La competitività del trasporto merci nello scenario europeo

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1 La competitività del trasporto merci nello scenario europeo di Pietro Spirito, docente incaricato di economia dei trasporti presso la facoltà di Economia e Commercio dell Università di Tor Vergata PARTE PRIMA Considerazioni generali. Il ruolo del trasporto merci e della logistica per la competitività dell economia Il peso della filiera trasporti e logistica nell economia italiana Trasporto delle merci e servizi di logistica costituiscono fattori chiave non solo, e non tanto, per la dimensione intrinseca del mercato servito, quanto per la rilevanza che queste attività assumono come pilastro strategico per la definizione degli assetti competitivi tra imprese e territori nello scenario contemporaneo della globalizzazione 1. In questo nostro ragionamento ci concentreremo in particolare sulla componente del trasporto, che costituisce ancora oggi la parte dominante, dal punto di vista della produzione, sul complesso dei servizi logistici, pur se sta crescendo il peso di tutti i servizi che si aggiungono alla trazione per comporre il disegno complessivo della mobilità delle merci (dal magazzinaggio alla movimentazione, sino al ciclo di personalizzazione dei prodotti che caratterizza le fasi più sofisticate della logistica moderna). Uno studio recente del Ministero dello Sviluppo Economico ha ricostruito il quadro della struttura economica nazionale, articolando le basi di dati per individuare le filiere dominanti per la nostra organizzazione produttiva. Sono state individuate diciassette filiere, che rappresentano circa l 80% della struttura economica del nostro Paese, per tutti i principali indicatori considerati (numero di imprese, addetti, fatturato, valore aggiunto, costo del lavoro, export). Dall analisi di questi dati risulta evidente che la filiera dei trasporti e della logistica è uno degli assi portanti del nostro sistema economico, in particolare in termini di numero di dipendenti (6,9% del complesso dell economia italiana), valore aggiunto (6,6% sul totale) e di costo del lavoro (7,8% del totale), collocandosi per questi tre indicatori al terzo posto complessivo, dopo le filiere delle costruzioni e dell agroindustria. Utilizzando sempre lo studio del Ministero dello Sviluppo Economico, che ha costruito il quadro delle filiere dell economia italiana, possiamo articolare il settore dei trasporti e della logistica separando le attività di vezione in senso stretto dai servizi di logistica, nei quali sono compresi il magazzinaggio e le attività di supporto ai trasporti. Si verifica (cfr. il seguente Grafico 1) che, mentre il trasporto terrestre è fortemente rilevante sul settore in termini di numero di imprese e di occupati (rispettivamente l 81,9% ed il 58,5% del totale della filiera), le attività logistiche hanno una minore densità frammentata di aziende (sono il 16,8% 1 Per una analisi sulla influenza dei servizi di trasporto e di logistica sulla competitività dei sistemi economici e sulla generazione della produttività totale dei fattori, cfr. di Gaetano Fausto Esposito e Pietro Spirito, Il ruolo dei servizi e dei processi di outsourcing nelle dinamiche della produttività totale dei fattori: una applicazione al settore della logistica, dattiloscritto di prossima pubblicazione 1

2 del totale), ma crescono come rilevanza in termini di occupati e di fatturato (rispettivamente il 35,9% ed il 23,3% del totale di settore). Grafico 1 Filiera dei trasporti e della logistica: peso delle attività per alcune variabili (dati 2010, in %) Fonte: elaborazioni su dati Istat Il valore del fatturato delle aziende di trasporti e logistica conto terzi (escludendo i trasporti aereo e navale) è stato pari in Italia a 73,7 miliardi di euro nel 2010, con un incremento in termini reali pari al 2% rispetto al Dopo un 2011 con un fatturato ancora in crescita, pari al 2%, si prevede per il 2012 ed il 2013 una situazione di stabilità, legata alla difficile situazione economica del Paese, solo in parte compensata da maggiori servizi di trasporto e di logistica a supporto delle esportazioni. Si stima una riduzione del fatturato dei servizi di trasporto e logistica terziarizzati pari allo 0,3% per il 2012 ed una crescita del 2% per il Per dimensionare il mercato del trasporto e della logistica in conto terzi in Italia è necessario depurare il fatturato complessivo (73,7 miliardi di euro) dal valore degli scambi interni alla filiera. Effettuando questa operazione, si stima che il valore del mercato italiano dei servizi logistici terziarizzati sia stato pari nel 2010 a 40 miliardi di euro. Rapportando questo valore al totale dei costi logistici per i committenti al netto del costo delle scorte - valutato dal Centro Studi Confetra e da AT Kearney in 109 miliardi di euro - si ottiene un grado di terziarizzazione dei servizi logistici pari al 37%, sostanzialmente invariato rispetto al Si tratta di uno degli elementi che differenzia la struttura economica della filiera dei trasporti e della logistica italiana rispetto a quella di altri Paesi industrializzati, che hanno invece già percorso un processo di forte crescita della terziarizzazione. L autotrasporto è l attività che pesa più sul fatturato dei servizi logistici terziarizzati (52%), seguita dagli spedizionieri (19%) e dagli operatori logistici (11%). Crescono a tasso più elevato le categorie ad alto contenuto di trasporto: i gestori di interporti/terminali intermodali (+10,2%), corrieri/corrieri espresso (+ 6,9%). Se consideriamo invece non il fatturato, ma il mercato della logistica in conto terzi, anche in questo caso il maggiore contributo è dato dall'autotrasporto (36%), cui seguono gli spedizionieri (26%), gli operatori logistici (19%) ed i corrieri/corrieri espresso (11%). 2

3 La selezione dell offerta e la leva dell outsourcing nei trasporti e nella logistica La crisi economica in corso sta determinando un processo di selezione dal lato dell offerta. Il settore dei servizi logistici terziarizzati si è mosso verso una maggiore concentrazione, testimoniata dalla riduzione del numero complessivo di aziende (da a ), con una contrazione che ha riguardato soprattutto gli autotrasportatori non organizzati in società di capitali (i cosiddetti padroncini ), e dall incremento del fatturato medio per azienda (+9%), particolarmente spiccato nella categoria degli operatori logistici per le aziende comprese nella classe dimensionale tra i 50 ed i 100 milioni di euro di fatturato, in cui si è registrata una crescita del volume d'affari pari al 35%. La stima è contenuta nel Rapporto su Outsourcing della logistica: le potenzialità di crescita e di innovazione 2, promosso dal Dipartimento di Ingegneria Gestionale del Politecnico di Milano 3. L Osservatorio propone una distinzione tra le forme differenti di terziarizzazione delle attività logistiche, distinguendo tra affidamento ad operatori specializzati di prestazioni elementari (handling, trasporto primario, trasporto secondario) o di attività complesse che comprendono la gestione di un intero set di attività (che includa almeno la movimentazione ed i trasporti). Nel primo caso si parla di "commodity outsourcing", con la regia del processo che rimane in capo al committente, mentre nel secondo caso siamo in presenza di "strategic outsourcing": il committente assume una scelta di medio periodo che delega al fornitore terzo anche attività di coordinamento e ricerca di efficienze. Considerando solo i servizi compresi nello "strategic outsourcing", il valore del mercato scende dai 40 miliardi di euro della logistica terziarizzata nel suo insieme a 7,7 miliardi di euro, pari a circa il 20% del mercato totale, con un grado di terziarizzazione per le funzioni più complesse pari in Italia al 7%, con valori ben lontani da quelli che si registrano negli altri principali Paesi industrializzati. L approccio dominante nelle relazioni di outsourcing logistico è quindi in Italia ancora il "commodity outsourcing" (che comunque pesa solo poco più di un terzo sul totale dei costi logistici), mentre non si delineano ancora quelle consapevolezze sulla necessaria evoluzione del modello di organizzazione dei flussi di merce come leva per un recupero strutturale di competitività: dall'approvvigionamento di materie prime e semilavorati, sino alla distribuzione dei prodotti finiti, con l insieme delle funzioni più sofisticate di postponement che caratterizzano la piattaforma delle moderne organizzazioni manifatturiere. Secondo le valutazioni del modello di previsione che l'osservatorio Contract Logistics ha messo a punto, esistono comunque interessanti opportunità di crescita del settore: vi è un 63% del mercato potenziale oggi non raggiunto da modelli operativi di terziarizzazione logistica, ed un 30% di mercato attualmente servito con servizi di base che può evolvere verso servizi complessi. Ma quali sono le motivazioni che inducono oggi una azienda italiana a non ricorrere alla terziarizzazione della logistica, neanche nelle attività di trasporto? Secondo l indagine dell'osservatorio, esse sono riconducibili essenzialmente a due principali tipologie: la preoccupazione di perdere competenze di gestione del processo logistico ed il timore di dover sostenere elevati costi legati al cambiamento. Al contrario, le motivazioni che spingono le aziende a scegliere la terziarizzazione sono riconducibili a due categorie: la presenza di un forte commitment 2 Osservatorio Contract Logistics, Outsourcing della logistica: potenzialità di crescita e innovazione, Politecnico di Milano, novembre Per una rassegna delle attività dell'osservatorio, che sta per lanciare la sua terza edizione, cfr. il sito 3

4 da parte del vertice e la consapevolezza del valore che deriva dalla condivisione dei flussi logistici con altri attori. Si tratta di investire nel rinnovamento della cultura industriale per allargare la consapevolezza sul ruolo che una logistica moderna può giocare per rilanciare la competitività dell'industria italiana. Nei decenni recenti, molti Paesi hanno fatto della logistica e dei trasporti una leva per il rilancio della efficienza industriale e per una presenza più attiva sui mercati internazionali. In Italia, molto resta da fare su questo fronte. Le stime condotte sui risparmi di costi generabili attraverso il ricorso all outsourcing logistico sono estremamente rilevanti: 15% dei costi logistici, 8% dei costi di magazzino, 26% di riduzione degli asse fisici dedicati alla logistica 4. Secondo stime di Armstrong & Associates, nel mondo il mercato dell outsourcing logistico vale nel ,1 miliardi di dollari: è interessante notare che i tassi di crescita di questo mercato si concentrano in particolare in America Latina (+43,6% rispetto all anno precedente) ed in Asia (+21,2%): per la prima volta, sempre nel 2011, la regione asiatica ha registrato il valore più elevato rispetto alle altre realtà continentali, con un valore di 191,1 miliardi di dollari. I costi logistici in percentuale dei ricavi da vendita dei prodotti sono mediamente nel mondo pari al 12%. E da osservare che l Europa registra ancora oggi, tra le altre realtà continentali, una maggiore incidenza delle spese di outsourcing sul totale dei costi logistici (55% rispetto ad un valore medio del mondo pari al 39%), con una accentuazione particolarmente rilevante sull outsourcing per i servizi di trasporto, che per l Europa pesa per il 71% rispetto alla media complessiva del 54%. La debole struttura del sistema dei trasporti e della logistica italiano è uno dei fattori alla base delle deludenti performance di competitività industriale del nostro Paese. La nostra bilancia commerciale dei noli rileva un disavanzo superiore a 8 miliardi di euro (dati 2010). Nella classifica della Banca Mondiale sulla efficienza dei servizi logistici, l Italia è al ventiquattresimo posto, mentre nei primi dieci posti sono presenti ben sei Paesi aderenti alla Unione Europea: questo gap condiziona pesantemente la competitività dell industria italiana, non solo in termini di costosità delle operazioni, quanto soprattutto in termini di efficienza e di posizionamento sui mercati internazionali. Rispetto alla precedenti edizioni del Rapporto della Banca Mondiale (la prima risale al 2007), il nostro Paese ha perso altre due posizioni. In termini concreti, considerando il divario nelle performances logistiche che viene registrato dalla Banca Mondiale tra Italia e Germania, esso corrisponde a 1,08 giorni aggiuntivi per la movimentazione delle merci dal porto al magazzino dell azienda, pari ad una perdita di efficienza dell 11,5% per il nostro Paese 5. L incidenza dei trasporti e della logistica nelle strutture di costo delle produzioni è rilevante, e costituisce fattore strategico per il posizionamento competitivo sui mercati. Nell Unione Europea: il settore della logistica costituisce il 15% del costo dei prodotti finiti. Secondo le stime della Commissione, le inefficienze che si determinano nei canali logistici pesano per l 1% del prodotto nazionale lordo comunitario Third party logistics study, The state of logistics outsourcing. Results and findings, Per una analisi sull andamento dei mercati logistici in Gran Bretagna e Stati Uniti, cfr. rispettivamente Price Waterhouse Coopers, The Logistic Report 2012 e Council of Supply Chain Management Professionals, State of logistics report, Questa stima è contenuta in Oliviero Baccelli, Francesco Barontini, L Italia in Europa. Le politiche dei trasporti per rimanere in rete, Egea, 2013, p Hakan Keskin, The exigence of the common logistics policy for European community and the deconstruction of the common transportation policy, in African Journal of business management, vol. 6 (43), p

5 Un Paese che offre un telaio di servizi logistici adeguati dal punto di vista competitivo consente alle industrie di poter attingere a vantaggi comparati che determinano un valore aggiunto competitivo. Al contrario, un costo logistico più elevato rispetto ai concorrenti, ed una qualità inferiore dei servizi erogati, costringe le aziende o ad assumere decisioni di offshoring 7, o a pagare un extracosto di inefficienza logistica. Insomma: la qualità della logistica può influenzare le decisioni di localizzazione delle imprese, da quali fornitori comperare, ed in quali mercati dei consumatori entrare; per tale ragione, rendere efficienti i sistemi logistici è una determinante critica della connettività di un Paese al mondo e per questa ragione è uno strumento importante delle politiche di sviluppo 8. In Italia si è determinato, nel corso degli ultimi decenni, un processo di autoreferenzialità del settore del trasporto e della logistica, non comprendendo le ricadute possibili derivanti da una maggiore efficienza di questi servizi in termini di competitività per l intero sistema economico. Il dibattito che si è svolto sul rapporto tra trasporti e sistema economico ha riguardato prevalentemente, se non esclusivamente, gli investimenti infrastrutturali, intesi da un lato come leva per rilanciare la crescita economica e dall altro come necessità per superare un deficit di capacità nelle nostre reti. E stato un grave errore non porre invece al centro della discussione pubblica e delle decisioni la modernizzazione dei servizi, sia per le attività di vezione pura sia per le componenti a maggior valore aggiunto determinabili attraverso operazioni logistiche moderne ed efficienti. In questo modo, si è determinato uno svantaggio competitivo sia sul versante dell offerta sia su quello della domanda: sul versante dell offerta, perché si sono rallentate operazioni di innovazione nella organizzazione dei fattori di produzione, sul versante della domanda, perché si è determinato una inefficienza che ha gravato sulla competitività delle produzioni manifatturiere nazionali. La mancanza di una visione sistemica delle politiche dei trasporti Non abbiamo compreso sino in fondo la profondità dei cambiamenti che si sono determinati anche nella struttura del trasporto, per effetto dei processi di globalizzazione delle produzioni e delle transazioni commerciali. Si è determinato un processo di marittimizzazione dell economia: il trasporto marittimo, così come si è evoluto nell ultimo trentennio, è sempre più un anello della catena del trasporto globale che dipende non solo dall efficienza della tratta navale, ma anche da quella dell intero sistema di connessione tra terminali ed entroterra portuale 9. Se andiamo ad analizzare la qualità della connettività marittima dei principali Paesi europei nella evoluzione degli anni recenti, possiamo verificare che l Italia si colloca in una posizione subalterna, sulla quale dovremmo riflettere, in quanto questo elemento condiziona poi la competitività dell intero flusso di trasporti, anche nella interconnessione tra mare e terra. Possiamo fare questo raffronto utilizzando i dati del Liner Shipping Connectivity Index, elaborato dall Unctad, per valutare l accessibilità marittima di 162 Paesi, considerando il numero delle navi che scalano annualmente, la sommatoria delle capacità di ogni singola nave in TEU, la capacità 7 Il passaggio da modelli di organizzazione produttiva in outsourcing (decentramento esterno di funzioni produttive) a quelli in offshoring (delocalizzazione degli stabilimenti) è una delle caratteristiche dominanti della nuova età della globalizzazione. Le coordinate di questa trasformazione hanno modificato radicalmente il meccanismo strategico dell economia italiana, basata su un radicamento forte sul territorio del sistema delle imprese. I nuovi reticoli hanno destrutturato uno dei pilastri del sistema manifatturiero nazionale, e le conseguenze di questo processo sono ancora tutte da comprendere. 8 Charles Kunaka, Monica Alina Mustra, Sebastian Saez, Trade dimension of logistics services. A proposal for trade agreements, The World Bank, gennaio 2013, p Paolo Sellari, Geopolitica dei trasporti, Laterza, 2013, p. 3. 5

6 massima di queste navi in TEU, il numero di compagnie che offrono servizi container, il numero di servizi offerti per Stato, il costo complessivo della logistica, la dotazione infrastrutturale (cfr, il seguente Grafico 2). Risultiamo tra i cinque grandi Paesi europei il fanalino di coda in termini di accessibilità marittima, e siamo stati superati dalla Spagna, che precedevamo in questa classifica nei primi due anni della serie storica. Grafico 2 Indice di connettività marittima dei principali Paesi europei (massimo valore Cina = 100) - Anni ,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40, France Germany Italy Spain United Kingdom Fonte: Elaborazioni su dati Unctad Nella pianificazione nazionale, siamo rimasti prigionieri ancora di schemi interpretativi propri della fase economica precedente, quando ancora la rivoluzione marittima non aveva dispiegato pienamente i suoi effetti, e quando non si erano ancora delineati i processi di riarticolazione dei flussi delle merci, che hanno spostato il proprio baricentro nei Paesi asiatici e nell Est dell Europa, rispetto ad una struttura dei flussi che privilegiava precedentemente l asse centrale terrestre dell Europa, entro quella spina dorsale che è stata definita Blue Banana 10. Mentre i trasporti diventavano sempre più anello complesso di una catena logistica globale, noi abbiamo continuato ad affrontare le questioni connesse alla mobilità delle merci come la sommatoria scomposta di sotto-sistemi poco comunicanti. Una politica dei trasporti per segmenti, in assenza di una visione di sistema, ha indebolito la competitività delle catene logistiche che dovevano essere poste al servizio del nuovo concetto di trasporto che emergeva a seguito della globalizzazione. Anche le riforme monografiche che sono state faticosamente gestite negli ultimi decenni (la legge sugli interporti del 1990, la riforma portuale del 1994, la liberalizzazione ferroviarie del trasporto merci del 2007, le leggi pluridecennali sugli incentivi all autotrasporto) sono state interpretate come 10 L espressione nasce da uno studio condotto nel 1989 dall Istituto Reclus di Montpellier, che evidenziò l esistenza di un corridoio urbano coerente in forma ricurva, che si estende tra Londra e Milano, centro principale dello sviluppo spaziale europeo. Le regioni coinvolte erano il bacino londinese, l asse del Reno e la parte occidentale della Pianura Padana. 6

7 singole issues prive di quella connessione sistemica che avrebbe dovuto essere alla base di una efficace politica nazionale dei trasporti. Emblematica è la vicenda dei sussidi all autotrasporto: in dieci anni sono stati erogati oltre 5 miliardi di euro di incentivi pubblici a vario titolo, sostanzialmente per mantenere in stato stazionario un settore che vive una crisi strutturale di competitività: come se non bastasse, ci siamo da ultimo inventati l idea, davvero balzana, delle tariffe minime per l autotrasporto, con un contenzioso che va avanti ormai da tempo, e che sarà deciso infine dalla Corte di Giustizia della Unione Europea. Con esempio ciclistico tratto dalle gare di velocità su pista, potremmo dire che abbiamo deciso di bruciare tante energie per restare in stato di surplace, mentre gli altri corridori hanno lanciato ormai da tempo la volata e si preparano a doppiarci per l ennesima volta, mentre noi restiamo impassibili a guardare il mondo che passa. Serve una stagione profonda di riforme, che stenta ancora a prendere corpo: Modificare l impianto normativo del settore è fondamentale per permettere il passaggio da politiche dei trasporti e della logistica di tipo reattivo di breve periodo ad iniziative di tipo proattivo di medio e lungo periodo 11. Anche le mosse condotte in questi decenni dall Unione Europea sono state indirizzate più a sviluppare le connessioni terrestri della rete transeuropea, che non a delineare una politica comune e coordinata che rafforzasse la competitività dei sistemi portuali comunitari, che sono diventati la porta strategica determinante della battaglia competitiva che si è svolta nel riposizionamento delle industrie e delle merci. L approccio esclusivamente terrestre, che escludeva interventi nel settore marittimo, mostrava con chiarezza le linee geopolitiche dell Unione: rafforzare il tessuto interno attraverso la realizzazione di anelli mancanti di interconnessione tra i Paesi membri e di direttrici ferroviarie veloci in grado di aumentare gli scambi di persone, lavoratori, merci, cultura 12. Il disegno europeo dei corridoi, di matrice essenzialmente terrestre, rischia oltretutto di creare una frattura tra flussi di traffico lungo gli assi principali, ed arretratezza delle reti regionali escluse da questo processo di miglioramento nella qualità degli asset infrastrutturali. Proprio per ovviare a questo rischio, la Commissione Europea ha lanciato l idea di considerare, nell approccio di politica comunitaria dei trasporti, non solo il core network, vale a dire la rete dei collegamenti principali, ma anche il comprehensive network, vale a dire quella rete complementare di afflusso e deflusso degli scambi che altrimenti rischia di diventare in prospettiva un collo di bottiglia delle inefficienza, con ricadute negative anche sulla rete principale. Nell approccio europeo, le scelte sul comprehensive network sono lasciate agli Stati nazionali, mentre sul core network si concentra l azione comunitaria per potenziare la rete delle connessioni in una logica transnazionale. Dunque, il pallino, per garantire che i territori restino agganciati alla componente più solida delle infrastrutture, resta ai Governi nazionali, e torna ancora una volta centrale la necessità di cambiare passo, introducendo quell approccio integrato al sistema dei trasporti che sinora non è emerso nel nostro Paese, sempre slabbrato tra localismi, che chiedono investimenti a pioggia, ed interessi settoriali dei diversi comparti, che reclamano attenzione prioritaria rispetto alle altre modalità. Il quadro che ne emerge è sconfortante. 11 Oliviero Baccelli, Francesco Barontini, L Italia in Europa. Le politiche dei trasporti per rimanere in rete, Egea, 2013, p.xxviii 12 Paolo Sellari, Geopolitica dei trasporti, Laterza, 2013, p.99. 7

8 La coperta è corta, sempre più corta, dal punto di vista finanziario, mentre l approccio di intervento resta focalizzato ancora sulle opere infrastrutturali, più che sulla efficienza dei servizi che devono correre sulle reti. Per inseguire la logica del consenso, non si fanno scelte, e di distribuisce quei finanziamenti sempre minori con la costante logica della distribuzione a pioggia. Non si effettuano quindi scelte per gerarchizzare le reti, e per renderle maggiormente attrattive e competitive. Continuano a proliferare Autorità Portuali, nuovi interporti che bussano alla porta dei finanziamenti, mentre restano al palo le leggi nazionali di riforma di porti ed interporti. E intanto, l Unione Europea presenta una proposta di regolamento sui servizi portuali, della quale non di discute nemmeno nel nostro Paese. Insomma, rischiamo ancora una volta di segnare il passo, marcando ulteriore ritardi in scelte che già colpevolmente non abbiamo effettuato nei passati decenni. E proprio da questo punto di vista che la produttività totale dei fattori nel nostro Paese continua a perdere terreno e ad arretrare. La competitività, nell economia della conoscenza e della globalizzazione, è data dalla intelligenza e dalla efficienza della rete delle connessioni logistiche. Come aveva già nel 2002 opportunamente evidenziato Brian Slack, l essere punti intermedi del ciclo dei trasporti, fungere da anello di congiunzione tra modalità diverse, rende i porti estremamente vulnerabili rispetto alle strategie di riorganizzazione dei traffico continentali e marittimi, rispetto alle quali sempre più debole è la loro capacità di intervento 13. Quello che Slack dice sui porti, vale anche per gli interporti e per le piattaforme logistiche. Le cerniere funzionano se il vestito logistico nel suo insieme è progettato in modo coerente ed armonico. Ha ragione Paolo Costa quando scrive che il contributo infrastrutturale alla competitività italiana si gioca tutto sulle porte dell Italia sul mondo: per le merci, sui porti internazionali e, per i passeggeri, sugli aeroporti internazionali Urgenti e cruciali collegamenti efficienti da ultimo miglio di porti ed aeroporti con la rete essenziale europea 14. Evidentemente, invece di costruire le porte sul mondo, preferiamo gestire sgabuzzini di periferia. Se non comprendiamo per tempo che è necessario gerarchizzare le funzioni e puntare sugli snodi primari delle reti, resteremo sempre alla finestra a guardare il mondo attorno a noi cambiare, sempre più lontani, sempre meno connessi. Recuperare il tempo perduto non sarà operazione semplice. Per farlo, si dovrebbero mettere al centro della discussione almeno quattro questioni, che sono nel cuore invece della discussione e delle riforme europee: 1. le politiche e le scelte di liberalizzazione, in particolare nel settore del trasporto ferroviario; 2. le politiche fiscali del trasporto merci stradale; 3. il ruolo delle piattaforme logistiche per lo scambio modale; 4. le scelte per la intermodalità. Sono questi i temi che affronteremo nei paragrafi seguenti. 13 Brian Slack, Globalizzazione e trasporto marittimo: competizione, incertezza, e implicazioni per le strategie di sviluppo portuale, in S. Soriani (a cura di), Porti, città e territorio costiero, Il Mulino, 2002, p Paolo Costa, Prefazione, in Oliviero Baccelli, Francesco Barontini, L Italia in Europa. Le politiche dei trasporti per rimanere in rete, Egea, 2013, p. XIV. 8

9 1. Verso il completamento dello spazio ferroviario europeo unico 1.1 Le proposte del quarto pacchetto ferroviario Il 30 gennaio scorso, a poco più di due mesi di distanza dalla approvazione della Direttiva n. 34/2012 sulla costituzione dello spazio ferroviario unico, la Commissione Europea ha presentato al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Europeo Economico e Sociale ed al Comitato delle Regioni il quarto pacchetto ferroviario 15. Il settore ferroviario costituisce un ambito economico rilevante per la struttura produttiva dell Unione. L'industria ferroviaria europea genera un fatturato annuo di oltre 73 miliardi di euro ed occupa oltre addetti. Le istituzioni pubbliche nazionali e territoriali investono risorse ingenti della fiscalità nel settore. Nel 2009, ultimo anno per il quale è possibile disporre di valori economici certificati per tutti i Paesi della Unione Europea, i corrispettivi dei governi europei per gli obblighi di servizio pubblico sono stati pari a 20 miliardi di euro, e 26 miliardi sono stati investiti dalle autorità pubbliche per il mantenimento e lo sviluppo della rete. Secondo le analisi della Commissione, "in molti Stati membri gli esborsi di denaro pubblico sono aumentati in modo consistente, mentre la crescita dei passeggeri/km è stata moderata". Questo andamento viene messo in relazione con la mancanza di appropriati incentivi concorrenziali. I risultati della prima fase della liberalizzazione ferroviaria comunitaria, avviata sin dal 1991 con la direttiva 440, non sono però certamente esaltanti: la quota modale del trasporto ferroviario merci è diminuita dall'11,5% del 2000 all'attuale 10,2%. Nello stesso periodo la quota del trasporto ferroviario passeggeri intra-europeo è rimasta costante attorno al 6%, con situazioni estremamente differenziate (dalla riduzione del 10% dei volumi in Ungheria all'incremento del 20% del traffico in Svezia). Scarso successo nella inversione della marginalizzazione del trasporto ferroviario nel mercato della mobilità ed inadeguata qualità dei servizi erogati costituiscono punti strutturali di debolezza che non sono stati superati dal processo europeo di liberalizzazione. Non è questione che riguarda solo i Paesi della Unione Europea. Nel recente rapporto della Banca Mondiale sulla qualità internazionale dei servizi logistici, si sottolinea che l infrastruttura ferroviaria ispira generale insoddisfazione: il numero degli operatori che giudicano alta o molto alta la qualità dei servizi erogati è pari alla metà rispetto alle altre tipologie di infrastruttura 16. Anche per i servizi ferroviari la situazione è analoga, in tutti i Paesi del mondo. In Europa, l'ultimo survey dell'eurobarometro evidenzia che solo il 6% degli Europei usano il treno almeno una volta alla settimana. Tra i consumatori comunitari, i servizi ferroviari sono posizionati al ventisettesimo posto nella graduatoria tra i trenta servizi di mercato, con valutazioni particolarmente inadeguate sul livello di soddisfazione per la qualità del servizio erogato. La storia della regolazione comunitaria in materia ferroviaria è ormai iniziata più di venti anni fa, ed è stata caratterizzata, negli anni recenti, dalla approvazione di tre pacchetti ferroviari e dalle recente direttiva 34 del 21 novembre 2012, con la quale è stato istituito lo spazio ferroviario europeo 15 Per una sintetica rassegna sui contenuti delle recenti proposte dalla Commissione Europea per il completamento dello spazio ferroviario unico, cfr. Pietro Spirito, Il quarto pacchetto ferroviario europeo: gli snodi di una liberalizzazione incompiuta, in 5 febbraio Banca Mondiale, Connecting to compete. Trade logistics in the global economy. The logistics performance index and its indicators, 2012, p

10 unico 17. Il principio fondamentale che ha guidato la legislazione europea dei decenni recenti è stato il tentativo di determinare l inversione del processo di marginalizzazione dell industria ferroviaria europea mediante un miglioramento dell'efficienza, realizzato attraverso una progressiva apertura del mercato, la costituzione di imprese ferroviarie e gestori della infrastruttura, e la separazione almeno contabile tra loro. Il quarto pacchetto ferroviario, che ora inizia il suo iter istituzionale per la approvazione, è stato predisposto dalla Commissione Europea per contrastare e rimuovere le barriere residue verso la creazione di uno spazio ferroviario europeo unico. Si tratta di un insieme complesso di misure, composto da tre proposte di modifiche di direttive e tre proposte di modifiche di regolamenti comunitari. Secondo la Commissione, le asimmetrie informative, che derivano dal mantenimento di una struttura integrata tra impresa ferroviaria e gestore della rete, conducono a vantaggi competitivi per l'incumbent e ad un persistente rischio di sussidio incrociato dovuto alla mancanza di completa trasparenza finanziaria. I requisiti attuali sulla separazione contabile non prevengono, nelle valutazioni della Commissione, i conflitti di interesse. Più della metà dei 25 Stati membri con un sistema ferroviario di trasporto sono peraltro già andati oltre quanto disposto dalle attuali leggi europee, ed hanno adottato una separazione istituzionale. Per queste ragioni la Commissione propone di procedere lungo il sentiero progressivo di una separazione istituzionale tra il gestore della rete e le imprese di trasporto, introducendo meccanismi di terzietà verso le imprese di trasporto, almeno per le funzioni maggiormente sensibili in termini concorrenziali. Le imprese ferroviarie indipendenti rispetto ai gestori della rete avranno immediato accesso al mercato interno dei passeggeri ferroviari entro il Comunque, nel caso in cui gli Stati membri vogliano mantenere le strutture di holding attualmente esistenti, viene introdotta una stretta salvaguardia per proteggere l'indipendenza del gestore della rete, mediante un processo di verifica da parte della Commissione per assicurare una effettiva neutralità rispetto a tutte le imprese ferroviarie. Dovranno quindi, nel caso di mantenimento delle strutture di holding, essere definite "barriere cinesi" per assicurare la separazione legale finanziaria ed operativa della rete dai servizi. Le imprese di trasporto che faranno parte di struttura di holding integrate potranno non essere ammesse al mercato europeo passeggeri dei servizi ferroviari, se prima non avranno adempiuto alle misure di salvaguardia che la Commissione Europea richiederà per assicurare condizioni di equa concorrenza sul loro mercato interno. La soluzione di compromesso adottata nella redazione del quarto pacchetto ferroviario testimonia le resistenze che ancora sussistono alla applicazione rigorosa del modello di separazione verticale tra gestore della infrastruttura ed imprese di trasporto ferroviario. Sul tema del modello strategico di organizzazione del sistema ferroviario europeo, a novembre del 2012, proprio nella fase in cui la Commissione Europea stava elaborando lo schema di quarto pacchetto ferroviario, è stato presentato uno studio promosso dalla CER, l organizzazione che rappresenta gli interessi delle aziende ferroviarie eredi del monopolio. In questa analisi si sostiene la tesi che non è verificata una evidenza statistica significativa che la concorrenza riduca i costi totali di produzione, generando per questa via un recupero di efficienza e di competitività: L argomento generale a favore della integrazione verticale si riferisce alla complessità tecnica del settore ferroviario ed alla necessità di uno stretto coordinamento tra binari e treni 18. Secondo gli autori di questo studio, l imposizione di un modello di separazione verticale tra 17 Va sottolineato che, accanto al processo di liberalizzazione, l Unione Europea ha promosso una stagione di attenzione prioritaria all ammodernamento della rete transeuropea, a partire dal Piano Delors, testimoniata dalle ingenti risorse stanziate per lo sviluppo delle reti ferroviarie dal bilancio comunitario, che ammontano sinora a 50 miliardi di euro. 18 Inno-V, Economic effects of vertical separation in the railway sector. Summary report, 2012, p. 8 10

11 rete e servizi ferroviari determinerebbe, agli attuali tassi di traffico, un costo emergente pari a 5,8 miliardi di euro su base annua. Gli argomenti svolti nello studio promosso dalla CER non tengono in conto diversi elementi che andrebbero considerati: il mantenimento di aziende integrate in uno scenario di mercato liberalizzato determinerebbe innanzitutto una asimmetria nel mercato rispetto a competitori che gestiscono solo la leva del servizio erogato, dovendo rivolgersi ad un fornitore di tracce orarie posto inevitabilmente in una condizione di conflitto di interessi. Inoltre, lo stimolo derivante dalla competizione tra diversi vettori ferroviari costituisce un fattore che può indurre certamente mutamenti nei comportamenti della domanda, attualmente poco attratta dai servizi ferroviari per la scarsa qualità delle prestazioni erogate. Infine, molto dipende anche dalle politiche pubbliche nel settore della mobilità, che possono orientare, con decisioni, incentivi, fiscalità le scelte modali dei cittadini e delle merci, determinando un allargamento potenziale della domanda di servizi ferroviari che indurrebbe certamente un miglior sfruttamento delle reti esistenti, maggiori pedaggi per i gestori, possibilità di finanziare per questa via anche programmi di miglioramento della qualità infrastrutturale, innescando il circolo virtuoso che sinora non è ancora stato attivato. Con la proposta del quarto pacchetto ferroviario, la Commissione Europea ha deciso di procedere lungo il sentiero della riforma, allargando anche l area dei servizi che saranno liberalizzati nell arco dei prossimi anni. Mentre il trasporto ferroviario delle merci è stato pienamente aperto alla competizione europea dall'inizio del 2007, ed il trasporto internazionale di passeggeri dal primo gennaio 2010, i mercati nazionali per i servizi passeggeri restano largamente chiusi e sono, nella espressione della Commissione, "i bastioni dei monopoli nazionali". Una larga proporzione dei servizi ferroviari europei (il 66% dei passeggeri/km) sono operati in regime di contratto di servizio pubblico, e gli affidamenti diretti di tali contratti agli incumbent rappresentano a loro volta il 42% del totale dei passeggeri/km prodotti. In 16 dei 25 Stati membri dotati di un sistema ferroviario, l'incumbent possiede una quota di mercato superiore al 90%. La Commissione propone l'apertura del mercato dei servizi nazionali passeggeri ferroviari entro il 2019, con la sola possibilità di limitare l'accesso quando l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico possa essere compromesso. D'altra parte, la Commissione mira ad introdurre l'obbligatorietà di assegnare i contratti di servizio pubblico mediante gara per il mercato entro dicembre del Si prevede anche l'obbligo per le autorità competenti di definire piani di trasporto pubblico con indicatori di performance, integrandoli con i piani di azione per la mobilità urbana. Con il quarto pacchetto ferroviario, la Commissione intende intervenire sui costi di regolamentazione e sulle vischiosità che si sono determinate nei processi di autorizzazione verso gli operatori del settore. Non si tratta ovviamente di mettere in discussione gli indici positivi che le ferrovie europee registrano in materia di sicurezza. Il trasporto ferroviario presenta in Europa indici di sicurezza per passeggero/km decisamente più rassicuranti rispetto al trasporto stradale (62 incidenti per passeggero, rispetto ai della strada) e la performance delle ferrovie europee da questo punto di vista ha continuato a migliorare nell'ultimo decennio. Mentre però gli standard tecnici ed il sistemi di approvazione hanno creato un sistema sicuro, le competenze si sono frammentate tra l'agenzia Ferroviaria Europea (ERA, European Railway Agency) e le autorità nazionali, creando costi eccessivi amministrativi e barriere di accesso al mercato. Le procedure per autorizzare all'immissione in esercizio di un nuovo veicolo ferroviario possono durare sino a due anni, e costare sino a 6 milioni di euro, rispetto ad un periodo più breve e con costi meno elevati per l'industria del trasporto aereo. Le procedure di autorizzazione alla circolazione per ciascun Paese costano attorno al 10% del costo di una locomotiva, e quindi, per poter ottenere la circolabilità in 3 Paesi europei, i soli costi di autorizzazione aumentano il costo di acquisto per un 30%. 11

12 Per queste ragioni, la Commissione propone di rivisitare la regolamentazione dell'agenzia Ferroviaria Europea, trasferendo alla stessa Agenzia le competenze per le autorizzazioni dei veicoli ferroviari e la certificazione di sicurezza per le imprese ferroviarie. La responsabilità legali di questi processi sarà in capo all'era, che lavorerà in stretta cooperazione con gli organismi nazionali di sicurezza ferroviaria. Lo scopo di queste proposte è di raggiungere una riduzione del 20% del tempo di attraversamento delle decisioni amministrative per le imprese ferroviarie e di ridurre del 20% il costo di autorizzazione all'immissione all'esercizio di un nuovo materiale rotabile, con un effetto cumulato di risparmio stimabile in 500 milioni di euro in cinque anni. La Commissione Europea sottolinea, all interno dell articolato quarto pacchetto ferroviario, anche la dimensione sociale del processo di liberalizzazione, ed i mutamenti che si stanno determinando nella struttura della composizione demografica. Nel prossimo decennio il settore ferroviario dovrà affrontare simultaneamente la sfida di una popolazione lavorativa in età avanzata e gli effetti di efficienza derivanti dalla apertura del mercato. Circa il 30% di tutti i lavoratori oggi occupati nelle ferrovie andrà in pensione nei prossimi dieci anni, mentre nello stesso tempo molte aziende ferroviarie dovranno operare piani di ristrutturazione per affrontare la sfida della produttività e della efficienza. Nelle misure definite dalla Commissione Europea all'interno del quarto pacchetto ferroviario, gli Stati membri avranno la possibilità di proteggere i lavoratori richiedendo ai soggetti aggiudicatari delle gare per i contratti di servizio pubblico di assorbire i lavoratori precedentemente impiegati, applicando quindi la clausola sociale per evitare che la concorrenza tra le imprese di traduca in una competizione al ribasso su diritti dei lavoratori. 1.2 Gli anelli mancanti per la formazione di uno spazio ferroviario europeo unico Insomma, come ha affermato il Vice-Presidente della Commissione Europea, e Commissario ai Trasporti, Siim Kallas, "le ferrovie europee si stanno avvicinando ad uno snodo molto importante. Rispetto alla stagnazione o al declino delle ferrovie in molti mercati europei, abbiamo una sola semplice scelta. Possiamo prendere decisioni difficili ora per ristrutturare il mercato ferroviario europeo incoraggiando l'innovazione e l'offerta di migliori servizi. Le ferrovie saranno in grado di crescere nuovamente con beneficio per i cittadini, i sistemi economici, l'ambiente. Oppure possiamo scegliere un'altra strada. Possiamo accettare un irreversibile destino in base al quale le ferrovie sono in Europa un giocattolo lussuoso per pochi Paesi ricchi e sono un lusso non sostenibile per la gran parte degli altri che hanno scarsità di risorse pubbliche". Sarà una discussione da seguire con attenzione, quella che impegnerà il Consiglio ed il Parlamento Europeo sul quarto pacchetto ferroviario. Sarebbe bene discutere approfonditamente di questi temi anche nel nostro Paese, non relegando la questione ad un dialogo tra gli stakeholders ed i tecnici, con un frettoloso recepimento nell'ordinamento nazionale quando proprio non se ne potrà fare a meno, a valle delle decisioni da parte degli organismi comunitari sui testi definiti del quarto pacchetto ferroviario. Certo, l'europa ha scelto sinora un approccio tortuoso, mediante la proliferazione di molti atti normativi spesso troppo articolati, di difficile lettura, di continua mediazione tra la volontà di cambiamento e la resistenza degli Stati nazionali. Però, la questione ferroviaria è davvero uno snodo, non solo per il sistema europeo di mobilità, ma anche per il rilancio della competitività e della crescita nel contesto comunitario. Molto però resta ancora da fare per realizzare effettivamente uno spazio ferroviario europeo unico, anche a valle di quello che sarà stabilito dal quarto pacchetto ferroviario. Le politiche dei pedaggi di 12

13 accesso alle reti nazionali restano di competenza degli Stati, ed in questi decenni si sono radicate scelte fortemente divergenti: in alcuni casi l algoritmo che determina il montante dei pedaggi paga i soli costi di circolazione, in altri i costi totali di produzione (compresa la manutenzione), in altri ancora viene remunerato anche il costo del capitale. Inoltre, alcuni Stati europei utilizzano la leva del pedaggio per mettere in campo politiche attive di promozione del trasporto ferroviario, in particolare per promuovere lo sviluppo del traffico merci. Nei suoi documenti, la Commissione Europea ha proposto, a tale riguardo, di prendere in considerazione la tariffazione d uso delle infrastrutture secondo il principio del costo sociale marginale, che incorpora nel segnale del prezzo anche le esternalità determinate dalle diverse modalità di trasporto. Su questo fronte, nulla di sostanziale si è mosso, pur se è estesa la consapevolezza sulla rilevanza delle scelte modali, nel trasporto dei passeggeri e delle merci, sulla qualità ambientale, con particolare riferimento al necessario controllo delle emissioni nocive determinate dalle scelte di mobilità. Nella prospettiva di uno Stato Federale europeo, che purtroppo non è nella agenda di questa fase, andrebbe avviato un ragionamento sulla possibilità di costituire un gestore unico della rete ferroviaria europea, accelerando per questa via da un lato l armonizzazione tecnica ed operativa dei modelli di circolazione e della soluzioni tecnologiche per l esercizio, e favorendo dall altro l attenzione sugli itinerari principali transeuropei, sia per il trasporto passeggeri di lunga distanza sia per il trasporto delle merci. 13

14 2. Le politiche fiscali per il trasporto merci stradale in Europa 2.1 I livelli di tassazione dell autotrasporto in Europa L'OCSE ha recentemente aggiornato l'analisi comparativa a livello quantitativo in 29 Paesi europei sulle forme e sui livelli di pressione fiscale nel trasporto merci stradale 19. Ne viene fuori, come vedremo dalla analisi dei dati, che l'italia, a differenza di quanto accade in altri settori della vita economica, non si colloca ai massimi livelli quanto ad imposizione fiscale. In un Paese come il nostro, che ha certamente effettuato negli anni recenti un incremento robusto della pressione fiscale, per fare fronte alla crisi della finanza pubblica, l'autotrasporto italiano si colloca in una fascia di peso fiscale medio basso rispetto a quanto accade negli altri Paesi europei. Questo assetto delle politiche fiscali per il trasporto delle merci è figlio di un indirizzo politico che a parole intende promuovere il riequilibrio modale, ma dall altro è ancora prigioniero, nei fatti e nelle decisioni, di schemi vecchi, ereditati da un modello di sviluppo storicamente datato e dalla incapacità, sinora dimostrata, di modificare l assetto di mercato dell industria dell autotrasporto. Nello studio dell'ocse sono valutate le seguenti variabili fiscali: tasse sul possesso dei veicoli, accise sui carburanti e tasse sull'esercizio e sui pedaggi, tenendo conto anche delle misure di rimborsi, sconti ed esenzioni. Nella valutazione del carico fiscale, conta evidentemente non il valore facciale nominale, ma l effetto netto che si determina, a valle delle tante forme, spesso opache, di sostegno e di incentivo al settore, che sono particolarmente rilevante in Italia. Per armonizzare la misurazione degli impatti economici, nello studio OCSE viene considerato un veicolo standard: un semitrailer a 3+2 assi dal peso di 40 tonnellate, con standard di emissione Euro 4. Vedremo successivamente, nel corso della nostra analisi, che la struttura del parco circolante per il trasporto merci in Italia è ancora purtroppo sbilanciata verso veicoli a maggiori emissioni: i riferimenti quantitativo dello studio andrebbero quindi ponderati con la struttura di anzianità delle flotte tra i diversi Paesi. Le tre categorie di tassazione considerate sono classificate nello studio secondo i criteri economici e territoriali che le caratterizzano. La tassazione sul possesso dei veicoli viene imposta sulla base della proprietà nel Paese in cui si effettua la registrazione, ed è di conseguenza una forma di imposizione basata su un criterio territoriale. Le accise sui carburanti posseggono invece un legame più debole con il territorio, in quanto è possibile effettuare carburante in un luogo geografico differente rispetto all'uso del veicolo. Le forme di tassazione sull'esercizio si suddividono in due categorie: i bolli ("vignette"), che seguono un criterio economico di prezzo fisso, legato moderatamente al territorio, ed i pedaggi, che sono prezzi d'uso delle infrastrutture, fortemente connessi al territorio in cui vengono emessi. Il livello di armonizzazione fiscale tra i Paesi comunitari sinora non è giunto ad un grado particolarmente efficace. Da diversi anni l'unione Europea ha avviato un percorso che condurrà, nel prossimo futuro, ad un percorso di convergenza, sul cui sfondo resta ancora il nodo irrisolto, vale a dire l'applicabilità, o meno, di principi di internalizzazione dei costi esterni, per utilizzare le politiche fiscali come meccanismo per riequilibrio competitivo tra diversi sistemi di trasporto, per favorire lo sviluppo delle modalità a minore impatto ambientale negativo I risultati di questo studio sono presentati nel documento di Bertil Hylén, Jari Kauppila, e Edouard Chong, "Road haulage charges and taxes", International Transport Forum, discussion paper 2013, n Per una analisi sull accidentato e contraddittorio percorso di armonizzazione fiscale nell Unione Europea, cfr. tra gli altri, Eduardo Cuenca Garcia, Margarita Navarro Pabsdorf, Antonio Mihi-Ramirez, Fiscal harmonisation and economic integration in the European Union, Engineering Economics, 2013, 24, pp I vantaggi di una armonizzazione fiscale in uno spazio economico cooperativo, come quello della Unione Europea, sono illustrati da 14

15 Per la tassa di possesso sui veicoli non esiste alcuna forma di indirizzo comunitario. Per quanto riguarda rda le accise sui carburanti ricordiamo che la normativa europea (Direttiva 2003/96/EC) stabilisce un livello minimo, fissato nella misura di 0,33 euro/litro per il diesel, ma non è stato fissato un livello massimo. Minore è stata l'efficacia dei processi di armonizzazione per quanto riguarda le Eurovignette, che restano in vigore solo in 5 Paesi europei. Vedremo successivamente, che la direttiva 2011/76/UE avvia una possibilità di internalizzazione dei costi esterni, i cui esiti potremo misurare nei prossimi anni, dal momento che l entrata in vigore di questo provvedimento è fissata a partire dal prossimo mese di ottobre del Per consentire la comparazione tra i diversi Paesi considerati nello studio OCSE, è stata considerata la tassazione netta, tenendo conto quindi di tutti i rimborsi, gli sconti e le esenzioni. La tassa media di possesso per un veicolo adibito a trasporto merci è pari nei Paesi europei considerati dallo studio a euro all'anno. Esiste però un elevato livello di variabilità molto elevato tra le Nazioni considerate: dai euro dell'irlanda a zero in Slovenia, Paese nel quale non esiste alcuna tassa di questo genere. In Svizzera, Spagna ed Italia la tassa di possesso è fissata su base regionale. In Germania è previsto uno sconto o per i possessori di veicoli Euro 5, per favorire il rinnovo del parco verso caratteristiche maggiormente eco-compatibili. Il costo della tassa di possesso in Italia si colloca nella fascia bassa rispetto agli altri Paesi, con un valore di 825 euro all'anno. Nel seguente grafico 3 si mette a confronto il livello di imposizione in alcuni Paesi considerati nello studio, evidenziando anche la dinamica che si è determinata nel corso degli anni, dal 2000 ad oggi. Grafico 3 Tassa di possesso nell'autotrasporto (valori in euro) Per quanto riguarda le accise sui carburanti, considerato il livello minimo precedentemente richiamato in base alla direttiva comunitaria vigente, la forchetta che emerge tra i Paesi considerati nello studio si colloca tra 0,40 e 0,50 euro per litro. I Paesi con maggior livello di tassazione sul carburante per il trasporto merci sono il Regno Unito e la Svizzera, con 0,72 e 0,63 euro per litro rispettivamente. Il carico delle accise per l'autotrasporto in Italia è pari a 0,44 euro al litro, un valore Yutao Han, Patrice Pieretti, Bentezeng Zou, On the desiderability of tax coordination when countries compete in tax and infrastructure, Center of Mathematical Economics, working paper, n. 476, marzo

16 in linea con la media dei Paesi europei. Anche in questo caso, nel seguente Grafico 4, riportiamo, per gli stessi Paesi precedentemente considerati, il livello delle accise nel corso del periodo tra il 2000 ed il Grafico 4 Accisa sui carburanti per l'autotrasporto (euro per litro) 0,8 0,72 0,7 0,63 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,4 0,44 0,44 0,47 0,43 0,47 0,41 0,5 0, Forme di tassazione del tipo Eurovignette esistono per ora solo in 5 Paesi europei (Svezia, Danimarca, Olanda, Belgio e Lussemburgo). Un bollo pagato in uno di questi cinque Paesi consente l'accesso anche negli altri (ad eccezione di forme di pedaggio specifiche per qualche ponte. L'Italia è tra i Paesi che ha deciso di non introdurre forme di tassazione del tipo Eurovignette. Pedaggi di accesso alle infrastrutture sono forme di tassazione originariamente introdotte in Francia, Spagna ed Italia, che poi hanno trovato un allargamento progressivo, e crescente in altri Paesi europei, al punto che oggi si stima che il mercato dei pedaggi di accesso alle reti per il trasporto stradale valga oggi in Europa oltre 10 miliardi di euro all'anno 21. In media, sulla base dei risultati dello studio condotto dall'ocse, si stima che una compagnia di autotrasporto paghi 84 euro per trasporto nel Paese di registrazione. I più bassi livelli di imposizione si registrano nei Paesi dell'est europeo (Romania, Lettonia e Lituania,), con un carico per viaggio pari a 44 euro, meno della metà della media. I Paesi che invece registrano un maggior carico fiscale per l'autotrasporto sono Gran Bretagna, Repubblica Ceca, Germania, Austria e Svizzera, con un valore per carico superiore ai 100 euro. Queste differenze di carico fiscale tra i diversi Paesi europei in tema di autotrasporto delle merci determina anche effetti rilevanti sulla scelta delle rotte del trasporto, ad esempio nel traffico transalpino, dove sono significativi i differenziali di carico fiscale in base ai diversi instradamenti che vengono scelti. Se analizziamo la ripartizione dei carichi fiscali per l'autotrasporto tra le diverse fonti, la tassa di possesso incide in modo minoritario, ad eccezione dell'irlanda, dove comunque pesa per il 18% sul totale degli introiti per la finanza pubblica. E' dalle le accise sui carburanti che proviene per quasi tutti i Paesi la maggior parte delle entrate fiscali dal settore dell'autotrasporto. 21 Una stima di questo mercato è contenuta nello studio RWW-EREV, Road pricing in Europe, second version, aprile

17 Negli anni recenti, la tendenza degli Stati che hanno introdotto cambiamenti nella impostazione delle politiche fiscali del trasporto si orienta verso un peso crescente, e sempre più rilevante, dei pedaggi e dei bolli. In Svizzera, in particolare, queste fonti di finanziamento pesano ormai per l'80% sul totale del carico fiscale di settore, mentre in Germania ed Austria si è ormai attorno alla metà del valore complessivo. L'ammontare netto dei pedaggi pagati per veicolo chilometro vale mediamente per i Paesi considerati 0,20 euro per veicolo chilometro, con variazioni relativamente modeste tra la gran parte dei Paesi. Il carico di gran lunga più rilevante riguarda la Svizzera, dove i pedaggi di accesso valgono 0,61 euro al chilometro, mentre il valore più basso di registra in Lussemburgo, Lettonia, Lituania e Romania (0,11 euro al chilometro). L'Italia si colloca sulla fascia bassa, con un costo medio di pedaggio pari a 0,13 euro al chilometro. In termini di costo per tonnellata km, l'ammontare netto pagato per pedaggi e diritti fissi è pari a 0,005 euro a tonnellata/km. Anche in questo caso, per consentire una lettura della dinamica nel tempo dei pedaggi di accesso alle infrastrutture per l autotrasporto, si mettono a confronto nel Grafico 5 alcuni casi di Paesi, sempre nel periodo tra il 2000 ed il Grafico 5 Pedaggi netti per l'autotrasporto (valore in euro/km) 0,35 0,35 0,3 0,26 0,25 0,2 0,2 0,18 0,17 0, ,15 0,1 0, ,05 0 Austria Repubblica Ceca Francia Germania Italia Spagna Slovenia 2.2 Le prossime mosse degli Stati europei a valle della entrata in vigore della Direttiva 2011/76/UE Siamo alla vigilia, come ricordavamo in precedenza, della scadenza fissata dalla Direttiva 2011/76/EU sulla tassazione degli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada: entro il 16 ottobre 2013 gli Stati membri dovranno definire le regole di tariffazione d'uso delle infrastrutture, rispettando i principi generali definiti dalla direttiva stessa. Sarà possibile, ma non obbligatorio, introdurre principi di internalizzazione dei costi esterni, per tener conto dell'inquinamento, della congestione e del rumore, favorendo un approccio attento alla tutela della risorse naturali, del territorio e della salute dei cittadini. 17

18 Nelle premesse al testo della Direttiva, si afferma con estrema chiarezza che la promozione dei trasporti sostenibili è un elemento chiave della politica comune dei trasporti. A tal fine, è opportuno ridurre il contributo del settore dei trasporti ai cambiamenti climatici ed ai suoi impatti negativi 22. Sulla base di quanto stabilisce la Direttiva, viene lasciata agli Stati membri la possibilità di decidere se e su quali strade imporre oneri che tengano conto dei costi esterni, in funzione delle caratteristiche locali e nazionali della la rete, pur se resta sullo sfondo un obiettivo di armonizzazione: Al fine di garantire che gli autotrasportatori europei ricevano segnali adeguati in materia di tariffazione, che li incentivino ad ottimizzare il loro comportamento, è opportuno compiere degli sforzi a medio termine per realizzare una convergenza dei metodi utilizzati dagli Stati membri per calcolare i costi esterni. Nell allegato al testo della Direttiva citata, sono stabiliti i principi per la determinazione dei costi esterni in tema di inquinamento atmosferico ed acustico, individuando una forchetta di valori minimi e massimi di imposizione per centesimo a veicolo km, differenziata in funzione delle caratteristiche dei differenti veicoli dal punto di vista dell impatto ambientale, ed in funzione della tipologia delle strade. La consapevolezza sulla rilevanza economica dei costi esterni ambientali generati dalla organizzazione strutturale del trasporto stradale è ormai diffusa, e molti sono gli studi che ne hanno quantificato l impatto. Si tratta di valori economici rilevanti, per tutti i principali Paesi comunitari, come si può verificare dal Grafico 6, tratto da un recente studio dell European Environment Agency 23 5 Grafico 6 Costi marginali di inquinamento in euro/tonn. per inquinante nel trasporto stradale (dati 2010) PM 2.5 Nox 0 Svizzera Germania Spagna Francia Italia Regno Unito Tra i tanti temi di rilievo economico e politico di cui non si parla nel nostro Paese, distratto da una crisi istituzionale tanto grave quanto distante dalle questioni concrete, ovviamente di politica fiscale dei trasporti non si parla. Ce se ne comincerà ad occupare quando sarà troppo tardi, sempre fuori tempo massimo rispetto alle scadenza che sono fissate dalle regole comunitarie. 22 Direttiva 2011/76/UE del Parlamento Europeo o e del Consiglio del 27 settembre 2011, che modifica la direttiva 1999/62/CE relative alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l uso di talune infrastrutture. 23 European Environment Agency, Road user charges for heavy goods vehicles, Technical Report, n. 1,

19 2.3 I profili possibili di una politica fiscale del trasporto merci per modernizzare il settore Più in generale, a livello internazionale si discute sulla opportunità di riorientare i sistemi di tassazione per incentivare consumi più consapevoli ed orientare l economia verso profili di sostenibilità, non solo per quanto riguarda i sistemi di trasporto ma per l economia nel suo insieme; la sensibilità sociale verso profilo di sostenibilità sta crescendo, e di conseguenza i modelli di tassazione devono evolvere verso forme che siano coerenti con il sentire comune dei cittadini. Anche in termini di gettito conseguibile, si tratta di importi che possono consentire non solo un bilanciamento dei deficit pubblici, ma anche un riequilibrio rispetto ad una tassazione oggi eccessivo verso la produzione del reddito. Un recente studio della Brookings Institution, ha evidenziato che la carbon tax può determinare un gettito significativo. Ad esempio, nel 2007 questo tipo di tassa ha generato un valore equivalente allo 0,3% del PNL in Finlandia ed in Danimarca, ed allo 0,8% in Svezia 24. Tassare i beni non meritevoli, in questo caso i soggetti che determinano inquinamento e costi esterni, genera incentivi coerenti con un migliore funzionamento del sistema economico e sociale: A differenza di altre tasse, la carbon tax può migliorare l efficiente allocazione delle risorse incorporando le esternalità nel prezzo di mercato 25. Da forme di tassazione ambientale che colpiscono i beni non meritevoli si può conseguire un doppio dividendo, sia in termini di introiti per le finanze pubbliche sia in termini di orientamento dei consumi verso comportamenti più sostenibili 26. La tassazione del trasporto, riconvertendola verso il principio del chi inquina paga, è tema connesso non solo all assetto competitivo tra le diverse modalità, per favorire lo sviluppo di quelle forme di mobilità maggiormente rispettose dell ambiente e del territorio, ma anche al tema del finanziamento degli investimenti nelle reti e dei servizi di trasporto. Il Segretario Generale dell International Transport Forum ha stimato che servono nel mondo, nel periodo tra il 2013 ed il 2030, 24 trilioni di dollari per il finanziamento degli investimenti nel settore delle infrastrutture e dei servizi di trasporto 27. Una parte almeno di queste risorse, considerate lo stato precario delle finanze pubbliche, deve essere reperito secondo forme di tassazione che trasferiscano risorse da un consumo non sostenibile verso una riconversione modale. Nei Paesi industrializzati, in particolare, le analisi costi benefici disponibili testimoniano che strumenti per la gestione del traffico e della domanda presentano tassi di ritorno di gran lunga superiori rispetto alla realizzazione di nuove strade. Visione moderna degli investimenti e forme coerenti di tassazione costituiscono due facce della stessa medaglia per rinnovare in modo sostanziale l approccio alle politiche per la mobilità nel ventunesimo secolo. Anche per questa ragione, politiche di internalizzazione dei costi esterni appaiono necessarie, ed anche ineludibili. L esperienza più consolidata in questa direzione è stata maturata dalla Svizzera, che ha introdotto - dal una forma stabile di tassazione del trasporto merci stradale, caratterizzata da un pedaggio fissato per centesimo di tonn*km, differenziato per tipologia di mezzo impiegato, con una tassazione minore per i veicoli a minore impatto ambientale. Gli introiti di questa tassa vanno per due terzi al Governo Federale, che li impiega per il finanziamento dei 24 William G. Gale, Samuel Brown, Fernando Saltiel, Carbon taxes as part of the fiscal solution, Brookings Institution, marzo 2013, p William G. Gale, Samuel Brown, Fernando Saltiel, Carbon taxes as part of the fiscal solution, Brookings Institution, marzo 2013, p L espressione doppio dividendo riferita alla tassazione ambientale si trova in Ian Crawford, Stephen Smith, Fiscal instrument for air pollution abatement in road transport, Journal of transport economics and policy, gennaio Jose Viegas, Innovating for growth through transport infrastructure, marzo

20 progetti di investimento ferroviario nel potenziamento dei transiti alpini, e per un terzo ai Cantoni, che li utilizzano in linea di massima per investimenti e manutenzione stradale 28. Tra le tante anomalie che presenta il settore dell autotrasporto in Italia, si segnala anche una struttura fortemente invecchiata del parco veicolare circolante. Nel comparto dei veicoli industriali superiori a 3,5 tonnellate, l'86,6% della flotta circolante al era immatricolato nelle tipologie tra Euro 0 ed Euro 3, con una davvero pesante incidenza dei veicoli Euro 0 (il 43,02% del totale). L'anzianità media della flotta per il trasporto merci su strada, alla fine del 2011, era pari a 9 anni e 4 mesi per gli autocarri sino a 3,5 t., mentre per quelli superiori alle 3,5 t. risultava di 19 anni e 7 mesi. Il 73% degli autocarri superiori a 3,5 t. ed il 45% di quelli sino a 3,5 t. ha una età superiore ai 10 anni 29. La stagnazione del mercato nazionale per i veicoli commerciali ed industriali del trasporto stradale determina inevitabilmente un peggioramento degli standard ambientali ed un invecchiamento costante delle flotte operative sul nostro territorio, con conseguenze inevitabili in termini di emissioni inquinanti, livello di sicurezza, aumento dei costi manutentivi per il parco circolante. Anche da questo punto di vista, una politica fiscale del trasporto potrebbe giocare un ruolo positivo, per incentivare percorsi di riconversione del parco verso veicoli più moderni, a minore impatto ambientale. Il miglioramento di efficienza energetica nell esercizio del trasporto stradale delle merci costituisce certamente un indirizzo necessario ed opportuno per determinare effetti positivi in termini di compatibilità ecologica 30. Questo obiettivo è conseguibile mediante un miglioramento nella qualità delle flotte in circolazione, ed anche mediante un più razionale uso delle risorse, minimizzando i percorsi a vuoto dei mezzi ed incentivando forme di cooperazione per il carico congiunto delle merci, opportuno in particolare nei percorsi urbani di ultimo miglio, laddove maggiori sono le esternalità negative. 28 Per una analisi anche critica sulla tassazione del trasporto stradale delle merci in Svizzera, cfr. Sandra Daguet, Bernard Dafflon, The Swiss vehicle fee tenth anniversary: what do we really know?, Per una analisi sul mercato del trasporto merci stradale in Italia, ed un approfondimento sulla struttura delle flotta in circolazione, cfr. Anfia, ACI, "Trasporto merci su strada. Analisi economico-statistica delle potenzialità e delle criticità di un settore strategico per lo sviluppo sostenibile", marzo Per una analisi su questi aspetti, cfr. Olivera M. Medar, Vladimir D. Papic, Aleksandar V. Manojlovic, Snezana M. Filipovic, Assessing the impact of transport policy instruments on road haulage energy efficiency,

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