Le condizioni per lindebitamento delle Regioni

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1 Le condizioni per lindebitamento delle Regioni A cura di Onelio Pignatti Firenze, 26 febbraio Lindebitamento nella Costituzione Art. 97 Costituzione Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con lordinamento dellunione europea, assicurano lequilibrio dei bilanci e la sostenibilit del debito pubblico. 2 1

2 Lindebitamento nella Costituzione Art. 119 c. 6 Costituzione I Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. 3 Lindebitamento nella L. 243/2012 Art. 10 L. 243/2012 Attuazione del principio di pareggio di bilancio aisensi dellart. 81 della Costituzione 1. Il ricorso all indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle citt metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano Ł consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalit e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato. 2. In attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell investimento, nei quali sono evidenziate l incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonchø le modalit di copertura degli oneri corrispondenti. 4 2

3 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 23 D.Lgs. 76/2000 «Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilit delle regioni, in attuazione dellarticolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208» 1. Il secondo comma dell articolo 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, e successive modificazioni, e sostituito dal seguente: "L importo complessivo delle annualita di ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione nell esercizio considerato deve essere compatibile con i vincoli di cui al comma 1 e non puo comunque superare il 25* per cento dell ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate della regione ed a condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura nell ambito del bilancio pluriennale della regione stessa." * Percentuale diminuita al 20% con legge 183/ La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 23 D.Lgs 76/2000 «Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilit delle regioni, in attuazione dellarticolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208» 2. Non puo essere autorizzata la contrazione di nuovo indebitamento se non e stato approvato dal consiglio regionale il rendiconto dell esercizio di due anni precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce. 3. L autorizzazione all indebitamento, concessa con la legge di approvazione del bilancio o con leggi di variazione del medesimo, decade al termine dell esercizio cui il bilancio si riferisce. 6 3

4 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 23 D.Lgs 76/2000 «Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilit delle regioni, in attuazione dellarticolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208» 4. Le entrate da operazioni di indebitamento perfezionate entro il termine dell esercizio, se non riscosse, vengono iscritte tra i residui attivi. 5. Le somme iscritte nello stato di previsione dell entrata in relazione ad operazioni di indebitamento autorizzate, ma non perfezionate entro il termine dell esercizio, costituiscono minori entrate rispetto alle previsioni. 7 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 34 LR 40/2001 Ordinamento contabile della RER 1. La contrazione di mutui o l emissione di prestiti da parte della Regione Ł autorizzata esclusivamente con la legge di approvazione del bilancio o con le leggi di variazione dello stesso, a copertura del disavanzo esistente fra il totale delle spese di cui si autorizza l impegno ed il totale delle entrate che si prevede di accertare nel corso dell esercizio di competenza. 2. La legge deve specificare l entit massima del tasso e la durata massima dell ammortamento, nonchø l incidenza delle operazioni sull esercizio in corso e sugli esercizi futuri, con riferimento alle previsioni rispettivamente del bilancio annuale e pluriennale. L effettuazione delle operazioni, la determinazione delle condizioni e delle modalit spettano alla Giunta regionale, fermo restando quanto stabilito dallarticolo 10, comma 3, della legge 16 maggio 1970, n.281, in materia di prestiti obbligazionari. 8 4

5 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 34 LR 40/2001 Ordinamento contabile della RER 3. Non pu essere autorizzata la contrazione di nuovi mutui e prestiti, se non Ł stato approvato dal Consiglio regionale il rendiconto del penultimo esercizio rispetto a quello al cui bilancio i nuovi mutui si riferiscono. 4. Il disavanzo di cui al comma 1 del presente articolo non potr in ogni caso essere di importo superiore al totale delle spese d investimento erogabili in capitale, escluse fra queste le spese finanziate con assegnazioni dello Stato e dell Unione Europea vincolate; comprese, invece, le spese per l assunzione di partecipazioni in societ finanziarie a norma dellarticolo 10, comma 1 della legge 16 maggio 1970, n.281, nonchø la quota parte del saldo finanziario negativo dell esercizio precedente determinata dalla mancata stipulazione di mutui gi autorizzati dalla legge di bilancio di quell esercizio. 9 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 34 LR 40/2001 Ordinamento contabile della RER 5. In ciascun esercizio non pu essere autorizzata la contrazione di mutui e prestiti in misura tale che l importo delle relative annualit di ammortamento, comprese quelle derivanti dai mutui gi contratti e da quelli autorizzati con legge di bilancio relativa all esercizio precedente e con le relative variazioni, superi la percentuale massima di cui allarticolo 10, comma 2, della legge 16 maggio 1970, n.281, attualmente fissata nel 25%* dell ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate iscritte in bilancio nel titolo I, sempre che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura nell ambito del bilancio pluriennale della Regione. 6. Alla stipulazione dei mutui e dei prestiti autorizzati si provvede in relazione alle effettive esigenze di cassa della Regione. * Percentuale diminuita al 20% con legge 183/

6 La situazione ante D.Lgs 118/2011 Art. 34 LR 40/2001 Ordinamento contabile della RER 7. L autorizzazione a contrarre mutui od emettere prestiti obbligazionari cessa con il termine dell esercizio cui il bilancio si riferisce. Di conseguenza, le entrate da mutui stipulati, anche in forma condizionata, entro il termine dell esercizio, e non riscossi, restano iscritte fra i residui attivi; le entrate da mutui autorizzati ma non stipulati entro lo stesso termine, costituiscono minori entrate e concorrono come tali a determinare le risultanze finali dell esercizio medesimo. 8. La Giunta regionale Ł autorizzata a ridefinire il debito derivante dal ricorso alle forme di indebitamento di cui al presente articolo attraverso operazioni di trasformazione di scadenze, di tassi o l uso di strumenti operativi previsti dalla consuetudine dei mercati finanziari. 9. La struttura organizzativa competente in materia di gestione delle entrate predispone gli atti inerenti la contrazione di mutui o l emissione di prestiti obbligazionari. 11 Larmonizzazione contabile Art. 77 c.1 lett.a) D.Lgs 118/2011 Con lentrata in vigore dellarmonizzazione contabile lormai storica normativa sullindebitamento (art. 10 legge 281/1970) Ł stata abrogata a partire dal primo gennaio 2015 e sostituita da nuove norme 12 6

7 Larmonizzazione contabile Art. 62 D.Lgs 118/ Il ricorso al debito da parte delle regioni, fatto salvo quanto previsto dall articolo 40, comma 2, Ł ammesso esclusivamente nel rispetto di quanto previsto dalle leggi vigenti in materia, con particolare riferimento agli articoli 81 e 119 della Costituzione, allarticolo 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e, a decorrere dal 1 gennaio 2016, dagli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n Non pu essere autorizzata la contrazione di nuovo indebitamento se non Ł stato approvato dal consiglio regionale il rendiconto dell esercizio di due anni precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce. 13 Larmonizzazione contabile Art. 62 D.Lgs 118/ L autorizzazione all indebitamento, concessa con la legge di approvazione del bilancio o con leggi di variazione del medesimo, decade al termine dell esercizio cui il bilancio si riferisce. 4. Le entrate derivanti da operazioni di debito sono immediatamente accertate a seguito del perfezionamento delle relative obbligazioni, anche se non sono riscosse, e sono imputate agli esercizi in cui Ł prevista leffettiva erogazione del finanziamento. Contestualmente Ł impegnata la spesa complessiva riguardante il rimborso dei prestiti, con imputazione agli esercizi secondo il piano di ammortamento, distintamente per la quota interessi e la quota capitale. 5. Le somme iscritte nello stato di previsione dell entrata in relazione ad operazioni di indebitamento autorizzate, ma non perfezionate entro il termine dell esercizio, costituiscono minori entrate rispetto alle previsioni. 14 7

8 Larmonizzazione contabile Art. 62 D.Lgs 118/ Le regioni possono autorizzare nuovo debito solo se l importo complessivo delle annualit di ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle altre forme di debito in estinzione nell esercizio considerato, al netto dei contributi erariali sulle rate di ammortamento dei mutui in essere al momento della sottoscrizione del finanziamento e delle rate riguardanti debiti espressamente esclusi dalla legge, non supera il 20 per cento dell ammontare complessivo delle entrate del titolo Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa al netto di quelle della tipologia Tributi destinati al finanziamento della sanit ed a condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura nell ambito del bilancio di previsione della regione stessa, fatto salvo quanto previsto dallarticolo 8, comma 2-bis della legge n. 183/2011. [] 15 Larmonizzazione contabile Art. 62 D.Lgs 118/2011 [] Nelle entrate di cui al periodo precedente sono comprese le risorse del fondo di cui allarticolo 16-bis del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, alimentato dalle compartecipazioni al gettito derivante dalle accise. Concorrono al limite di indebitamento le rate sulle garanzie prestate dalla regione a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, salvo quelle per le quali la regione ha accantonato lintero importo del debito garantito. Il limite Ł determinato anche con riferimento ai finanziamenti imputati contabilmente agli esercizi successivi. 16 8

9 Larmonizzazione contabile Art. 62 D.Lgs 118/ In caso di superamento del limite di cui al comma 6 determinato dalle garanzie prestate dalla regione alla data del 31 dicembre 2014, la regione non pu assumere nuovo debito fino a quando il limite non risulta rispettato. 8. La legge regionale che autorizza il ricorso al debito deve specificare l incidenza dell operazione sui singoli esercizi finanziari futuri, nonchø i mezzi necessari per la copertura degli oneri, e deve, altres, disporre, per i prestiti obbligazionari, che l effettuazione dell operazione sia deliberata dalla giunta regionale, che ne determina le condizioni e le modalit. 9. Ai mutui e alle anticipazioni contratti dalle Regioni si applica il trattamento fiscale previsto per i corrispondenti atti dell Amministrazione dello Stato. 17 Un «ponte» tra vecchia e nuova normativa Principio generale 16 Principio della competenza finanziaria [] La copertura finanziaria delle spese di investimento Ł costituita da risorse accertate esigibili nellesercizio in corso di gestione o la cui esigibilit Ł nella piena discrezionalit dellente o di altra pubblica amministrazione, dallutilizzo dellavanzo di amministrazione o, fino allesercizio 2015, di una legge di autorizzazione allindebitamento. [] 18 9

10 Un «ponte» tra vecchia e nuova normativa D.lgs 118/2011 Art. 40 c.2 Equilibrio dei bilanci A decorrere dal 2016, il disavanzo di amministrazione derivante dal debito autorizzato e non contratto per finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015 pu essere coperto con il ricorso al debito che pu essere contratto solo per far fronte ad effettive esigenze di cassa. 19 Il prospetto dimostrativo (Allegato «d» al bilancio previsione) PROSPETTO DIMOSTRATIVO DEL RISPETTO DEI VINCOLI DI INDEBITAMENTO DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME Dati da stanziamento bilancio (esercizio finanziario) ENTRATE TRIBUTARIE NON VINCOLATE (esercizio finanziario), art. 62, c. 6 del D.Lgs. 118/2011 A) Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa (Titolo I) B) Tributi destinati al finanziamento della sanit C) TOTALE ENTRATE TRIBUTARIE AL NETTO DELLA SANITA (A - B) SPESA ANNUALE PER RATE MUTUI/OBBLIGAZIONI D) Livello massimo di spesa annuale (pari al 20% di C) E) Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati fino al 31/12/esercizio precedente F) Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati nell esercizio in corso G) Ammontare rate relative a mutui e prestiti che costituiscono debito potenziale H)Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati con la Legge in esame I) Contributi contributi erariali sulle rate di ammortamento dei mutui in essere al momento della sottoscrizione del finanziamento L) Ammontare rate riguardanti debiti espressamente esclusi dai limiti di indebitamento M) Ammontare disponibile per nuove rate di ammortamento (M = D-E-F-G-H+I+L) TOTALE DEBITO 20 10

11 Il prospetto dimostrativo (Allegato «d» al bilancio previsione) TOTALE DEBITO Debito contratto al 31/12/esercizio precedente Debito autorizzato nell esercizio in corso Debito autorizzato dalla Legge in esame TOTALE DEBITO DELLA REGIONE DEBITO POTENZIALE Garanzie principali o sussidiarie prestate dalla Regione a favore di altre Amministrazioni pubbliche e di altri soggetti di cui, garanzie per le quali Ł stato costituito accantonamento Garanzie che concorrono al limite di indebitamento 21 Il caso della Regione Emilia-Romagna ANNI ENTRATE TITOLO V - ACCERTAMENTI SPESE TITOLO 2 - IMPEGNI TOTALE NB: I DATI DEL 2105 SONO DA PRE-CONSUNTIVO GLI ACCERTAMENTI 22 11

12 Il caso della Regione Emilia-Romagna Gli impegni per spese dinvestimento finanziate da indebitamento regionale hanno raggiunto dal 2000 al 2015 i 3,322 miliardi di euro. A fronte di queste spese dinvestimento non Ł stato contratto alcun indebitamento effettivo. Nel 2016 il disavanzo per mutui autorizzati e non contratti Ł pari a 1,907 miliardi Pertanto nel periodo considerato la regione ha prodotto risparmio pubblico per oltre 1,4 miliardi 23 Lindebitamento nella L. 243/2012 Art. 10 c. 3 L. 243/2012 Attuazione del principio di pareggio di bilancio aisensi dellart. 81 della Costituzione Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l anno di riferimento, l equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione, come definito dall articolo 9, comma 1, lettera a)

13 Equilibrio e «pareggio» di bilancio (prospetto semplificato) ENTRATE Avanzo 5 FPV (non da indebitamento) () Entrate correnti 60 Entrate in conto capitale 20 Indebitamento 15 SPESE Spese correnti 50 (di cui FCDE e altri fondi) () Spese in conto capitale 30 Rimborso prestiti 20 TOTALE ENTRATE 100 TOTALE SPESE Condizione per il rispetto del pareggio di bilancio AVANZO + INDEBITAMENTO RIMBORSO PRESTITI AVANZO 5 INDEBITAMENTO 15 RIMBORSO PRESTITI

14 Pareggio di bilancio da L. Stabilit 2016 (prospetto semplificato) ENTRATE SPESE FPV (non da indebitamento) 3 Entrate correnti 60 Entrate in conto capitale 20 Spese correnti 55 (di cui FCDE e altri fondi) (-5) Spese in conto capitale 33 TOTALE ENTRATE 83 TOTALE SPESE 83 E POSSIBILE DESTINARE PIU AVANZO DI AMMINISTRAZIONE OPPURE CONTARRE MAGGIORE INDEBITAMENTO 27 Prime considerazioni /1 Il nuovo pareggio di bilancio non Ł raccordato con larmonizzazione contabile recentemente introdotta (equilibrio pareggio) Sar possibile lutilizzo dellavanzo e contrarre nuovo indebitamento solo nei limiti dellammontare della quota per restituzione di prestiti (favoriti gli enti che hanno contratto molti mutui negli anni passati) Il Fondo crediti dubbia esigibilit crea un margine per maggiori spese (favoriti gli enti con elevati residui attivi di incerta possibilit di incasso) 28 14

15 Prime considerazioni /2 Il Fondo Pluriennale Vincolato Ł escludibile dal calcolo del pareggio di bilancio solo per lanno 2016 (favoriti gli enti che nel corso del 2015 riusciranno ad impegnare le risorse anche se le spese saranno esigibili negli anni futuri) Eliminato il controllo sulla cassa che aveva arrecato tanti problemi sui tempi di pagamento alle imprese (favoriti gli enti con significativo ammontare di residui passivi di spesa per investimenti) 29 Patto regionale Non Ł previsto nella Legge di Stabilit 2016 il patto di stabilit regionale incentivato E riproposto invece un patto di solidariet tra enti, compresa la regione, che assomma i precedenti patti orizzontale e verticale 30 15

16 Anticipazioni di liquidit Art. 2 e 3 DL 35/2013 La norma consente la possibilit di fornire anticipazione di liquidit a favore delle Regioni allo scopo di far fronte ai pagamenti di debiti certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012 anche per il Servizio Sanitario. La sentenza Corte Costituzione 181/2015 esaminando il caso della Regione Piemonte ha definito le caratteristiche delloperazione Con DL 179/2015 poi confluito nella L. Stabilit per il 2016 il Governo ha esplicitato le regole di contabilizzazione dellanticipazione. 31 Debito delle PA per comparto Debito pubbliche amministrazioni pubbliche per comparto Fonte Banche d Italia Supplemento bolletino statistico n.9 del Amministrazioni Var% quote % quote % Centrali ,0 95,4 95,7 Regioni ,0 1,6 1,5 Province ,0 0,4 0,4 Comuni ,5 2,1 2,0 Altri enti locali ,7 0,6 0,5 Enti previdenza ,1 0,0 0,0 Totale ,6 100,0 100,