CONVEGNO L ORDINAMENTO DELLO STATO CIVILE ALLA LUCE DELLE RECENTI MODIFICHE NORMATIVE VILLA GALLIA 4 DICEMBRE 2009

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1 CONVEGNO L ORDINAMENTO DELLO STATO CIVILE ALLA LUCE DELLE RECENTI MODIFICHE NORMATIVE VILLA GALLIA 4 DICEMBRE 2009 SIG. IVANO POLLEDROTTI - ASSESSORE PROVINCIALE AGLI ENTI LOCALI Do il benvenuto a tutti e Vi ringrazio di partecipare a questo momento d incontro, che ritengo di grande attualità, riguardante l anagrafe, lo stato civile, gli sviluppi normativi e anche come sapete sono un Sindaco - le situazioni che si verificano, soprattutto dopo l eliminazione dell ICI sulla prima casa. Persone che rincorrono le residenze e poi sapete benissimo che anche le agenzie immobiliari consigliano di prendere la residenza, così l aliquota Iva è ics invece di ipsilon. Tutta una serie di aspetti che creano sicuramente la necessità di un azione da parte di tutti gli addetti ai lavori sinergica e congiunta, in modo da dare una risposta univoca al cittadino e al territorio. Vi presento i relatori: il professore Marco Sica, che relazionerà per primo poichè, per motivi professionali, dovrà lasciarci subito dopo la sua relazione e, quindi, invito chi vuole rivolgergli delle domande di farlo alla conclusione del suo intervento. Interverrà poi il dottor Michele Giacomino Funzionario della Prefettura e successivamente ci raggiungerà il Colonnello Rodolfo Mecarelli, Comandante Provinciale della Guardia di Finanza di Como, perché, come vi dicevo, oggi interverranno tutti gli attori protagonisti, quelli che hanno competenze sull argomento riguardo a tutte le azioni. Occorre considerare le conseguenze di quanto risulta all anagrafe e allo stato civile tra cui, non ultima, quella dell evasione fiscale. E un aspetto importante, dal momento che vi è una rilevante responsabilità nel rilasciare una residenza. E giusto si sappia che, nello svolgere un ruolo di addetti all anagrafe, occorre un intesa molto profonda con la Prefettura e con la stessa Guardia di Finanza che, vi posso assicurare, sono sempre a disposizione per la soluzione più giusta. Dopo l intervento del Comandante Provinciale della Guardia di Finanza, parlerà l avvocato Mauro Guerra, lo conoscete tutti, ex Sindaco di Tremezzo che ha un ruolo di assoluto rilievo in ANCI. Al tavolo con noi c è il dottor Accardi, Dirigente del Settore Affari Generali, al quale lasceremo le conclusioni e, come vi dicevo, cercheremo di essere contenuti negli interventi da parte dei relatori, così che alla fine vi sia un ampio spazio per il dibattito. Passo ora la parola al professor Marco Sica. 1

2 PROF. MARCO SICA - UNIVERSITA DELL INSUBRIA DI COMO ANALISI DEL QUADRO NORMATIVO Grazie Assessore, raccolgo sicuramente il suo invito alla brevità e vorrei concentrarmi solo su alcuni punti di carattere generale, che possono essere utili per inquadrare le novità normative sulle quali poi più specificamente, in relazione ad ogni singolo aspetto, si intratterranno gli oratori che mi seguiranno. In relazione alle modifiche che riguardano lo stato civile e specificamente - come ha detto l Assessore nell introduzione - quelle che concernono la residenza, il problema di un inquadramento della figura del Sindaco quando esercita delle funzioni amministrative che sono di competenza dello Stato, quale ufficiale del governo, è molto importante. Questa duplice veste del Sindaco di rappresentante dell amministrazione comunale e al tempo stesso di ufficiale del governo, in qualche modo di esponente dello Stato, lo mette, come dire, in relazione con due distinti enti. E uno dei pochissimi casi in cui un medesimo soggetto si relaziona contemporaneamente a due enti così diversi, come sono il Comune e lo Stato. Questo ingenera non poche problematiche che si acuiranno sicuramente per le nuove funzioni che sono attribuite ai Sindaci perché, siccome si tratta di funzioni di grande impatto sociale, è probabile che il loro esercizio possa determinare sia dei contrasti tra cittadino e amministrazione, sia anche dei possibili contrasti tra amministrazione locale e amministrazione statale e, quindi, potranno emergere anche - come accennava giustamente l Assessore - profili di responsabilità che forse nel passato, anche per una maggiore caratterizzazione tradizionale delle funzioni che sono attribuite da lungo tempo ai Sindaci quali Ufficiali del Governo, meno facilmente potevano verificarsi. Sto facendo questa considerazione iniziale perché nella giurisprudenza, ancora oggi, l esatta individuazione, ricostruzione, della figura del Sindaco come Ufficiale di Governo non è pacifica; secondo la giurisprudenza del giudice amministrativo, cioè dei Tribunali Regionali Amministrativi e del Consiglio di Stato, il Sindaco, anche quando esercita queste funzioni di Ufficiale del Governo, è un organo dell amministrazione comunale, uno dei due organi elettivi a seguito delle modifiche del Si incardina nell amministrazione comunale, svolge una funzione di servizio per conto dello Stato, ma le attività che vengono svolte dal Sindaco restano comunque delle attività per le quali risponde il Sindaco stesso e risponde il Comune. Secondo un orientamento che è prevalente nella giurisprudenza del giudice civile, invece, il Sindaco in questa sua duplice veste, di organo del Comune e di Ufficiale del Governo, rivestirebbe al tempo stesso sia la qualifica di organo del Comune, come ritiene 2

3 anche la giurisprudenza amministrativa, ma anche la figura di organo, cosiddetto, indiretto dell Amministrazione dello Stato. Questo tipo d impostazione è abbastanza coerente con la disciplina normativa contenuta nell articolo 54 del Testo Unico degli Enti Locali, il quale configura in modo abbastanza dettagliato il rapporto che intercorre comunque tra il Sindaco e lo Stato, prevedendo dei poteri di vigilanza, dei poteri di ispezione, dei poteri di annullamento nei confronti degli atti emanati dal Sindaco quale Ufficiale del Governo. Il Sindaco diventa in questo caso anche organo diretto dello Stato e questo ha delle conseguenze che non sono soltanto accademiche, di discussione di quale sia la tesi preferibile tra l una e l altra impostazione, perché, nel primo caso i ricorsi contro gli atti emanati dal Sindaco quale Ufficiale di Governo sono notificati al Comune; le eventuali azioni di responsabilità da parte del cittadino nei confronti del Sindaco si estendono al Comune, quindi, se si verificano dei danni, è il Comune che deve fare fronte a questi danni e le eventuali azioni di responsabilità si promuovono davanti alla Corte dei Conti. Insomma il soggetto eventualmente danneggiato dall esercizio di queste funzioni è il Comune. Nel caso, invece, in cui si ritenga che esercitando le funzioni amministrative di competenza statale quale Ufficiale del Governo, il Sindaco sia organo indiretto dell Amministrazione dello Stato, lo scenario cambia perché i ricorsi non devono essere notificati al Comune, ma devono essere notificati all Amministrazione. Al Sindaco presso l Avvocatura dello Stato perché ha operato come Ufficiale del Governo e, quindi, come organo indiretto dell Amministrazione dello Stato. La responsabilità si estende allo Stato e non al Comune; quindi, se ci sono dei danni, risponde, oltre ovviamente a chi ha esercitato le funzioni - il Sindaco o chi lo sostituisce o il delegato a seconda dei casi- lo Stato invece del Comune e la medesima considerazione vale per la responsabilità che si può far valere davanti alla Corte dei Conti nel caso di danno erariale. Tutte queste considerazioni servono per capire come questo già difficile inquadramento normativo della figura di Ufficiale del Governo sarà oggetto di ulteriore dibattito in relazione alla maggior frequenza di esercizio dei poteri e al loro maggior carattere penetrante non solo in materia di stato civile, ma anche nelle altre materie previste dalla recente legislazione. Questo significa in termini pratici che, al di là che si propenda per la tesi dell organo esclusivamente comunale o dell organo comunale e al tempo stesso indiretto dell Amministrazione dello Stato, bisogna prendere atto che, in base alla disciplina positiva, l esercizio di queste funzioni è comunque l esercizio di funzioni che sono di competenza statale. 3

4 Questo significa che, nell ambito dell attività amministrativa connessa a queste funzioni, il Sindaco non deve rifarsi al suo ruolo di rappresentante dell amministrazione comunale, quindi, per esempio, al suo programma elettorale, agli atti dell amministrazione comunale, agli indirizzi che l amministrazione comunale può aver elaborato, ma deve rifarsi agli indirizzi elaborati dal Ministero dell Interno e, quindi, agli indirizzi che sono in qualche modo propri di un amministrazione diversa e che potrebbero, in una certa misura, anche non essere condivisi. Ovviamente non mi riferisco tanto a questioni meramente tecniche, ma mi riferisco di più a questioni d impostazione generale che possono essere sottese, per esempio, all esercizio delle funzioni di stato civile, come in materia di matrimonio, di concessione della residenza, di esercizio di poteri di vigilanza, che sono stati espressamente dalla legge conferiti, ancorché non esclusivamente, al Sindaco quale Ufficiale del Governo. Mi vorrei concentrare adesso su un paio di aspetti che, da una parte, evidenziano la differenza tra l esercizio di funzioni di ufficiale del governo in altre materie e quelle che vengono esercitate nell ambito dello stato civile, poi, più specificamente su un paio di punti che riguardano le recenti novità normative. Innanzi tutto mi sembra giusto evidenziare che rispetto ad altre funzioni come, per esempio, quelle previste all articolo 54 in materia di ordine e sicurezza pubblica, oppure in materia di vigilanza per quanto riguarda la sicurezza e l ordine pubblico, nel caso delle funzioni connesse allo stato civile, il nostro ordinamento prevede oltre alle funzioni del Sindaco quale Ufficiale del Governo, anche un apposita struttura organizzativa nell ambito dell amministrazione comunale che addirittura può essere articolata in uno o più uffici. Questo tipo di previsione ha delle conseguenze anche riguardo al regime di delega e di esercizio delle funzioni, così come verrà più ampiamente evidenziato nella relazione successiva. È chiaro che, da questo punto di vista, gli atti che possono essere emanati nell ambito della funzione d indirizzo da parte del Ministero dell Interno spiegano i loro effetti non soltanto nei confronti del Sindaco, ma anche di tutti coloro che concorrono con il Sindaco, non solo come delegati, a espletare delle funzioni in materia di stato civile. Tutti sono in qualche modo coinvolti in questa duplice figura con le relative conseguenze. Dal punto di vista delle novità più significative, mi pare che si debba innanzitutto considerare il fatto che, in generale, le funzioni collegate allo stato civile e all esercizio delle competenze amministrative in questi ambiti sono sempre state considerate come 4

5 funzioni riconducibili a quella che è una tipica funzione del potere amministrativo, che è la funzione, così detta, certificativa. La funzione certificativa è una funzione nella quale l amministrazione emana degli atti - sulla base delle risultanze di ufficio - che hanno una valenza meramente ricognitiva di stati già accertati e che ha sostanzialmente il compito di conferire certezza a una serie di stati, fatti o eventi che sono rilevanti, in base alla legislazione vigente, e dei quali i cittadini hanno necessità di poter dare dimostrazione in varie sedi. E un tipo di attività che si diversifica notevolmente da altre attività che i Comuni espletano tra cui, per esempio, le funzioni di amministrazione attiva nel cui ambito rientra l emanazione di provvedimenti nelle materie di competenza, come possono essere il diniego, il rilascio di una concessione o di un autorizzazione, l irrogazione di una sanzione, un attività di controllo oppure un attività consultiva. Sono atti diretti a garantire una certezza in relazione a determinati stati o fatti e hanno carattere ricognitivo; sono emanati senza esercitare un potere di tipo discrezionale e questo ci riporta a una funzione meramente ricognitiva. E una funzione che non ha carattere innovativo rispetto all ordinamento giuridico perché si limita ad attestare la veridicità o meno di una determinata circostanza. Il carattere principale dell attività ricognitiva è quello certificativo. Nell ambito delle nuove funzioni attribuite dalla legislazione sopravvenuta al Sindaco quale Ufficiale del Governo, mi vorrei concentrare, in modo particolare, su un aspetto legato alla concessione della residenza, perché mi pare che sia uno degli aspetti più emblematici, non tanto dal punto di vista delle singole novità normative, ma in quanto evidenzia un cambiamento in ordine alla natura giuridica della funzione che viene espletata. Mi riferisco all introduzione della nozione di residenza legale perché questa nozione cambia la natura dell attività che viene svolta; è un attività che non riveste più un carattere meramente certificativo, me porta l amministrazione a emanare un atto che ha una valenza anche costitutiva. L articolo1 del DPR 572/1993, al fine dell acquisto della cittadinanza, considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi ha soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti sia dalle norme in materia d ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia, sia da quelle in materia di iscrizione anagrafica. E evidente che, quando si fa riferimento alla necessità di stabilire se una determinata condizione è stata acquisita legalmente, non ci si trova più in presenza di un mero riscontro, di una mera verifica, con conseguente certificazione di uno stato già precedentemente accertato ma, ci si trova invece, in presenza di un atto che ha effetti costitutivi e come tale produce conseguenze nei confronti del destinatario. 5

6 Da questo punto di vista, non vi è dubbio che la responsabilità può assumere una dimensione diversa rispetto al passato. Già in passato nell esercizio di alcune funzioni previste dall articolo 54 potevano verificarsi ipotesi di responsabilità. Penso, per esempio, alle ipotesi legate all ordine pubblico o alla sicurezza pubblica; alcuni tipi di provvedimenti potevano sicuramente determinare delle situazioni di responsabilità. Pensate ai casi di cessazione di attività o di demolizione di fabbricati. Adesso, anche nell ambito dello stato civile, secondo me, con riferimento a queste verifiche e all emanazione di questi provvedimenti e soprattutto al carattere costitutivo insito negli atti che possono essere emanati nell esercizio appunto delle funzioni di Ufficiale del Governo, il tema può presentare ulteriori sviluppi. Il secondo carattere, che mi sentirei di segnalare e mi avvio, quindi, alla conclusione di questa mia breve relazione, è quello legato ad una modifica introdotta nell articolo 54. L articolo 54 ha subito tante modifiche per cui una sua rilettura complessiva richiederà sicuramente del tempo e richiederà, in particolare, di attendere la sua applicazione nell ambito della prassi, alla luce delle circolari e delle risoluzioni ministeriali e soprattutto poi alla luce dell elaborazione della dottrina e della giurisprudenza, ma già oggi mi sentirei di poter evidenziare, come elemento significativo di un mutamento della natura giuridica delle funzioni che vengono esercitate, in modo particolare il comma 5 bis del articolo 54. Il Sindaco segnala alla competente autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza la condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad uno stato membro dell Unione Europea, per l eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontamento dal territorio dello Stato. Questo mi sembra un punto importante perché attiene a una funzione molto più ampia di quello che potrebbe sembrare dalla semplice lettura del comma, perché evidentemente scrivere, come qui è scritto, il sindaco segnala presuppone tutta una serie di cose che non sono scritte e che sono implicite, ma che sono al tempo stesso anche imprescindibili perché questo potere possa essere esercitato. È evidente che, per poter segnalare, occorre in qualche modo disporre delle informazioni che costituiscono il presupposto per l esercizio del potere di segnalazione. La considerazione di questo elemento richiede qualche ulteriore approfondimento perché possiamo prospettare due interpretazioni diverse. Una interpretazione legata all idea che se il Sindaco viene casualmente a conoscenza di una determinata condizione, ha avuto la notizia di una situazione di irregolarità, provvede a fare a sua volta la segnalazione. Non considero è ovvio, ma forse vale la pena di esplicitarlo, che è naturale che l esercizio di questo potere è ricollegabile all esercizio delle funzioni amministrative sia 6

7 istituzionali del Comune, sia di quelle di Ufficiale del Governo; è chiaro che, se nell ambito dello svolgimento di quelle funzioni emergono delle condizioni d irregolarità, ci sono gli elementi per poter procedere ad una segnalazione, ma la mia idea è che attraverso il comma 5 bis, probabilmente, il legislatore non ha voluto semplicemente evidenziare un obbligo che in qualche modo doveva già ritenersi sussistente tra quelli dell autorità amministrativa, perché qualunque autorità amministrativa ha un dovere di collaborazione, non solo nei confronti delle altre autorità amministrative, come sono le autorità di pubblica sicurezza, ma a maggior ragione nei confronti dell autorità giudiziaria. Considerate che alcuni di questi elementi possono addirittura costituire fattispecie di reato per cui esiste addirittura un dovere previsto dalla disciplina penalistica. Quindi, mi sono interrogato sul significato reale di questa disposizione per cercare di attrubuirgli un effettivo valore innovativo e non una mera valenza ripetitiva di obblighi che in qualche modo potevano, ancorché non sanciti positivamente, ritenersi comunque sussistenti e mi sembra che sia ragionevole ritenere, anche alla luce delle finalità che hanno ispirato la nuova normativa in questa materia, che in reltà non a caso sia stato previsto questo potere in capo al Sindaco. Il Sindaco nell ambito dell ordinamento, come del resto i Comuni in base al principio di sussidiarietà, svolge il livello di governo più vicino al cittadino, più vicino alla collettività; è quello che, più di tutti e meglio di tutti, anche in quanto organo monocratico, può interpretare e raccogliere i segnali che emergono dalla collettività.; ovviamente più agevolmente in comuni di piccole o medie dimensioni, meno in comuni di grandi dimensioni, ma comunque certamente la vicinanza, il rapporto stretto tra Sindaco e collettività è nemmeno lontanamente paragonabile a quello che può riguardare qualunque altro organo di governo, ancorché elettivo. Allora, mi sembra che nell attribuzione di questo potere di segnalazione in qualche modo sia implicita anche e necessariamente l attribuzione di una funzione di collaborazione nei confronti dell autorità giudiziaria, nell ambito di un attività comunque di repressione di fenomeni che sono in contrasto con la legge e che possono anche avere valenza di carattere penale. Questo significa che l attività di segnalazione del Sindaco presuppone un attività istituzionale da parte del Comune che viene a coinvolgere in particolare le funzioni degli organismi degli uffici di polizia locale; però e forse qui sta il limite della disciplina, è stato immaginato uno sviluppo senza avere regolato le possibili conseguenze. Perché è chiaro che, se vi sono delle funzioni istituzionali che il Comune deve espletare con particolare riferimento a queste fattispecie, possono porsi problemi di coordinamento nell ambito dell attività delle varie forze di polizia. Io mi fermerei qui, resto a disposizione per rispondere a eventuali domande. 7

8 SIG. IVANO POLLEDROTTI - ASSESSORE Nel ringraziare il Professor Sica per la puntuale analisi del quadro normativo di riferimento dei temi di giornata e prima di congedarlo, come vi avevo anticipato prima, invito ad esprimere delle richieste di chiarimento. La parola al Sindaco di Pigra. Sig. LUIGI SALATI - SINDACO DI PIGRA Professor Sica, l articolo 54 dice:...il Sindaco segnala. Non mi è chiaro: segnala a seguito di che cosa? Significa che è stato riferito...oppure qualcosa di più concreto? Prof. MARCO SICA - UNIVERSITA DELL INSUBRIA DI COMO Grazie della domanda perché mi consente di chiarire meglio quello che ho detto prima. Mi sembra che questo sia un punto importante, soprattutto per le conseguenze che possono derivare dall omessa segnalazione, nel senso che, come spesso accade nel diritto amministrativo, ci si trova tra l incudine e il martello. L esempio che lei ha fatto è calzante da questo punto di vista, perché è chiaro che se giunge una voce, può essere fondata o non fondata, c è l obbligo o meno? Segnala innanzi tutto indica un comportamento di doverosità, cioè significa che c è l obbligo di segnalare. Questa previsione non è come quella che esiste, per esempio, per le fattispecie di reato per le quali vi è l obbligo del rapporto. In altri casi viene posto a carico non solo dei Sindaci, ma in generale del pubblico ufficiale, un obbligo di rapporto. Un obbligo di rapporto mi pare che configuri un qualcosa di molto più organico e articolato e che, quindi, presupponga anche un livello di approfondimento e d indagine diverso rispetto alla segnalazione. Chiarito il punto relativo alla doverosità, il secondo elemento che mi sembra importante evidenziare è che, sempre nel comma 5 bis, si parla di segnalazione, non semplicemente a fini di conoscenza, ma per l eventuale adozione dei provvedimenti di espulsione o di allontamento. Questo che cosa significa? Questo mi pare che rafforzi quanto dicevo prima e cioè, che non vi sia un particolare obbligo di riscontro e di accertamento circa la condizione 8

9 d irregolarità, che è il presupposto della segnalazione, perché la condizione d irregolarità poi deve essere accertata, ai fini dell emanazione del provvedimento di espulsione, da parte delle autorità competenti. Questo, però, non esclude che l accertamento d irregolarità possa determinare la necessità di esercitare delle funzioni amministrative da parte del Comune, cioè, da parte del Sindaco quale Ufficiale del Governo poiché vi possono essere delle conseguenze che, a prescindere dal provvedimento di espulsione, possono essere legate a una serie di provvedimenti che la stessa amministrazione, o meglio il Sindaco, sempre con questa veste strana, ambilvalente, può esercitare. Ovviamente, il fatto che non vi sia un particolare obbligo di approfondimento non significa che il Sindaco rivesta in questo caso una funzione di passacarte. Se appena arriva una notizia deve prendere e segnalare, punto e basta, diventerebbe uno svilimento dell esercizio della funzione; soprattutto in relazione alla palese infondatezza dell esistenza di condizione di irregolarità, mi pare che non sussista questo obbligo di segnalazione. SIG. IVANO POLLEDROTTI - ASSESSORE Ringraziamo di cuore il professor Sica e lo lasciamo ai suoi impegni. Cedo la parola al dottor Giacomino. Dr. MICHELE GIACOMINO - FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO COMPETENZE ESCLUSIVE E POTERI DI DELEGA DEL SINDACO NELLE MATERIE DELLO STATO CIVILE, DELL ANAGRAFE E DELLA CITTADINANZA CASISTICA DI INTERESSE IN AMBITO ANAGRAFICO Buongiorno a tutti. Vi ringrazio per aver partecipato a questa sessione formativa che l Amministrazione Provinciale ha voluto offrire, anche nella misura in cui le tematiche da trattare sono di attualità e di certa rilevanza sia per l Organo politico, seppure nella sua natura ambivalente, cioè del Sindaco, sia per i soggetti delegati che poi chiaramente e operativamente, di concerto con l autorità sindacale, vanno a operare sulla materia che oggi trattiamo. Ecco, io partirei proprio da quello che ha detto il Professore Sica. L orientamento del Ministero dell Interno, questo lo sapete, lo vedete dalle nostre circolari è pacifico, ed è 9

10 supportato da giurisprudenza soprattutto di tribunali ordinari, ma certe volte anche di quelli amministrativi. Il Ministero è orientato indubbiamente, lo si nota anche nell ambito della pubblica sicurezza, a riconoscere al Sindaco una figura ambivalente. Poi daremo lettura a conferma di ciò e per fornire un taglio pratico alla sessione di alcune circolari e questa è la premessa che noi facciamo sempre. Per quanto riguarda noi ( Prefettura) che siamo potere esecutivo, forse un po abituati a eseguire e poi a porci problematiche anche di dottrina, c è una doppia valenza della figura sindacale. Il durata della mia relazione, dal punto di vista cronologico, sarà quello di circa cinquanta minuti, magari sintetizzando, soprattutto sullo stato civile, già noto e un po di più mi dilungherò sulle ultime normative, anche perché siamo qui appositamente per quello. La parte del leone la farà la questione anagrafica, ripeto, a cui cercherò di dare un taglio pratico, esponendo la materia tramite delle slides, che troverete poi sul sito provinciale in un file allegato alla relazione conclusiva, e poi analizzerò tematiche sia di stato civile che di anagrafe e cittadinanza, richiamando la vostra attenzione su qualche circolare, fra le numerose, quasi a cadenza settimanale, che mandiamo alle amministrazioni locali su varie materie, elettorale, etc.. La legge anagrafica che risale agli anni cinquanta ha subito un primo momento di modifica in cui viene normata la materia, a cui segue nel 1989 il DPR 223, regolamento di esecuzione, regolamento che va di pari passo anche con lo sviluppo della società: riconoscimento della famiglia anagrafica, possibilità di costituire un nucleo anagrafico anche di una persona, in relazione alle convivenze o meno in uno stesso alloggio, in una stessa unità abitativa. Richiamerei poi l attenzione su quella che non è una norma, ma è un libricino molto utile che io custodisco gelosamente nel mio ufficio e che aggiorno, non dico quotidianamente ma quasi, ed è veramente utilissimo perché è anche commentato; è un libricino bianco e rosso riguardante le istruzioni dell ISTAT, che è una bibbia della materia e che ripeto, al quale io ricorro, perché avendo ben presente i principi del diritto amministrativo, quelli anagrafici e supportati da questo testo debitamente integrato, diciamo che si può tener testa a qualsiasi controparte, sia esso avvocato o TAR, considerato che, con tutto il rispetto, sono tematiche un po particolari che conoscendo in modo approfondito permettono di poter dire la propria. Un elemento fondamentale è che il diritto alla residenza, diritto soggettivo, vedremo poi come la giurisprudenza sta ultimamente orientandosi, trova la sua radice nella Costituzione, nell articolo 16, che contempla il diritto di trasferimento sul territorio di qualsiasi soggetto, chiaramente fatti salvi motivi di compressione della libertà, motivi 10

11 penali, amministrativi e via dicendo. Qui una piccola lancia va spezzata a favore di chi opera in anagrafe, si tratta di un principio che non aiuta l ufficiale di anagrafe a determinare una corretta gestione dei registri della popolazione residente perché, spesso, hanno accennato prima alcuni, sottesa alla richiesta e percio, al petitum dell interessato, c è una volontà ben diversa da quella dell effettiva residenza, ad es. per motivi fiscali e via dicendo, poi da quando è stata tolta l ICI, il contenzioso è aumentato ulteriormente. Il Professor Sica prima ha accennato alla figura ambivalente del Sindaco. Come sappiamo tutti, però, il Sindaco può delegare le funzioni di ufficiale d anagrafe e lo fa quasi sempre per la peculiarità della materia; nel frattempo abbiamo introdotto un argomento che è la delega sindacale che viene effettuata nei confronti di più soggetti. Potere del Sindaco di effettuare questa delega non appena insediatosi e quindi, al cambiamento dell amministrazione e possibilità nel caso il Sindaco non sia lo stesso, di revocare o confermare queste deleghe. Tutte queste deleghe, come sapete, vanno sempre inoltrate in Prefettura per la relativa approvazione, qui faccio un piccolo anticipo, non vi confondete, come purtroppo succede ancora, adesso forse un po meno, con quanto riguarda lo stato civile, perché vi ricordate, invece che l articolo 2 del Nuovo Ordinamento di stato civile parla di semplice comunicazione al Prefetto della nomina, poi comunque approfondiremo in modo più specifico. Approvazione da parte della Prefettura e in base ai principi generali della delega, quindi, della delega dei poteri, possibilità di revoca in qualsiasi momento, per giustificati motivi, perché avverso questa revoca ci potrebbe essere per assurdo un ricorso da parte del interessato, possibilità di revocare in qualsiasi momento le deleghe conferite, e la gestione dei relativi poteri e anche qui, in base ai principi generali del diritto amministrativo, possibilità di avocare a sé, per un determinato provvedimento, per una determinata situazione concreta, da parte del Sindaco, la funzione per quello specifico atto o per quella specifica fattispecie. L articolo 43 c.c. derivante dal dettato costituzionale, ovviamente non poteva essere altro, in stretta osservanza secondum legem, configura la residenza nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale; si conferma, anche qui il cerchio si chiude, un emanazione a cascata, con il disposto dall articolo 1 e 2 della legge anagrafica e, chiaramente anche perché è un regolamento di attuazione, anche con il DPR 223/89 che da l ennesima conferma che per persone residenti nel comune, si intendono quelle aventi nello stesso la dimora abituale. Principio di dimora abituale, che è il concetto base, che noi richiamiamo sempre sia nei nostri decreti, quando andiamo a decidere su un ricorso gerarchico improprio, 11

12 avverso l atto del Comune e che è il principio fondamentale, che tutti gli ufficiali di anagrafe conoscono e si basa su un elemento tanto semplice quanto fondamentale ovvero quello della res facti, cioè della condizione di fatto che chiaramente adesso è un po cambiata con le nuove normative, però vi ricordate che in una nostra circolare, ed e orientamento del Ministero, si configurava la possibilità di concedere la residenza anche ad una persona che addirittura viveva in una grotta o in una roulotte e via dicendo con le connesse problematiche che, a mio modo di vedere, sono state in modo abbastanza incisivo limitate ed eliminate dai recentissimi interventi normativi del 15 luglio 2009 e poi entrati in vigore con la Gazzetta nell agosto scorso. Ecco, è molto semplice, addirittura è capitato che un Comune mi chiedesse se un appartamento sottoposto a sequestro, in materia penale, potesse essere luogo di residenza di un determinato soggetto. Io ho posto un quesito al Ministero che si e cosi pronunciato. Delle due, l una: o la persona continua a rimanere lì, quindi, fisicamente, res facti, è lì, e gli si concede la residenza; oppure se, l interessato o l Autorità Giudiziaria o il Comune, seppure di rimando, non vogliono dargli la residenza, lo devono allontanare con i relativi metodi, visto che siamo nell ambito penale. Il domicilio: il domicilio è il luogo dove un determinato soggetto intende avere i propri interressi professionali o dove dichiara che vuole ricevere comunicazioni, atti documentali, inerenti la propria sfera giuridica; in un solo caso, come sappiamo, e anche questo é oggetto di disciplina dell ultima normativa, ha rilevanza ai nostri fini il concetto di domicilio, solamente per le persone senza fissa dimora, che conosciamo tutti, sono al centro dell attenzione per motivi di reperibilità e via dicendo e quindi, sono persone che in un determinato ambito del territorio, in un determinato ente locale fissano il proprio domicilio e che si presume siano lì, reperibili per tutte le comunicazioni; vedremo poi che pure in tal senso, si è mosso il Legislatore. Se avete dei dubbi, diciamo subito, li potete esternare al momento, se no, aspettate alla fine, se volete una risposta in tempo reale, perché magari poi non vi viene, ve la dimenticate, potete anche interrompermi, anche se alla fine dell intervanto sarebbe meglio. In caso non ci sia una delega nuova potrebbe valere una specie di silenzio assenso da parte dell Organo politico che agisce direttamente; sarebbe sempre meglio fornire un atto, anche una semplice conferma, fermo restando che le firme sono già depositate, e l accettazione da parte dell interessato. Però potrebbe anche essere utile fare una ricognizione, perché per esempio, si vede la questione dal punto di vista dell autorità delegante, ma si potrebbe o dovrebbe essere vista nell ottica del delegato. 12

13 Forse dopo tanti anni alla persona delegata non va più di fare l ufficiale, poi per carità d imperio, l autorità delegante può delegare ugualmente. La legge, il regolamento anagrafico, ribadiscono lo stesso concetto dell anagrafe e della popolazione residente ovvero che devono essere registrate anche le posizioni relative alle persone senza fissa dimora, che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio. Una delle novelle introdotte dal pacchetto sicurezza, è proprio questa, cioè mentre prima il domicilio lo si prendeva un po in modo formale, una persona veniva, dichiarava quello che doveva, più o meno poi poteva spostarsi, ora, nel momento in cui si ricade in questa fattispecie, l Amministrazione o chi per esso, l Ufficiale d anagrafe, il Sindaco se vuole per l appunto esercitare in modo incisivo le sue funzioni, deve porre in essere i conseguenti concreti atti accertativi. Io, ad esempio, farei una piccola istruttoria per appurare, proprio a livello di polizia locale, che effettivamente quel domicilio sia fondato, sia un domicilio non di comodo, aggiornando di volta in volta la situazione, ed e è quello che ci dice il pacchetto Maroni, la legge 94, cioè, l ufficiale d anagrafe è tenuto a effettuare delle verifiche sulla persistenza, sulla continuità e sulla effettività di quel domicilio. Tant è che ci deve essere un albo; la Legge ha lasciato centottanta giorni, quindi entro sei mesi, se il Ministero sarà ligio nei termini, questo non lo so, entro febbraio ci dovrebbe essere un anagrafe a livello centrale delle persone non residenti, comunque istituita senza ulteriori oneri o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, presso un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora. Sono poi stabilite le modalità di funzionamento dell utilizzo del registro attraverso il famoso INA-SAIA. Le modifiche introdotte riguardano le modalità di iscrizione anagrafica della persona senza fissa dimora che pertanto non può indicare al momento della richiesta d iscrizione un luogo di dimora abituale, presso il quale sia accertabile la propria presenza; per tali casi, questo è chiaro, se no, non ci sarebbe bisogno di iscrivere quelli senza fissa dimora, viene precisato che l interessato all atto della richiesta deve fornire gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti, intesi a stabilire l effettiva sussistenza del domicilio. Quindi qui si pone un vero e proprio onere in capo al Comune, volto a stabilire l effettiva sussistenza anche, come lei mi insegna, tramite i poteri d ufficio, che poi possono essere, devono, in base all esercizio delle funzioni, alle potestà e ai poteri conosciuti, essere rieseguiti, aggiornati, compatibilmente con le risorse disponibili 13

14 Dr. Matteo ACCARDI - MODERATORE DEL CONVEGNO Scusate, posso riprendere il ruolo di moderatore del dibattito. Per evitare che l esposizione sia scoordinata, vi invito a segnare le domande. Se vedete il programma, proprio per rimediare ad un inconveniente che si è verificato nell incontro precedente, mi sono riservato mezz ora per le conclusioni, non la utilizzerò e la riserverò esclusivamente al dibattito. Prego Dr. Giacomino. Dr. MICHELE GIACOMINO - FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO Gli obblighi dell Ufficiale di anagrafe sono riconducibili, anche qui ci sovvengono in aiuto i principi generali del diritto, come quelli di un qualsiasi impiegato, funzionario o dirigente pubblico, alla correttezza, lealtà, legittimità degli atti posti in essere, fedeltà rispetto alle situazioni accertative. L Ufficiale di anagrafe provvede alla regolare tenuta dell anagrafe della popolazione residente ed è responsabile dell esecuzione degli adempimenti prescritti per la relativa formazione e tenuta. Egli ordina gli accertamenti necessari ad appurare la verità dei fatti denunciati dagli interessati, quindi, l istante che si presenta non è detto che poi abbia diritto ad avere la sua istanza accolta; egli invita le persone aventi obblighi anagrafici a presentarsi all ufficio per fornire le notizie e chiarimenti necessari alla regolare tenuta dell anagrafe, e per lo stesso fine sente gli Enti e le Amministrazioni di uffici pubblici. Ne deriva ampio il potere d ufficio dell Ufficiale di anagrafe, con la connessa possibilità di assumere informazioni e come dicevamo in una nostra prima circolare di individuare qualsiasi elemento aliunde desumibile, cioè, al di fuori dei meri accertamenti; ci sono degli indicatori esterni, nei paesi piccoli la persona si vede, non si vede, ha il suo giro di amicizie, le relazioni familiari e da lì si possono trarre le conclusioni e quindi agire d Ufficio. Chiaramente, come sapete, se nel caso di iscrizione il soggetto è sul territorio e non si vuole iscrivere per vari motivi, lo si può iscrivere ex ufficio; vale anche il contrario, nei confronti del soggetto che per un determinato periodo non è sul territorio, la res facti non c è, i suoi interessi personali, familiari, i suoi rapporti sociali è palese che si svolgano da un altra parte, fatto salvo poi il contenzioso, in presenza di tali determinati elementi obiettivi, il presupposto di fatto e diritto, si procede. La funzione dell anagrafe, in conclusione, è quella di agire con ogni mezzo a disposizione per ottenere il risultato per il quale è stato creata la stessa funzione, ovvero, 14

15 in qualsiasi momento avere una fotografia il quanto più possibile aggiornata, realistica, effettiva della presenza sul territorio di determinati soggetti. Badate bene, qui raccolgo un po degli input che mi vengono spesso forniti, che in questa funzione l Ufficio anagrafe è fondamentale, perché da esso poi si dipartono le più disparate notizie utili all Ente; le informazioni, il giacimento informativo in possesso dell ufficio anagrafe è fondamentale e di supporto per altre materie, come possono essere per esempio i tributi e via dicendo, che come sappiamo, sono fonte di introiti, per cui, la buona tenuta e il potenziamento, le sinergie che si vengono a creare tra l Ufficio anagrafico e i restanti uffici, sono fondamentali anche per la vita del Comune. Quindi, cercare per quanto possibile di valorizzare l operato anagrafico, seppure la funzione è quella certificativa, per cui spesso sento dire: va beh, qui si fanno certificati e basta; è vero fino ad un certo punto, perché qualora l anagrafe la si consideri come un ufficio vivo, operativo, come peraltro è, ciò va anche a favore di altre strutture, come l Ufficio tecnico in caso di emergenza; quante persone ci sono in quella via dove si è verificato uno smottamento? Con l anagrafe aggiornata si sa, se l anagrafe ha delle lacune, quello c è, non c era. Chiaramente so che è difficile, perché poi l utenza, il cittadino ha le sue ragioni da far valere. La dimora abituale, ne abbiamo già parlato, si basa sulla res facti. Voi sapete, un veloce accenno, non tutte le permanenze in un determinato territorio danno vita all obbligo di concedere la dimora, al diritto soggettivo di ottenere la residenza, perché la ratio sottesa è che ci sono alcune condizioni di determinati soggetti che si vengono a trovare in alcune strutture, che a loro volta hanno sede in un certo territorio, ma per motivi ben diversi dalla loro volontà, dall elemento soggettivo di avervi dimora, e quindi, proprio l articolo 8 del regolamento anagrafico contempla, commi 1,2 e 3, le relative eccezioni; ad esempio i soggetti detenuti, fino a due anni, il termine comune è per tutti di due anni, chiaramente non hanno diritto né possono chiedere l iscrizione anagrafica, rimangono residenti nell ultimo luogo di dimora abituale; abbiamo poi i ricoverati in case di cura, in nosocomi poi altri casi ulteriormente particolari. Vi ricordo che il concetto di dimora abituale si basa si sull elemento oggettivo della res facti, ma anche su quello soggettivo della volontà di avervi luogo, quindi deve esserci un giusto contemperamento fra questi due elementi, per cui, sempre è auspicabile cercare una effettiva volontà del soggetto, su un determinato luogo, accompagnata però anche dalla effettiva presenza. È chiaro che, in certi casi, sarà prevalente l elemento soggettivo, la persona che abita a Milano e vuole avere la residenza in un paese dell alto lago, la volontà ce l ha, 15

16 bisogna vedere poi e appurare, se sarà effettivamente lì presente secondo modalità di Legge. Detto questo, sempre nell ottica del taglio pratico, voi sapete che il procedimento di quella che veniva definita un po la rivoluzione galileiana della L. 241/90, dove il cittadino è stato posto al centro del Sistema, è stato rinnovato dalla legge 15 del Il procedimento assume delle forme nuove, sia dal punto di vista temporale che della progressione dello stesso; deve avere una comunicazione all inizio dello stesso; l istruttoria deve essere effettuata in un determinato modo; ci devono essere dei termini certi stabiliti per legge ovvero per regolamento. Questo si attaglia perfettamente alla nostra situazione di fatto, perché il procedimento anagrafico è il procedimento principe, dove ci dobbiamo avvalere anche del famoso istituto partecipativo dell interessato al procedimento; vecchio articolo 10, almeno nella sua formulazione originale nella 241/90; in quella attuale a seguito dell entrata in vigore della legge 15 del 2005, articolo 10bis. Allora, non vorrei sembrare banalmente critico, l efficienza di una pubblica amministrazione si misura anche dalle sue capacità di rispettare i termini di legge, una risposta troppo lenta e ritardata alla richiesta dei cittadini equivale spesso alla negazione del diritto; anche questa la ratio sottesa alla 241, rinnovata con la legge 15 del I destinatari della comunicazione: quindi avvio del procedimento. I destinatari sono i soggetti direttamente interessati, l istante solitamente. Vi possono essere anche dei controinteressati, cioè coloro che dall ottenimento della residenza di un determinato soggetto in un luogo hanno dei pregiudizi, un po come per il cambiamento del nome. Sapete che in tale ultima fattispecie, prima di emanare l autorizzazione, nel caso in cui non ci siano rapporti buoni fra marito e moglie, che però sono comunque coniugati, la potestà genitoriale sui figli c è ancora, intanto si comunica all interessata che il procedimento è in itinere. Poi però, in fase di emanazione del decreto, si chiede anche al controinteressato, che nella fattispecie è il marito, che magari non vuole che si cambi il nome al figlio: tu sei d accordo su questa cosa? chiaramente in base ai principi generali del diritto, lui ha un diritto in quanto esercita ancora la potestà genitoriale a dire la sua e quindi, ad intervenire come controinteressato nel procedimento. Eccolo qui, l articolo 10, che è quello che ha sconvolto la prassi, perché sicuramente è una norma, come dice testualmente e recita la slide: che comporta un indubbio aggravamento del procedimento di istanza di parte, ma costituisce anche un importante estensione dell istituto della partecipazione, quindi, interesse della pubblica amministrazione ad agire, non è una contraddizione, con tempestività però si è ritenuto giusto, equo, affiancare a questo interesse quello della parte ad avere una partecipazione 16

17 attiva al procedimento e di supportarlo chiaramente con motivi fondati, documentali o dichiarazioni. La novità del discorso è che, nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile del procedimento, l Autorità competente, prima di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all accoglimento della domanda, e qui va avanti l articolo, e li invita entro il termine di dieci giorni a fornire documenti, dichiarazioni e quant altro utili alla decisione finale, che quindi potrà cambiare o meno. Sempre nell ottica del taglio pratico dato a questa sessione, vi dico che, purtroppo quest anno, fra tutti i ricorsi gerarchici impropri, ne sono arrivati tre, in cui il Comune non aveva fatto questa comunicazione. In fase decisionale ne sono venuto fuori in un certo modo, perché c è parte di giurisprudenza amministrativa che dice che nel caso, se si riesce a dimostrare che tale integrazione documentale non avrebbe modificato lo status probatorio, solo in questo caso, la comunicazione ex art 10 bis non risulta elemento di vizio e quindi invalidante la procedura. Quindi fate sempre questa comunicazione, come noi la facciamo al Ministero per la cittadinanza e come la si fa per tutti gli istituti giuridici previsti. Sapete che il contenzioso è sempre in agguato e l agguerrimento è tanto da parte degli interessati che dei loro rappresentanti legali. La responsabilità è diretta e personale nel contenzioso. La responsabilità diretta e personale di un pubblico funzionario ha come inevitabile conseguenza che lo stesso possa essere chiamato a rispondere della legittimità del suo operato; l eventuale insorgenza di un qualsiasi contenzioso, relativo ad un certo provvedimento anagrafico, comporta la chiamata in causa diretta dell ufficiale d anagrafe delegato, a prescindere dalla categoria di inquadramento e quindi qui, viene fuori ed emerge un concetto, a cui aveva fatto riferimento il Professore, quello della responsabilità; l anagrafe, così come lo stato civile, da qualcuno si sente anche dire che è un po la cenerentola, però, poi quando si tratta delle responsabilità, viene fuori qualcosa, sia in ambito civile, che in ambito amministrativo, che in ambito penale quindi attenzione!!. Il ricorso al Giudice ordinario, come noto, si effettua quando un soggetto vuole esercitare un proprio diritto soggettivo, a cui chiaramente corrispondono dei doveri, e ritiene che tale diritto non gli sia stato riconosciuto o egli non abbia potuto esercitarlo. Diversamente, è concessa facoltà di ricorso amministrativo giurisdizionale quando un soggetto veda leso un proprio interesse legittimo. Egli può ricorrere al giudice amministrativo; interesse legittimo vuol dire che la Pubblica Amministrazione, a detta dell interessato, non ha agito, come ha agito nei confronti di altri soggetti, quindi, vi è stata una non omogeneità di comportamento, una non legittimità, oppure la medesima 17

18 P.A. non si è attenuta, a suo modo di vedere, a determinate norme, quindi ha travisato o ha del tutto inottemperato alle stesse. Fino a qualche anno fa e più precisamente al 2003, si riteneva che, in quanto afferente alla Pubblica Amministrazione, il diritto alla residenza fosse, appunto, non un diritto, ma un interesse legittimo e quindi avverso i provvedimenti del Comune o della Prefettura, poi si dovesse adire il TAR ovvero il Consiglio di Stato successivamente. In questo ambito è stato il TAR Lombardia, giurisprudenza che ormai è considerata dominante, a configurare il diritto a richiedere il procedimento anagrafico, il diritto a vedersi riconosciuta la dimora abituale di un determinato soggetto e, quindi, la residenza, come un diritto soggettivo che va fatto valere, una volta che il Prefetto si esprima in senso negativo sul provvedimento di ricorso avverso la decisione del Comune, innanzi al giudice ordinario ed alla Corte di Appello. INTERVENTO DEL PUBBLICO Scusi, ma dove sta scritto che il soggetto interessato a cui è stata negata la residenza procederà davanti al TAR? Dr. MICHELE GIACOMINO FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO Non sta scritto da nessuna parte. Infatti, se lei vede un decreto che fa il Prefetto, c è scritto che (e lo vediamo nella slide successiva - la risoluzione dei conflitti), noi dobbiamo indicare a quale Organo è possibile ricorrere. Quindi, noi precisiamo che è ammesso ricorso giurisdizionale al Giudice ordinario, ovvero, siccome c è un orientamento giurisprudenziale che è consolidato, ma è sempre un orientamento giurisprudenziale, abbiamo anche la facoltà e lo scriviamo, di ricorrere anche al Presidente della Repubblica, considerandolo quindi, in alternativa, passibile anche di un ricorso amministrativo. Precedentemente lo si considerava un interesse legittimo perché si ha a che fare con la Pubblica Amministrazione e, fatta l equazione anche dagli accademici, ne derivava uguale interesse legittimo. Tuttavia, poiché siamo anche in ambito di diritto civile e costituzionalmente derivato, abbiamo visto prima la fonte costituzionale art.43 c.c., allora, viene considerato, a mio modo di vedere giustamente, un diritto soggettivo. 18

19 INTERVENTO DEL PUBBLICO Quindi il ricorso non va fatto al TAR. Dr. MICHELE GIACOMINO FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO No!! L abbiamo detto, al giudice ordinario poiché si tratta di un diritto soggettivo. INTERVENTO DEL PUBBLICO Va bene, era solo una conferma appunto, perché visto che è il caso mio, voglio dire del mio Comune, allora volevo che fosse chiara la risposta. Dr. MICHELE GIACOMINO FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO Questa persona ha ricorso a noi come Prefettura? INTERVENTO DEL PUBBLICO al TAR. No, no assolutamente. La persona interessata è andata da un legale per un ricorso Dr. MICHELE GIACOMINO FUNZIONARIO DELLA PREFETTURA DI COMO Questa persona ha sbagliato perché il TAR non è competente. A noi, come Prefettura, era successo una volta e lo avevamo detto ma il soggetto in questione ha fatto ricorso ugualmente e il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso. Soprattutto se è in Lombardia, perché se lei vede questa pronuncia, è proprio del TAR Lombardia 2003, eccolo lì: in tal senso il TAR Lombardia sezione terza, primo dicembre 2003 ; quindi, vedrà che il Giudice si dichiarerà non competente. Andiamo avanti, ecco quindi gli strumenti del contenzioso, ma ricordiamoci anche che, purtroppo, la classificazione degli atti anagrafici fra i diritti soggettivi comporta inevitabilmente il diritto di ottenere il risarcimento dei danni, se accertati. Però poi, anche qui se per assurdo si volesse ugualmente considerarli rientranti negli interessi legittimi, sappiamo che c è giurisprudenza amministrativa recente che permette, che da la possibilità all interessato, anche in sede amministrativa, di chiedere il risarcimento del danno. Diciamo che sia in uno che nell altro caso si è messi con le spalle al muro, del resto la Cassazione ha stabilito che il diritto di risarcimento del danno, anche quando derivi da esercizio di interesse legittimo, può essere fatto valere. 19

20 Tant è che nell ultimo ricorso che noi abbiamo rigettato, siamo ora davanti al Giudice ordinario, gli interessati hanno chiesto una cifra considerevole sia a noi che al Comune. Le controversie fra Comuni, penso che voi tutti le conosciate bene, qui mi rivolgo in particolare ai Sindaci, e sono di due tipi: intraprovinciali e ultraprovinciali. Intraprovinciali, cioè ci può essere una incompetenza: un ufficiale di anagrafe dice no questa persona non risiede mai qui, iscrivetela presso di voi e l altro ufficiale di anagrafe dice, no! Questa non risiede da me, e la devi iscrivere tu. Fra i due litiganti è la Prefettura che, fatti gli accertamenti del caso, deve decidere in seconda istanza dove risiede la persona; ci può essere anche il contrario: la persona non risiede da me e sono sicuro che risiede da te e l altro ufficiale afferma no, io sono sicuro che è da te. Anche in tal caso la situazione rimane gestita a livello provinciale, perché è il Prefetto che dirime la controversia e quindi, sempre nel giro dei novanta giorni, come sapete il regolamento dell attuazione della legge 241 per i ricorsi prevede quello come termine, si pronuncia. Il problema esiste se la situazione ha connotazioni ultraprovinciali perché, a norma dell articolo 18 - comma 8 - del regolamento anagrafico, si pronuncia al riguardo il Ministero dell Interno sentite le Prefetture coinvolte e il parere dell ISTAT e, soprattutto quando si ha che fare con Comuni complessi, dove la gestione dell anagrafe è un po più complicata, penso al caso particolare che abbiamo qui a Como, cioè quello di Campione d Italia, i tempi si allungano tantissimo. Per cui voglio dire, un po banalmente, prevenire è meglio che curare, quindi, il modo migliore di gestire il contenzioso è quello di prevenirlo, che non vuol dire accogliere con benevolenza e quasi rassegnazione qualsiasi richiesta del cittadino, utente- cliente, perché anche i clienti anche quando hanno a che fare con il privato si devono comportare in un certo modo e quindi, se c è una Pubblica Amministrazione che funziona, non vuol dire che può dire sempre si, anzi funziona perché dice di no, perché ha verificato determinate cose e si assume la responsabilità di dire no, poi il cittadino farà i suoi passi giurisdizionali. Ci sono anche dei discorsi extra giuridici, per carità nessuno sa le trecentomila norme italiane, però sapere dove andarle a cercare, anche lì con cortesia, essendo consci della propria professionalità, dei propri approfondimenti che non è che ti cadono dal cielo, ma che ti devi fare anche tu. Purtroppo chi fa da sé fa per tre, anche qui tanto banale, quanto è vero ed efficace, non basta nemmeno la più corretta applicazione della legge, perché c è l agguerrito che arriva sempre. 20