UN MODERNO STRUMENTO PER IL FUTURO L ANALISI APPROFONDITA DEL MODELLO ORGANIZZATIVO

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1 Forze Armate UN MODERNO STRUMENTO PER IL FUTURO L ANALISI APPROFONDITA DEL MODELLO ORGANIZZATIVO * Amm. Sq. Cristiano Bettini, Sottocapo di Stato Maggiore della Difesa CRISTIANO BETTINI* 4 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

2 Nell ambito delle priorità politiche dettate dal Governo per la Difesa, la razionalizzazione del modello organizzativo ed il miglioramento della governance hanno trovato recente e concreta applicazione nell avvio del cosiddetto ciclo integrato di programmazione strategica e formazione del bilancio di previsione. L obiettivo strumentale era dunque quello di costruire per la prima volta uno strumento moderno di analisi e verifica dei processi interni, dotato di metodologia razionale ed indipendente. Lo Stato Maggiore della Difesa, consapevole che il miglioramento dell output operativo in presenza di stanziamenti di bilancio sempre più esigui rimane comunque prioritario, ha conseguentemente condotto un elaborato studio finalizzato all individuazione di una metodologia che fosse idonea a supportare un processo sistematico di analisi, valutazione e riqualificazione strutturale della spesa, oltre ad una revisione complessiva delle strutture organizzative chiamate a raggiungere gli obiettivi fissati in sede programmatica. Proverò a descrivere questo nuovo strumento, seppure in modo sintetico, che potrebbe tuttavia non rendere immediatamente evidente il notevole lavoro innovativo svolto, che caratterizza questo studio. Questo nuovo strumento di verifica non ha l immediatezza ed il fascino di un nuovo strumento tecnologico ma risulterà un indispensabile e trasversale metodo, la cui applicazione consentirà ad ogni gestore di processo o sub-processo organizzativo una autoanalisi e la virtuale proposizione di modifiche ed ottimizzazioni. Gli obiettivi di miglioramento o strategici discendenti sono stati anzitutto identificati nella verifica organizzativa dei macro processi di: pianificazione, programmazione, direzione e controllo dello strumento militare; logistica; controllo di gestione integrato dell Amministrazione Difesa. FORZE ARMATE 5

3 La revisione è stata condotta secondo le linee di indirizzo del Capo di Stato Maggiore della Difesa, definibili in: priorità alla massima salvaguardia dello strumento operativo, per mantenere i principali impegni assunti a livello internazionale; individuazione ed eliminazione delle eventuali duplicazioni; efficientamento dei processi mediante riduzione delle tempistiche e/o delle attività, anche attraverso la revisione dei compiti e delle responsabilità attribuite alle unità organizzative coinvolte; individuazione dei conseguenti adeguamenti in termini di risorse umane e strumentali da utilizzare, unitamente agli imprescindibili vincoli derivanti dall ipotesi finanziaria, a legislazione vigente, con lo scopo di: migliorare la qualità della spesa, tendendo al raggiungimento di valori di spesa vicini, per quanto possibile, alla media europea; rendere piu efficiente l attuale modello di supporto nelle sue diverse componenti (logistica, tecnico-logistica interforze e infrastrutturale); integrare i flussi/sistemi informativi attinenti al controllo di gestione da istituire/implementare ove necessario; implementare banche dati centralizzate del personale, dei beni mobili, mezzi e materiali e delle infrastrutture della Difesa; predisporre il sistema di controllo centralizzato (controllo di gestione integrato). Metodologia La soluzione è stata individuata partendo dalle teorie organizzative ed in particolare dal metodo del Business Process Management 1 (BPM) che rappresenta una modalità operativa non invasiva indirizzata alla continua ricerca del progressivo miglioramento dell organizzazione e dello svolgimento delle attività (Total Quality Management, nelle sue numerose varianti), a differenza della completa demolizione e ricostruzione ex novo dell esistente, nota in letteratura scientifica come Business Process Reengineering, quando riferita all organizzazione e Zero Based Budgeting, quando afferente alla modalità costruttiva del bilancio. La metodologia prevede la costituzione di un Team di direzione ed di un Team di processo per ognuna delle aree e funzioni interessate dalla revisione, ambedue quale diretta espressione dei più elevati livelli tecnico-decisionali della Difesa. Il Team di direzione - presieduto dal Sottocapo di Stato Maggiore della Difesa e composto dai Sottocapi di Stato Maggiore di Forza Armata, dal Capo di Stato Maggiore del Comando Generale dell Arma dei Carabinieri e dal Vice Segretario Generale della Difesa/DNA - in aderenza agli orientamenti emersi a livello politico-istituzionale relativi all approfondimento dei provvedimenti di razionalizzazione e riorganizzazione dell Area della Difesa ed alle linee di indirizzo espresse dal Ministro della Difesa, ha diretto, coordinato ed indirizzato la revisione organizzativa dei processi 2 dell Amministrazione della Difesa. 1 Il Business Process Management (BPM) è l insieme di attività necessarie per definire, ottimizzare, monitorare e integrare i processi aziendali, al fine di creare un processo orientato a rendere efficiente ed efficace il business dell azienda. Il Business Process Reengineering (BPR) è, invece, il ripensamento di fondo, il ridisegno radicale dei processi aziendali finalizzato a realizzare un miglioramento straordinario nei parametri critici delle prestazioni in termini di costi, qualità, servizi e tempestività. Il BPM differisce dal BPR perché mira ad un miglioramento incrementale dei processi, mentre il secondo ad un miglioramento radicale. Per ottenere questi obiettivi, è necessario monitorare l esecuzione dei processi, fare analisi e cambiare tecnologia e organizzazione sulla base di dati concreti, piuttosto che in base ad opinioni soggettive. I programmi che si occupano della rilevazione degli indicatori di prestazione chiave (KPI) forniscono dei resoconti sintetici sull operatività dei processi, e consentono un dettaglio dell indicatore che può arrivare dal globale dell organizzazione al singolo operatore. Tanto maggiori sono il numero e la varietà di attori coinvolti nei processi tanto lo è il beneficio che deriva da una definizione strutturata e puntuale dei medesimi. 2 In tale contesto, per processo si intende l insieme delle attività funzionali e/o interfunzionali, tra loro significativamente correlate, svolte da più attori anche collocati in diversi livelli organizzativi in modo che tali attività aggiungano valore nella erogazione dei servizi destinati ad un utente finale, sia esso interno che esterno all organizzazione. 6 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

4 Il Team di direzione si è avvalso di un Nucleo di supporto per il coordinamento tecnico con il compito di definire ed attuare la metodologia di analisi e ristrutturazione dei processi nonché di individuare le modalità applicative del citato BPM ai casi concreti, tenuto conto della specificità dei compiti e dell organizzazione della Difesa. I Team di processo - composti dai Capi Reparto / Ufficio Generale dello SMD e dei corrispondenti Capi Reparto degli Stati Maggiori di F.A., Comando Generale dell Arma dei Carabinieri e Segretariato Generale della Difesa/DNA hanno quindi elaborato una serie di studi per la realizzazione di banche dati del personale della Difesa, per la direzione strategica e pianificazione generale e finanziaria e relativi sistemi di controllo finanziario ed economico. Sul fronte logistico i Team di processo hanno indirizzato lo studio alla logistica di mantenimento, di supporto (trasporti e rifornimenti), delle infrastrutture, del commissariato, dell Information and Communication Technology (I.C.T.) e della sanità nonché è stata definita la realizzazione di banche dati centralizzate del patrimonio dei beni mobili mezzi e materiali e delle infrastrutture della Difesa. In questo sofisticato lavoro ciascun Team di processo ha provveduto in particolare a: elaborare una mappatura delle attività attualmente svolte (fattori produttivi utilizzati, input e output intermedi, tempi e modalità di svolgimento, pianificazione e conduzione delle eventuali interviste ritenute necessarie) effettuare un analisi e valutazione dei dati raccolti ed individuare e definire il nuovo processo (eliminazione delle attività ridondanti, definizione di modalità e tempi di svolgimento delle attività intermedie, eliminazione di eventuali colli di bottiglia e ridefinizione della struttura organizzativa). Per comprendere la complessità metodologica, si consideri che le attività di analisi e studio hanno avuto inizio nel mese di marzo 2010 e si sono concluse in giugno 2011, anche a causa delle modifiche intervenute a seguito di importanti innovazioni nel campo delle norme di legge primarie di riferimento. Le conclusioni, approvate dal Capo di Stato Maggiore della Difesa e presentate anche in recente Comitato dei Capi di Stati Maggiore, hanno tenuto conto della situazione finanziaria congiunturale la quale non ha consentito, per il momento, l adozione di alcune soluzioni emerse che contemplano cambiamenti radicali di processi e di strutture, poiché queste necessitano, soprattutto nella fase iniziale, di un surplus di disponibilità di risorse finanziarie dedicate. Processi e sub-processi Nel quadro della revisione del processo di pianificazione, programmazione, direzione e controllo dello strumento militare cioè il primo dei processi citati, sono stati esaminati i subprocessi di: a) Direzione strategica e pianificazione generale L universo di funzioni individuate nella fase di mappatura fanno capo, essenzialmente, a due aree principali che hanno due anime ben distinte all interno dei Reparti della Difesa, come delle Forze Armate, che si occupano di plans & policy e cioè quelle di Pianificazione generale e di Direzione strategica. In tale ottica lo studio ha proposto una rivisitazione che valorizza queste due macroaree funzionali e le funzioni principali ad esse riconducibili. In altri termini, lo sforzo è quello di ricondurre la struttura organizzativa alle funzioni svolte e non il contrario. È importante sottolineare che la soluzione concettuale descritta nel documento vincola positivamente i futuri progressi ai seguenti risultati: una maggiore chiarezza ed armonizzazione all interno delle funzioni; FORZE ARMATE 7

5 Fig. 1 - Matrice funzionale per la mappatura della macroarea Pianificazione Strategica una riduzione del man power devoluto alla funzione di supporto della struttura; una maggiore capacità di coordinazione a livello di Capo Reparto e di relazione con i livelli sovra ordinati; una maggiore sinergia nelle procedure di lavoro; una migliore interfaccia con gli Stati Maggiori di F.A. / Comandodo Generale Arma dei Carabinieri. b) Pianificazione, programmazione e impiego delle risorse finanziarie Il processo, così come ridisegnato a seguito della mappatura e conseguente individuazione delle criticità, recepisce, tra l altro, il nuovo impianto della finanza e contabilità pubblica (L. 196/2009 e successive modificazioni) che revisiona lo sviluppo della programmazione in atto, intesa quale programmazione integrata sulla base delle tre viste (strategica, finanziaria ed economico-analitica), definisce un più efficace processo di programmazione della spesa del settore personale ed armonizza la filiera programmatica tra il Segretariato Generale delle Difesa e l Ufficio Centrale del Bilancio e degli Affari Finanziari. Tuttavia il documento conclusivo deve necessariamente considerarsi non definitivo, in quanto dovrà tenere conto dell evoluzione della sistemica del bilancio; inizialmente previsto per sola cassa e successivamente mitigato mediante il potenziamento della programmazione di cassa, ma che lascia inalterata la funzione del bilancio di competenza (su cui,ricordo, è incentrato il bilancio della Difesa). Naturalmente ulteriori elementi esogeni alla Difesa ne condizioneranno inevitabilmente i tempi di rilascio, al momento previsto entro luglio 2012, in concomitanza con il rapporto triennale della spesa dello Stato, presentato dal Ministro dell Economia e Finanze. Le attività proseguono oggi a livello di tavoli tecnici con gli Stati Maggiori di F.A., Comando Generale dell Arma dei Carabinieri, Segretariato Generale delle Difesa e l Ufficio Centrale del Bilancio e degli Affari Finanziari. 8 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

6 Per quanto attiene alla revisione del processo della logistica, lo studio ha riguardato i subprocessi di: a)logistica NON infrastrutturale Si tratta della logistica di sostegno dello strumento militare, cui è stato dedicato un apposito Gruppo di Progetto (GdP) interforze, per l individuazione di soluzioni sostenibili, ad esclusione dei settori sanitario, I.C.T. (Information and Communication Technology) e delle infrastrutture. Sono tuttora allo studio preliminare la possibile razionalizzazione e riorganizzazione in senso interforze della logistica di sostegno, considerando la necessità di inquadrare la problematica nel più ampio contesto della razionalizzazione dell organizzazione complessiva della Amministrazione della Difesa ed al quadro normativo vigente. attribuzioni dei Capi di Stati Maggiore delle F.A. in ordine alla responsabilità dell approntamento delle forze, previste dal D.Lgs. n. 66/2010 Codice dell Ordinamento Militare (così come recepito dalla L. 25/1997); inoltre una riorganizzazione in senso interforze di un numero esiguo di attività logistiche non avrebbe comportato reali benefici in termini di costo ed efficacia (Fig. 3). Il riconoscimento della sussistenza di criticità di vario genere prospettate dalle F.A., essenzialmente legate alla peculiarità dei rispettivi ambiti operativi, ha comportato che la c.d. Revisione dei Processi della Logistica (non infrastrutturale) si sia conclusa con la previsione della non opportunità di adottare provvedimenti di integrazione interforze di questo settore. Questa constatazione dimostra che siamo pervenuti oggi ad un evoluzione Fig. 2 Esempio di diagramma di flusso riportante la simulazione dell attività di mantenimento dei mezzi corazzati in chiave interforze ( to be ) Dall esame di tutti i fattori contingenti è emersa comunque l impossibilità di conseguire l auspicata integrazione interforze, attese le competenze del Capo di Stato Maggiore della Difesa nel settore logistico e le specifiche del processo interforze matura e pragmatica,ben indirizzata all efficacia del dispositivo militare. b)logistica infrastrutturale anche in questo settore sono state indenti- FORZE ARMATE 9

7 Fig. 3 Esempio di analisi dei costi: andamento della spesa dell attività di un deposito e conservazione as is in rapporto al to be ficate le criticità e la conseguente necessità condivisa che il settore infrastrutturale di aderenza rimanga di competenza delle F.A. e non sia interforzizzato, vista l opportunità di limitare gli interventi di riorganizzazione alle sole procedure, in considerazione dell attuale quadro di responsabilità definito dalle norme vigenti. c) Logistica I.C.T. - Information and Communication Technology La mappatura del sub-processo e l esame delle criticità di questo settore ha evidenziato l esigenza di affidare ad un solo Reparto dello SMD il ruolo di ente pilota per i programmi a connotazione ICT, di ottimizzare la gestione della Dife-Net da parte del Comando C4 Difesa, avuto riguardo, tuttavia, alla sostenibilità economica nonché di accelerare la razionalizzazione di software applicativi con funzionalità analoghe ed al momento differenziati in ambito F.A, attraverso l attuazione di un lead service. Inoltre, è parso opportuno attivare contratti quadro per tutte le necessità manutentive delle componenti software e definire specifici profili professionali e di carriera, in termini di competenze sia manageriali che tecniche, mediante percorsi formativi standardizzati per tutto personale ICT. d)logistica della Sanità Militare La mappatura di questo comparto ha evidenziato che le varie attività sono sostanzialmente razionali in termini di procedure e strutture, ma esistono in talune aree funzionali (formazione avanzata, polispecialistica e medicina legale) ed in alcune realtà regionali, squilibri di carico tra le diverse unità organizzative, con margini di possibile ottimizzazione. In merito, è stata realizzata una simulazione che partendo dalla constatazione di alcuni bassi valori del rapporto carico di lavoro/posizioni organiche (p.o.), ipotizza una riduzione pari al 10% di p.o. e di unità organizzative. Il valore percentuale assunto come criterio di ottimizzazione segue un approccio sostanzialmente prudenziale e compensativo della parziale disomogeneità dei dati ancora disponibili. 10 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

8 In questo settore l ipotesi di convergenza joint consentirà di riequilibrare il sistema secondo il principio fisico dei vasi comunicanti, di ampliare l offerta sanitaria già fornita dall attuale assetto sanitario territoriale interforze, di migliorare l accessibilità al servizio sanitario militare incrementando efficacia, efficienza ed economicità ed infine a favorire ulteriormente la cultura interforze. Nell ambito della funzione formazione avanzata (es. regione Lazio), è ipotizzabile l accorpamento di alcune attività formative in un unico elemento di organizzazione a valenza interforze, ferme restando le specificità di ciascuna Forza Armata. Con riferimento alla revisione del processo di controllo di gestione integrato dell Amministrazione Difesa, lo studio ha riguardato i subprocessi per la realizzazione di altri sistemi e banche dati, che riepilogo: a) Sistemi di controllo finanziario ed economico Il primo risultato è rappresentato dall effettiva entrata a regime del Centro di controllo di gestione dello SMD. Al fine di attivare un processo di controllo di gestione efficace ed armonizzato per l intero Dicastero, l attività del Team di processo sta operando a livello di tavoli tecnici coordinati dal Centro per il Controllo di Gestione dello SMD, secondo tre direttrici principali: utilizzazione sistematica del così detto SI- FAD/SIV-2 (accrescendo la completezza e l attendibilità dei dati ed evolvendo in sincronia con il controllo di gestione); revisione del piano dei servizi della Difesa, razionalizzato e semplificato; individuazione e progressivo affinamento di metriche ed indicatori di output significativi, idonei a misurare in maniera oggettiva il livello di raggiungimento degli obiettivi; gli indicatori, veri sensori interni dei processi, rappresentano un punto molto importante per rendere il sistema sensibile e credibile. b)banca dati del personale della Difesa La puntuale mappatura del sub-processo, ha consentito l elaborazione del requisito ne- Fig. 4 Esempio di indicatore: rappresentazione grafica dell indicatore di risultato Prontezza Operativa FORZE ARMATE 11

9 cessario all implementazione della banca dati sotto il profilo utente, ossia nell ottica delle effettive esigenze da soddisfare. Deve infatti ritenersi tale profilo quello più coerente con la volontà costitutiva del Team di processo, fondamentalmente intestato ai Capi Reparto del Personale. Il lavoro realizzato, volto ad utilizzare le risorse informatiche esistenti, rappresenta il primo passo verso l obiettivo della completa integrazione di tutti i sistemi informatici della Difesa evidenziato nella premessa dello studio. Tale approccio consente, infatti, l evoluzione nel tempo sfruttando i miglioramenti apportati ai sistemi informatici sorgente nonché di prendere a riferimento eventuali nuove piattaforme dati come quella del progetto della digitalizzazione della documentazione caratteristica del personale militare. Per quest ultimo aspetto, anche l evoluzione delle variazioni matricolari del personale militare con la possibilità di una loro digitalizzazione, appare una possibile strada da perseguire per apportare un miglioramento significativo ai differenti processi di gestione del personale. È già stata realizzata ed è operante inoltre la banca dati stipendiale unica di Esercito, Marina e Aeronautica, la quale può considerarsi a ragione la pietra miliare della integrazione di dati e procedure, nonché un primo importante data source centralizzato relativo al personale dal quale è possibile, già oggi, trarre informazioni utili ad elaborazioni statistiche ovvero a simulazione/proiezioni. c) Banca dati dei mezzi e materiali della Difesa Fig. 5 - Stralcio del cedolino prodotto dal nuovo sistema stipendiale centralizzato La progettazione del relativo sistema informativo ha utilizzato, come base di sviluppo, la piattaforma software del SILAD (Sistema Informativo della Logistica dell A.D.) che è stata contrattualizzata ed avviata per circa il 75 % tramite: la redazione del Piano di collaudo di Base Dati Armonizzata, dei Requisiti Funzionali e dell architettura del nucleo centrale delle Interfacce con altri sistemi e del Decision Support System (DSS), cui seguirà la relativa approvazione; 12 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

10 la realizzazione del Core Operation del Sistema SILAD. Va specificato che - in esito alla ricognizione dei sistemi informativi in essere, dei livelli informativi da essi assicurati ed all individuazione delle esigenze informative attuali e tenuto anche conto delle risorse finanziarie disponibili al momento nel SILAD, non sono ancora inseriti lo sviluppo di funzionalità di asset tracking, di Product Common Source Database (PCSDB) per l Integrated Logistic Support e l integrazione con i sistemi NATO. d)banca dati degli immobili della Difesa Preliminarmente occorre evidenziare che il compito assegnato al Team di processo è risultato particolarmente complesso e che, a premessa dell attuazione del piano (ovvero della rivisitazione informatica del sistema), esso richiede l esame/approfondimento di tutte le componenti necessarie alla definizione del requisito operativo. In tale quadro, il Team di processo ha dato avvio alle attività per l assolvimento del compito, completando la mappatura, l analisi e la valutazione dei sistemi in uso. L attività del Team di processo prosegue mediante tavoli tecnici finalizzati alla definizione delle esigenze alle quali il sistema dovrà rispondere sia per il mutato quadro normativo di riferimento, sia per meglio rispondere alle esigenze di informazione da parte di tutte le componenti della Difesa. È verosimile ritenere che la conclusione della elaborazione ed approvazione del piano di riassetto organizzativo, possa avvenire già entro fine anno. Ciò, comunque, sarà fortemente condizionato sia dalle modifiche (in termini quantitativi e qualitativi) che il requisito operativo renderà necessarie, sia dalla struttura (in termini di risorse umane e procedure) da dedicare allo specifico settore. Considerazioni conclusive È del tutto evidente che l approccio della Difesa rispetto alle priorità politiche governative è stato subito reattivo, metodologicamente all avanguardia e nello stesso tempo pragmatico. Peraltro la specificità della Difesa, essenzialmente dipendente dalle esigenze di assicurare la prontezza dello strumento operativo, ha reso non proprio semplice l applicazione di tecniche di BPM disegnate su realtà di tipo industriale. È indubbio che l esame approfondito dei processi as is - la c.d. mappatura dei processi - e le conseguenti individuazioni delle criticità, raccolti in documentazione tecnica di pregio, oltre ad essere stati i driver di adeguamenti importanti, costituiscono sia un indispensabile repository di dati e procedure certamente utili per futuri adeguamenti sia la conferma dell efficacia di alcune scelte organizzative esistenti. Aree importanti dell Amministrazione della Difesa - quali, a mero titolo di esempio, si citano il Segretariato Generale e la Sanità Militare - hanno già avviato il percorso di riorganizzazione teso ad un sempre maggiore efficientamento generale; per la completa realizzazione dei piani attuativi è indispensabile la piena condivisione degli Stati Maggiori di F.A. / Comando Generale dell Arma dei Carabinieri. Va evidenziato, in ultimo, che fattori legislativi intervenuti lavori durante hanno inevitabilmente dilatato i tempi dello studio: una per tutti è sicuramente la legge sulla contabilità e finanza pubblica, che ha sostanzialmente comportato la modifica delle regole del gioco in corso d opera. Ma anche la progressiva riduzione delle risorse finanziarie difficilmente prevedibile agli inizi delle attività di studio ha impedito l adozione di talune soluzioni organizzative che, sebbene votate a produrre risparmi nel tempo, avrebbero richiesto oneri iniziali difficilmente sostenibili nell attuale quadro finanziario. Tuttavia una razionale via metodologica è stata aperta e questa consentirà, alla fine del processo in atto, di disporre di un innovativo strumento di verifica e controllo di efficacia di tutti i processi interni allo strumento militare. FORZE ARMATE 13

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