oggi all attenzione di gran parte dei regolatori nazionali è che le tariffe di interconnessione contengano alcune voci di costo improprie, che hanno poco a che fare con il servizio di terminazione in quanto tale, e che di fatto comportano tariffe finali più elevate, minori consumi di comunicazioni e dunque inefficienze allocative. Un ulteriore osservazione, legata al punto precedente, riguarda le pratiche tariffarie di molti operatori, che distinguono spesso tra traffico on net e off net. I prezzi on net sono generalmente molto meno cari dei prezzi off net. I prezzi off net certamente riflettono il 5 È importante, al riguardo, menzionare il caso britannico. Ogni externality surcharge è stata ridotta a zero dalla Competition Commission nel gennaio 2009, in quanto si è reputato che non vi siano più considerazioni di espansione della base utenti da prendere in esame. Le tariffe di terminazione dovranno scendere a 4 pence al minuto entro il 2010/11. La decisione è stata recentemente confermata dal Competition Appeal Tribunal (aprile 2009). 7

14 livello corrente della tariffa di terminazione off net, mentre quelli on net riflettono i costi on net. In via di principio, se il regolatore calcolasse tariffe di terminazione off net esattamente in linea con i loro costi (e non vi è ragione di pensare che i costi per terminare una chiamata on net e una off net divergano in modo così significativo) non si dovrebbero trovare le differenze che invece si verificano in pratica. Perché esistono tali differenze? Una prima possibile risposta al quesito sopra visto è che in realtà le tariffe del regolatore siano artificiose e non coincidano con il costo effettivo applicato dal decisore (l operatore telefonico). Più in dettaglio, il regolatore, con i suoi calcoli attuali, spalma sulla terminazione costi che, invece, l operatore evidentemente non percepisce come tali per le chiamate on net. In particolare, trasforma in marginali (ovvero tariffe al minuto) costi che invece sono fissi. I prezzi on net (per i quali l operatore paga i costi di terminazione corrispondenti) diventano, quindi, un indicatore dei reali costi di terminazione, che sembrano essere quindi ben al di sotto delle attuali tariffe di terminazione, ad esempio sulle reti mobili. Una seconda risposta agli attuali divari tra prezzi on net e off net è legata alla possibilità che il ruolo delle esternalità di chiamata sia in realtà più importante di quanto ritenuto fino ad oggi. Le esternalità di chiamata sorgono quando la persona che riceve una chiamata ne trae un beneficio. Poiché i costi sono sostenuti interamente da chi effettua la chiamata, vi è il rischio che il volume di chiamate sia inefficientemente basso, in quanto chi origina la chiamata considera solo i benefici e costi personali, e non i benefici addizionali generati sul chiamato. Che tali benefici di chiamata esistano è indubbio, visto che quasi sempre rispondiamo alle chiamate che riceviamo; se così non fosse, lasceremmo il telefono staccato. 6 Il fatto di potere in molti casi individuare chi ci chiama rafforza questa osservazione. Tuttavia le esternalità di chiamata non hanno avuto sinora un ruolo nella regolamentazione, probabilmente in quanto si è ritenuto che i consumatori, chiamandosi e richiamandosi a vicenda, potessero trovare meccanismi per 6 Per una sintesi sulle analisi empiriche circa la presenza di esternalità di chiamata si rimanda a: Taylor, L.D. (2004), Customer Demand Analysis, in Cave, M., Majumdar, S. and Vogelsang, I. (eds.), Handbook of Telecommunications Economics (North-Holland, Amsterdam) 8

15 internalizzare tali esternalità in maniera già ottimale senza bisogno di ulteriori interventi. Non è chiaro tuttavia se ciò avvenga in pratica e i prezzi giocano un ruolo importante per ripristinare l efficienza. Ritornando al caso delle tariffe on net, le comunicazioni on net sono per definizione tra abbonati della stessa rete, per cui l operatore stesso ha un incentivo a indurre volumi di traffico inviati e ricevuti efficienti: così facendo riesce ad aumentare il valore delle comunicazioni, ed eventualmente estrarre profitti più elevati con la parte fissa dell abbonamento. Tale incentivo non esiste però per le chiamate off net, anche se le tariffe sottostanti di terminazione fossero esattamente pari agli effettivi costi di terminazione. Questo perché parte dei benefici del maggior volume di chiamate andrebbero a vantaggio di clienti rivali che ricevono tali chiamate, e ciò non può essere nell interesse di un operatore. Per cui l unico modo di ripristinare l efficienza che è quello di abbassare il prezzo di terminazione sotto costo, eventualmente anche a zero, come proposto ad esempio da un sistema di bill and keep. In sintesi, crediamo che sia per i cambiamenti tecnologici indotti dall avvento delle nuove reti NGN, sia per i cambiamenti di mercato e l esperienza regolatoria maturata nel tempo, sia per una migliore comprensioni delle dinamiche economiche sottostanti al problema dell interconnessione tra reti, vi sia spazio per un qualche intervento di revisione delle attuali regole sulla terminazione. Nel prosieguo di questo lavoro ci soffermeremo su come poter rivedere gli attuali metodi tariffari e sulle proprietà di metodi di tariffazione alternativi all esistente. 9

16 3. I possibili rimedi regolatori per i servizi di interconnessione In questa sezione rivisiteremo, alla luce degli obiettivi economici prima identificati, le proprietà economiche, i pregi e i difetti dei diversi possibili rimedi regolatori che possono essere adottati per la regolazione prospettica dei servizi di interconnessione/terminazione di chiamata. È bene fin da subito osservare che in generale non esiste una soluzione ottimale, ossia un meccanismo che è migliore di un altro a prescindere dal contesto preso a riferimento. Ogni regola proposta, o sua rivisitazione, presenta, infatti, pregi e difetti che l Autorità dovrà necessariamente considerare in sede di applicazione finale. 3.1 Mantenimento del sistema di tariffazione vigente: lo Status quo Fino ad oggi, l approccio tipicamente seguito in tutta Europa è stato quello di fissare le tariffe di interconnessione in relazione ai costi incrementali del servizio, unitamente ad un mark up per tener conto dei costi congiunti e comuni sostenuti dall operatore infrastrutturato. Questo meccanismo, che chiameremo LRIC+, rappresenta il cosiddetto status quo e presenta pregi e difetti. Indubbiamente, esso è un utile strumento per prevenire eventuali rischi di fallimento di mercato, derivanti da situazioni di dominanze o di diverso grado d integrazione verticale. Se le tariffe calcolate in base al LRIC+ riflettono i reali costi del servizio, ogni possibile vantaggio legato, ad esempio, al diverso grado di integrazione verticale (nel fisso così come nel mobile) verrebbe meno, creando uno stesso level playing field fra gli operatori, e la tariffa di interconnessione così determinata risulterebbe pro-competitiva. 10

17 Allo stesso tempo, però, questo criterio presenta alcuni svantaggi e, come l esperienza degli anni passati ha dimostrato, possibili inconvenienti e rischi di errori a livello regolatorio. In primo luogo, il metodo LRIC+ potrebbe essere efficiente se riflettesse effettivamente i costi sottostanti del servizio. Con la convergenza tecnologica e lo sviluppo delle reti NGN, però, i costi dei diversi servizi di comunicazioni risultano, in realtà, funzione non dei minuti di traffico, bensì della capacità di rete impiegata. Ne consegue che, di fatto, il metodo del LRIC+ porta sostanzialmente a definire un costo medio che può a sua volta determinare una struttura di prezzo che non riflette i reali costi del servizio. Al contrario, una metodologia di costo basata sulla capacità di rete impiegata (Capacity Based Charging CBC) sembra rappresentare lo schema di riferimento maggiormente adatto a compensare la struttura dei costi che oggi caratterizza il servizio e, quindi, come vedremo nel prosieguo, un metodo che può portare ad una maggiore efficienza allocativa e dinamica rispetto al LRIC+. In secondo luogo, il metodo del LRIC+ porta a tariffe di terminazione più elevate rispetto a qualunque altro criterio di tariffazione analizzato nel presente lavoro, distorcendo così le offerte commerciali degli operatori e rallentando l adozione di schemi di tariffazione di tipo flat a livello retail. Ciò ovviamente perché elevate tariffe di terminazione si rifletteranno inevitabilmente in più elevati prezzi per le chiamate. Inoltre, una tariffa di terminazione elevata può esacerbare schemi tariffari che introducono forme di discriminazione tariffaria di tipo on net e off net, come sembra prevalere nel mercato mobile italiano in cui le chiamate di tipo on net rappresentano una piuttosto percentuale elevata delle chiamate uscenti verso reti mobili da parte degli MNOs di maggiori dimensioni. Sotto l ipotesi in cui un utente chiama in modo proporzionale utenti connessi alla propria rete e alle reti rivali, allora le chiamate da questo effettuate dovrebbero riflettere le quote di mercato dei diversi operatori. In generale, per quasi la totalità degli operatori, i dati mostrano invece come le chiamate on net sono una frazione doppia, e quelle off net una frazione pari alla metà rispetto ad un traffico proporzionale alle quote di mercato. 11

18 Purtroppo, con dati a disposizione non è stato possibile fare considerazioni più approfondite. MNO diversi adottano politiche di prezzi differenti per cui attraggono anche utenti con profili molto eterogenei fra loro. Tuttavia i dati aggregati dimostrano già come le differenze tra chiamate on net e off net, vuoi in quanto le tariffe off net sono più care per via delle tariffe di terminazione, vuoi per politiche tariffarie decise dagli MNOs per sfruttare gruppi chiusi di utenza, hanno un impatto macroscopico. E ciò, con possibili effetti di chiusura di mercato rispetto agli operatori MNO di dimensioni minori o ai nuovi MVNOs. Su questo punto è interessante sintetizzare le argomentazioni della letteratura economica. Il lavoro di Hoernig (2007) 7 mostra che, in un contesto di mercato caratterizzato dalla competizione di due imprese di dimensioni diverse, l operatore che ha una quota di mercato maggiore tende a fissare tariffe off net elevate e tali da aumentare gli esborsi finanziari degli operatori di dimensioni minori (caratterizzati da un numero di chiamate in uscita superiori a quelle in entrata). Inoltre si evidenzia che l operatore di maggiori dimensioni può essere indotto a determinare un differenziale tra tariffe on net e off net con obiettivi anticompetitivi di chiusura del mercato. Tariffe di terminazione superiori al costo hanno un effetto di deterrenza all entrata di nuovi possibili concorrenti o quanto meno di renderla più costosa riducendone la capacità competitiva. Come studiato da Calzada e Valletti (2008) 8 l efficienza richiederebbe addirittura una tariffa di terminazione inferiore al costo, mentre l incentivo di un operatore infrastrutturato è quello di fissarla ben superiore al costo per ridurre le capacità competitive dei nuovi possibili entranti. In sintesi, come evidenziato nella rassegna di Vogelsang (2003) 9, la possibilità di discriminare tra tariffe on net e off net sembra far sorgere maggiori preoccupazioni sul lato concorrenziale e più rischi di eventuali abusi di posizione dominante da parte degli operatori di maggiore dimensione. 7 Hoernig S. (2007), On-net and Off-net Pricing on Asymmetric Telecommunications Networks, Information Economics and Policy. 8 Calzada J. e T. Valletti (2008), Network Competition and Entry Deterrence, Economic Journal. 9 Vogelsang, I. (2003), Price Regulation of Access to Telecommunications Networks, Journal of Economic Literature, 41(3):

19 In paesi, come gli Stati Uniti e il Canada, dove le tariffe di terminazione hanno livelli ben più bassi di quelli europei (e in molti casi addirittura valori nulli, laddove si è adottato il bill and keep) non si osservano schemi tariffari con così elevata discriminazione per direttrice di traffico. Ne consegue che la presenza di elevati differenziali tra tariffe on net e off net potrebbe addirittura essere considerata un segnale di inefficienza degli attuali metodi di tariffazione della terminazione. In terzo luogo, l applicazione del criterio del LRIC+ richiede l adozione di misure discrezionali per quanto concerne i metodi di allocazione dei costi congiunti e comuni. Un allocazione errata, perché ad esempio guidata da informazioni minori rispetto a quelle di cui sono in possesso gli operatori di rete, potrebbe portare il regolatore a fissare tariffe più elevate rispetto ai reali costi del servizio con ovvi effetti distorsivi nel mercato. Il problema dell allocazione dei costi comuni ha assunto un ruolo di primo piano nell attuale dibattito regolatorio in materia di tariffe di interconnessione. È, infatti, ovvio che tali costi debbano essere recuperati da ogni singolo operatore. Il problema che si intende sollevare è quello di verificare se è necessario distorcere il valore delle tariffe di terminazione a questo scopo, oppure eliminare dal computo delle tariffe di interconnessione tali componenti per spostarli su altri servizi, come i servizi di accesso. Questi ultimi, infatti, presumono il pagamento di tariffe fisse (sia a livello retail che wholesale) e quindi risultano, dal punto di vista dell efficienza economica, più adatti a coprire costi anch essi indipendenti dai volumi di traffico. Su questo punto torneremo nel prosieguo. Il trattamento dei costi congiunti e comuni è uno dei temi di analisi anche nella recente raccomandazione della Commissione Europea The regulatory treatment of fixed and mobile termination rates in the EU (Novembre 2008). In tale documento si evidenzia come certe categorie di costo debbano essere escluse dal computo delle tariffe di terminazione. In particolare, la raccomandazione mostra che, per quanto riguarda la terminazione mobile, le tariffe di terminazione non dovrebbero assolutamente includere, ad esempio, i costi sostenuti dagli operatori mobili per acquisire le licenze UMTS e gli overheads sui costi commerciali. 13

20 Infatti, i costi per le licenze sono sunk, affondati, per cui non dovrebbero avere alcun ruolo nella determinazione delle tariffe di terminazione. A questo proposito, potenzialmente diverso è il caso del Regno Unito, dove esiste un effettivo mercato secondario delle frequenze (spectrum trading). In tal caso, infatti, gli operatori mobili possono eventualmente commerciare le frequenze in loro possesso. È infatti proprio questo costo, calcolato in base al costo-opportunità odierno delle frequenze e non quello storico dell asta UMTS, che Ofcom ha inizialmente tenuto in conto per calcolare uno spectrum surcharge. Questo è stato calcolato, come un mark-up alla tariffa di terminazione fisso-mobile, in poco più di 1 penny/minuto. Tale incremento è stato tuttavia successivamente azzerato dalla Competition Commission. 10 In Italia, non avendosi un mercato delle frequenze, non vi è dunque un analogo costo opportunità da considerare, a meno di introdurre meccanismi di trading e modelli adeguati di valutazioni dello spettro frequenziale. Analogo discorso vale per i costi commerciali, sia nel fisso che nel mobile. Se un operatore infrastrutturato sa che questi costi riferiti all espansione sul segmento retail - vengono recuperati all interno dei costi di terminazione e, quindi, nelle tariffe wholesale pagate dagli altri operatori alternativi, è chiaro che si possono generare delle inefficienze: più si spende in costi commerciali, più alte saranno le tariffe di terminazione che gli operatori rivali devono pagare per terminare le loro chiamate, con possibili effetti anticompetitivi soprattutto per quegli operatori che presentano un traffico in uscita decisamente superiore a quello in entrata. Per quanto sopra, è evidente che il calcolo delle tariffe secondo la metodologia del LRIC+, pur avendo rappresentato fino ad oggi il metodo più utilizzato in tutta Europa, presenta comunque delle debolezze e pone un onere regolatorio non indifferente, con conseguente aumento della litigiosità tra operatori ed ulteriori dissipazioni di risorse. Se 10 Se non vi è spectrum trading il costo opportunità dello spettro è zero in quanto lo spettro non può avere per definizione usi alternativi. Per cui senza spectrum trading il surcharge può essere solo zero. Nel caso di Ofcom, il regolatore ha comunque utilizzato erroneamente in qualche misura i costi storici per calcolare il costo opportunità. Per questo motivo, tale decisione è stata contestata ed annullata con la recente decisione della Competition Commission del gennaio In definitiva, attualmente non vi è alcun surcharge per lo spettro nel Regno Unito, nonostante l esistenza di spectrum trading. Si veda anche la nota 5. 14

21 a ciò si unisce anche l effetto legato all avvento delle nuove reti NGN, in cui la struttura dei costi è sostanzialmente basata sui costi fissi con costi variabili pressoché nulli, è ragionevole ipotizzare che una tale regola possa in qualche modo essere revisionata per gli anni a venire. 3.2 Dalla metodologia LRIC+ a quella del LRIC puro È interessante osservare che in alcuni paesi, come in USA e UK, le Autorità di settore stanno valutando la possibilità di adottare una metodologia diversa dal LRIC+, ossia quella denominata in UK dei costi marginali/incrementali di lungo periodo (LRMC long run marginal cost) oppure come indicato nella Raccomandazione UE (2008) del cosiddetto LRIC puro. Questo nuovo criterio di tariffazione prevede di abbandonare lo status quo, per passare ad un sistema in cui la tariffa di interconnessione copra i soli costi operativi e di capitale necessari alla sola realizzazione del servizio di terminazione di chiamata, mentre tutte le altre componenti di costo (congiunti e comuni) vengono lasciati fuori e recuperati nei servizi di accesso. In questo modo, inevitabilmente l effetto è quello di rivedere verso il basso le attuali tariffe di terminazione, fisse e mobili, allineandole agli effettivi costi (marginali o incrementali) del servizio, che presumibilmente dato lo sviluppo tecnologico e l avvento delle nuove reti NGN basate su protocolli all IP dovrebbero risultare molto bassi. Dal punto di vista operativo, il metodo del LRMC/LRIC puro presuppone di considerare l incremento di costo di capacità necessario a sostenere l offerta di interconnessione e, quindi, il traffico da terminare proveniente da una terza parte. Ne consegue che il metodo LRMC o LRIC puro rende la tariffa più vicina al reale costo incrementale del servizio, abbassando le attuali tariffe basate sul LRIC+. 15

22 In questo modo, soprattutto nel segmento mobile, il differenziale tra tariffe on net e off net potrebbe quindi ridursi, eliminando una possibile fonte di potere di mercato da parte degli operatori di dimensione maggiore. Il beneficio economico del consumatore nel fare le chiamate potrebbe aumentare, dati i prezzi di chiamata più bassi, e, nuovamente, gli operatori potrebbero estrarre tale maggior valore tramite un aumento delle tariffe di accesso. Ne consegue che, in un ottica di effetto materasso (waterbed effect) 11, è presumibile ritenere che la riduzione delle tariffe di terminazione possa portare ad un aumento delle tariffe di accesso ai servizi per il consumatore. Su questo punto torneremo nella sezione successiva. Un altro effetto conseguente al passaggio dal LRIC+ al metodo del LRIC puro o del LRMC è quello di evitare ripartizioni discrezionali dei costi congiunti e comuni anche all interno dei diversi servizi. È, infatti, noto che molto del traffico che oggi passa in rete non è legato ai servizi voce, ma è invece originato dai servizi dati. Ne consegue che nel ripartire i costi congiunti, si dovrebbe tener conto anche della ripartizione dei costi per tipologia di traffico, mentre fino ad oggi di fatto la gran parte di questi costi sono stati imputati ai soli servizi voce. In altre parole, i servizi voce, più costosi, sono stati utilizzati per sussidiare i servizi a valore aggiunto. Seppur questo criterio possa sembrare ragionevole in un momento in cui il traffico dati aveva necessità di essere sostenuto per svilupparsi, oggi forse non vi è più questa esigenza. In molti paesi, come in Francia, Svezia e UK, si sta pensando di rivedere, laddove tecnologicamente possibile, il metodo di calcolo così da 11 In presenza di operatori interconnessi che competono a livello retail e che si scambiano servizi di terminazione ogni qual volta una chiamata è destinata ad un utente connesso presso la rete rivale, si origina il cosiddetto waterbed effect (termine coniato da Paul Geroski durante l indagine della Competition Commission sulle tariffe di terminazione su rete mobile in Gran Bretagna). Questo effetto descrive la relazione inversa tra tariffe di terminazione su una certa rete e prezzi al dettaglio offerti ai clienti di quella rete. Se le tariffe si abbassano da un lato, i prezzi si alzano dall altro. Come in un materasso ad acqua per l appunto. La presenza del cosiddetto waterbed effect, secondo cui ciò che viene guadagnato da una parte del mercato (la terminazione sui servizi di chiamata incoming) serve per sussidiare altri servizi (le chiamate o l accesso al servizio stesso), mostra che l abbassare le tariffe di terminazione comporta un innalzamento delle tariffe al dettaglio e viceversa, a tariffe di terminazione più elevate si associano prezzi al dettaglio più bassi. La presenza di questo effetto di ribilanciamento è stato peraltro recentemente testato anche a livello empirico da Genakos e Valletti (2008), i quali mostrano che, almeno nella telefonia mobile, un tale effetto sia effettivamente presente e risulti significativo. I dati evidenziano, in una versione del modello, un elasticità statisticamente molto significativa pari a In altre parole, se le tariffe di terminazione vengono ridotte del 10%, i prezzi al dettaglio a parità di altre condizioni crescono del 3.34%. Altre specificazioni econometriche quantificano un effetto medio in Europa anche maggiore, così come si evidenzia un effetto minore se si considera il solo traffico prepagato, peraltro quello più rilevante in Italia. 16

23 ripartire in modo più opportuno le componenti fisse dei costi tra le diverse tipologie di traffico. L approccio qua descritto invece eviterebbe una tale complessa operazione. Tutti i costi congiunti e comuni andrebbero, infatti, fuori dal computo dei servizi di interconnessione per essere spostati su altri servizi. Il meccanismo di tariffazione risulterebbe più trasparente, mentre i costi fissi sarebbero scaricati sulle offerte retail che sempre più andrebbero verso offerte di tipo flat per bundle di servizi. Al riguardo, un possibile effetto negativo conseguente all adozione del LRIC puro/lrmc potrebbe essere quello di ridurre il numero degli utilizzatori del servizio. Se, ad esempio, si spostassero tutti i costi comuni sulle tariffe retail di accesso al servizio nel mobile, è plausibile che l aumento del prezzo induca alcuni consumatori ad abbandonare il servizio. Questa è tipicamente come vedremo meglio dopo nell analisi dei posizionamenti degli operatori rispetto al meccanismo del bill and keep l osservazione che viene mossa dagli operatori di dimensioni maggiori. I dati internazionali (come quelli Merrill Lynch) e in particolare il confronto tra dati statunitensi e europei, mostrano che in USA dove di fatto la terminazione mobile è nulla, le offerte retail degli operatori sono tipicamente offerte di tipo flat, non vi è traccia significativa di discriminazione per direttrice di traffico (on net e off net), ma la penetrazione del servizio è più ridotta (in media intorno all 87% nel 2007). Al contrario, le offerte europee, dove la terminazione assume valori più elevati, presentano profili dove le offerte flat sono più rare, vi è un forte utilizzo di offerte con discriminazione on net e off net e la penetrazione del servizio è ben maggiore (intorno in media al 120%). In termini di utilizzo, però, i dati di Merrill Lynch mostrano anche che il consumo in USA è molto più elevato che in Europa, addirittura con livelli di 4/5 volte superiori alla media Europea. È quindi pur vero che l aumento del prezzo dell accesso retail potrebbe indurre una riduzione del numero di utilizzatori, ma è necessario considerare che i dati di penetrazione sono molto influenzati dal fenomeno delle multi-sim, ossia del fatto che molti consumatori, per ridurre la propria spesa, sottoscrivono più di un contratto ed hanno più di una scheda. 17

24 Presumibilmente, quindi, l effetto principale che potrebbe risultare dal passaggio dal LRIC+ al LRIC puro è tipicamente una riduzione di carte utilizzate piuttosto che di utenza effettiva, così come di quell utenza che valuta (e quindi utilizza) poco il telefono mobile, ma che al momento ha una SIM attiva. Allo stesso tempo, i dati mostrano che i consumatori tenderebbero ad utilizzare molto più il servizio, grazie a prezzi per chiamata bassi se non nulli. Di conseguenza, si avrebbe un numero più o meno costante di consumatori effettivi, con meno carte, che però utilizzano di più il servizio. 3.3 Status quo e convergenza fisso-mobile Un ulteriore distorsione che lo status quo ha generato nel calcolo delle tariffe di terminazione è il forte differenziale tra tariffe di terminazione su rete fissa e quelle su rete mobile. Secondo l ultimo Report della Commissione Europea (2009) le tariffe di terminazione mobile si sono ridotte in molti paesi Europei, ma risultano ancora mediamente più elevate di quelle fisse di circa 8-9 volte. Questa resta un anomalia tipicamente europea, come la Commissione Europea ha più volte messo in evidenza, visto che in altri paesi non vi è una così evidente diversità tra le due tipologie di tariffe. Negli USA, ad esempio, il rapporto tra terminazione fissa e mobile è invece 1:1. Per quanto paesi diversi siano molto eterogenei fra loro (soprattutto per quanto riguarda il sistema di pagamento attualmente utilizzato: in Europa vige il CPP, in USA il RPP), non è credibile pensare che tali discrepanze riflettano effettive differenze nelle strutture dei costi tra gli operatori europei e quelli americani. Le tariffe attuali sembrano anche lontane da recenti indagini sui costi incrementali del servizio. Studi recenti mostrano che il costo incrementale medio di terminazione su rete mobile converge verso valori intorno ai 2-4 cents al minuto, valori ben inferiori alle attuali e prospettiche tariffe di terminazione mobile adottate in Italia. In particolare, un recente rapporto del gennaio 2008 realizzato dalla società WIK Consult per conto della 18

25 Commissione Europa sullo sviluppo della terminazione fissa e mobile 12, ha evidenziato che il costo medio incrementale per un minuto di traffico si aggira intorno ai 3 4 cents al minuto e in presenza di elevato traffico questo valore scende intorno ai 2 cents al minuto (WIK, 2008; pag ). Un altra recente indagine del regolatore francese (Arcep) 13 ha evidenziato che il costo medio di terminazione si aggira intorno ai 3-4 cents al minuto ed a livello prospettico questi valori si ipotizzano in riduzione raggiungendo nel 2010 valori intorno ai 2,5 cents al minuto. La necessità di garantire un maggiore allineamento tra tariffe di terminazione fisse e mobili dipende fortemente dalla forte convergenza tecnologica tra i due servizi. In linea prospettica, infatti, le tecnologie di trasmissione fissa e quella mobile risulteranno profondamente simili l una all altra. Ad esempio, lo sviluppo delle cosiddette Femtocell, ossia di celle che utilizzano la rete broadband per i servizi di backhauling, mina di fatto la distinzione che fino ad oggi è stata sempre fatta tra reti fisse e mobili. In questo caso, il costo di terminazione di una chiamata su rete mobile tenderà in qualche modo a convergere a valori quantomeno simili, se non uguali, a quella di una chiamata su rete fissa. Altra cosa è il costo di accesso al servizio, che può essere diverso (e probabilmente lo sarà) se diversi sono i costi (fissi) sostenuti (materiali e immateriali) e se vi sono specifici premi attribuiti dal consumatore finale alla mobilità del servizio. In un contesto di convergenza delle tecnologie, e quindi tipicamente dei costi per la sua realizzazione, ci si aspetta che anche la regolazione in qualche modo segua questa evoluzione, definendo una chiara convergenza nei criteri di valutazione della terminazione. 12 Si fa riferimento al documento di WIK (2008), The Future of IP Interconnection: Technical, Economic and Public Policy Aspects Presentazione alla Commissione Europea del Prof. Nicolas Curien Commissario di Arcep - del 30 Gennaio