Commissione di garanzia dell attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali

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1 newsletter CgS numero commissione di garanzia dell attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali Editoriale di Mariella Magnani Dossier Le nozioni di servizio pubblico e di prestazione indispensabile alla luce dei fenomeni di esternalizzazione Note a margine dello sciopero nei servizi strumentali dei servizi pubblici essenziali di Giuseppe Santoro Passarelli Servizio pubblico essenziale, attività strumentali ed esternalizzazioni di Paola Ferrari Attività nel periodo Accordi e Codici di autoregolamentazione Accordo nazionale sottoscritto il 23 febbraio 2005 per la regolamentazione dell esercizio del diritto di sciopero nelle strutture associative aderenti all ANFFAS ONLUS. FP-CGIL, FPS-CISL, FPL-UIL/Associazioni aderenti all ANFFAS-ONLUS (Associazione Nazionale Famiglie di Disabili Intellettivi e Relazionali). Delibera di valutazione d idoneità. Ministero delle Attività produttive/oo.ss. Protocollo d intesa del 28 gennaio 2004 relativo ai servizi pubblici essenziali da garantire in caso di sciopero - Delibera di valutazione di idoneità. Agenzie di recapito postale private. Accordo sulle prestazioni indispensabili trasmesso in Commissione il 24 marzo Delibera di valutazione di idoneità. Massimario delle delibere della Commissione a cura di Giovanni Pino Panorama internazionale Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali nei Paesi di lingua tedesca di Ulrich Runggaldier Commissione di garanzia dell attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali

2 Newsletter CgS Periodico quadrimestrale Aut. Tribunale di Roma n. 288 del 22 giugno 2001 Direttore Mariella Magnani Coordinatore editoriale Giovanni Pino Redazione Caterina Catanoso Paola Bozzao Paola Ferrari Emanuela Fiata Valentina Fratini Maria Rita Iorio Emilio Manganiello Maria Paola Monaco Maurizia Pierri Rossella Sciotti Vincenzo Valentini Componenti della Commissione di garanzia Antonio Martone, presidente Giovanni Di Cagno Michele Figurati Vincenzo Lippolis Mariella Magnani Luigi Melica Giampiero Proia Michele Tiraboschi Antonio Vallebona Direzione Redazione Via Po, 16/A Roma Tel Fax Editoriale di Mariella Magnani Dossier Le nozioni di servizio pubblico e di prestazione indispensabile alla luce dei fenomeni di esternalizzazione Note a margine dello sciopero nei servizi strumentali dei servizi pubblici essenziali di Giuseppe Santoro Passarelli Servizio pubblico essenziale, attività strumentali ed esternalizzazioni di Paola Ferrari Attività nel periodo Accordi e Codici di autoregolamentazione Accordo nazionale sottoscritto il 23 febbraio 2005 per la regolamentazione dell esercizio del diritto di sciopero nelle strutture associative aderenti all ANFFAS ONLUS. FP-CGIL, FPS-CISL, FPL-UIL/Associazioni aderenti all ANFFAS-ONLUS (Associazione Nazionale Famiglie di Disabili Intellettivi e Relazionali) - Delibera di valutazione d idoneità. Ministero delle Attività produttive/oo.ss. Protocollo d intesa del 28 gennaio 2004 relativo ai servizi pubblici essenziali da garantire in caso di sciopero - Delibera di valutazione di idoneità. Agenzie di recapito postale private. Accordo sulle prestazioni indispensabili trasmesso in Commissione il 24 marzo Delibera di valutazione di idoneità. Massimario delle delibere della Commissione a cura di Giovanni Pino Panorama internazionale Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali nei Paesi di lingua tedesca di Ulrich Runggaldier redazione@commissionegaranziasciopero.it web: 1

3 EDITORIALE EDITORIALE Servizi pubblici essenziali e outsourcing di Mariella Magnani 1. E rilievo comune che la nozione di servizio pubblico essenziale sia definita non strutturalmente ma teleologicamente dalla legge, in funzione dei beni della persona costituzionalmente tutelati di cui al 1 comma dell art. 1 della l. n. 146/1990; e che l elencazione contenuta nel 2 comma sia meramente esemplificativa e non tassativa. Ed invero diversi argomenti sono stati portati a favore di questa tesi. A parte il valore da attribuire alla locuzione in particolare con cui si apre il 2 comma dell art. 1, vi è l osservazione che, se l elencazione non fosse esemplificativa, non si spiegherebbe il significato della definizione teleologica contenuta nel 1 comma del medesimo art. 1. Si aggiunga, e questo argomento sostanzialistico è forse quello decisivo, che la nozione di servizio pubblico essenziale non può essere data una volta per tutte. Essa varia, infatti, a seconda dell organizzazione della società. Non è un caso che nei Paesi in cui esiste una regolamentazione dello sciopero nei pubblici servizi, là dove vi sia una definizione tassativa dei servizi che devono ritenersi essenziali, si attribuisce al Governo o comunque a una pubblica autorità il potere di adeguare la lista attraverso procedure rapide. Del tutto congruente con queste precisazioni e, ancora una volta, con l esperienza internazionale, è che l ambito di applicazione della legge sia svincolato dalla forma organizzativa del servizio, dalle condizioni in cui esso si svolge e dalla natura giuridica del rapporto di lavoro. A dire il vero le indicazioni dell art. 1 non sono del tutto perspicue in quanto non utilizzano una formula omnicomprensiva diretta a sancire l irrilevanza di ogni forma organizzativa e di gestione del servizio, né menzionano tutte le possibili varianti in cui si può presentare il medesimo, come si sarebbe dovuto fare volendo seguire una tecnica definitoria. Si menzionano, infatti, solo due specifiche forme di esercizio di servizio pubblico da parte di organizzazioni private : la concessione e la convenzione (frequenti, ma certo non assorbenti). E ciò, mentre si usa più propriamente una formula generale nel sancire l irrilevanza della natura giuridica del rapporto di lavoro. Al di là delle imprecisioni segnalate, è comunque coerente con le premesse e con l impianto legislativo affermare che il carattere pubblico della proprietà o della gestione del servizio non è requisito né necessario né sufficiente per l applicazione della legge. E stato giustamente rilevato che non esiste denominatore comune delle attività di servizio pubblico se non l idea vaga ed evolutiva del loro fine, per cui si potrebbe 3

4 EDITORIALE dire che pubblico è sinonimo di destinazione ad una collettività o essenziale per i bisogni della collettività. Se è vero questo, le tendenze in atto in diversi Paesi, ed in parte anche da noi, a privatizzare servizi tradizionalmente ritenuti essenziali o ad esporli in vario modo alle leggi di mercato e della concorrenza non dovrebbero avere di per sé rilievo ai nostri fini o, meglio, potrebbero averlo solo indirettamente, in quanto tali tendenze diversifichino la gestione dei servizi in questione, ed anche la relativa collocazione sindacale, al punto da rendere di fatto meno probabili l incidenza di eventuali conflitti rispetto al godimento dei diritti costituzionalmente protetti (ad esempio, in quanto lo stesso servizio possa essere sostituito da altri equivalenti secondo le regole della concorrenza). 2. La tecnica utilizzata dal legislatore nell individuazione del campo di applicazione della l. n. 146/1990 ha lasciato agli interpreti un compito non agevole e in qualche misura creativo. L importanza del ruolo degli interpreti è accresciuto dalle ambiguità presenti nella legge: si consideri in particolare che, nell elencazione dell art. 2, 2 comma, il concetto di servizio pubblico essenziale (ovvero di attività volta al soddisfacimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati) si sovrappone talora a quello di prestazione indispensabile (basti pensare, per quanto riguarda l istruzione, all espletamento degli scrutini e delle prove finali). Ma la questione oggi all ordine del giorno concerne i cd. servizi strumentali ed ausiliari ed essa è diretta conseguenza dei fenomeni di outsourcing che ormai interessano massicciamente anche i servizi pubblici. La questione, invero, non è in sé del tutto nuova; è nuovo il carattere sistematico con cui oggi si presenta. L individuazione, in relazione a ciascun servizio, delle attività che, pur non appartenendo al core, vi si presentano in connessione oggettiva è stata oggetto già in passato della attività della Commissione, sia in via interpretativa (si veda, ad es., la delibera n. 00/167, relativa ai servizi erogati dalla Infocamere s.p.a., ritenuti essenziali in quanto strumentali rispetto alla erogazione dei servizi delle camere di commercio), sia in via normativa. Per quanto riguarda quest ultima, si veda in particolare la disciplina del trasporto aereo che ha individuato, con una elencazione apparentemente non esaustiva, tra i servizi strumentali a quello di trasporto, il servizio di assistenza al volo, i servizi strumentali alla navigazione aerea, i servizi aeroportuali relativi al flusso passeggeri e bagagli, i servizi di sicurezza aeroportuale, i servizi aeroportuali accessori (pulizia aerostazioni e toilettes; bar e ristoranti), includendoli nella medesima regolamentazione, senza tuttavia necessariamente assoggettarli alle stesse regole per quanto riguarda la disciplina (v. l art. 1, 3 comma, che dispone: tutti i servizi compresi nel campo di applicazione della presente regolamentazione provvisoria sono destinatari della PT. I (disciplina comune). Il campo di applicazione della PT. II (intervalli minimi tra azioni di sciopero), ad eccezione degli art. 14 e 15, che sono di generale applicazione, e della PT. III (prestazioni indispensabili) è definito in tali parti. La PT. IV (procedure di raffreddamento e conciliazione) non si applica ai servizi di pulizia degli aeromobili e di catering aereo; ai servizi aeroportuali accessori (pulizie aerostazioni e toilettes, bar e ristoranti); ai servizi di sicurezza aeroportuale (antincendi; medici e veterinari, controllo degli accessi al varco); ai servizi professionali di supporto tecnico-legale e amministrativo alla navigazione aerea. Diversa è l impostazione seguita nella regolamentazione provvisoria per il trasporto locale che contiene una 4

5 EDITORIALE clausola generale ( la presente Regolamentazione provvisoria si applica altresì ai soggetti di cui all art. 2 bis della legge n. 146 ed ai servizi della mobilità, ai servizi accessori strumentali, ausiliari, comunque gestiti, così come individuati nelle intese attuative aziendali, qualora necessari all esercizio di servizio di trasporto pubblico ) e non dota i servizi accessori di disciplina differenziata. In sede di interpretazione della regolamentazione, poi, si è ritenuto che il personale amministrativo non rientrasse nel campo di applicazione della legge; non così i verificatori dei titoli di viaggio, posto che la loro prestazione risulta strettamente accessoria al servizio principale, in quanto funzionale all esigenza dell azienda di garantirsi la controprestazione resa dagli utenti (il prezzo del biglietto) secondo la predisposta organizzazione aziendale: di modo che, in mancanza di tale prestazione, le imprese potrebbero sottrarsi all obbligo di offrire il servizio (delibera n. 04/120). 3. Se già in sé, in un contesto organizzativo statico, l individuazione delle attività ricomprese nella nozione di servizio pubblico essenziale ha alimentato un non irrilevante lavoro interpretativo della Commissione, nel contesto dinamico attuale in cui, come si è detto, anche i servizi pubblici sono massicciamente interessati da fenomeni di esternalizzazione, la questione si presenta più complessa. In primo luogo, perché l identificazione delle attività strumentali all erogazione del servizio, diretto a garantire i diritti della persona di cui al comma 1 dell art. 1 una volta frazionato il servizio in attività gestita da soggetti diversi non è sempre immediata; in secondo luogo, perché si presenta il problema della individuazione della regole da applicare (se le medesime regole del settore servito, ovvero regole ad hoc, in particolare per quanto riguarda le prestazioni indispensabili), legato anche alla diversa rappresentanza sindacale dei lavoratori coinvolti. E nell ottica di privilegiare gli accordi, rispetto alla regolamentazione eteronoma, com è nello spirito della legge, è proprio questa la questione principale. Tanto nel caso dell accordo per i dipendenti dalle imprese di pulizia e servizi integrati/multiservizi per i soli servizi considerati pubblici essenziali del 15 gennaio 2002, valutato idoneo con delibera del 7 febbraio 2002, n. 02/22, quanto nel caso dell accordo nazionale del 4 febbraio 2004 di regolamentazione dell esercizio del diritto di sciopero nel settore metalmeccanico e della installazione di impianti, valutato idoneo con delibera del 18 marzo 2004, n. 04/148, la rarefazione si applica all interno del campo di applicazione dell accordo (lo sciopero, cioè, non va in rarefazione con quelli dei settori serviti ). Ma ciò può spiegarsi con la garanzia delle prestazioni indispensabili, che è tale da non compromettere la continuità del servizio pubblico servito. In sostanza, lo sciopero non è avvertito dall utenza se non, al limite, come disagio e non come interruzione del servizio pubblico. E questa particolare conformazione dell obbligo di rendere le prestazioni indispensabili giustifica appunto l insensibilità dello sciopero del servizio ausiliario rispetto a quello del settore principale. Questa insensibilità dello sciopero dei servizi ausiliari si ha anche nel settore del trasporto aereo, proprio perché, pure in tal caso, si garantiscono prestazioni minime tali da non compromettere la funzionalità del trasporto aereo. Una volta prescelta la regola che lo sciopero nei servizi ausiliari non deve compromettere la funzionalità del servizio pubblico, si conferma che la vera questione, nell ottica della disciplina per accordo, è quella della diversa rappresentanza sindacale dei lavoratori coinvolti. 5

6 EDITORIALE La riflessione sistematica su questi temi, che toccano l impianto stesso della legge, è comunque appena iniziata. Per questo vi dedichiamo il nostro dossier, con lo scopo di contribuire a chiarire i termini del problema e di ipotizzare possibili soluzioni. 6

7 DOSSIER DOSSIER Le nozioni di servizio pubblico e di prestazione indispensabile alla luce dei fenomeni di esternalizzazione Note a margine dello sciopero nei servizi strumentali dei servizi pubblici essenziali di Giuseppe Santoro-Passarelli 1. Individuazione di taluni problemi. 2. La nozione di servizio strumentale. 3. Il problema della rappresentanza sindacale e della rarefazione degli scioperi dei lavoratori strumentali: unicità o pluralità degli accordi sindacali che regolano lo sciopero nel servizio strumentale. 4. Esternalizzazione dei servizi strumentali e sciopero. 1. La legge n. 146 del 1990 e le successive modifiche introdotte con la legge n. 83 del 2000 pongono una serie di problemi e di dubbi interpretativi sull ambito di applicazione della stessa legge nei confronti dei servizi strumentali dei servizi pubblici essenziali. In primo luogo si deve chiarire la nozione di servizio strumentale: e cioè se sia configurabile una nozione ontologica di servizio strumentale del servizio pubblico essenziale finale, o se comunque sia opportuno, al di là della individuazione della nozione di servizio strumentale, che la strumentalità del servizio sia comunque preventivamente dichiarata da un accordo sindacale o da una delibera di regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia. Si noti, d altra parte, che i servizi strumentali non sono individuati, (e difficilmente potrebbero esserlo) dalla legge, diversamente da quelli pubblici essenziali finali, che invece sono elencati, sia pure in via esemplificativa, dall art. 1 della legge n In secondo luogo è opportuno verificare se i servizi strumentali debbano essere individuati da un accordo sindacale ad hoc o se possano essere individuati in alternativa dall accordo che individua le prestazioni indispensabili, il preavviso, la rarefazione oggettiva, le procedure di conciliazione e di raffreddamento dei servizi pubblici finali. E fin troppo evidente che l alternativa tra le due ipotesi non è indifferente, perché le due soluzioni riconoscono uno spazio diverso alla rappresentanza sindacale dei lavoratori strumentali coinvolti. In terzo luogo bisogna avere riguardo al contesto organizzativo in cui sono eseguiti i servizi strumentali. Questo contesto infatti può essere statico e dinamico. 1 A questo proposito va anche segnalata qualche confusione dello stesso legislatore tra servizi essenziali e prestazione indispensabili riguardo all istruzione con particolare riferimento agli scrutini finali e agli esami conclusivi dei cicli di istruzione. 7

8 DOSSIER Certamente in un contesto statico, in cui i servizi strumentali siano gestiti dalla stessa impresa che eroga i servizi essenziali finali, è più agevole determinare l ambito di applicazione della legge n. 146, rispetto ad un contesto organizzativo dinamico, in cui i servizi essenziali siano interessati da fenomeni di esternalizzazione, quando cioè segmenti del servizio essenziale o anche i servizi strumentali siano affidati e gestiti da aziende appaltatrici. In questo scritto mi propongo di esaminare gli effetti e le ricadute che derivano dalle diverse soluzioni dei problemi sopra evidenziati. 2. Per stabilire quale sia la nozione di strumentalità del servizio che rileva nel nostro sistema di regolazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali appare opportuno procedere all esame di taluni accordi sindacali (ad es. quello relativo ai servizi forniti dalle imprese metalmeccaniche volte a garantire la salute, la sicurezza e le comunicazioni, o quello per i dipendenti dalle imprese di pulizia e servizi integrati /multiservizi per i soli servizi considerati pubblici essenziali) e della delibera della Commissione di garanzia di regolamentazione provvisoria del trasporto aereo del Infatti in assenza di una disciplina legislativa che regolamenta la materia bisogna inevitabilmente avere riguardo alle indicazioni che provengono dagli attori dello sciopero nei servizi essenziali, e cioè alla contrattazione collettiva e alla Commissione di garanzia Segnatamente l accordo nazionale del 4 febbraio 2004 di regolamentazione dell esercizio del diritto di sciopero nel settore metalmeccanico e della installazione di impianti, stipulato tra Federmeccanica e Assistal e FIOM CGIL, FIM-CISLe UILM-UIL e, separatamente, tra Federmeccanica e Assistal e UGL Metalmeccanici, valutato idoneo dalla Commissione di garanzia con delibera n. 04/148 del 18 marzo 2004 e pubblicato in G.U. n. 77 del 1 aprile 2004, regolamenta l esercizio del diritto di sciopero nel settore metalmeccanico e della installazione di impianti e considera prestazioni indispensabili all interno delle varie attività svolte dalle aziende associate quelle funzioni volte a garantire la tutela dei beni primari quali la salute, la sicurezza, le comunicazioni. In realtà l accordo sembra indicare non tanto le prestazioni indispensabili, quanto i servizi strumentali volti a garantire la tutela dei beni primari quali la salute, la sicurezza, e le comunicazioni. Infatti l accordo è applicabile per espressa previsione alle imprese che esercitano: - la conduzione di impianti di climatizzazione e del calore in edifici pubblici (scuole, ospedali, cliniche, palazzi di giustizia ecc); - impianti di distribuzione fluidi ad uso alimentare; - reti ed apparati di telecomunicazione e trasmissione voce/dati nonché centrali di controllo e gestione degli stessi nel caso in cui essi siano indispensabili per la libertà individuale di comunicazione, alla salute e alla sicurezza; - impianti e apparecchiature per la navigazione aerea, marittima e terrestre; - apparecchiature e forniture di energia elettrica; linee condotte e forniture di gas e acqua; - depurazione e smaltimento rifiuti tossici; - apparecchiature ed impianti di segnaletiche stradali: semafori, rilevazioni di gas di scarico, barriere di protezione; - impianti di sicurezza antincendio e di allarme. Rispetto a questi servizi forniti dalle aziende metalmeccaniche l accordo ha cura di precisare che fermo restando che debba essere assicurata la continuità del servizio in caso di sciopero la definizione puntuale delle prestazioni indispensabili di cui sopra, nonché le modalità operative e di impiego del personale che garantiscono la continuità dei servizi sono definite dalla Direzione. 8

9 DOSSIER A tal fine la Direzione aziendale predispone entro due mesi dalla stipula di questo accordo, previo esame circa i criteri da adottare ed il numero dei lavoratori da coinvolgere da svolgersi con le rappresentanze sindacali unitarie ed in assenza di queste con le Organizzazioni sindacali territoriali un Piano delle prestazioni indispensabili che interessi il numero minimo di addetti necessario al funzionamento e alla salvaguardia degli impianti. In caso di contrasto circa le suddette modalità operative e di impiego del personale nel corso dell esame previsto può essere attivato dalle parti, entro cinque giorni lavorativi, un confronto in sede territoriale o nazionale. Al termine della procedura, in via transitoria ed in attesa della risoluzione dell eventuale contrasto, verrà adottato il Piano delle prestazioni indispensabili predisposto dall Azienda. L altro accordo per i dipendenti dalle imprese di pulizia e servizi integrati /multiservizi per i soli servizi considerati pubblici essenziali, valutato idoneo con delibera n. 02 del 7 febbraio 2002 e siglato tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori Filcams-CGIL, Fisascat-CISL, UILT del settore pulizie e dei datori di lavoro Confapi-Unionservizi, LEGACOOP-Ancst, Confcooperative, Federlavoro e Servizi, Confindustria-Fise, AGCI-Ancosel il 25 maggio 2001, considera come prestazioni indispensabili quelle relative a : a) servizi in sale operatorie, sale di degenza, pronto soccorso e servizi igienici in ambienti sanitari ed ospedalieri; b) servizi in asili nido, scuole materne ed elementari e servizi in comunità di particolare significato (carceri, caserme ed ospizi) con particolare riguardo ai servizi igienici; c) raccolta di rifiuti in ambienti particolari ( mense e refettori ) nei servizi di cui alla presente lettera; d) servizi in locali adibiti a pronto soccorso, infermeria presso impianti aeroportuali e assimilabili; e) gestione e controllo degli impianti e relativi servizi di sicurezza strumentali all erogazione di servizi pubblici essenziali; f) mentre i servizi di pulizia strumentali all erogazione di servizi pubblici essenziali saranno assicurati in modo da garantire la funzionalità del 50% dei servizi igienici destinati agli utenti, nonché la rimozione dei rifiuti organici nocivi e maleodoranti, onde garantire l agibilità dei locali e mezzi di trasporto in maniera da consentire comunque l erogazione dei servizi pubblici essenziali. Infine vale la pena ricordare che la regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia del 19 luglio 2001 con delibera 01/92 nel settore del trasporto aereo ha individuato, con elencazione non esaustiva, tra i vari servizi strumentali a quello del trasporto aereo, i servizi strumentali alla navigazione aerea. E l art. 1 comma 3 di questa regolamentazione stabilisce che tutti i servizi compresi nel campo di applicazione della presente regolamentazione provvisoria sono destinatari della parte I disciplina comune. La stessa regolamentazione provvisoria stabilisce l applicazione ai suddetti servizi di navigazione aerea della disciplina sugli intervalli minimi tra azioni di sciopero contenuta nella parte II e delle prestazioni indispensabili contenuta nella parte III. Mentre la parte IV, che regola le procedure di raffreddamento e conciliazione, non si applica a taluni servizi strumentali come per esempio i servizi aeroportuali accessori come le pulizie delle aerostazioni e le toilettes, bar e ristoranti, ma si applica ai servizi 9

10 DOSSIER strumentali alla navigazione aerea e, cioè, ai controllori volo. Orbene dall esame delle clausole di questi accordi e delle disposizioni della regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia nel settore del trasporto aereo, si possono formulare due considerazioni. La prima considerazione riguarda i criteri oggettivi di identificazione del carattere strumentale del servizio. La seconda riguarda i soggetti competenti a stabilire il carattere strumentale del servizio. Quanto ai criteri di identificazione è sufficiente osservare che il servizio strumentale, pur essendo rivolto a garantire il godimento di beni essenziali come la salute, la sicurezza e le comunicazioni, non può essere considerato indispensabile dalla legge n. 146 in via assoluta, alla stessa stregua dei servizi essenziali, ma rientra nell ambito di applicazione della legge n. 146 solo quando la sua sospensione impedisca l esecuzione delle prestazioni indispensabili che consentono la continuità e la funzionalità del servizio essenziale finale. Come è agevole constatare un criterio di tal fatta, pur avendo una propria oggettiva rilevanza, lascia all interprete una notevole discrezionalità applicativa. Pertanto, al fine di evitare inevitabili contrasti e dubbi interpretativi, appare ragionevole e auspicabile ritenere che la strumentalità del servizio (o almeno i criteri oggettivi di identificazione della strumentalità) rileva(no) ai fini e per gli effetti dell applicazione della legge n. 146, solo se e nei termini in cui sia(no) espressamente prevista da un accordo sindacale o da una delibera della Commissione di garanzia in sede di valutazione della idoneità delle prestazioni indispensabili, o in sede di regolamentazione provvisoria. Qualche dubbio può sorgere sulla competenza della Commissione a qualificare la strumentalità del servizio in 10 sede di valutazione sia negativa che positiva del comportamento delle parti 2, ai sensi dell art. 13, lett. i). In questo caso, infatti, non si tratta, come invece deve essere, di una valutazione preventiva, generale ed astratta della strumentalità del servizio, ma successiva al comportamento denunciato, e quindi riferita ad un caso singolo e specifico. Viceversa le delibere della Commissione di garanzia in sede di valutazione di idoneità o di inidoneità delle prestazioni indispensabili o di regolamentazione provvisoria, come pure l accordo sindacale, essendo atti che comunque precedono la effettuazione di uno sciopero e inoltre per la generalità e astrattezza delle disposizioni in essi contenute, possono essere considerati i presupposti necessari per l applicazione anche ai servizi strumentali della disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali. Tale disciplina, come è noto, garantisce l equo contemperamento del diritto di sciopero dei lavoratori e dei diritti della persona costituzionalmente garantiti degli utenti. 3. L accettazione di questa prima conclusione rende meno difficile la risoluzione del secondo problema, e cioè quello della esistenza di un unico o di una pluralità di accordi sindacali che regolano lo sciopero nei servizi strumentali di un determinato servizio pubblico finale e 2 V. delibera della Commissione di garanzia di valutazione positiva del comportamento delle parti Servizi Ospedalieri s.p.a di Ferrara / FilteaCGIL,Femva CISL, Uilta UIL nella seduta del 15 luglio 2004, relativa ad uno sciopero del servizio di lavanderia per l ospedale di Ferrara e delibera di valutazione negativa riguardante Progetto elettronica 92 spa./rsu ottobre 2004 nella seduta del 16 febbraio 2005, relativa ad uno sciopero per i settori di assistenza tecnica destinata a sistemi informatici e trasmissione di fonia e dati per i settori grande distribuzione, Pubblica Amministrazione, Bancario e servizi di biglietteria aerea, ferroviaria e navale e presso Comuni, ASL, e Banche

11 DOSSIER della conseguente legittimazione negoziale della rappresentanza sindacale dei lavoratori dei diversi servizi strumentali. Se infatti l individuazione dei servizi strumentali e la disciplina delle relative prestazioni indispensabili, del preavviso, della rarefazione oggettiva, delle procedure di conciliazione e di raffreddamento sono affidate ad una serie di accordi sindacali ad hoc, e cioè distinti da quello che regola lo sciopero nel servizio pubblico finale, ne consegue che le organizzazioni sindacali dei lavoratori strumentali finiscono per avere una legittimazione esclusiva nell accordo sindacale che regola lo sciopero in quel determinato servizio strumentale. Se invece la individuazione dei servizi strumentali e la regolamentazione dello sciopero nei servizi strumentali è contenuta nello stesso accordo che regola lo sciopero nei servizi essenziali, il ruolo delle organizzazioni sindacali dei lavoratori strumentali, pure invitate al tavolo delle trattative, è certamente ridimensionato rispetto a quello delle organizzazioni sindacali dei lavoratori dei servizi pubblici finali. D altra parte la pluralità di accordi sindacali, quello che regola lo sciopero nei servizi essenziali e quelli che regolano lo sciopero nei servizi strumentali, pongono inevitabilmente problemi di coordinamento tra le due forme di azione sindacale. E tra i problemi di coordinamento, uno dei più vistosi è quello della indicazione di intervalli minimi tra l effettuazione di uno sciopero e la proclamazione di uno successivo. Come è noto la rarefazione oggettiva è stata introdotta dalla legge n. 83 del 2000 al fine di evitare che per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza fosse oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici di cui all art. 1. Si tratta pertanto di accertare se la rarefazione oggettiva debba essere osservata all interno del campo di applicazione dell accordo di regolamentazione dello sciopero nel servizio strumentale. In questo caso lo sciopero dei lavoratori strumentali non va in rarefazione con quelli dei settori serviti, e cioè è insensibile rispetto agli scioperi nell ambito dei servizi pubblici essenziali finali. Viceversa se l accordo sindacale fosse unico e cioè regolamentasse contemporaneamente lo sciopero nei servizi strumentali e lo sciopero nei servizi finali, bisognerebbe riconoscere che lo sciopero effettuato nel servizio strumentale va in rarefazione con gli scioperi effettuati nel servizio finale. Tuttavia anche in questo caso l alternativa secca tre la due soluzioni può essere ridimensionata sulla base delle osservazioni precedentemente formulate a proposito dei criteri oggettivi di identificazione del servizio strumentale e delle disposizioni degli accordi sindacali e della regolamentazione provvisoria prima riportati. Se è vero che la sospensione del servizio strumentale non deve compromettere l erogazione delle prestazioni indispensabili del servizio essenziale finale, ne consegue che la sospensione del servizio strumentale per sciopero può comportare un disagio agli utenti del servizio pubblico essenziale ma non può compromettere la funzionalità e la continuità del medesimo servizio essenziale. Questa seconda conclusione aiuta, in una certa misura, a risolvere il problema del coordinamento tra gli scioperi nei servizi essenziali e in quelli strumentali. Tale coordinamento è certamente più complesso in presenza di una pluralità di accordi sindacali nell ambito di un unico servizio pubblico essenziale. D altra parte, si deve osservare che la regolamentazione provvisoria della 11

12 DOSSIER D altra parte, si deve osservare che la regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia nel settore del trasporto aereo ha disciplinato il coordinamento tra lo sciopero nel servizio finale e lo sciopero nei servizi strumentali in conformità alle indicazioni dell art. 13, lett. b) della legge n. 146 del Infatti questa disposizione stabilisce che nel caso in cui il servizio sia svolto con il concorso di più amministrazioni ed imprese la Commissione può convocare amministrazioni ed imprese interessate, incluse quelle che erogano servizi strumentali, accessori e collaterali, e le rispettive organizzazioni sindacali, e formulare alla parti interessate una proposta intesa a rendere omogenei i regolamenti di cui al comma 2 dell art. 2, tenuto conto delle esigenze del servizio nella sua globalità. Si può dire che l art. 13, lett. b) della legge 146, abilitando la Commissione a prendere l iniziativa quando l erogazione del servizio pubblico essenziale finale sia condizionata dall esecuzione di una serie di servizi strumentali, soddisfa sia gli interessi dei sindacati dei lavoratori strumentali a essere coinvolti nella regolamentazione dello sciopero, sia gli interessi degli utenti a salvaguardare la continuità del servizio finale. Infatti l art. 13, lett. b), abilita la Commissione di garanzia a risolvere le antinomie che possono sorgere tra i diversi accordi. La Commissione può convocare le amministrazioni e imprese interessate, incluse quelle che erogano servizi strumentali e le rispettive organizzazioni sindacali, e formulare alle parti interessate una proposta. Se dunque ai sensi della succitata disposizione, la proposta della Commissione ha la funzione di omogeneizzare i regolamenti di cui al comma 2 dell art. 2, in considerazione delle esigenze del servizio nella sua globalità, sembrerebbe, a prima vista, dubbio, che la Commissione possa formulare la proposta in assenza di accordi. In realtà non si può escludere questa eventualità, se si considera che la legge n. 83 del 2000 ha riconosciuto alla Commissione di garanzia un potere di regolamentazione provvisoria che si esercita quando le parti non si pronunciano sulla sua proposta. Ciò significa che la Commissione di garanzia esercita il potere di regolamentazione provvisoria nei confronti delle imprese che erogano servizi strumentali e delle rispettive organizzazioni dei lavoratori anche in assenza di accordi sindacali che regolano lo sciopero nei servizi strumentali. 4. Un altro problema che riguarda i servizi strumentali è sicuramente costituito dal contesto in cui questi sono erogati. In un contesto dinamico, ossia in un contesto interessato da fenomeni di esternalizzazione dei servizi strumentali gestiti da imprese appaltatrici, si può verificare un concorso-conflitto tra le clausole dei capitolati di appalto e le clausole degli accordi sindacali che garantiscono il contemperamento dell esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti. Infatti le prime tendono a garantire al committente la continuità del servizio e, conseguentemente, non si preoccupano di salvaguardare le ragioni e gli interessi dei lavoratori strumentali (che pure conservano il diritto di sciopero), mentre le clausole degli accordi sindacali provvedono ad individuare le prestazioni indispensabili e a regolamentare il preavviso, la rarefazione oggettiva, le procedure di conciliazione e di raffreddamento ecc. A questo proposito, ad esempio, basta porre a confronto il capitolato di appalto tra l Enav e la Vitrociset e l accordo sindacale relativo ai servizi forniti dalle imprese metalmeccaniche volte a 12

13 DOSSIER garantire la salute, la sicurezza e le comunicazioni. Con questo capitolato la Vitrociset si impegna a garantire la manutenzione e la gestione degli impianti di assistenza al volo impiegati nel controllo del traffico aereo italiano. Tali impianti in sostanza richiedono la presenza costante di un lavoratore dietro lo schermo del controllore di volo. E come risulta da questo capitolato, gli scioperi nazionali locali e aziendali non costituiscono causa di forza maggiore (art. 18), come dire che gli scioperi dei lavoratori dipendenti dell azienda appaltatrice Vitrociset non esonerano la medesima azienda dalla responsabilità per inadempimento nei confronti dell appaltante. Ai dipendenti dell azienda appaltatrice, al fine di garantire ad essi l esercizio del diritto di sciopero, dovrebbe essere applicato l accordo sindacale prima richiamato delle aziende metalmeccaniche, ovviamente in presenza dei presupposti. Tale accordo individua le prestazioni indispensabili che devono essere eseguite dai lavoratori dipendenti dall azienda appaltatrice al fine di garantire la funzionalità e la continuità del servizio strumentale dei controllori del traffico aereo. Pertanto se è vero che la rarefazione vale solo all interno del campo di applicazione dell accordo sindacale che regola lo sciopero nel servizio strumentale, si deve conseguentemente riconoscere che lo sciopero dei dipendenti dell azienda appaltatrice Vitrociset, pur non andando in rarefazione con gli scioperi del settore servito (servizi strumentali alla navigazione aerea), tuttavia non può compromettere la continuità di quest ultimo servizio. Opportuno è infine il richiamo alla delibera di regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili e delle procedure di raffreddamento e conciliazione nel settore degli appalti e delle attività di supporto ferroviario emanata con delibera n. 04/590 del 29 ottobre 2004 e pubblicata in G.U. n. 298 del 26 novembre Questa regolamentazione considera prestazioni indispensabili quelle relative a: A) Pulizia vettura ferroviarie e prestazioni connesse; B) Impianti e locali; C) Custodia passaggi a livello. E contiene una disciplina molto analitica per quanto concerne i minimi di servizio, le modalità di esercizio dello sciopero, la durata, la individuazione dei lavoratori da assegnare alle prestazioni indispensabili, la revoca dello sciopero proclamato, la sospensione dello sciopero, le franchigie, l accompagnamento notte e ristorazione ferroviaria. In proposito si stabilisce che deve essere assicurata la distribuzione di acqua nei treni a lunga percorrenza. Una disciplina specifica è poi prevista per il personale viaggiante, per il personale sedentario e per le procedure di raffreddamento. Come si vede nel settore degli appalti e delle attività di supporto ferroviario, come nel trasporto aereo, la regolamentazione provvisoria è unica per una cospicua serie di servizi strumentali effettuati da una molteplicità di aziende appaltatrici. E non si può negare che una soluzione di questo tipo sia sicuramente più efficiente rispetto ad una pluralità di accordi corrispondenti ai vari servizi di supporto ferroviario. E appena il caso di precisare che si tratta di soluzioni non imposte dalla legge, ma derivano da scelte di opportunità degli attori sindacali e della Commissione di garanzia. D altra parte è noto a tutti che lo spirito della legge n. 146, sia pure con i correttivi introdotti dalla legge n. 83 del 2000, lascia, in primo luogo, alle parti il compito di regolamentare lo sciopero nei 13

14 DOSSIER servizi essenziali e quindi di individuare le prestazioni indispensabili e le altre misure necessarie a garantire, tra l altro, la rarefazione oggettiva degli scioperi, e a disciplinare le procedure di raffreddamento e di conciliazione; in secondo luogo, riconosce alla Commissione di garanzia un potere di regolamentazione soltanto in via interinale e suppletiva. Si vuole dire, in altri termini, che la suddetta normativa deve esser interpretata a più forte ragione con lo stesso spirito rispetto ai servizi strumentali dei servizi pubblici essenziali. 14

15 DOSSIER Servizio pubblico essenziale, attività strumentali ed esternalizzazioni di Paola Ferrari 1. Le ragioni di un approfondimento. 2. Il quadro legale. 3. Le tecniche di regolazione. 4. L esperienza applicativa. 1. L esperienza più recente ha fatto emergere la necessità di approfondire le implicazioni delle trasformazioni intervenute nei modelli organizzativi e produttivi sulla disciplina delle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero in un determinato settore e, prima ancora, sull individuazione dei confini della nozione di servizio pubblico ritenuta rilevante ai fini dell applicazione della legge n. 146 del 1990 e succ. modd. Rilevanti cambiamenti, infatti, si collegano, da un lato, alla tendenziale privatizzazione liberalizzazione dei servizi pubblici, col conseguente venir meno, almeno in alcuni casi, dell originario regime di monopolio 1, nonché, d altro lato, alla progressiva apertura del legislatore a processi di esternalizzazione: mutamenti, questi, che finiscono per avere inevitabili ripercussioni sull andamento della conflittualità e sull individuazione della disciplina applicabile in caso di sciopero. A ciò deve aggiungersi il particolare rilievo assunto, di recente, dai problemi relativi all inquadramento e alla definizione delle regole sull esercizio del diritto di sciopero dei lavoratori addetti 1 Così, M. MAGNANI, La disciplina dello sciopero nei servizi essenziali alla prova dei fatti, in Riv. It. Dir. Lav., 2005, I, pag alle c.d. attività strumentali o accessorie all erogazione del servizio pubblico finale. Invero, il problema della regolamentazione dei servizi strumentali è stato sempre sullo sfondo, o ai margini, dell attività di produzione normativa svolta dalle parti sociali e, in via di supplenza, dalla Commissione di garanzia; onde si può dire che, essendo prevalsa un impostazione basata sulla valutazione del caso concreto, non è facilmente rintracciabile una chiave di lettura unificante. Giova, preliminarmente, sottolineare che, sebbene l art. 1 della legge n. 146 del 1990 rappresenti una delle poche disposizioni non toccate dalla legge n. 83 del 2000, è comunque opportuno procedere ad una riflessione sull esperienza applicativa. Con riguardo ai singoli settori, infatti, si è resa necessaria una continua riconsiderazione del carattere di essenzialità del servizio pubblico, che, lungi dal poter essere riconosciuto in via generale e definitiva, deve essere valutato dinamicamente, anzitutto in considerazione dei cambiamenti dei dati di contesto e delle trasformazioni che intervengono sul piano organizzativo e produttivo.

16 DOSSIER Si assiste, in particolare, ad una crescente segmentazione del ciclo produttivo, talora accompagnata da processi di esternalizzazione, cui si collega una struttura sempre più composita e articolata del servizio; ciò che pone delicati problemi in ordine alla individuazione delle attività direttamente o indirettamente riconducibili al servizio pubblico essenziale e, conseguentemente, della relativa disciplina sulle prestazioni indispensabili e sulle altre misure da garantire in caso di sciopero. 2. La dottrina è univoca nel ritenere che il legislatore del 1990, definendo l ambito di applicazione della legge n. 146, ha optato per la individuazione della nozione di servizio pubblico essenziale ritenuta rilevante ai fini della operatività della disciplina sull esercizio del diritto di sciopero. In tale prospettiva, anche sulla scorta delle note elaborazioni giurisprudenziali in tema di limiti esterni al diritto di sciopero, è stata individuata una nozione finalistica di servizio pubblico essenziale, inteso, appunto, come servizio volto a garantire il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Si tratta, tuttavia, di una definizione a carattere aperto, essendo affiancata da una elencazione, ritenuta pacificamente esemplificativa, dei servizi attraverso i quali si assicura l effettività, nel loro contenuto essenziale, dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, indicati tassativamente dal legislatore; finalità, questa, che si realizza, a sua volta, mediante l erogazione delle prestazioni indispensabili e delle altre misure previste dalla legge e dalle fonti secondarie. Nella stessa disposizione, peraltro, ai fini della qualificazione del servizio pubblico essenziale, è ritenuta irrilevante tanto la natura giuridica del rapporto di 16 lavoro, quanto il regime in cui opera il datore di lavoro, mentre ciò che assume rilievo esclusivo è la oggettiva destinazione a soddisfare i bisogni della collettività: il servizio, pertanto, è qualificabile come pubblico ed essenziale quando è fruito dal pubblico e finalizzato a garantire il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Per le ipotesi in cui sia controversa o dubbia la qualificazione di un servizio pubblico essenziale, ai fini dell applicazione della legge n. 146 del 1990, occorre fare riferimento ai criteri interpretativi elaborati dalla Commissione di garanzia 2. Alla stregua dei predetti criteri, l operazione qualificatoria può essere effettuata in via diretta, ovvero in via indiretta. La prima ipotesi si realizza quando l erogazione del servizio è direttamente collegabile alla soddisfazione di uno dei diritti della persona tassativamente indicati nell art. 1, comma 1, o rientra nell elenco esemplificativo contenuto nell art. 1, comma 2, della legge. La seconda ipotesi, invece, ricorre in mancanza delle predette condizioni, con la conseguenza che si deve procedere ad una valutazione da effettuare caso per caso, deducendo il requisito della essenzialità da alcuni indici, quali: la definizione del servizio come essenziale in un accordo valutato idoneo o in una regolamentazione della Commissione di garanzia; l estrema complessità e non segmentabilità del servizio di cui solo una parte sia definibile come essenziale; l esistenza di un nesso di strumentalità necessaria rispetto ad un servizio pubblico senz altro definibile come essenziale. 2 Tali criteri sono espressi nelle Linee guida contenute nella Relazione sull attività della Commissione di garanzia per il periodo 1 agosto aprile 1997.

17 DOSSIER 3. La delicatezza delle questioni connesse, per un verso, all individuazione dei concetti di servizio pubblico essenziale, di prestazioni indispensabili e di attività strumentali, nonché, per altro verso, agli effetti derivanti da fenomeni di esternalizzazione sulla disciplina del diritto di sciopero, si può comprendere meglio se si passa all analisi delle disposizioni specifiche contenute nelle singole regolamentazioni di settore. In via di estrema sintesi, si può dire che, nella maggior parte dei casi, gli accordi collettivi e le regolamentazioni provvisorie non distinguono tra le attività incluse e quelle escluse dal proprio ambito di applicazione, con ciò accogliendo il principio, ben presto affermatosi nella prassi applicativa, secondo cui è l intera organizzazione aziendale a dover essere considerata assoggettata alle prescrizioni della legge n. 146 del 1990 e delle fonti secondarie, fermo restando che la garanzia dell erogazione del servizio durante lo sciopero deve essere circoscritta alle prestazioni individuate come indispensabili. Meno frequentemente si sono registrati casi in cui la disciplina di settore individua espressamente la parte del servizio considerata essenziale, con conseguente esclusione dal proprio campo di applicazione delle altre attività 3. A ben vedere, però, ciò è avvenuto con riguardo a servizi non annoverati tra quelli espressamente elencati nell art. 1 della legge; onde previsioni di tal sorta si 3 E ciò che è avvenuto, ad esempio, nei settori del trasporto merci (contratti collettivi autotrasporto e spedizione del 22 maggio 1991 e del 25 luglio 1991, valutati idonei con delibera n del 9 giugno 1994) e del soccorso e della sicurezza stradale (Regolamentazione provvisoria adottata con delibera n. 01/112 del 4 ottobre 2001). Nella stessa direzione sembrano collocarsi anche gli accordi riguardanti i diversi comparti del pubblico impiego, sui quali, peraltro, permangono incertezze in ordine alla effettiva volontà di ricorso a tale tecnica di regolazione, attesa la non chiara formulazione delle singole disposizioni, nonché la mancanza di una prassi consolidata sul punto. 17 configurano più come un estensione dell ambito di applicazione della disciplina a settori altrimenti estranei, che come una parziale esclusione di settori altrimenti inclusi. Si sono registrati, da ultimo, casi isolati nei quali è stata prevista la generale applicazione delle regole, pur in presenza di una disposizione legale che individua espressamente le attività funzionali alla garanzia del diritto costituzionalmente protetto; ciò sul presupposto della estrema difficoltà, se non impossibilità, di stabilire una disciplina differenziata del diritto di sciopero, a fronte di una struttura del servizio particolarmente complessa, articolata e, in quanto tale, non segmentabile 4. Per quanto concerne, poi, il problema dell individuazione e della regolamentazione delle attività c. d. strumentali, assumono rilievo alcuni fattori da considerare all origine di una prassi che può dirsi ancora in evoluzione: da un lato, l accresciuta frammentazione e articolazione del servizio pubblico, con conseguenti difficoltà nell identificazione dei singoli segmenti direttamente o indirettamente connessi alla sua erogazione, talora gestiti da soggetti diversi da quello erogatore del servizio principale; d altro lato, il silenzio quasi totale del legislatore sul punto, che si è limitato a richiamare i servizi strumentali, accessori o collaterali nella previsione di cui all art. 13, lett. b), della legge 5. 4 Particolarmente significativo, in tal senso, è il settore del credito, regolato dall Accordo ABI del 23 gennaio 2001, valutato idoneo con delibera n. 01/9 del 22 febbraio 2001, e dall Accordo FEDERCASSE del 27 febbraio 2001, valutato idoneo con delibera n. 01/37 del 10 maggio E bene ricordare che l art. 13, lett. b), della legge n. 146 del 1990, modificata sul punto dalla legge n. 83 del 2000, di cui si dirà in seguito, prevede che nel caso in cui il servizio sia svolto con il concorso di una pluralità di amministrazioni ed imprese, la Commissione può convocare le amministrazioni ed imprese interessate, incluse quelle che erogano servizi strumentali, accessori o collaterali, e le rispettive organizzazioni

18 DOSSIER In linea generale, si può rilevare che le attività strumentali non sempre sono divenute oggetto di apposite previsioni nell ambito degli accordi collettivi o delle regolamentazioni provvisorie, con le inevitabili conseguenze che discendono da una situazione di vuoto normativo; mentre, quando tali attività sono state prese in considerazione dalle fonti secondarie, il ricorso alle possibili tecniche di regolazione non ha risposto a criteri determinati, né a particolari esigenze di carattere sistematico. Si può dire, infatti, che le tecniche finora utilizzate dalle parti, o in via suppletiva dalla Commissione di garanzia, ai fini della regolamentazione delle attività strumentali, sono essenzialmente di due tipi. La prima si basa sulla inclusione delle attività strumentali nell ambito di applicazione della regolamentazione del servizio principale: impostazione, questa, da cui deriva che le prime potranno essere integralmente assoggettate alla disciplina prevista per il secondo 6, ovvero individuate come destinatarie di regole parzialmente differenziate 7. La seconda, invece, affermatasi nell esperienza più recente, si basa sull individuazione di una disciplina autonoma e specifica per le diverse attività strumentali riconducibili a una stessa area contrattuale e, perciò, sindacali, e formulare alle parti interessate una proposta intesa a rendere omogenei i regolamenti di cui al comma 2 dell art. 2, tenuto conto delle esigenze del servizio nella sua globalità. 6 E il caso del trasporto pubblico locale (Regolamentazione provvisoria adottata con delibera n. 02/13 del 31 gennaio 2002). 7 E il caso del trasporto aereo (Regolamentazione provvisoria adottata con delibera n. 01/92 del 19 luglio 2001) e del trasporto ferroviario (Accordo del 23 novembre 1999, valutato idoneo con delibera n del , integrato dagli Accordi del 18 aprile 2001 e del 29 ottobre 2001, rispettivamente valutati idonei con delibere n. 101 del 13 settembre 2001 e n. 149 del 29 novembre 2001) 18 trasversale a diversi servizi pubblici essenziali 8. Entrambe le soluzioni paiono astrattamente compatibili con il quadro legale, ma ciascuna di esse presenta indubbi profili di problematicità. Occorre, peraltro, avvertire che, in assenza di espresse previsioni in tema di attività strumentali nell ambito delle fonti secondarie, non rimane che rimettersi alle valutazioni dell Organismo di garanzia, inevitabilmente incentrate sul caso concreto; ciò che suggerisce una riflessione sulle difficoltà operative incontrate. 4. Alcuni aspetti problematici emersi nella fase attuativa, specie in quella più recente, si collegano, in primo luogo, all esigenza da più parti manifestata di poter giungere ad affermare la frazionabilità del servizio pubblico ai fini di una sua inclusione parziale nell ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990; ciò che si spiega, da un lato, con l intento di circoscrivere l ambito di operatività dei vincoli posti all esercizio del diritto di sciopero e, d altro lato, con la tendenza a confondere la nozione di servizio pubblico essenziale con quella di prestazione indispensabile. Nella prassi applicativa, invece, è prevalso l orientamento in base al quale le attività svolte da un azienda, o da un amministrazione erogatrice di un servizio pubblico essenziale sono tutte riconducibili sotto l egida della legge n. 146 del Uniche eccezioni a tale 8 E il caso delle seguenti discipline: Accordo del 15 gennaio 2002, riguardante i dipendenti dalle imprese di pulizia e servizi integrati/multiservizi, valutato idoneo con delibera del 7 febbraio 2002; Accordo del 4 febbraio 2004, riguardante il settore metalmeccanico e della installazione di impianti, valutato idoneo con delibera n. 04/148 del 18 marzo 2004; della Regolamentazione provvisoria adottata con delibera n. 04/590 del 29 ottobre 2004, riguardante il settore degli appalti e della attività di supporto ferroviario.

19 DOSSIER principio, oltre ai casi espressamente previsti dalla stessa legge 9, sono rappresentate dalle ipotesi in cui sia la regolamentazione del settore 10 a limitare la vincolatività della disciplina ad una sola parte del servizio pubblico. Tale eccezione, del resto, si giustifica con il coinvolgimento delle parti sociali nel procedimento di definizione delle regole, che si svolge sotto la guida di un Organismo terzo: onde è ragionevole presumere che la formalizzazione di una disciplina di tal sorta sia il frutto di una ponderata operazione di bilanciamento degli interessi potenzialmente in conflitto L Organo di garanzia, peraltro, sembra orientato ad affrontare con una certa cautela iniziative tese a scorporare porzioni del servizio dal campo di applicazione della disciplina, essendo ben consapevole della delicatezza di tale operazione e delle sue potenziali implicazioni per i diritti dei cittadini. Ulteriori profili di problematicità si collegano alla identificazione delle attività strumentali, accessorie o ausiliarie rispetto all erogazione di un servizio pubblico essenziale, con conseguente individuazione della relativa disciplina da ritenere applicabile in caso di sciopero. In via generale, occorre preliminarmente rilevare che l esperienza finora maturata non consente di delineare un quadro di principi sufficientemente consolidato e uniforme in tema di servizi strumentali, i cui problemi di inquadramento e di regolazione, pertanto, 9 Possono essere ritenuti tali i casi in cui l art. 1 della legge, nell elencare i servizi considerati essenziali in corrispondenza di ciascun diritto, utilizza l avverbio limitatamente, come per il trasporto marittimo (limitatamente al collegamento da e per le isole), le dogane (limitatamente al controllo su animali e merci deperibili), l approvvigionamento di energie, prodotti energetici, risorse naturali e beni di prima necessità, nonché la gestione e la manutenzione dei relativi (limitatamente a quanto attiene alla sicurezza degli stessi). 10 In tale prospettiva si collocano, come si è detto, la regolamentazione del trasporto merci e quella del soccorso e sicurezza stradale, sopra citate. 19 riemergono di volta in volta nell attività delle parti sociali e, sotto altro profilo, della Commissione di garanzia. Sul presupposto che, in linea di principio, le attività strumentali, come si è detto, rientrano sicuramente nell ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990, in quanto oggettivamente collegate alla erogazione del servizio finale, l identificazione di specifiche attività come strumentali dovrebbe, poi, essere effettuata mediante specifiche previsioni nell ambito delle regolamentazioni di secondo livello; ed è ovvio che, in mancanza delle predette previsioni, l individuazione di dette attività resta affidata alla Commissione di garanzia, chiamata a pronunziarsi sulla base di valutazioni del caso concreto, nelle more della definizione di una apposita disciplina. Sulla base degli orientamenti interpretativi della Commissione di garanzia il nesso di strumentalità deve essere valutato, in linea di principio, tenendo conto dell incidenza che l esercizio del diritto di sciopero (anche in ragione delle sue modalità e della sua durata) può avere sul funzionamento del servizio pubblico essenziale e sulla stessa erogazione delle prestazioni indispensabili, quando vi sia concomitanza di scioperi nei due servizi 11. In questa prospettiva, dalla configurazione di un collegamento funzionale tra il servizio strumentale e quello principale, deriva la necessità di individuare, in sede di definizione della disciplina applicabile in caso di sciopero degli addetti al primo, adeguate forme di coordinamento con l erogazione del secondo. Ciò che sembra emergere, in linea generale, dalle singole regolamentazioni 11 Così, ancora, nelle Linee guida contenute nella Relazione sull attività della Commissione di garanzia per il periodo 1 agosto aprile 1997.

20 DOSSIER è il principio in base al quale l astensione dal lavoro degli addetti alle attività strumentali non deve provocare effetti negativi sulla continuità del servizio pubblico principale; principio, questo, che si traduce, da un lato, nella necessità di prevedere, in relazione al servizio ausiliario, un livello di prestazioni indispensabili tale da garantire la funzionalità del servizio principale e, d altro lato, nella possibilità di stabilire una disciplina della rarefazione che opera nell ambito del solo servizio strumentale. Resta, infine, da affrontare il problema delle ricadute sull operatività delle regole sull esercizio del diritto di sciopero nelle ipotesi in cui determinati segmenti del ciclo produttivo siano affidati alla gestione di soggetti diversi da quello erogatore del servizio principale; ipotesi, queste, che assumono particolare rilievo alla luce dei rilevanti fenomeni di esternalizzazione in atto anche nei servizi pubblici essenziali. Da questo punto di vista, assumono rilievo alcune pronunzie rese dalla Commissione di garanzia in relazione a casi concreti, nelle quali si è affermato che le attività strumentali rientrano nel campo di applicazione della legge n. 146 del 1990 anche se svolte da soggetti diversi da quello erogatore del servizio, come si evince, tra l altro, dalla disposizione dell art. 13, lett. b), della citata legge 12. Dalle predette delibere sembra doversi desumere che, ai fini dell applicazione della legge n. 146 del 1990, non assume rilievo la circostanza che il servizio sia suddiviso in una pluralità di attività gestite da soggetti diversi; ciò che conta, semmai, è la oggettiva finalizzazione di tali attività 12 Così le delibere n. 04/472 del 15 luglio 2004 (settore sanità), n. 05/23 del 19 gennaio 2005 (settore energia), n. 05/24 del 19 gennaio 2005 (settore energia) e n. 05/84 del 16 febbraio 2005 (settore telecomunicazioni). 20 all erogazione del servizio pubblico essenziale. Se si condivide tale assunto che, peraltro, costituisce diretta conseguenza di quanto sopra affermato in ordine alla nozione di servizio pubblico essenziale ritenuta rilevante dal legislatore ai fini dell applicazione della legge stessa sembra ragionevole ritenere che un attività strumentale all erogazione di un sevizio pubblico essenziale deve essere comunque ricondotta nell ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990, indipendentemente dal modello organizzativo adottato. Ciò vuol dire che sia i dipendenti del soggetto erogatore del servizio principale, sia quelli di una società appaltatrice sono tenuti al rispetto della legge n. 146 del 1990, a meno che non siano addetti allo svolgimento di attività diverse svolte dalla stessa azienda ma non inerenti all erogazione del servizio pubblico essenziale. In tale prospettiva, allora, i problemi si spostano sull individuazione della disciplina applicabile in caso di sciopero degli addetti ai servizi strumentali, specie quando questi ultimi dipendono da imprese appartenenti a diverse aree contrattuali. La disciplina c.d. derivata, come si è detto, ha seguito due diversi percorsi: l uno, basato sulla attrazione degli addetti ai servizi strumentali, ancorché riconducibili a diverse aree contrattuali, nel campo di applicazione della regolamentazione vigente per il servizio principale; l altro, basato sulla definizione di una disciplina specificamente dettata per le diverse attività strumentali riconducibili a una stessa area contrattuale e, pertanto, presumibilmente riferibile a una pluralità di servizi pubblici essenziali. Entrambi i percorsi sopra indicati sembrano, in linea di principio, compatibili con il quadro legale, proprio alla luce della nozione oggettiva e teleologica di servizio pubblico essenziale, posta a