1 trimestre Poste Italiane Spedizione in abbonamento postale 70% D.C.B. Torino N. 1 - Anno Corso Giacomo Matteotti n.

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1 1 trimestre 2012 Poste Italiane Spedizione in abbonamento postale 70% D.C.B. Torino N. 1 - Anno 2012 Corso Giacomo Matteotti n Torino

2 CSA Centro Studi Amministrativi Associazione scientifico-culturale, senza fini di lucro, operante dal 1983, è composta da docenti universitari, magistrati, liberi professionisti, studiosi, dipendenti pubblici. Agenzia Formativa, riconosciuta dalla Regione Piemonte e certificata UNI EN ISO 9001:2000 Pubblica la rivista periodica di dottrina, giurisprudenza e legislazione Quaderni Amministrativi. Scopi del Centro Promuovere e curare la trattazione e l'approfondimento di problemi culturali, economici, fiscali, amministrativi ed urbanistici degli operatori pubblici e privati con convegni, congressi, seminari, conferenze e corsi. Fornisce, con la propria struttura operativa, servizi di assistenza e consulenza in materia tecnica, amministrativa, finanziaria, fiscale, urbanistica ed edilizia. Attua corsi con propria Agenzia Formativa riconosciuta dalla Regione Piemonte, per la formazione ed aggiornamento del personale e per le varie categorie professionali validi per i concorsi. L'obiettivo del CSA è quello di elaborare e diffondere specifiche conoscenze nel settore della P.A. in generale, degli EE.LL., ASL ed Aziende Pubbliche e, in particolare, promuovere un cambiamento della cultura degli operatori che dirigono, ai vari livelli di responsabilità, gli Enti Pubblici. web: csaposta@csa-torino.it

3 QUADERNI AMMINISTRATIVI Periodico di dottrina, giurisprudenza e legislazione del Centro Studi Amministrativi di Torino Direttore Responsabile: Dr. Vittorio Boianelli COMITATO SCIENTIFICO: Avv. Monica BOIANELLI Avv. Giovanni MONTACCINI Prof. Franco GABOARDI COLLABORATORI Dott. Giuseppe AMELIO - Prefetto di Novara; Dr. Domenico PIZZALA - Direttore finanziario della Città di Torino; Dr. avv. Giancarlo ASTEGIANO - Magistrato della Corte dei Conti - Milano; Prof. Dario CASALINI, Docente Diritto Europeo appalti pubblici - Università di Torino; Dott. ssa Roberta VIGOTTI - Magistrato Consiglio di Stato; Dott. Francesco DURASTANTE - Dirigente Dipartimento Fiscalità - Ministro Economia e Finanze - Roma; Dott. Mario PISCHEDDA - Magistrato - Corte dei Conti - Roma; Avv. Monica BOIA- NELLI - Libero Professionista esperta diritto amministrativo - TO; D.ssa Paola FORNARI - Collaboratrice amm.va - Università Milano - Bicocca - Dr. Giuseppe DE PASCALE già Direttore settore Formazione - Regione Piemonte - TO; Dott. Paola MALANETTO - Magistrato TAR Piemonte; Dott. Franco MEISTRO Resp. Area Amm.va Comune di Bergeggi (SV); Dott. Richard GOSO - Magistrato TAR Piemonte; Dr. Francesco PITERÀ - già Segretario Generale Città di Genova; Prof. Mario REY - Docente Scienze delle Finanze e Diritto Finanziario Università di Torino; Prof. Luigi PUDDU - Ordinario Ragioneria Pubblica - Università - Economia e Commercio; Dott. Sergio Camillo SORTINO - Direttore Generale - Comune di Alpignano (TO); Dr. Carlo SELVAGGIO - Direttore Sezione Enti Locali Corte dei Conti - Roma; Prof. Avv. Sergio VINCIGUERRA - Preside Facoltà Giurisprudenza - Ordinario di Diritto Penale dell Università di Torino; Prof. Ugo REPPUCCI - Cons. Capo Corte dei Conti di Torino; Dott. Pio TUCCI - Giudice Tribunale di Torino; Dr. Umberto REALFONZO - Magistrato TAR - Lazio; Avv. Paolo LOTTI - Magistrato Consiglio di Stato; Prof. Franco GABOARDI - Docente di Diritto Amministrativo e di Contabilità Pubblica - Università di Torino; Prof. Giuseppe DICLAUDIO - Direttore Mare Nostrum - Madrid; Ing. Franco FIORIO PLA- già Direttore Servizi Tecnici LL.PP. - Comune di Torino; D.ssa Alessandra OLESSINA - Magistrato - Torino; Prof. Paolo VINÇON - Docente Semiologia - Università Torino; Avv. Matteo BARBERO - Professore a contratto di diritto e finanza pubblica presso il Politecnico di Torino II a Facoltà di Architettura - Dirigente Direzione Programmazione e Statistica - Settore Programmazione - Regione Piemonte; Prof. Federico FONTANA - Docente di Ragioneria Generale, Analisi e Contabilità dei Costi e Reporting presso la Facoltà di Economia di Genova*; Dott. Giovanni MODESTI - Docente incaricato presso l'università «G.D'Annunzio» - Pescara Direzione Redazione Amministrazione Centro Studi Amministrativi Torino C.so Giacomo Matteotti n. 0 tel fax csaposta@csa-torino.it - Posta certificata: csaposta@pec.it - Web: Abbonamento annuo alla rivista euro 75,00 da versarsi sul c/c postale n intestato a C.S.A. Corso Giacomo Matteotti n Torino Registrazione Tribunale di Torino n. 3324/83 del Registrazione Editori Prefettura di Torino n. 838/83 Iscrizione ROC n. 548 Fotocomposizione e stampa: TipoLitografica M.Bigliardi Chieri (TO) 1

4 INDICE La digitalizzazione del procedimento legislativo e amministrativo. Vincoli normativi e soluzioni tecniche 1 Dr. Francesco Romano... pag. 3 La Continuità Operativa quale obbligo della Pubblica Amministrazione digitale. Dott. Giovanni Modesti 2... pag. 11 Dalla cittadinanza legale alla cittadinanza amministrativa 3 Prof. Bruno Di Giacomo Russo... pag. 15 Corte dei Conti Sezione delle Autonomie - Adunanza 30 novembre 2011 Deliberazione n. 14/AUT/2011/QMIG - Limiti alle assunzioni di personale degli enti locali... pag. 28 Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo... pag. 37 Pubblicazione bilanci Comune di Cesano Boscone... pag. 79 Comune di Gaeta... pag. 80 Comune di Giovinazzo... pag. 81 Comune di Messina... pag. 82 Comune di Monserrato... pag. 83 Comune di Olbia... pag. 84 Comune di Ventimiglia... pag. 85 Comune di Viareggio... pag. 86 Comune di Vibo Valentia... pag. 87 Provincia di Biella... pag. 88 Provincia di Oristano... pag. 89 Provincia di Varese... pag. 90 Provincia di Vercelli... pag. 91 Azienda Sanitaria Locale di Cuneo... pag. 92 Azienda Sanitaria Locale di Forlì... pag. 93 Unità Sanitaria Locale n.2 Perugia A.S. R. dell Umbria... pag. 94 Azienda Sanitaria Locale di Reggio Emilia... pag. 95 Azienda Sanitaria Locale divercelli... pag. 96 2

5 La digitalizzazione del procedimento legislativo e amministrativo. Vincoli normativi e soluzioni tecniche 4 Dr. Francesco Romano INDICE: 1. Premessa - 2. I vantaggi di un iter legislativo e amministrativo digitale 3. La normativa che rende attuabile un procedimento legislativo e amministrativo digitalizzato - 4. Ostacoli normativi alla digitalizzazione dei procedimenti - 5. Modifiche legislative a supporto della digitalizzazione dei procedimenti legislativi e amministrativi - 6. Applicazioni informatiche a supporto della digitalizzazione dei procedimenti legislativi e amministrativi. 1. Premessa Al fine di raggiungere una concreta modernizzazione della pubblica amministrazione italiana, dal 1990 si sono susseguiti una serie di interventi legislativi, che sono poi stati sistematizzati nel 2005 grazie al Codice dell amministrazione digitale (CAD), per lo più tesi a raggiungere due obiettivi fondamentali: il trasferimento e l organizzazione di tutte le informazioni prodotte e circolanti nella P.A. su supporto digitale; l interconnessione di tali informazioni e delle amministrazioni che le detengono per via telematica. Nel presente contributo analizzeremo la possibilità di digitalizzare quel delicato e vitale settore della nostra amministrazione che riguarda il procedimento legislativo e amministrativo. Procedendo con questa analisi cercheremo in particolare di rispondere a vari quesiti che riguardano questioni quali: la reale utilità di rendere digitali i procedimenti legislativi e amministrativi, l esistenza di norme che rendano possibile o impediscano tale digitalizzazione, la possibilità di modificare le eventuali norme ostative. Ci chiederemo infine se le applicazioni informatiche già esistenti siano idonee a supportare un procedimento legislativo e amministrativo del tutto digitalizzato e se già ci siano esempi di applicazioni in questi settori. 2. I vantaggi di un iter legislativo e amministrativo digitale Partendo dal primo quesito dobbiamo evidenziare che la digitalizzazione del percorso compiuto dalla legge prima di arrivare alla sua pubblicazione spiegherebbe principalmente effetti benefici sulla conoscibilità della legge. La pubblicazione telematica con valore legale, di cui si hanno già alcuni esempi nelle legislazioni regionali, sarebbe infatti molto facilitata da un iter precedente totalmente digitalizzato 5. 4 Il presente articolo rende conto della relazione tenuta al convegno La legge come mezzo di comunicazione di massa tra passato e presente svoltosi a Firenze presso la sala Comparetti della facoltà di Lettere il 10 giugno La Regione Toscana dal 1 gennaio 2008 attribuisce valore legale unicamente alla pubblicazione on line del Bollettino Ufficiale. Tale novità è stata prevista dalla legge regionale 23 aprile 2007, n. 23. Sono interessanti da leggere le motivazioni che hanno spinto il legislatore regionale a varare tale riforma: si possono leggere nella informativa al Consiglio regionale sulla proposta di legge. In tale documento si vede come il legislatore, oltre ad avere l obiettivo diretto di modificare il regime di pubblicazione di leggi e atti normativi, si prefiggesse quello di rendere effettivamente conoscibile la legge, fina- 3

6 Si potrebbe peraltro pensare di attivare tutti quei meccanismi di consolidamento del testo in via automatica che fino ad oggi hanno valore meramente comunicativo. Gli effetti positivi di tale digitalizzazione si potrebbero poi apprezzare nel back office delle istituzioni legislative e della pubblica amministrazione in genere, che avrebbero disponibili on line dei dati che oggi sono spesso gestiti solo per mezzo della carta, con costi di tempo e denaro facilmente immaginabili. Si potrebbero ad esempio usare strumenti automatici per il controllo di qualità degli atti normativi e amministrativi o per la verifica dell impatto di una certa norma nell ordinamento o addirittura sulla realtà economica e sociale. Tale rivoluzione avrebbe come corollario anche la predisposizione di servizi per il cittadino, non solo, come abbiamo detto, sul fronte della effettiva conoscibilità di un atto, ma anche su quello della trasparenza dell intero iter degli atti gestito dal sistema informativo digitale, che potrebbe essere reso visibile all esterno nelle sue diverse fasi. I cittadini potrebbero così, ad esempio, vedere le modifiche apportate ad una legge prima della sua promulgazione, verificando direttamente le proposte di modifica e gli emendamenti apportati dalle varie forze politiche, così come potrebbero verificare lo stato di un determinato procedimento amministrativo di loro interesse. Inoltre si potrebbero predisporre newsletter tematiche a seconda degli interessi dei cittadini o in base alle varie categorie economiche e l invio automatico di norme e provvedimenti di interesse a soggetti istituzionali e non. Tali meccanismi potrebbero anche favorire la partecipazione digitale al processo legislativo riattivando quel circuito virtuoso tra rappresentati ed eletti che pare nei nostri giorni ormai smarrito 6. Tale obiettivo della trasparenza è ancora più pressante se ci spostiamo nell ambito dei procedimenti gestiti dalle varie pubbliche amministrazioni. In questo settore la digitalizzazione del procedimento amministrativo diviene indispensabile, per il concreto sviluppo della dottrina dell open data, che si pone come fine quello di rendere accessibili e anche riutilizzabili per applicazioni informatiche i dati raccolti e prodotti dalle pubbliche amministrazioni La normativa che rende attuabile un procedimento legislativo e amministrativo digitalizzato Come detto la normativa che dà corpo alla possibilità di digitalizzare i procedimenti legislativi e amministrativi si è sedimentata negli ultimi venti anni ed è oggi raclità che evidentemente riteneva non adeguatamente perseguibile col bollettino cartaceo. Il legislatore fa anche proprie considerazioni relative ai risparmi che tale soluzione offre alla PA (per la carta, per la stampa, la diffusione) e quelle relative alla possibilità di editare on line il BURT (Bollettino ufficiale Regione Toscana) in ogni momento dell anno, con alti profili di certezza e sicurezza informatica. 6 Non sarebbe impensabile un disegno di legge di iniziativa popolare che viene presentato ad uno dei due rami del parlamento redatto digitalmente, firmato da almento cittadini con firma digitale e trasmesso per mezzo di una casella di posta elettronica certificata. 7 A tal fine l articolo 52 comma 1 bis del Codice dell amministrazione digitale prevede che le PA rendano disponibili i propri dati pubblici in formati aperti e rielaborabili da terzi. Tali dati saranno fruibili e riusabili per la promozione di progetti di elaborazione e diffusione dei dati. Sul tema si veda Tommaso Agnoloni, Maria Teresa Sagri, Daniela Tiscornia, Open data: nuova frontiera della libertà informatica?, in Informatica e diritto, 2009, fasc. 2, pp

7 colta nel Codice dell amministrazione digitale. Ne siano esempi le norme che equiparano il documento informatico al documento cartaceo o quelle che attribuiscono lo stesso valore legale alla firma digitale rispetto a quella autografa e tutto quel meccanismo normativo idoneo a rendere operative le procedure di riproduzione di documenti informatici e di trasmissione degli stessi 8. Tale normativa ha subito importanti modifiche introdotte dal Decreto legislativo 235/2010: tali novità da un lato tendono ad adeguare alcune delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 alle innovazioni tecnologiche che si sono susseguite, ma anche a rinvigorire alcuni istituti che dovevano digitalizzare la PA ma che in realtà non sono stati molto efficaci. Gli obiettivi della riforma possono essenzialmente essere identificati nel fornire servizi on line che semplifichino i rapporti tra la PA e i cittadini e le imprese, nel dematerializzare l attività delle amministrazioni, nell incentivare la trasparenza, i pagamenti informatici e l utilizzo di firme digitali e della posta elettronica certificata; nel dare piena attuazione alla digitalizzazione delle attività della PA tramite strumenti quali protocollo informatico, fascicolo elettronico, conservazione documentale. Sulle firme digitali si è introdotta la firma elettronica avanzata che, come la firma digitale e le altre firme elettroniche qualificate, consente ai documenti firmati con tale dispositivo di sottoscrivere un documento informatico con piena validità legale 9. Anche la posta elettronica certificata (PEC) è stata oggetto di riforma in quanto si stabilisce che le amministrazioni la utilizzeranno per comunicare e trasmettere documenti verso i soggetti che abbiano preventivamente dichiarato il proprio indirizzo e che le PA potranno consultare ed estrarre gli indirizzi di PEC di imprese e cittadini che ne abbiano fatto richiesta (articolo 6 comma 1 e comma 1 bis). Inoltre le PA dovranno prevedere un indirizzo di PEC a cui il cittadino possa rivolgersi per qualunque richiesta (articolo 54 comma 2 ter) 10. Ma anche altre modifiche normative tendono a incentivare la digitalizzazione dell attività amministrativa. Si leggano in tale prospettiva i commi 2 bis e 2 ter dell articolo 14 (Rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali) che prevedono che le regioni promuovano azioni volte a realizzare un processo di digitalizzazione dell azione amministrativa coordinato e condiviso tra le autonomie locali e che assieme agli enti locali digitalizzino la loro azione amministrativa implementando le tecnologie dell informazione e della comunicazione per garantire servizi migliori ai cittadini e alle imprese. Per quanto concerne i rapporti tra la PA e le imprese si è cercato di incentivare tali relazioni in via digitale sostituendo l articolo 5 del CAD e inserendo un articolo 5 bis che al comma 1 prevede che la presentazione di istanze, dichiarazioni dati e lo 8 All interno del Codice dell amministrazione digitale facciamo riferimento in particolare agli articoli 20 e 21 sul documento informatico e sul valore probatorio del documento informatico sottoscritto, all articolo 25 sulla firma autenticata e al 43 sulla riproduzione e conservazione dei documenti. Ma si pensi anche all articolo 54 sul contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni. 9 A questo punto gioverà ricordare che le firme digitali previste dal nostro ordinamento sono diventate quattro: firma elettronica; firma elettronica avanzata; firma elettronica qualificata; firma digitale. La firma avanzata, introdotta dal decreto legislativo n. 10 del 2002, che recepiva la direttiva 1999/93/CE, fu poi eliminata con la prima versione del CAD. 10 Le comunicazioni effettuate tramite PEC o tramite altre soluzioni individuate con d.p.c.m. equivalgono a notifica a mezzo raccomandata. 5

8 scambio di informazioni e documenti anche statistici, tra PA e imprese, avvenga esclusivamente usando le tecnologie dell informazione e comunicazione 11. Quanto al processo di dematerializzazione dei documenti della pubblica amministrazione si prevede che questa debba formare gli originali dei propri documenti adoperando tecnologie informatiche. A tale fine è stata rivista la disciplina relativa alle copie dei documenti informatici 12 e amministrativi che avrà come elementi caratterizzanti: il concetto di forma informatica; il contenuto di un documento informatico; la forma originariamente assunta dal documento copiato. L idoneità a soddisfare il requisito della forma scritta e il valore probatorio del documento informatico sottoscritto con firma elettronica semplice rimangono liberamente apprezzabili dal giudice in base alle caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità del documento (articolo 20 comma 1 bis). Le modifiche all articolo 21 sono state introdotte per parificare le tre tipologie di firma relativamente al loro valore giuridico. Il comma 2 bis prevede che solo per le scritture private di cui all art (primo comma, numeri 1-12) del codice civile sia necessario ricorrere a una firma elettronica qualificata o alla firma digitale (pena la nullità del documento informatico). Il nuovo articolo 22 prevede che le copie informatiche di atti pubblici, scritture private, atti e documenti amministrativi, spedite o rilasciate dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, abbiano la stessa efficacia degli originali analogici da cui sono tratte, purché ad esse sia apposta o associata, da parte di colui che li spedisce, una firma digitale oppure un altra firma elettronica qualificata. Le copie per immagine di documenti analogici non depositati hanno, invece, la stessa efficacia degli originali da cui sono tratte solo se la loro conformità all originale è attestata da un notaio o altro pubblico ufficiale autorizzato (in mancanza di tale attestazione avranno comunque efficacia probatoria a meno che non vengano disconosciute) e assolvono gli obblighi di conservazione previsti per legge. L articolo 23 riconosce alle copie analogiche di documenti informatici la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte, a meno che la loro conformità non sia espressamente disconosciuta. Per ottenere duplicati informatici aventi lo stesso valore giuridico degli originali si dovranno rispettare le regole tecniche stabilite ai sensi dell articolo 71 del CAD (articolo 23-bis). Per le copie informatiche e per gli estratti di documenti informatici sarà necessario ricorrere ad un pubblico ufficiale se si voglia evitare il rischio di un loro disconosci- 11 Per incrementare il dialogo telematico tra PA e imprese e cittadini si stabilisce che le istanze alla PA non debbano necessariamente essere firmate con la firma digitale ma che si possano usare dispositivi di firma più semplici quali il mero invio tramite PEC purchè rilasciata previa identificazione del titolare. 12 Nell articolo 1 che riguarda le definizioni sono indicate diverse categorie di copia informatica: i-bis) copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto; i-ter) copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto; i-quater) copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di valori binari; i-quinquies) duplicato informatico: il documento informatico ottenuto mediante la memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima sequenza di valori binari del documento originario. 6

9 mento in giudizio mentre per avere copie informatiche di documenti originariamente analogici, sarà necessaria un attestazione di conformità rilasciata da un funzionario autorizzato. Per le copie analogiche di documenti informatici un contrassegno elettronico apposto a stampa permetterà di verificare automaticamente la conformità del documento analogico a quello informatico. L articolo 23-quater conferma la modifica all articolo 2712 del Codice Civile, inserendo tra le riproduzioni meccaniche anche quelle informatiche. Si stabilisce anche che ogni comunicazione inviata tramite PEC tra PA e tra PA e cittadini o imprese, sia protocollata informaticamente e che tutti i dati, gli atti e i documenti di un determinato procedimento sia inseriti in un fascicolo informatico dotato di apposito identificativo (articolo 41). Come possiamo apprezzare dalla breve panoramica appena condotta la normativa rende pienamente attuabile l adozione di strumenti elettronici per gestire procedimenti legislativi e amministrativi. Fino dalle fasi di avvio dell iter, il procedimento legislativo potrebbe essere gestito in via digitale, anche nel caso in cui il disegno di legge nasca al di fuori degli uffici dell assemblea elettiva: pensiamo ad una proposta di legge di iniziativa popolare, le cui firme potrebbero essere validamente apposte e verificate con certezza anche se digitali, oppure pensiamo ad un disegno di legge nato negli uffici di un Ministero e poi validamente inviato tramite strumenti quali la posta elettronica certificata. Le stesse tecnologie e le stesse normative potrebbero supportare il processo legislativo nei suoi passaggi interni alle assemblee, da una Camera all altra, all interno di una stessa Camera, tra le varie Commissioni, fino ad arrivare al momento in cui il testo, finalmente licenziato nella sua versione definitiva, viene inviato al Presidente della Repubblica e al Ministro della Giustizia per la promulgazione e pubblicazione. 4. Ostacoli normativi alla digitalizzazione dei procedimenti. Se tale digitalizzazione è possibile dal punto di vista tecnico-normativo bisogna poi verificare che nell ordinamento non persistano norme che riportano sulla carta ciò che potrebbe circolare in byte. Si pensi così all articolo 44, comma 5 del Regolamento del Senato della Repubblica che dice che le relazioni delle Commissioni sui disegni di legge assegnati in sede referente e redigente devono essere presentate nel termine massimo di due mesi dalla data di assegnazione e devono essere stampate e distribuite almeno due giorni prima della discussione. Norme analoghe ci sono anche nel Regolamento della Camera dei Deputati che infatti all articolo 68, comma 1 prevede che i disegni e le proposte di legge presentati alla Camera o trasmessi dal Senato, dopo l annunzio all Assemblea, sono stampati e distribuiti nel più breve termine possibile. Oppure si pensi alle norme che ancora regolano la pubblicazione legale. Se è vero che dal 1 gennaio 2009 la Gazzetta Ufficiale pubblica 5 copie originali cartacee e una copia autentica dell originale in formato PDF/A 13 firmato digitalmente, corre- 13 Il PDF/A è un formato creato per conservare a lungo termine documenti elettronici. La norma ISO contiene le specifiche di tale formato ed è una norma modulare costituita da più parti indipendenti che possono essere sviluppate autonomamente per meglio supportare le varie versioni di PDF che cambiano nel tempo. Per dettagli tecnici su tale formato e le sue evoluzioni vedi Stefano Allegrezza, Il 7

10 dato di timbro digitale, tuttavia ad avere valore legale è ancora la pubblicazione a stampa come ci dicono gli articoli 8 e 9 del D.P.R. n del 1985 in base ai quali la pubblicazione degli atti normativi nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana si presume conforme all originale e costituisce testo legale degli atti medesimi e la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana è pubblicata a cura del Ministero di grazia e giustizia, che provvede alla direzione e redazione di essa. La stampa e la gestione sono affidate allo Istituto poligrafico e zecca dello stato Modifiche legislative a supporto della digitalizzazione dei procedimenti legislativi e amministrativi Se da un lato dobbiamo segnalare l esistenza di normative come quelle appena richiamate, dall altro dobbiamo evidenziare lo sforzo che il legislatore, sia nazionale, sia regionale, sta facendo per adeguare le norme che riguardano i procedimenti legislativi e amministrativi alle esigenze di digitalizzazione degli stessi. Basti pensare per quanto riguarda le pubblicazioni telematiche all articolo 32 della legge 69/2009 che ha introdotto l obbligo di pubblicità legale sui siti informatici istituzionali a decorrere dal primo gennaio Oppure si faccia riferimento alla legge 18 febbraio 2009, n. 9 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, recante misure urgenti in materia di semplificazione normativa) la quale ha previsto che il Ministro per la semplificazione normativa adotti uno o più decreti finalizzati «alla determinazione di concerto con il Ministro della giustizia, dei criteri per l adozione delle procedure connesse alla pubblicazione telematica degli atti normativi nella prospettiva del superamento dell edizione a stampa della Gazzetta Ufficiale». Oppure si pensi alle leggi regionali della Toscana, dell Emilia Romagna e del Piemonte che hanno attribuito valore legale alle pubblicazioni telematiche dei bollettini ufficiali di quelle regioni 15. Significativi cambiamenti sono stati effettuati anche nei regolamenti interni di alcuni consigli regionali. In Piemonte l ordine del giorno di ciascuna Commissione è fissato dal Presidente di Commissione, ma mentre nella vecchia versione dell articolo 26, comma 3, si stabiliva che la copia dell ordine del giorno viene affissa all Albo del Consiglio regionale nella odierna versione del regolamento (approvato con deliberazione C. R. n del 24 luglio 2009) all articolo 27, comma 3 si stabilisce che il Presidente convoca la Commissione e, sentiti i Vicepresidenti, ne fissa l ordine del giorno, dandone comunicazione al Presidente del Consiglio. Copia dell ordine del giorno è inserita anche sul sito Internet del Consiglio regionale). In precedenza il Consiglio regionale della Toscana aveva deliberato la riformulazione dell articolo 89 del proprio regolamento interno che prevedeva che al momento della loro presentazione le proposte di legge venissero stampate e distribuite nel più breve tempo possibile. formato PDF/A2. Le principali novità e le conseguenze per la conservazione a lungo termine, su IGED.it, terzo trim. 2011, pp Per una verifica di altre norme che ostacolano la digitalizzazione del procedimento legislativo vedi: F. Romano, Il procedimento legislativo digitale: vincoli normative e soluzioni tecniche, Edizioni Studio Ad.Es Il Galletto, 2009, pp Stiamo parlando della legge regionale Toscana n. 23 del 2007, della legge regionale Emilia Romagna n. 7 del 2009 e della legge regionale Piemonte n. 22 del

11 Il regolamento interno del Consiglio regionale della Toscana risale al 30 marzo 1973 ma è stato più volte emendato. L articolo 89 in particolare è stato prima sostituito con Deliberazione del Consiglio 12 dicembre 2006 ed ora nuovamente sostituito con Regolamento interno del 14 ottobre Nell attuale versione il comma 7 dell articolo 89 prevede che le proposte di legge e le proposte di regolamento presentate sono annunciate al consiglio di norma nella prima seduta successiva alla data di presentazione. Come si può constatare ogni riferimento alla stampa è stato eliminato. 6. Applicazioni informatiche a supporto della digitalizzazione dei procedimenti legislativi e amministrativi Per supportare il processo di digitalizzazione del procedimento legislativo e amministrativo esistono tutti gli strumenti tecnologici necessari. Basti pensare alle procedure informatiche di supporto al workflow ormai facilmente adattabili al settore legislativo e amministrativo, agli standard tecnici e linguistici ormai consolidati per il trattamento del testo normativo e agli strumenti di supporto per la gestione e applicazione di tali standard. Anche i sistemi di edizione per atti normativi e amministrativi possono facilmente integrarsi nei suddetti sistemi di gestione delle procedure interne all amministrazione pubblica. L Istituto di teoria e tecniche dell informazione giuridica del CNR (Ittig) da anni è all avanguardia nello sviluppo di questi strumenti di edizione. Ci si riferisce in particolare ad XmLeges Editor e al recente PaDocs. Il software XMLeges, sviluppato per supportare la fase di editing dei testi legislativi nel formato XML, fornisce un ambiente completo per la redazione di testi normativi e produce documenti conformi agli standard nazionali (DTD, URN e Metadati) e alle norme tecniche CNIPA (Circolari AIPA n. 39/2001 e n. 40/2002 e successive modificazioni) 15. L ambiente fornisce al redattore di testi normativi le funzionalità previste dalle regole di drafting legislativo (in particolare della Circolare della Presidenza del Consi-glio del 20 aprile 2001), sia per la redazione ex novo di un atto che per l importazione e/o la modifica di testi creati con altri word processor. Il sistema è poi dotato di strumenti per l analisi automatica dei riferimenti normativi e per la loro trasformazione in link ipertestuali collegati al portale «NormAttiva» per il recupero dei provvedimenti referenziati e dispone di funzioni per la gestione dei metadati 17. Il sistema consente anche la gestione di testi multivigenti con la possibilità di vedere sia il testo attualmente vigente sia le parti di testo vigenti ad intervalli di tempo diversi L editor è stato sviluppato dall Istituto di Teoria e Tecniche dell Informazione Giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche. 17 Per la redazione di nuovi testi normativi, XMLeges-Editor fornisce alcune comode funzionalità come la numerazione automatica delle partizioni secondo le regole di drafting, o l inserimento di rinvii interni con semplice puntamento alla partizione referenziata e con costruzione automatica del testo della citazione, oppure l inserimento guidato di riferimenti esterni, con la relativa costruzione del testo del rinvio e il calcolo del nome uniforme identificativo (URN) dell atto referenziato. Ma per una analisi approfondita del sistema e delle sue caratteristiche si veda T. Agnoloni, E. Francesconi, P. Spinosa xmlegeseditor: an OpenSource Visual XML Editor for supporting Legal National Standards, su (consultato il 6 febbraio 2012). 18 Queste ed altre applicazioni sono state rese possibili da standard quali lo standard URN (Uniform Resource Name). Tale standard permette di identificare univocamente una risorsa nel web indipenden- 9

12 Inoltre Ittig e il suo spin off Tecnodiritto hanno messo a punto un sistema esperto per l edizione automatica di atti e provvedimenti amministrativi denominato PaDocs. L editore automatico è uno dei risultati che il progetto Ihotulb (In House Organ Tuscany Local Bodies) ha messo a disposizione del funzionario pubblico al fine di creare una vera e propria scrivania digitale. La scrivania si colloca in un ambiente web funzionale a reperire, classificare, redigere e diffondere i documenti prodotti o da produrre dalla pubblica amministrazione. Il progetto intende successivamente collocare la scrivania digitale come nodo di una rete prima interna all ente e poi proiettata verso l esterno, con forte connotazione al lavoro cooperativo, con la finalità d integrarsi e partecipare alla costruzione e aggiornamento di una rete professionale in grado di condividere conoscenze utili alla formazione e gestione di atti e procedimenti degli enti locali. L ambiente tecnologico e comunicativo delineato si articola in quattro componenti di cui due a supporto della produzione documentale (componente interna) e due alla comunicazione, condivisione e aggiornamento di informazioni, strumenti e servizi (componente esterna). La prima componente interna consente di creare dei modelli (template) di provvedimento condivisibili da tutti i funzionari addetti alla redazione di provvedimenti e atti 19. La gestione della procedura è affidata ad un amministratore (un singolo funzionario ma anche un ufficio o uno staff) che implementa i singoli modelli e ne garantisce l aggiornamento e la condivisione. L altra procedura interna riguarda invece la scrittura dello specifico atto ed è attivata richiamando uno dei modelli disponibili. Basandosi su tale modello il singolo funzionario perfezionerà l atto inserendo i dati specifici non presenti nel modello con l aiuto di procedure e informazioni messe a disposizione dal sistema. Le due componenti, definite esterne, servono la prima a mettere in condivisione universale quanto prodotto all interno di ogni ente facilitando lo scambio di standard e modelli tra soggetti diversi; la seconda a mettere a disposizione dell intero network amministrativo aggiornamenti e perfezionamenti dei modelli di atto e innovazioni tecnologiche per la loro gestione. Lo sviluppo di tali componenti esterne è subordinato alla reale diffusione di PaDocs tra le amministrazioni, ma è comunque utile prospettare lo scenario applicativo completo per rendere evidente che l utilizzo della componente interna alle amministrazioni apre prospettive innovative e di reale condivisione dei dati pubblici interoperabili tra PA. Ovviamente anche l infrastruttura tecnologica sarà di tipo condiviso con il collegamento di ciascuna amministrazione che avrà adottato il sistema PaDocs ad un server sul quale risiederanno le procedure di supporto alla redazione, facilitandone così la manutenzione e l aggiornamento temente dalla sua collocazione fisica. Così, ad esempio, la legge regionale della Campania del 16 luglio 2008, n. 7 viene identificata in maniera univoca e calcolata automaticamente dal software che ne consente il reperimento grazie al formalismo che segue: urn:nir:regione.campania:legge: ;7. 19 L editor consente di adottare lo standard strutturale formale del provvedimento amministrativo proposto nella Guida alla redazione degli atti amministrativi. Regole e suggerimenti. La Guida è stata curata da un gruppo di lavoro promosso dall Istituto di Teoria e Tecniche dell Informazione Giuridica e dall Accademia della Crusca (sito verificato il 6 febbraio 2012) 20 Vedi la demo utilizzabile all indirizzo (sito verificato il 6 febbraio 2012).

13 La Continuità Operativa quale obbligo della Pubblica Amministrazione digitale. Dott. Giovanni Modesti 21 Premessa Il Codice dell Amministrazione Digitale (CAD), di cui al decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005, così come modificato dal decreto legislativo n. 235 del 30 dicembre 2010, prevede a carico delle Pubbliche Amministrazioni l obbligo, tra gli altri adempimenti, di adottare soluzioni tecniche al fine di garantire la salvaguardia dei dati e delle applicazioni informatiche. Il Capo V recante Dati delle Pubbliche Amministrazioni e Servizi in rete presenta due articoli che dettagliano la materia sopra richiamata che sono: l art. 50, recante Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni e l art. 50 bis, recante Continuità operativa. Le disposizioni contenute negli articoli sopra richiamati tendono a fare si che ciascuna amministrazione pubblica si doti di strumenti, metodologie, protocolli, policy, ecc. in modo da essere in grado di garantire sia la disponibilità dei propri dati, da parte di altre pubbliche amministrazioni e privati, sia la continuità operativa, al fine di assicurare la continuità delle operazioni indispensabili per il servizio e il ritorno alla normale operatività. La problematica relativa alla conservazione dei dati personali e al ripristino dei dati stessi è già stata affrontata dal Legislatore all interno del decreto legislativo n , recante Codice in materia di protezione dei dati personali 20, che ha stabilito una serie di obblighi per le pubbliche amministrazioni, ma più in generale per tutti i titolari del trattamento dei dati personali. Sul finire dello scorso anno al Garante Privacy è stato chiesto, da DIGIT PA, un parere in merito ad uno schema di linee guida in materia di disaster recovery delle pubbliche amministrazioni; in data 20 ottobre 2011 detto Parere è stato rilasciato. Il Garante ha disposto che le modalità di effettuazione concrete del backup siano trascritte nel Documento Programmatico sulla Sicurezza 22 (DPS). Da una lettura dello stesso emerge che il problema, rectius la sua soluzione, comporta in carico alle singole amministrazioni una serie di obblighi di non poco conto che possono essere evasi solo a seguito di una attenta analisi della materia. Tale scenario estremamente complesso, di cui gli artt 50 e 50 bis sopra richiamati rappresentano solo una parte (basti pensare ad altre tematiche di non poco rilievo, quali: l Albo Pretorio on line, la PEC, la firma elettronica, il documento informatico, ecc.), è in pieno divenire di pari passo con l evolversi della tecnologia e tutto questo comporta che per la soluzione dei difficili e numerosi problemi ad esso connessi sia necessaria la convergenza di più funzioni aziendali, (Ufficio Privacy, Ufficio Servizi Informativi Aziendali, Ufficio Legale, Ufficio del Risk Management, 21 L Autore è docente incaricato di Diritto Privato presso la Università degli Studi Gabriele D Annunzio, al C.d.L. in Scienze Infermieristiche ed Ostetriche Specialistica. 22 Sull argomento sia consentito rimandare a Modesti G., Il trattamento dei dati sensibili a livello di azienda: aspetti normativi e di sicurezza, su (2005); Commento breve al D.Lgs.vo n. 196/2003. Codice in materia di protezione dei dati personali, su ottobre 2005 e su (2005) 11

14 Ufficio della Formazione ed Aggiornamento, ecc.), al fine di garantire un approccio sistemico. 1. L art. 50 bis del Codice dell Amministrazione Digitale L art. 50 bis del Codice dell Amministrazione Digitale, recepito con decreto legislativo n. 82/2005, si colloca all interno del Capo V recante Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete, Sezione I, riguardante i Dati delle pubbliche amministrazioni. L articolo in commento prende atto dei nuovi scenari di rischio relativi allo svolgimento della attività istituzionale estrinsecatesi in modalità digitale 23 e impone alle pubbliche amministrazioni la predisposizione di piani di emergenza in grado di assicurare la continuità delle operazioni indispensabili per il servizio e il ritorno alla normale operatività. Per continuità operativa si intende la capacità che una amministrazione ha di fare ripartire i processi critici entro termini tali da evitare danni ingenti all ente. Tale procedura presuppone il verificarsi di un accadimento (disastro) a causa del quale l ente non ha a disposizione, per un certo lasso di tempo, i propri dati (che costituiscono un asset strategico per qualsiasi organizzazione). A monte della procedura deve esserci un piano di disaster recovery incentrato su due aspetti ineludibili: quanti dati l amministrazione può sopportare di perdere ed in quale lasso di tempo deve avvenire il loro ripristino (cd tempo di ripristino). La business continuity (intesa come continuità del servizio con ripristino entro poche ore) non deve essere confusa con il disaster recovery in quanto il secondo è legato all Information Communication Technology (I.C.T.) aziendale e, quindi, al trattamento dei dati in formato digitale; mentre la prima ha un focus più ampio e tale da comprendere diversi asset: banche dati, risorse umane, infrastrutture, ecc. In un quadro di riferimento delineato a livello centrale, attraverso la predisposizione di soluzioni omogenee di continuità operativa, il legislatore ha stabilito che siano le singole amministrazioni a dovere definire, ciascuna per proprio conto, un piano di continuità operativa, fissando gli obiettivi ed i principi da perseguire, senza tralasciare di dettagliare le relative procedure. Il piano redatto dalla singola amministrazione deve tenere conto delle specificità 24 che caratterizzano la stessa oltre che delle criticità relative a diversi indicatori quali: le risorse umane, quelle strutturali e tecnologiche. Una volta redatto e licenziato, il piano di continuità operativa deve essere verificato dalla amministrazione a cadenza biennale. La gestione della continuità operativa può essere affidata anche all esterno. All interno di detto Piano si colloca quello del disaster recovery attraverso il quale si delineano le misure tecniche e organizzative per garantire il funzionamento dei centri di elaborazione dati e delle procedure informatiche rilevanti in siti alternativi a quelli di produzione Sull argomento sia consentito rimandare a Modesti G., Introduzione al Decreto Legislativo n. 196 del 2003 (Codice in materia di protezione dei dati personali) con particolare riferimento alle misure di sicurezza, su (2005) 24 Sull argomento sia consentito rimandare a Modesti G., L impiego dei sistemi informativi in Sanità, Quaderni di management, n. 48, novembre - dicembre 2010, E.G.V. Edizioni.

15 Spetta a DigitPA, d intesa con il Garante per la protezione dei dati personali, fissare le linee guida per le soluzioni tecniche idonee a garantire la salvaguardia dei dati e delle applicazioni informatiche. Suddetto organismo dispone la verifica, su base annua, del costante aggiornamento dei piani di disaster recovery da parte delle amministrazioni interessate dandone contezza al Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione. La redazione del piano di disaster recovery, da parte della singola amministrazione, richiede che la stessa abbia approntato uno studio di fattibilità tecnica sul quale deve essere acquisito il parere di DigitPA. 2. Circolare DIGITPA del 1 dicembre 2011, n. 58. In data 1 dicembre 2011 è stata licenziata la Circolare di DIGITPA riguardante la Attività di DigitPA e delle Amministrazioni ai fini dell attuazione degli adempimenti previsti dall articolo 50-bis (Continuità Operativa) del Codice dell Amministrazione Digitale (D.Lgs. n. 82/2005 così come modificato dal D.Lgs n. 235/2010). Sebbene molto grossolanamente, possiamo affermare che la soluzione di un piano di disaster recovery si ottiene duplicando le reti ed i sistemi di modo che una ridondanza dei dati fa si che saltando un sito ne resta un altro dal quale attingere gli stessi dati. (Il piano in questione deve prevedere un tempo di ripartenza che varia a seconda della tipologia dei dati che viene declinata a seconda del valore che il dato ha per l ente nel caso specifico. In ambito sanitario, ad es., i dati sensibili riguardanti dati clinici saranno collocati su una scala di priorità ai primi posti in quanto facenti parte del core business aziendale.). La business continuity, invece, attesi gli alti costi per la sua realizzazione, richiede da parte del management una complessa analisi che tenga conto del rapporto rischi/costi, al fine di intervenire con soluzioni che siano in grado di ridurre il rischio a livelli compatibili con le policy di sicurezza dell amministrazione e quando ciò non sia possibile trasferirlo assicurandolo o esternalizzando il servizio in questione. La Circolare ha come destinatari i soggetti, pubblici e privati, individuati dall art. 2 del CAD che individua le finalità e l ambito di applicazione del Codice dell Amministrazione Digitale, nei seguenti soggetti: Stato, regioni, autonomie locali, pubbliche amministrazioni indicate nell art. 1, c. 2, del D. Lgs. n. 165/2001, società interamente partecipate da enti pubblici o con capitale a prevalenza pubblico 25. La definizione dei destinatari della Circolare va letta alla luce di quanto stabilito dall art. 117, comma 2, lett. r della Costituzione che recita: Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale, regio- 25 Anthony Cecil Wright: I piani di continuità, da redigere, devono tenere conto dei possibili scenari, che sono correlati a fattori quali: la dislocazione geografica dell azienda (zona sismica, alluvionale, vicino al mare, ecc.), la vicinanza ad insediamenti pericolosi (aeroporti, industrie chimiche, obiettivi sensibili, ecc.), l attività espletata, la dipendenza da terze parti (come outsourcer, principali fornitori, blackout elettrici o delle telecomunicazioni, ecc.), epidemie, una particolare situazione interna all azienda (rischio sabotaggi) e così via, senza trascurare casi quali il rischio di: incendio dell intero edificio o di parti essenziali dello stesso, rottura di condutture idriche, ecc. La conseguenza è l interruzione prolungata delle attività e l impossibilità di consegnare un prodotto a causa della indisponibilità del luogo ove si svolge il lavoro, la perdita di dati, la perdita di documenti essenziali, la perdita di persone indispensabili per proseguire l attività. (A.C.W.) 13

16 14 nale e locale; opere dell ingegno; consentendoci di affermare che pur in presenza di una riconosciuta autonomia organizzativa in capo ai singoli enti lo Stato è chiamato a svolgere una funzione di coordinamento nella definizione delle regole. Il testo della Circolare si articola in due parti, la prima contiene le informazioni che le Amministrazioni devono inviare a DigitPA ai fini del rilascio del parere sugli studi di fattibilità Tecnica (SFT). La richiesta di parere va trasmessa per posta elettronica a DigitPA e tale adempimento compete sia alle amministrazioni che già dispongono di un Piano di continuità operativa e di disaster recovery sia a quelle che ne sono prive. Lo studio di fattibilità tecnica va compilato dalla singola amministrazione e viene inviato dal Responsabile della Continuità Operativa ; anche nel caso in cui la amministrazione sia complessa, cioè articolata in diverse strutture, il Piano resta unico. Tale Piano deve essere articolato in modo da contenere i seguenti dati: a) informazioni generali, b) ambito dello studio di fattibilità tecnica, c) risultato del percorso di autovalutazione, d) soluzione tecnica, e) tempi e modi di realizzazione della soluzione. DigitPA una volta valutato il Piano emette un parere di congruità tecnica avendo come parametri: a) gli elementi di natura strategica, previa valutazione della coerenza della soluzione con gli obiettivi complessivi che l amministrazione si propone di raggiungere ai fini della digitalizzazione e, più in generale, dell applicazione del Codice dell Amministrazione Digitale, e b) gli elementi di natura tecnica, valutati in termini di coerenza tra le soluzioni scelte e le esigenze descritte dall amministrazione e conformità della soluzione rispetto al percorso descritto nelle Linee Guida per il Disaster Recovery delle Pubbliche Amministrazioni, fornite da DigitPA.. Il parere rilasciato, entro 60 giorni dalla richiesta, da DigitPA può essere del seguente tenore: favorevole, favorevole condizionato, contrario. DigitPA, nel caso della incompletezza della documentazione trasmessa, può chiedere all amministrazione di integrare uno o più aspetti. La seconda parte della Circolare contiene una serie di chiarimenti in merito alle informazioni che la amministrazione deve inviare ai fini dell attività di verifica del costante aggiornamento dei piani di DR. Ogni anno, con scadenza al 31 dicembre, le amministrazioni devono inviare a DigitPA, mediante posta elettronica certificata, la versione aggiornata del piano di disaster recovery (con prove periodiche, adeguamento e verifiche). Tale adempimento è a carico del Responsabile della continuità operativa. A conclusione, ci sentiamo di affermare che detti adempimenti legislativi devono essere inquadrati all interno di un sistema di gestione della sicurezza delle informazioni a norma ISO In questa ottica la conservazione, la disponibilità e il ripristino (in una parola: la sicurezza) dei dati diventeranno un valore aggiunto per l amministrazione. 26 Il punto 6 dell art. 2 del CAD dispone che il contenuto del Codice non è applicabile alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla Amministrazione economico finanziaria, attese le particolari funzioni da questi espletate. 27 Lo standard ISO/IEC 27001, pubblicato nel 2005, focalizza la propria attenzione sulla corretta e sicura gestione delle informazioni (cd. Information Security Management System) andando a definire gli aspetti riguardanti la sicurezza logica, fisica ed organizzativa (che sono presi in considerazione anche nell All. B al Codice n materia di protezione dei dati personali). L ISO 27001:05 è, quindi, uno standard di gestione della sicurezza delle informazioni che mira a preservare l informazione, in qualsiasi forma essa sia presente nell organizzazione, in termini di: riservatezza, integrità e disponibilità.

17 Dalla cittadinanza legale alla cittadinanza amministrativa 28 Prof. Bruno Di Giacomo Russo (Docente di Diritto costituzionale nell Università di Milano Bicocca) SOMMARIO: 1. La cittadinanza; 1.1. I diritti di cittadinanza; 1.2. L acquisto della cittadinanza; 2. La cittadinanza europea; 3. Le nuove frontiere della cittadinanza; 4. La società della partecipazione; 5. Cittadinanza e immigrati; 6. La cittadinanza amministrativa; 7. Un tentativo di conclusione. 1. La cittadinanza. La cittadinanza è un concetto, un discorso, interdisciplinare tra il diritto, la storia, la scienza politica e la sociologia 29. Il cittadino è colui che possiede uno status, cioè un complesso di posizioni giuridiche di vantaggio, quali i diritti, e di svantaggio, quali di doveri, che derivano da un organico collegamento col territorio dello Stato di appartenenza. Le persone che non hanno la cittadinanza di uno Stato sono stranieri, quando hanno quella di un altro Stato, e apolidi, invece, quando non hanno alcuna cittadinanza. La nazionalità, differentemente, usato impropriamente come sinonimo di cittadinanza, indica invece l appartenenza ad una nazione, condizione questa che in alcuni ordinamenti può avere rilevanza giuridica a prescindere dalla cittadinanza. La cittadinanza è la condizione della persona fisica, il c.d. cittadino, a cui lo Stato riconosce la pienezza dei diritti, le aspettative e le pretese che da tale rapporto derivano, nel senso di un preciso rapporto giuridico tra cittadino e Stato. L art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell uomo afferma che Ogni individuo ha diritto ad una cittadinanza. Nessun individuo potrà essere arbitrariamente privato della sua cittadinanza, né del diritto di mutare cittadinanza. Pertanto, il diritto alla cittadinanza consiste nel diritto ad avere diritti e doveri. La nostra Costituzione non contiene espressamente una definizione di cittadino, che, a differenza dell esperienza transalpina, spetta al Legislatore ordinario. L art. 22 Cost. dispone che Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome, riconoscendo, implicitamente, un diritto alla cittadinanza. Tutti hanno diritto alla cittadinanza, ma la cittadinanza non è un diritto, bensì una relazione giuridica fra un individuo e una comunità. Cittadino e cittadinanza sono i termini di un rapporto giuridico che dà luogo a quello che si definisce lo status in cui la dimensione del cittadino si traduce rispetto allo Stato. In particolare, la cittadinanza si collega intimamente al tema dei diritti, dei diritti di libertà e dei doveri. Cittadini e cittadinanza indicano, pertanto, legami che accomunano persone fisiche appartenenti ad una stessa comunità politica, e proprio, in virtù di questo, racchiudono nelle corrispondenti nozioni insiemi di diritti e doveri. 28 Il presente contributo è il frutto di una ricerca culminata con la relazione al Convegno Cittadinanza attiva e diritti di cittadinanza, organizzato dal Comune di Sondrio, in particolare dall Assessorato alle politiche sociali, in persona dell assessore Dott. Carlo Ruina e dall Ufficio di Piano, in persona del Dirigente Dott. Luca Verri, tenutosi lunedì 5 dicembre 2011 presso la Sala Consiliare del Palazzo Pretorio di Sondrio. 29 P. Costa, Cittadinanza, Roma-Bari, 2005, 3. 15

18 16 Il cittadino differisce dal suddito, colui che è soggetto alla sovranità di uno Stato, per cui la sua condizione implica, di per sé, situazioni giuridiche puramente passive, quali i doveri e le soggezioni. Nel momento in cui lo Stato riconosce al suddito diritti civili e politici, questo diventa un cittadino. Anche in uno Stato che riconosce tali diritti possono tuttavia esserci semplici sudditi, soggetti alla sovranità dello Stato ma privi dei diritti di cittadinanza. Storicamente, è il caso delle popolazioni indigene dei possedimenti di tipo coloniale, in quanto, in qualche caso, venivano loro attribuiti alcuni diritti seppur limitati rispetto a quelli riconosciuti ai cittadini veri e propri; la cosiddetta piccola cittadinanza. La cittadinanza, secondo Marshall, noto sociologo inglese, è l insieme dei diritti e dei doveri che garantiscono la piena appartenenza ad una società, e, pertanto, è lo strumento per l uguaglianza e la non discriminazione dei singoli individui. I diritti di cittadinanza. Il contenuto della cittadinanza è, dunque, un insieme di diritti e doveri 30. Il concetto di cittadinanza si ricollega alla titolarità di determinati diritti, detti appunto diritti di cittadinanza, enunciati nelle Costituzioni e nelle Dichiarazioni dei diritti. Nell ambito dei diritti di cittadinanza si distinguono tra i diritti civili e i diritti politici, a cui, in seguito, si aggiungono anche i diritti sociali. I diritti civili corrispondono con l obbligo del non fare da parte dello Stato e, in generale, dei pubblici poteri, e, pertanto, rappresentano una limitazione del loro potere. I diritti di prima generazione, quelli dello Stato di diritto, comprendono la libertà personale, di movimento, di associazione, di riunione, di coscienza e di religione, l uguaglianza di fronte alla legge, il diritto alla presunzione d innocenza e altri diritti limitativi delle potestà punitive dello Stato, il diritto di proprietà, e, appunto, il diritto alla cittadinanza. I diritti politici vanno intesi nel senso della partecipazione dei cittadini alla gestione della res pubblica, sia direttamente, attraverso gli istituti di democrazia diretta, come il referendum, l iniziativa legislativa e la petizione, sia indirettamente, esercitando il proprio diritto di voto attivo e passivo. I diritti sociali corrispondono con l obbligo di fare, di erogare prestazioni, da parte dello Stato e dei pubblici poteri. I diritti di seconda generazione, quelli dello Stato interventista, comprendono i diritti alla protezione sociale contro la malattia, la vecchiaia, la disoccupazione, il diritto alla salute, il diritto al lavoro, il diritto all istruzione e il diritto all assistenza. I diritti civili e politici sono presenti nelle Costituzioni ottocentesche, differentemente i diritti sociali fanno il loro ingresso solo nel XX secolo con la creazione dello Stato sociale. In particolare, i diritti sociali, impliciti nel concetto di cittadinanza, si evolvono nel tempo e in funzione dell aumento della complessità sociale e dello sviluppo di nuove marginalità. 30 Un dovere tradizionalmente associato alla cittadinanza è quello della difesa dello Stato tramite il servizio militare obbligatorio. Tra gli altri doveri dei cittadini si possono ricordare il voto, che nella nostra Costituzione è ambiguamente qualificato come dovere civico, e, in molti ordinamenti, lo svolgimento delle funzioni di giurato o di giudice popolare nella Corte d Assise. In taluni ordinamenti, si impongono i doveri a tutti coloro che sono presenti sul territorio, a prescindere dalla cittadinanza, come per il dovere tributario.

19 I diritti di cittadinanza non sono fruibili in modo universale, ma necessitano di supporti normativi ed economici, forniti dallo Stato o da suoi delegati, per essere pienamente attuati. Nelle democrazie contemporanee tra i diritti di cittadinanza, quelli civili sono riconosciuti anche ai non cittadini, sulla scorta d impegni internazionali, e tale riconoscimento è di solito sancito a livello costituzionale o statuito con giurisprudenza costituzionale, mentre i diritti sociali e, soprattutto, quelli politici tendono ancora ad essere ancorati all esclusivo riconoscimento della cittadinanza. L acquisto della cittadinanza. Ogni ordinamento stabilisce le regole per l acquisto e la perdita della cittadinanza 31. In molti Stati i principi al riguardo sono stabiliti a livello costituzionale, in altri invece, tra i quali l Italia, la disciplina è interamente demandata alla legge ordinaria. La cittadinanza si può acquisire per diritto di sangue, per diritto del suolo, per naturalizzazione. Lo ius sanguinis comporta il riconoscimento della cittadinanza alla nascita da un genitore in possesso della cittadinanza. Lo ius soli comporta il riconoscimento a chi è nato sul territorio dello Stato, o a chi ha contratto matrimonio con un cittadino. Infine, la naturalizzazione comporta la cittadinanza attraverso un provvedimento della pubblica autorità, subordinatamente alla sussistenza di determinate condizioni o per meriti particolari. La scelta fondamentale che si trovano a fare gli ordinamenti è quella tra ius sanguinis e ius soli, avendo la naturalizzazione una funzione semplicemente integrativa. Lo ius sanguinis, adottato in Germania e in Italia, presuppone una concezione oggettiva della cittadinanza, basata sul sangue, sull etnia, sulla lingua. Diversamente, lo ius soli, adottato in Francia fin dal 1515, presuppone una concezione soggettiva della cittadinanza, basata sull appartenenza ad un determinato territorio. Al momento la maggior parte degli Stati europei adotta lo ius sanguinis. L adozione dell una piuttosto che dell altra possibilità ha rilevanti conseguenze negli Stati interessati da forti movimenti migratori. Infatti, lo ius soli determina l allargamento della cittadinanza ai figli degli immigrati nati sul territorio dello Stato. Al contrario, lo ius sanguinis esclude gli immigrati a tutela dei diritti degli emigrati, ed è dunque spesso adottato dai Paesi interessati da una forte emigrazione, come l Italia. 2. La cittadinanza europea. È cittadino europeo chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. Pertanto, la cittadinanza dell Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest ultima. La cittadinanza europea viene introdotta con il Trattato sull Unione Europea, il Trattato di Maastricht, firmato nel Per la prima volta si sancisce l esistenza di una nuova forma di cittadinanza, diversa da quella nazionale. La cittadinanza europea garantisce quattro diritti specifici a ogni cittadino degli Stati membri: la libertà di circolare e di soggiornare sul territorio degli Stati membri; il 31 La perdita della cittadinanza può essere prevista a seguito di rinuncia, di acquisto della cittadinanza di altro Stato o di privazione per atto della pubblica autorità in conseguenza di gravissime violazioni. La cittadinanza si può acquistare o perdere anche a seguito di trattati internazionali che trasferiscono una parte del territorio e la popolazione ivi residente da uno Stato all altro. 17

20 diritto di voto e di eleggibilità all elezioni comunali e all elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza; il diritto di beneficiare, sul territorio di un paese terzo in cui lo Stato membro di appartenenza del cittadino non sia rappresentato, della tutela diplomatica e consolare di qualsiasi altro Stato membro; il diritto di petizione al Parlamento europeo e di accesso al Mediatore europeo. Tutti i diritti dei cittadini europei sono stati elencati all interno della Carta dei Diritti Fondamentali dell Unione Europea del 2000, poi inserita nel Trattato di Lisbona, che introduce, inoltre, il diritto d iniziativa popolare, quale fondamentale istituto di democrazia diretta Le nuove frontiere della cittadinanza. Nell epoca contemporanea la cittadinanza è chiamata ad affrontare nuove sfide. Nella complessità sociale ed economica della società si dipana oggi il tentativo di dare maggiore rappresentatività ai diversi interessi e di rifondare, perciò, il rapporto tra Stato e società. Il ruolo della società civile nella governance pubblica e le spinte al ricorso alla partecipazione dei privati nell assunzione delle decisioni pubbliche sono elementi fondamentali nel definire un nuovo legame tra lo Stato e la società, cioè una nuova cittadinanza. La valenza democratica della partecipazione e le politiche e le regole partecipative producono un profondo cambiamento 33. Al centro della riflessione vi sono i concetti di cittadinanza e di democrazia partecipativa, atteso che il rapporto tra cittadini e Amministrazioni rispecchia il grado di democrazia di uno Stato. L evoluzione del concetto di cittadinanza non può prescindere dalle svariate forme di partecipazione radicate nel territorio e che trovano la loro legittimazione nel principio costituzionale della sussidiarietà. È proprio attraverso la sperimentazione di nuove forme di partecipazione, di cui va misurata la rappresentatività, che si evolve la cittadinanza. Il tema del progressivo affermarsi di una cittadinanza attiva e partecipativa al fianco di una cittadinanza legale è, oggi, sempre più attuale. 4. La società della partecipazione. Nella Costituzione viene data notevole rilevanza agli istituti di democrazia diretta o, come più spesso viene definita, di democrazia partecipativa, intesa come partecipazione istituzionale, cioè per un verso tramite istituti giuridicamente previsti e regolati e per l altro con effetti rivolti direttamente alle istituzioni, dando particolare risalto all istituto del referendum, oltre che all iniziativa legislativa popolare e alla petizione. Nella Costituzione non emerge, comunque, una netta distinzione tra la democrazia rappresentativa e la democrazia diretta, piuttosto è importante evidenziare come il Costituente abbia previsto, sulla base di un impianto prevalentemente Cfr., M. Mezzanotte, Il diritto di iniziativa popolare nel Trattato di Lisbona, in Rivista telematica il Forum di Quaderni costituzionali, 1/2012, 3 ss. 33 Gli ambiti più coinvolti sono quelli della tutela dell ambiente, della salute, dei servizi sociali, ma anche nel settore della tutela dei consumatori e della localizzazione delle infrastrutture, dove si registra una propensione a nuovi modelli di esternazione della volontà collettiva ad opera di gruppi organizzati, che mirano a condizionare il modello decisionale rappresentativo. Sul punto si legga, diffusamente, G. Pizzanelli, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche, Milano, 2010.