Del/Pronuncia n.8 /2009

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1 Logo della Repubblica Italiana CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA Del/Pronuncia n.8 /2009 composta dai seguenti magistrati: Pres. di Sezione Mario G.C. Sancetta Cons. Raffaele Del Grosso Cons. Silvano Di Salvo Cons. Corradino Corrado Cons. Francesco Uccello I Ref. Laura Cafasso Presidente Relatore. ha adottato la seguente deliberazione nell adunanza del 26 giugno 2009 Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n 3; Vista la legge 5 giugno 2003 n 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n 3; Visto il r.d. 12 luglio 1934 n 1214 e le successive modificazioni ed integrazioni, recante l approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti; Vista la legge 14 gennaio 1994 n 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione n 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista, in particolare, la deliberazione n 229 del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, approvata in data 19 giugno 2008 ai sensi dell art. 3, comma 62, della legge 24 dicembre 2007 n 244; VISTO il Testo Unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000 n 267 e successive modifiche e integrazioni; VISTO l art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005 n 266; VISTA la deliberazione n 133/2008 del 22 aprile 2008, con la quale questa Sezione regionale di controllo, nell attuare le Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali per l attuazione dell art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005 n 266 (legge finanziaria per il 2006) - bilancio di previsione 2008 approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con delibera n 3 in data 14 marzo 2008, ha definito termini e modalità di trasmissione della relazione al bilancio di previsione 2008; VISTA la nota n 2394 del 6 maggio 2008, con la quale la Sezione ha trasmesso la citata deliberazione n 133 del 2008, per il tramite delle competenti Prefetture della Regione Campania, agli Organi di revisione economico-finanziaria; VISTA la relazione al bilancio di previsione 2008 trasmessa dall Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di San Giorgio a Cremano (NAPOLI), acquisita agli atti di questa Sezione col prot. n 18 in data 7 gennaio 2009; VISTA la richiesta formulata, con nota n 346 di prot. in data 15 gennaio 2009, dal magistrato incaricato dell istruttoria; VISTI gli atti e la documentazione inviati a riscontro di detta nota dal Dirigente del Settore Programmazione Economica e dal Ragioniere generale dell Ente; VISTA la richiesta di attivazione della procedura ex art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, formulata dal predetto magistrato; VISTA l ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo n 18/2009, con la quale la Sezione è stata convocata in adunanza ai fini di una eventuale pronuncia ai sensi dell art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005 n. 266; 1

2 VISTA la documentata nota di chiarimenti trasmessa dal Dirigente Settore Finanziario e dal Collegio dei Revisori dei conti dell Ente in data 19 giugno 2009 ed assunta al protocollo di questa Sezione al n 4222 in data 22 giugno 2009; UDITI, nell adunanza del 26 giugno 2009, il magistrato relatore nonché il Dirigente del Settore Finanziario Dott. Bruno Testa; presenti altresì il Direttore Generale Dott. Alfonso Rao e i componenti del Collegio dei Revisori dei conti dell Ente; PREMESSO: Il Collegio dei revisori dei conti del Comune di San Giorgio a Cremano (NAPOLI) ha inviato la relazione sul bilancio di previsione 2008, come previsto dall art. 1, comma 166, della legge 23 dicembre 2005 n 266, in data 7 gennaio 2009 in ritardo rispetto ai termini assegnati, e previo sollecito ad adempiere- e la stessa è stata assunta al protocollo di questa Sezione al n 18 in pari data. Ad un primo esame del questionario sono emerse necessità istruttorie che hanno determinato l invio all ente della nota n 346 di prot. in data 15 gennaio 2009, concernente le modalità di utilizzo dell avanzo di amministrazione derivante da esercizi precedenti non utilizzato pari a ,00, applicato al bilancio di previsione 2008, la determinazione delle quote di destinazione della spesa relativa alla parte vincolata delle entrate da sanzioni amministrative pecuniarie per violazione di norme del codice della strada, le partecipazioni societarie, l esposizione dei dati relativi al rispetto del patto di stabilità interno, le spese per il personale e l adozione di eventuali misure correttive suggerite dall Organo di revisione. A riscontro della suindicata nota istruttoria è pervenuta a questa Sezione in data 24 marzo 2009 la nota prot. n del 16 marzo 2009 a firma del Dirigente del Settore Programmazione Economica e del Presidente del Collegio dei Revisori, corredata da documentazione. Sono state affrontate nella suindicata nota tutte le problematiche sollevate in sede istruttoria; tuttavia permanevano perplessità su taluni aspetti gestionali che inducevano magistrato incaricato a richiedere l esame collegiale della Sezione al fine di poter verificare nella pienezza del contraddittorio tra l Ente e la Sezione regionale di controllo le eventuali criticità gestionali e le possibili misure correttive da prospettare sui punti attualmente non definitivamente chiariti, mediante adozione di specifica pronuncia. In particolare il predetto magistrato si è riferito : 1) alle modalità di applicazione dell avanzo di amministrazione alla luce delle prescrizioni di cui all art. 187, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000 n 267, considerata anche la raccomandazione del Collegio dei revisori dei conti di cui a pag. 7 del Parere dell Organo di revisione sul bilancio di previsione 2008 ; 2) alla necessità di adozione della motivata delibera prevista dall art. 3, comma 28, della legge 24 dicembre 2007 n 244, con particolare riferimento al mantenimento delle attuali partecipazioni; 3) alla necessità di approfondire le ripercussioni sugli equilibri di bilancio e sulla esternalizzazione dei servizi dell Ente delle sopravvenute sentenze dichiarative di fallimento delle società partecipate M.I.T.A. S.p.A. e CITTA SOLIDALI S.p.A., nonché all esigenza di conoscere le iniziative effettivamente intraprese dall ente a fronte del manifestarsi delle rilevate ingenti perdite economico-finanziarie delle predette società partecipate; 4) alla necessità di conoscere i riflessi determinati sul bilancio dell Ente dalle vicende concernenti la compartecipazione alla società consortile IL MIGLIO D ORO Sc.p.A. ; 5) alle modalità di valutazione delle immobilizzazioni finanziarie riferite alle partecipazioni. 6) alla necessità di acquisire dati contabili dai quali sia possibile desumere con sufficiente chiarezza l esatto ammontare della spesa per il personale, necessario al fine di pervenire con la dovuta completezza all accertamento dell effettivo rispetto del vincolo di riduzione posto dall art. 1, comma 557, della legge n 296 del 2006, in quanto risultano discrasie nei dati inizialmente pervenuti alla Sezione regionale. 2

3 Convocata la pubblica adunanza con inoltro all ente di appunto illustrativo concernente i suindicati rilievi, in tale sede il magistrato incaricato svolgeva la relazione sui residui fatti gestionali reputati ancora abbisognevoli di approfondimento, e venivano ascoltati i chiarimenti forniti al riguardo dal Dirigente del Settore Finanziario intervenuto all adunanza stessa. CONSIDERATO : All esito dell istruttoria e della valutazione della documentazione acquisita, la Sezione formula le seguenti considerazioni con riferimento a quei profili gestionali oggetto di approfondimento nel contraddittorio con l ente. 1) Avanzo di amministrazione. All esito dell istruttoria, quale integrata con le precisazioni fornite nel corso dell adunanza, è rimasto chiarito che non sono stati attivati presso l Ente provvedimenti di spesa finanziati con l avanzo di amministrazione presunto applicato al bilancio di previsione 2008 prima della data di approvazione del rendiconto dell esercizio Al riguardo dunque non solo risulta osservata nella fattispecie l inequivoca prescrizione normativa di cui all art. 187, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000 n 267, ma è stata altresì recepita la raccomandazione formulata ad hoc dal Collegio dei revisori dei conti in sede di parere sul bilancio di previsione 2008 (sulle specifiche limitazioni all utilizzo dell avanzo di amministrazione nell ammontare presunto derivante dall esercizio precedente cfr. amplius Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, delibera n 173 del 20 novembre 2007). Deve inoltre prendersi atto della riferita composizione di tale avanzo, nel quale predomina la componente fondo di cassa, con conseguente affidabilità del dato esposto. 2) Deliberazione ex art. 3, comma 28, della legge 24 dicembre 2007 n 244. Con riferimento all elenco delle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni quale diffuso sul sito istituzionale del Ministero per la pubblica amministrazione e l innovazione va osservato che l Ente non ha allo stato adottato la motivata delibera prevista dall art. 3, comma 28, della legge n 244 del 2007 anche in caso di mantenimento delle partecipazioni in atto oltre che in caso di assunzione di nuove partecipazioni. Al riguardo va considerato come una sollecita adozione di detta deliberazione, ancorché non risulti elasso il termine finale per l adempimento, consente di esaminare con adeguati margini temporali le prospettive, le modalità e le condizioni stesse della partecipazione in relazione a tutti i profili economicamente rilevanti, consentendo di pianificare le misure idonee a prevenire precauzionalmente eventuali possibili incidenze negative sul bilancio comunale. Ciò è tanto più opportuno nell Ente in argomento in considerazione di quanto verrà appresso osservato con riferimento all andamento pesantemente negativo di due delle società partecipate, oggetto di sentenze dichiarative di fallimento (cfr. punto successivo). 3) CITTA SOLIDALI S.p.A. e M.I.T.A. S.p.A.. Per queste due società partecipate sono emerse in sede istruttoria inveterate vicende di estrema criticità, culminate nelle sentenze dichiarative di fallimento nei confronti di entrambe le compagini societarie. La rilevanza delle predette vicende va valutata alla luce dei servizi affidati alle suindicate società e della cronologia degli eventi contabilmente esiziali, che possono essere sintetizzati come segue : a) Città solidali s.p.a. partecipata dall Ente al 51 % - costituita con la denominazione di San Giorgio solidale s.p.a. come da delibera di consiglio comunale n 110 del 16 dicembre 1998, e poi denominata Città Solidali s.p.a. come da delibera consiliare n 3

4 16 del 6 marzo 2003 già affidataria dei servizi di assistenza domiciliare agli anziani, di assistenza agli alunni disabili, di distribuzione pasti nelle scuole e di assistenza alla refezione, del c.d. Ufficio Europa, nonché della gestione delle aree di sosta a pagamento (oltre che della gestione del servizio tributi, il cui contratto di affidamento del 1 giugno 2006 venne però revocato dal Commissario prefettizio per inadempimento con delibera n 27 del 15 maggio 2007) ; b) M.I.T.A. s.p.a. partecipata dall Ente all 80,49 % costituita con delibera di consiglio comunale n 43 del 29 maggio 2001 già affidataria dei servizi di raccolta differenziata integrata e attività connesse, di illuminazione lampade votive nel cimitero comunale, di pulizia degli uffici comunali nonché di servizi cimiteriali e della manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale. In particolare, per quanto concerne Città solidali s.p.a., perdite rilevanti erano emerse sin dall anno 2003, con necessità di interventi ex art del cod. civ., di ripiano delle perdite stesse, di interventi di ricapitalizzazione ecc., sino a pervenire, relativamente all esercizio 2006, all accertamento di perdite per ,00, con ulteriori perdite di ,00 emerse in sede di bilancio infrannuale al 31 ottobre 2007 (con conseguente riduzione del netto patrimoniale al valore negativo di ,00), cui ha fatto seguito la decisione dell ente di non provvedere alla copertura delle perdite stesse, di deliberare la messa in liquidazione e di attivare l azione di responsabilità per mala gestio ex art e ss. del cod. civ. contro gli amministratori e il collegio sindacale della società (deliberazione del consiglio comunale n 79 del 20 dicembre 2007). Avviatasi la gestione liquidatoria, sopravveniva sentenza dichiarativa di fallimento del Tribunale di Napoli n 155 del 10 dicembre 2008, con domanda di insinuazione dell Ente nello stato passivo per complessivi ,14 oltre benefici accessori, con riferimento alla posizione contrattuale. Per la M.I.T.A. s.p.a. la svolta gestionale pesantemente negativa si è verificata nel corso dell esercizio 2006 (chiuso con perdite pari a ,00, poi rettificate dal nuovo c.d.a. in ,00 rispetto all utile di esercizio dell anno 2005, pari a ,00, con ulteriori perdite accertate in sede di bilancio infrannuale al 30 settembre 2007 pari a ,00 e conseguente riduzione del netto patrimoniale al valore negativo pari a ,00). Anche in questo caso il consiglio comunale ha deliberato di non procedere al ripiano delle perdite e alla ricapitalizzazione, proponendo la messa in liquidazione e attivando l azione di responsabilità per mala gestio nei confronti dei precedenti amministratori (nonché del Direttore generale) della società (deliberazione del consiglio comunale n 78 del 13 dicembre 2007). Avviatasi la gestione liquidatoria, sopravveniva sentenza dichiarativa di fallimento del Tribunale di Napoli n 130 del 5 novembre 2008, con domanda di insinuazione dell Ente nello stato passivo per complessivi ,45 oltre interessi con riferimento alla posizione contrattuale. Come può evincersi da quanto innanzi riportato, è mancato un controllo tempestivo e penetrante sulla gestione delle predette società partecipate tale da impedire (o, quanto meno, contenere e fronteggiare efficacemente) la negativa evoluzione economico-finanziaria che ha condotto le stesse alla dichiarazione di fallimento. La decisione di affidare ad una società specializzata l analisi complessiva delle società partecipate, con l obiettivo di studiarne l organizzazione e le prospettive di rilancio e di sviluppo aziendale, in relazione alla normativa, al mercato di riferimento e alla possibilità per il Comune di sostenere i costi di ricapitalizzazione, anche proponendo nuovi strumenti di finanza pubblica applicabili al caso di specie ed eventualmente valutando e proponendo ipotesi di nuova organizzazione del patrimonio azionario dell ente (deliberazione di giunta comunale n 226 del 9 ottobre 2007) -in disparte le valutazioni in ordine alla rispondenza dell affidamento dell incarico alla relativa e restrittiva disciplina normativa- deve ritenersi dunque iniziativa tardiva e di pressoché ovvio esito in considerazione dell epoca di avvio del progetto e dell ormai già realizzatosi profondo stato di crisi delle società in argomento. 4

5 E evidente pertanto che non sia sufficiente (ancorché sia del tutto opportuno e apprezzabile) l avvio di azione di responsabilità nei confronti dei vertici gestionali delle società partecipate (vedansi anche deliberazioni giuntali nn. 28 e 29 del 6 febbraio 2008), in quanto tale iniziativa deve affiancarsi all attivazione di verifiche interne tali da accertare e tempestivamente contestare eventuali ulteriori responsabilità o corresponsabilità che possano aver determinato o, comunque, non doverosamente impedito, la maturazione e la conclamazione dello stato di gravissima crisi in ben due distinte società partecipate, titolari di servizi essenziali e di preminente interesse per la comunità amministrata (cfr. peraltro la deliberazione giuntale di modifica del Regolamento del sistema dei controlli interni n 345 del 4 dicembre 2008), considerato anche che -come già affermato da questa Corte con riferimento ad altre realtà locali- il fenomeno dei servizi svolti da società ed altri organismi partecipati dagli enti locali, costituisce uno degli aspetti di maggiore importanza e delicatezza nello scenario della gestione della finanza locale, in quanto una parte sempre più rilevante dei denari pubblici non passa più attraverso la gestione diretta degli enti, ma attraverso organismi che, pur essendo pubblici sotto il profilo sostanziale, avendo rivestito forme privatistiche, tendono a sfuggire ad ogni controllo. Questo fenomeno, se non governato adeguatamente, può essere fonte di gravi squilibri per le finanze degli Enti proprietari, in quanto i risultati negativi delle gestioni finiscono per riverberarsi a carico dei bilanci degli enti locali. Conseguentemente, appare di primaria importanza in questo settore sia porre in essere misure prudenziali per far fronte ad eventuali sopravvenienze passive, sia adottare iniziative di indirizzo e controllo (Sezione regionale di controllo per l Abruzzo, deliberazione n 537/2007 del 16 ottobre 2007). In tale scenario rientra dunque la deliberazione della giunta comunale n 269 del 7 ottobre 2008, facente seguito a quanto risulta dai verbali delle sedute consiliari nn 42 del 3 ottobre 2008 e n 138 del 9 ottobre 2008) e adottata peraltro con motivato parere sfavorevole di regolarità tecnica e contabile del Dirigente del Settore Programmazione economica e del Segretario generale dell ente, di effettuare pagamenti in favore della partecipata Città solidali s.p.a. per i servizi erogati da luglio 2008, fino a concorrenza di quanto da essa dovuto ai propri lavoratori a titolo di retribuzione, per le prestazioni rese fino al 30 settembre 2008 provvedendo comunque a trattenere a titolo di compensazione sulle somme ancora dovute da Città solidali s.p.a. a questo Comune, una quota pari al 30 % sulle somme a tutt oggi liquidate in favore della medesima, risolvendosi tale iniziativa proprio nella ripercussione sul bilancio dell ente di quello stato di crisi gestionale che, viceversa, i meccanismi decisionali e di controllo degli enti titolari del pacchetto societario avrebbero dovuto prevenire o, quanto meno contenere e ben più tempestivamente monitorare. E per altro verso evidente che la già accennata rilevanza sociale e pubblica dei servizi già affidati alle società in argomento, e l esigenza di salvaguardare quanto più possibile i livelli occupazionali in un territorio colpito da gravissima crisi lavorativa ha posto gli amministratori dell ente di fronte a situazioni di eccezionalità e di straordinarietà del tutto problematiche (vedansi anche le posizioni emerse nel corso della seduta consiliare del 17 febbraio 2009), ma ciò non elide la necessità che le scelte gestionali siano sempre esercitate -privilegiando programmazione e preventive valutazioni rispetto alla ben più ardua ricerca di estemporanee soluzioni per fronteggiare una crisi già conclamata- nell osservanza della normativa giuscontabilistica e degli equilibri di bilancio, che devono costituire il supremo riferimento e l inderogabile limite nell utilizzo delle risorse dell ente stesso. 4) IL MIGLIO D ORO S.c.p.a. All esito dell istruttoria, e in virtù delle documentate precisazioni fornite nel corso della stessa, sono state chiarite le vicende legate all acquisto dell intero pacchetto azionario del Consorzio Il Miglio d Oro da parte della TESS S.p.a., società nella quale il Comune di San Giorgio a Cremano partecipa in virtù dell acquisto di azioni per ,00 (vedansi in particolare deliberazione di Giunta comunale n 35 del 13 febbraio 2007 e deliberazione del Commissario prefettizio n 18 del 10 maggio 2007). In particolare, nella menzionata deliberazione commissariale è stata espressamente e favorevolmente considerata la convenienza dell operazione per il Comune. 5

6 Tuttavia devono essere altresì valutate le ripercussioni di lungo periodo della suindicata operazione in relazione alle finalità dell attività già in corso presso la citata S.c.p.a. e al necessario finanziamento delle stesse, sicché non può che essere ritenuto corretto e prudenzialmente opportuno verificare con continuità, in virtù della posizione di compartecipazione sociale, l andamento delle iniziative nei settori dell industria e del turismo che dovranno trovare attuazione in base ai progetti gestiti dalla TESS S.p.a. dopo il predetto acquisto, alla luce dei principi gestionali già evidenziati nel precedente punto n 3 della motivazione, che vanno anche per questa fattispecie richiamati e confermati. 5) Modalità di valutazione delle immobilizzazioni finanziarie riferite alle partecipazioni. In ordine a tale parte dell istruttoria deve prendersi atto della precisazione fornita congiuntamente dal Dirigente del Settore Finanziario e dal Collegio dei Revisori dei conti con la menzionata nota del 19 giugno 2009, che concerne la avvenuta rettifica del conto del patrimonio a seguito delle perdite conseguite dalle società Mita spa e Città Solidali spa, che ha determinato la totale svalutazione della quota di partecipazione alle predette società, dovendo, per il resto, rinviarsi a tutto quanto già esposto in ordine alle criticità connesse a dette partecipazioni al precedente punto n 3. 6) Spese per il personale. Anche per questa voce l istruttoria ha consentito di chiarire le rilevate discrasie; in particolare, è stato accertato un refuso scritturale concernente il dato relativo alle spese per il rinnovo del CCNL riportato nella relazione a firma dell Organo di revisione, sicché risulta fornito positivo riscontro alle osservazioni già formulate dal magistrato incaricato. PER QUESTI MOTIVI la Sezione Regionale di controllo per la Campania, ai sensi dell art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005 n 266, segnala al Presidente del Consiglio comunale di San Giorgio a Cremano quanto innanzi rappresentato, affinché lo stesso ne dia sollecita comunicazione al predetto Consiglio per l adozione delle necessarie misure di vigilanza e correttive, come previsto dalla summenzionata norma. Dispone, altresì, che copia della presente pronuncia venga trasmessa al Sindaco e, per conoscenza, al Presidente del Collegio dei revisori di detto Ente. Le determinazioni che saranno assunte dal Consiglio comunale dovranno essere tempestivamente comunicate a questa Sezione per quanto di ulteriore competenza. Così deliberato in Napoli, nella camera di consiglio del 26 giugno IL RELATORE f.to Cons. Silvano DI SALVO IL PRESIDENTE f.to Pres. Sez. Mario G.C. SANCETTA Depositata in Segreteria in data 23 LUGLIO 2009 Il Dirigente del servizio di supporto f.to dott. Nicola Francioni 6