È possibile misurare la trasparenza in Spagna, ma ci si può fidare degli indicatori attuali?

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1 È possibile misurare la trasparenza in Spagna, Ruth Ainhoa De Frutos García Investigadora FPU Dpto. Periodismo Università di Malaga (Spagna) Abstract Esistono numerosi indicatori per studiare la trasparenza e, di conseguenza, l accesso all informazione. Tuttavia è stato fatto poco per misurare la loro efficacia. Simili indici, basati sulla percezione e su altri indicatori (come l Indice di Percezione della Corruzione di Transparency International e le mappe su efficacia, governo e controllo della corruzione della Banca Mondiale, per citare solo alcuni esempi internazionali) hanno limiti intrinseci: sono utili, ma non offrono informazioni dettagliate sul risultato delle azioni che vengono attuate per contrastare la corruzione. Sarebbe più efficace raccogliere indicatori dettagliati sulle pratiche di governo dal punto di vista del cittadino; questi oltre a essere di facile comprensione e comparazione, rifletterebbero sia l assetto degli incentivi che gli effetti della corruzione. La trasparenza è un valore strategico per gli enti pubblici perché risponde alla fiducia data e la incentiva, promuovendo in questo modo la credibilità e la legittimità di queste organizzazioni. Partendo da una riflessione iniziale sulla trasparenza informativa, il presente articolo offre una presentazione dei principali elementi ottenuti dall applicazione di una SWOT Analysis realizzata sui principali indicatori di trasparenza applicati in Spagna, prestando particolare attenzione a quelli utilizzati dall organizzazione Transparencia Internacional España: punti di forza, punti di debolezza, opportunità e minacce. Infine all interno del articolo viene presentata l iniziativa concreta della proposta di legge chiamata Ley de Transparencia y Buen Gobierno, promossa dall attuale Governo spagnolo, che risponde al bisogno di coerenza tra i principi-valori che gli enti pubblici dichiarano di possedere e le azioni attuate concretamente. Il suddetto articolo analizzerà, attraverso il caso specifico spagnolo, il problema della sistematizzazione degli indicatori di trasparenza nel settore pubblico e gli strumenti che possono contribuire al raggiungimento di risultati positivi per la gestione di tali informazioni.

2 . Introduzione Attualmente esiste un ingente quantità di studi teorici ed empirici in merito alla trasparenza e alla corruzione dovuti alle ripercussioni dirette sulla percezione del cittadino e sui valori democratici. Organismi internazionali come la Banca Mondiale, la Banca Interamericana di Sviluppo, l organizzazione no-profit Trasparency International e la Commissione Europea, hanno prodotto rapporti, documenti e seminari affrontando le più svariate sfaccettature della corruzione. Il diritto di accesso all informazione è un diritto riconosciuto a livello internazionale come diritto fondamentale, parte integrante della libertà d espressione. Per questo, novanta Paesi in tutto il mondo lo hanno già tutelato attraverso una legge di trasparenza che assicura l effettiva protezione del diritto a essere informati. La Banca Mondiale offre una definizione di corruzione, identificandola come l utilizzo di un posto pubblico a proprio beneficio 3. Lo stesso organismo internazionale sosteniente l idea che la corruzione possa frenare lo sviluppo poiché impedisce di governare con efficacia ed efficienza, e per tanto rappresenta il maggior ostacolo al progresso economico e sociale 4 (Banuri e Eckel, 0). La percezione della società civile e le ricerche dimostrano che la corruzione e l assenza di trasparenza aumentano l incertezza dello sviluppo economico di un Paese e minano la qualità democratica e la giustizia sociale. La situazione, attraverso il clientelismo (Caciagli, 996; Villoria y Jiménez, 0: 0) che viene osservato con cautela dal cittadino-elettore, genera una connessione di reti opache e oscure. D altra parte, una delle principali cause per cui la corruzione non viene punita elettoralmente, può essere l influenza dei media; la scelta del mezzo di comunicazione utilizzato dall audience si ripercuote sulla percezione della corruzione. La trasparenza e la corruzione sono al centro dell attenzione politica, mediatica e accademica negli ultimi anni in Spagna. La trasparenza è stata uno degli obiettivi del Governo nel suo programma elettorale del 008 (Díaz Nosty, 0: 443), e gli scandali di corruzione oggetto di indagine della magistratura hanno ottenuto una forte risonanza mediatica nel Paese Iberico (Villoria e Jiménez, 0, 09 e ss.). La Pubblica Amministrazione spagnola è una delle più opache tra i Paesi avanzati e la Spagna è l unico Paese europeo con più di un milione di abitanti che non ha ancora inserito una legge di accesso all informazione, o detto in altri termini, non riconosce per legge il diritto a sollecitare informazioni alle istituzioni pubbliche. Il diritto ad accedere ai documenti delle pubbliche istituzioni di un Paese, non solo aumenta la fiducia del cittadino negli enti che lo rappresentano, ma gli offre i mezzi per poter prendere decisioni responsabili all interno dello Stato Sociale e Democratico del Diritto. Il Tribunale Europeo dei Diritti Umani lo riconosce nelle sue sentenze Társaság a Szabadságjogokért vs Hungary e Kenedi vs Hungary; la Commissione dei Diritti Umani delle Nazione Unite lo riconosce nelle sue osservazioni generali in merito al articolo 9; la Corte Interamericana dei Diritti Umani lo ha riconosciuto nella sentenza del caso Claude Reyes. Elenco di tutte le leggi di accesso all informazione presenti nel mondo realizzato da Access Info Europe e Centre for Law and Democracy. Accesso: 0/8/0. 3 La definizione di corruzione include le tangenti e le estorsioni, oltre alla frode e all appropriazione indebita dei fondi. La corruzione è il fenomeno attraverso il quale un agente pubblico è spinto ad attuare in maniera distinta dagli standard normativi del sistema per favorire interessi personali a cambio di ricompense. 4 Two decades of empirical evaluation have shown that corruption has a negative impact on economic growth, political stability, judicial effectiveness, democratization, educational attainment, and equality of income. However, corruption exists, persists, and varies significantly by culture. ( ) (Banco Mundial 0).

3 3 Detto ciò, l obiettivo principale di questo studio è valutare l efficacia degli indicatori di trasparenza e/o corruzione in Spagna sui seguenti aspetti: - Identificare gli elementi caratterizzanti degli indicatori di trasparenza e, per tanto, di corruzione in Spagna. - Determinare qual è la correlazione tra la percezione e i dati oggettivi esistenti. - Stabilire possibili strategie per il miglioramento della misurazione della trasparenza e/o corruzione in Spagna. Per realizzare tali obiettivi, si sono analizzati i principali corpus di indicatori nazionali e internazionali oggetti di studio, i dati ottenuti da statistiche europee e spagnole, documenti giudiziari e notizie provenienti dai mezzi di comunicazione. Ci si occuperà anche del problema della sistematizzazione degli indicatori di trasparenza nella gestione del settore pubblico e gli strumenti che possono essere utilizzati per ottenere risultati positivi nella gestione di queste informazioni attraverso il caso spagnolo. Questo lavoro di ricerca contribuisce a una miglior conoscenza dei principali corpus di indicatori sulla trasparenza e sulla corruzione in Spagna utilizzando dati attuali; tutto ciò apre possibili scenari futuri per studi dettagliati su cause ed effetti di questo fenomeno in Spagna.. Transparenza vs. Corruzione Per raggiungere gli obiettivi prefissati è necessario definire con più precisione tali concetti. È fondamentale sottolineare la confusione semantica della parola corruzione. Si considera corruzione un abuso de posición de un servidor público, con beneficio extraposicional directo o indirecto (para el corrupto o los grupos de que forma parte), con incumplimiento de las normas jurídicas que regulan el comportamiento de los servidores públicos (Villoria e Jiménez, 0: 4). La novità, secondo autori come Villoria e Jiménez (0), risiede nel fatto che gli organismi internazionali che prima legavano in maniera chiara la corruzione con il livello di sviluppo dei Paesi, hanno aggiunto negli ultimi anni la preoccupazione per il ruolo che la corruzione gioca nei Paesi tradizionalmente democratici e con una forte economia, in particolare nel sud d Europa. In questi termini livello di democrazia in Spagna sta diminuendo la Spagna non rappresenta un eccezione. Il, e la ragione più significativa è la propria corruzione (Gómez Fortes et al., 00). A conferma di ciò, gli studi annuali realizzati per la Fundación Alternativas 5 considerano la corruzione come il maggior deficit della democrazia spagnola. La nota media de nuestra democracia es 5,9, ligeramente por encima de la calificación del año pasado, pero algo peor que la del 008. Algunos de los 5 Le verifiche democratiche realizzate da questa organizzazione, e per come furono concepite dallo Human Rigths Center dell Università di Essex, aspirano a valutare la qualità della democrazia di un Paese in relazione a due principi basici: l uguaglianza politica e il controllo popolare, intendendo quest ultimo come il diritto dei cittadini di influire nelle decisioni pubbliche e nel processo politico. La valutazione viene realizzata da esperti, principalmente accademici, atribuendo in una scala da a 0 il grado di adempimento di diferenti indicatori che misurano diversi componenti del quadro democratico. Gli indicatori, in totale 57, vengono raggruppati in cinque sfere differenziate: a) cittadini, leggi e diritti; b) rappresentanza polica ed elezioni; c) governo e verifiche dei conti; d) società civile e participazione; ed infine e) affari esteri (Gómez Fortes et al., 00: 43)

4 4 resultados se asemejan a los de los años anteriores: sigue siendo decepcionante la baja participación política o la incapacidad para atajar la corrupción y sigue valorándose positivamente la protección de los derechos de las minorías y de la libertad de expresión 6 (Barreiro, 0: 7) In un altro sondaggio realizzato sui cittadini, Auditoría ciudadana de la calidad de la democracia en España (Sondaggio 70 del Centro de Investigaciones Sociológicas; Gómez Fortes et al. 00: 45), si può osservare come il cittadino pensa che esistano carenze democratiche considerevoli al momento di identificare fenomeni di corruzione e di dar loro risposte efficaci 7. Inoltre la maggioranza degli spagnoli intervistati crede che coloro che detengono il potere, sia politico che economico, siano al di sopra della volontà dei cittadini intesa come la massima espressione della sovranità popolare. Nell opera La Calidad de la Democracia Española, una auditoría ciudadana si offre una possibile spiegazione per questa situazione: la falta de transparencia de las decisiones políticas unida a la insuficiente rendición de cuentas de sus representantes puede explicar que los ciudadanos no asuman los costes de participar en un sistema asimétrico en el que los poderosos ostentan siempre una posición privilegiada (Gómez Fortes et al., 00: 44 y 45). Con lo scopo di osservare le carenze del sistema causate dall assenza di una legislazione sull accesso all informazione in Spagna, Access Info Europe e la Coalisión Pro Acceso idearono un progetto che è stato sviluppato attraverso la Campagna delle 00 domande 8 (Campaña de 00 preguntas). I risultati dello stesso studio si rivelano deludenti (Access Info, 0: 3). Il risultato della presentazione delle 3 domande rivolte a enti pubblici rivela un 54% di silenzio amministrativo; detto in altri termini, vi è una mancanza totale di risposta da parte delle istituzioni pubbliche spagnole alivello nazionale, regionale (autonómico) e locale. (Vedi Figura ). Dal 00 fino ad oggi si sono realizzati cinque studi sulla trasparenza delle istituzioni pubbliche spagnole e non si è registrata alcuna variazione positiva da allora. In media, il silenzio amministrativo corrisponde al 50% delle richieste di informazione inviate alla Pubblica Amministrazione spagnola, e solo un 0% di queste ha ricevuto una risposta soddisfacente alle questioni sollevate. (Access Info, 0: 4 e ss.). 6 Prefazione del quinto Informe sobre la Democracia en España (IDE). 7 Il sondaggio è frutto del convegno tra il CIS, dipendente del Ministerio de Presidencia in Spagna e l Instituto de Estudios Sociales Avanzados del CSIC; furono intervistate.983 persone maggiorenni tra il 5 e il 0 maggio del Tra le questioni trattate nella Campaña de las 00 Preguntas proposte dai cittadini che inviarono le proprie domande alla squadra di Access Info Europe, un terzo erano sull esecuzione del bilancio e sui risultati delle diverse politiche e piani di azione. Questo dato rivela che c è un modello che definisce qual è l informazione più rilevante per la società, e dovrebbe essere tenuto in considerazione al momento di elaborare il futuro sistema di trasparenza in Spagna, facendo una scommessa forte sulla pubblicazione proattiva delle informazioni e raggiungendo così un sistema di trasparenza sostenibile.

5 5 Figura. Risultati della Campagna delle 00 Domande di Access Info Resultados Campaña de las 00 Preguntas 0% % % 4% 7% % Información Recibida Silencio Administrativo Inadecuado Información Incompleta No tienen la información Rechazo a aceptar Información Denegada 54% Fonte: Campagna delle 00 Domande, studio di trasparenza realizzato in Spagna tra il 00 e il 0 (Access Info, 0: 3).. Carenze nel controllo della corruzione Gli elettori puniscono i candidati corrotti? Questa è la prima domanda che ci si pone in Spagna dato che, essendo una società democratica, si presuppone che il controllo essenziale della corrucitatezione debba avvenire attraverso le urne. Nonostante ciò, le elezioni non sono scelte dal cittadino-elettore spagnolo come metodo efficace per controllare notevole problema dello Stato. Come sottolinea Estefanía (0), la domanda risulta interessante da due punti di vista differenti. Da un lato perchè la risposta ha a che vedere con la capacità che possiedono i cittadini-elettori di scegliere responsabilmente i propri rappresentanti e, in secondo luogo, perchè in caso affermativo, le elezioni potrebbero consolidarsi come un metodo dissuasivo per quei politici tentati di prender parte ad azioni illecite e, in definitiva, corrotte 9. I teorici che hanno associato la corruzione e i suoi possibili effetti nei risultati elettorali, sostengono che l idea della punizione ha come riferimento comune un problema di informazione (Besley e Burgess, 00) e per tanto ritengono che non sia sufficiente che mettere al centro dell attenzione collettiva casi di corruzione, ma che debbano essere valutati negativamente e essergli attribuite responsabilità. D altro canto, i confronti tra i risultati elettorali ottenuti ad esempio dai sindaci corrotti ricandidatisi per essere rieletti, non possono essere relazionati direttamente all effetto reale delle corruzione (Estefanía, 0: 0 e ss.). Come viene descritto nell Informe sobre la democracia en España 0, gli elettori potrebbero concentrarsi maggiormente sulla gestione della corruzione piuttosto che sulle azioni di per sè (Barreiro e Sánchez Cuenca: 000). É necessario inoltre evidenziare che vi è la possibilità che il politico in questione sia stato votato per altri motivi (carisma, efficacia, compromesso con il suo programma elettorale ) e che quindi la corruzione non dovrebbe essere l unico tema valutato dai 9 En este sentido, si políticos potencialmente deshonestos saben que serán castigados electoralmente si son descubiertos, tendrán incentivos para actuar correctamente. Por tanto, las elecciones pueden servir como último frente de control frente a la corrupción (Estefanía, 0: 0).

6 6 cittadini al momento di introdurre una scheda elettorale nell urna piuttosto che un altra. Infine, il cittadino-elettore decide chi votare tenendo in considerazione le proprie preferenze di partito. Per tanto, tutti i fattori devono essere presi in considerazione al momento di parlare di punizione e/o premio elettorale, valutando l intero sistema della corruzione. Nonostante ciò, è necessario sottolineare che una delle principali cause per cui la corruzione in Spagna è minimamente punita durante le elezioni è l influenza dei mezzi di comunicazione sull opinione pubblica, ossia la posible existencia de sesgos partidistas en los medios de comunicación a los que los votantes acuden para informarse sobre cuestiones políticas (Estefanía, 0: 04 e ss.) potrebbe essere una spiegazione possibile all assenza di punizione elettorale... Il ruolo dei mezzi di comunicazione Qual è il ruolo dei mezzi di comunicazione in uno scenario di rigenerazione democratica? Come spiega Díaz Nosty (995; 68), la comunicazione ha un ruolo sempre più preponderante nelle società contemporanee. I mezzi di comunicazione sono divenuti uno tra i principali canali politici dalla nostra società. La loro capacità per influire sull agenda politica dei governi e sulla formazione dell opinione pubblica dei cittadini ha dato loro una funzione pubblica di estrema rilevanza nelle nostre democrazie. Sono molti gli studi e le strategie che asociano lo sviluppo della stampa con la qualità di vita democrática. L assenza di dibattito negli ultimi dieci anni ha interessato la vita politica, caratterizzata dalla povertà dialettica, e si ripercuote a livello mediatico con una tensione dialettica elementare, che oscilla tra autocompiazienza e denigrazione. Le difficoltà statistiche nell ambito della comunicazione e della cultura constrastano con la quantità di ricerche degli studi che misurano la natura economica e che facilitano l analisi comparata dei diversi Paesi (Thompson 00; 990: 4-5). I mezzi di comunicazione giocano un ruolo imprescindibile come baluardi del sistema democratico e divulgatori di principi come la trasparenza e la lotta contro la corruzione. Infatti, Manuel Castells dibbate in Comunicación y poder (009) il problema dell informazione al citadino come uno dei tre motivi principali per la creazione della corruzione nelle società contemporanee. Per quanto riguarda i media, la corruzione e l assenza di etica dei polici è un obiettivo d interesse primario (Thompson, 00). Nonostante ciò, gli stessi mezzi di comunicazione sono divulgatori di conoscenza e possono essere i responsabili dell incremento del livello culturale del cittadino nel proprio contesto mediatico. Utilizzando come referenza la corruzione politica, è chiaro che questa quasi non influisce sulla percezione del cittadino fino a quando non vi è una ripercussione mediatica. D altra parte, se detta copertura dei mezzi di comunicazione si producesse, aumentarebbe la preoccupazione dei cittadini, generando effetti diretti sia sociali che politici; tutto ciò influenza la disaffezione e, per quantificarlo in termini elettorali, si genera una perdita di voti che interessano determinati candidati corrotti (Costas-Pérez et al., 0).

7 7 Figura. Circolo vizioso della sfiducia nelle istituzioni Sfera politica Maggiore persecuzione della corruzione Si rafforzano elementi culturali di disaffezione istituzionale e sociale che favoriscono l esistenza della corruzione Sfera mediatica Maggior numero di notizie sulla detenzione di politici Maggiore percezione della corruzione Sfera del cittadino Fonte: Elaborazione propria a partir da Castells (009), Thompson (00) e Costas-Pérez et al. (0) I mezzi di comunicazione hanno difusso l idea che in Spagna non si perseguiva sufficentemente la corruzione, per continuare con l esempio citato dei sindaci corroti e ripresentatosi nuovamente come candidati (essempio: El País, ). Negli ultimi anni, i casi di corruzione hanno ricevuto un enorme rilevanza politica mediatica (Cainzos e Jiménez, 004) e a questo fenomeno si è aggiunta la mancata corrispondenza tra la copertura mediatica e la scarsa importanza che gli elettori sembrano attribuirgli negli studi di opinione, non citandola tra le loro maggiori preoccupazioni 0. I mezzi di comunicazione, selezionando solo quei messaggi che hanno a che fare con accuse di corruzione, troveranno valutazioni dei propri lettori che influiranno sugli stessi cittadini-elettori, avendo ricevuto l informazione sulla corruzione dai media. In altre parole, gli elettori di un partito accusato di corruzione, scegliendo mezzi di comunicazione che selezionano le notizie a favore della propria linea editoriale, aumenteranno il grado di corruzione presente nei partiti dell opposizione e minimizzeranno quello del proprio partito (Barómetro Autonómico elaborato dal Centro de Investigaciones Sociológicas 89). Pertanto, risulta particolarmente interessante capire che gli autori più scettici hanno la sensazione che esiste una perdita progressiva nella qualità del dibattito democratico, ossia una riduzione dello spazio pubblico che provoca disinteresse nella creazione di uno spirito critico. Questo disinteresse si percepisce sia nelle strategie commerciali dei mezzi di comunicazione, che in uno spazio accademico sterilizzato e compiacente. 0 Non sorprende che Jiménez (007) non abbia trovato nessuna punizione politica per i sindaci accusati di corruzione nel mandato , avendo avuto una perdita media di voti del 3.6% rispetto alle elezioni municipali di 003.

8 8 Partendo del termine disaffezione coniato da Di Palma (970) alcune ricerche sostengono che la corruzione degrada la fiducia nel Governo e la legittimità delle istituzioni (Anderson e Tverdova, 003). Parallelamente, altri autori sostengono che un cittadino più educato e più scettico, è più rigoroso nel giudicare i suoi dirigenti (Parker, 008). Infine, va sottolineato che nel caso spagnolo il livello educativo è migliorato notevolmente a partire dalla transizione politica, nonostante si mantenga un immagine tradizionalmente negativa dei poteri pubblici, rafforzata dal basso rendimento della classe politica sopratutto con lo scoppio della crisi nel La misura della trasparenza La misura della qualità democratica di una realtà politica concreta, come si spiega nel rapporto Calidad de la Democracia Española, obliga a determinar con respecto a qué características de referencia queremos hacerlo (0: 4 e ss.). Per questo, non sono sufficenti i principi e criteri etico-morali di riferimento ma è necessario che esista un modello normativo da utilizzare come riferimento per fissare punti di misura e indicatori contrastabili empiricamente. La misura della trasparenza e quindi della corruzione, è diventata un tema di ricerca crescente (Robinson 998; Sampford et al., 006), dando sempre più importanza alla realizzazione di un insieme di indicatori empirici affidabili e congruenti. Corruption is inherently a difficult reality to measure ( ) The first efforts to build corruption and more largely, governance- measurements systems were rather fragmentary and inconsistent until the 990s, with lack of reliable and contrastable data. The focus was hence redirected to a labor of systematization and standardization (Court et al.: 00). Through such a labor of systematization, a major finding was acknowledged: Corruption could be measured. Even if a vast array of problems challenged such a statement, and strong criticism surrounded these efforts, corruption assessment started taking place (Kaufmann et al.: 006) through three broad ways: () By gathering selected views of significant stakeholders, including surveys of businesses, public officials, international actors (such as NGOs and multilateral agencies) and individuals. () By tracking countries institutional profiles, providing valuable information on opportunity spaces for corruption, such as procurement practices, administrative framework, budget management. Although such work did not measure corruption itself, it has proved to be a useful indicator of future trends. (3) By thorough audits of particular projects, such as financial audits, spending reports, contrast between expected project outcomes and actual results, etc. (Urra, 007: 4) Con l obiettivo di semplificare i tipi di misura esistenti della corruzione, si utilizzerà la classificazione di Solimaro (008): a) Meccanismi oggettivabili. Sono quei meccanismi che si basano su ricere aperte al Pubblico Ministero o ai giudici. b) Sondaggi di percezione della corruzione rivolti a investitori nazionali e stranieri, esperti o cittadini. c) Sondaggi a cittadini che hanno avuto un esperienza diretta nel pagamento di tangenti o estorsioni da parte di agenti publici (sondaggio di vittimizzazione). Crescente debilitazione della legitimità dei goberni, delle pubbliche amministrazioni e, in generale, delle istituzioni che rappresentano la democrazia.

9 9 Attualmente, secondo i dati del Programma delle Nazione Unite per lo Sviluppo e la Global Integrity (008) existono più di 5 strumenti di misura regionali e globali. Per offrire prove empiriche sufficenti che permettano dare risposta alle questione sollevate in precedenza, si è disegnata una strategia di analisi utilizando la SWOT-Analysis (Balamuraliskhna e Dugger, 997; Monge, 007). Figura 3. SWOT-Analysis applicata ai metodi oggettivabili di misura della corruzione PUNTI DI FORZA Si basa sui dati quantificabili e per tanto a priori difficilmente manipolabili dal punto de vista formale Le fonti dei metodi oggettivabili sono di facile accesso PUNTI DI DEBOLEZZA GENERICI (In tutto il mondo) La corruzione è un reato e, in quanto tale, comporta clandestinità. Ciò dá luogo a che si palesino meno casi di quelli realmente esistenti SPECIFICI (Caso spagnolo) OPORTUNITÀ STRATEGIA (FO) STRATEGIA (DO) Fondandosi sui dati possono ottenere una maggiore accettazione dal cittadino Possono essere facilmente comparabili con dati simili di altri Paesi FO. Creare strategie internazionali per generare metodi oggetivabili ed efficenti partendo da dati simili FO. Generare campagne di divulgazione rivolte al cittadino rendendo facilmente accessibili i dati attraverso la collaborazione dei mezzi di comunicazione Utilizzo di punti di forza sfruttando le opportunità 3 4 Non esiste un censimento dei casi di corruzione, nè sentenze dettate rispetto al tema La presenza di casi aperti non implica che ci sia una condanna, nè tanto meno un processo 3 Le denunce della corruzione politica sono parte intrinseca della vita politica DO. Sviluppare strategie internazionali per la lotta contro la corruzione clandestina DO. Promuovere un codice deontologico per politici con lo scopo di evitare accuse di corruzione nello svolgimento delle funzioni Abbattere i punti di debolezza sfruttando le opportunità MINACCE STRATEGIA (FM) STRATEGIA (DM) 3 Le fonti ufficiali possono non cedere le informazioni richieste Possibilità che non ci sia volontà politica di combattere la corruzione I mezzi di comunicazione possono manipolare o malinterpretare i dati ufficiali per mancanza di formazione o a causa della linea editoriale Fonte: Elaborazione propria FM. Identificare chiaramente l origine della fonte d informacione con l obiettivo di valutare se si tratta di una fonte interessata o meno e, allo stesso tempo, per assicurarsi che questo tipo d informazione migliori la qualità giuridica del Paese. FM. Generare coscenza critica affinchè il cittadino cerchi fonti di informazioni primarie per evitare la manipolazione dei media Utilizzo dei punti di forza abbattendo le minacce DM. Generare un censimento specifico di tutti quei casi di corruzione che hanno causato procedimenti giuridici e/o di condanna risolutiva. Ridurre al minimo le debolezze abbatendo le minacce E evidente che i dati oggettivi nonostante tutte le debolezze e minacce hanno costi elevati, ed esprimono una corruzione minima a causa dell ingente quantità di fonti che deve essere consultata e della loro natura. I dati della SWOT-Analysis applicati ai metodi oggettivabili di misurazione della corruzione si sono basati sui testi di Lambsdorff (999) e Treisman (007). 3 Come dice la Memoria de la Fiscalía General del Estado nel 00: uno de los principales defectos del registro de diligencias previas es un imprecisión, pues en muchas ocasiones se anotan como delictivos hechos que posteriormente se constata que no tienen ese carácter o que no han sido cometidos (00: 5-06).

10 0 I meccanismi di misurazione che hanno a che fare con la percezione delle persone (siano essi esperti o cittadini) mostrano dati più elevati rispetto a quelli mostrati dai dati oggetivi. Per citare un esempio, el Centre D Estudis D Opinió para la Oficina Antifrau de Catalunya realizzò un sondaggio 4 nel 00 secondo il quale il 34% degli intervistati consideravano che gli agenti pubblici erano poco o per niente onesti. Figura 4. SWOT-Analysis applicata ai sondaggi di percezione della corruzione rivolti a esperti PUNTI DI FORZA Forte conoscenza del tema in vari aspetti: giuridico, politico, accademico, sociale, ecc. riforzando la posizione dell formante PUNTI DI DEBOLEZZA GENERICI (In tutto il mondo) Reificación nei sondaggi di percezione 5 La percezione è fortemente influenzata dagli scandali e dalla copertura mediatica Validità dei sondaggi 3 lavorando con concetti che non sono chiaramente definiti 6 SPECIFICI (Caso spagnolo) Caratteristiche specifiche proprie degli osservatori esterni come l imparzialità, la libertà di espressione, ecc. 4 La maggior parte dei casi di corruzione politica degli ultimi anni sono stati conessi al boom edilizio OPORTUNITÀ STRATEGIA (FO) STRATEGIA (DO) Ottenere informazioni imprescindibili per migliorare le strategie anticorruzione Conoscenza approfondita del tema chiedendo consulenza a un esperto FO. Creare meccanismi di inclusione di opinioni di esperi nella lotta contro la corruzione e la ricerca di trasparenza Utilizzo dei punti di forza sfruttando le opportunità DO. Evitare le contraddizioni o fraenendimenti propri di detta metodología approfittando della conoscenza degli esperti Abbattere i punti di debolezza sfruttando le opportunità MINACCE STRATEGIA (FM) STRATEGIA (DM) Possibile Endogeneity (endogeneidad) 7 del índice poichè gli esperti sono guidati dalle teorie di altri esperti Effetti ritardati se il governo persegue seriamente la corruzione si genera un maggior flusso di notizie e aumenta la percezione del cittadino della corruzione Fonte: Elaborazione propria FM. Le caratteristiche specifiche degli esperti dovranno compensare le possibile minacce di questa metodologia come la endogenity dal momento che potrebbero avere una visione impaziale. Utilizzo dei punti di forza abbattendo le minacce DM. Coordinare gli esperti con l obiettivo di cercare soluzioni ai possibili errori derivanti da questa metodología tale come l endogeneity Ridurre al minimo le debolezze abbattendo le minacce 4 Il lavoro fu realizzato con 000 persone tra il 7 e il ottobre, in cui il 67.8% degli intervistati ritienne che in determinati carichi politici si attua di forma fraudolenta e totalmente disonesta. Ciò genera uno scenario di sfiducia inquetante tra i cittadini spagnoli. Le tendenze indicano che i cittadini sono molto critici con il settore pubblico ma sono più permisivi con alcune condotte di corruzione nel settore privato. 5 Consiste nel fatto che si sostituisce il concetto con i mezzi che si utilizzano per contabilizzarli e/o misurarli (Villoria e Jiménez 0). 6 È ciò che alcuni esperti hanno denominato il problema della content validity, tenendo in considerazione che le misure non includono tutte le dimensioni importanti del concetto. 7 Due variabili che presentano una relazione positiva o negativa (l esperto in questione e l informazione sul caso di corruzione analizzata da quest ultimo) possono essere l effetto di una terza variabile (l opinione di esperti esterni che hanno già tratatto il tema in passato).

11 Figura 5. SWOT-Analysis applicata ai sondaggi di percezione della corruzione rivolta a cittadini PUNTI DI FORZA Lo studio diretto sui cittadini permette conoscere il punto di vista reale PUNTI DI DEBOLEZZA GENERICI (In tutto il mondo) Reificación nei sondaggi di percezione La percezione è fortemente influenzata dagli scandali e dalla copertura mediatica Validità dei sondaggi 3 lavorando con concetti che non sono chiaramente definiti Il cittadino può essere influenzato dalla propria 4 ideologia politica perdendo imparzialità SPECIFICI (Caso spagnolo) E possibile osservare i vari gradi di conoscenza di un tema specifico in diversi contesti sociali 5 La maggior parte dei casi di corruzione politica degli ultimi anni sono stati connessi al boom edilizio OPORTUNITÀ STRATEGIA (FO) STRATEGIA (DO) Ottenere informazioni fondamentali per migliorare le strategie di divulgazione dei casi di corruzione Obsservare qual è lo stato reale dell opinione pubblica in merito alla corruzione FO. Fomentare che i dirigenti politici conoscano l opinione pubblica con lo scopo di creare processi di maggiore trasparenza politica e civica Utilizzo dei punti di forza sfruttando le opportunità DO. Aumentare il grado di conoscenza dei cittadini rispetto a determinati temi permetterà che l opinione pubblica non sia facilmente manipolabile Abbattere i punti di debolezza sfruttando le opportunità MINACCE STRATEGIA (FM) STRATEGIA (DM) Possibile Endogeneity (endogeneidad) dell indice poichè gli esperti sono guidati dalle teorie di altri esperti Effetti ritardati se il governo persegue seriamente la corruzione si genera un maggior flusso di notizie e aumenta la percezione del cittadino della corruzione Il cittadino disinteressato al tema può compilare il questionario 3 frettolosamente e superficialmente ledendo i risultati finali Fonte: Elaborazione propria FM.Creare sondaggi con un vocabolario semplificato per raggiungere una più ampia fascia di popolazione FM. Divulgazione delle informazioni giuste e proattive che facciano riferimento alla corruzione Utilizzo dei punti di forza abbattendo le minacce DM. Aumentare il grado di conoscenza dei cittadini su determinati temi con lo scopo di creare possibili soluzioni agli errori di endogeneity Ridurre al minimo le debolezze abbattendo le minacce A tal proposito i dati sulla percezione dei cittadini riflettono chiaramente le minacce identificate (Vedi figura 6 e 7). Gli Eurobarometri 45, 9 e 35 dell Unione Europea mostrano che i risultati sono peggiorati con il trascorrere del tempo. Riferendoci a questi dati, la Spagna e l Italia sono i due Paesi in cui è maggiormente aumentato il numero di persone che considerano importante il problema, in concreto un incremento del 0% dal 005 al 009 (Vedi Figura 6).

12 Figura 6. Percezione cittadina della corruzione Dati sulla Spagna % di coloro che considerano che la corruzione è un problema importante Fonte: Eurobarometro 45, 9 e 35, in Villoria e Jiménez (0: 7) Particolarmente rilevante sono i dati che si osservano rispetto a domande come potrebbe dirmi se crede che la corruzione è: molto diffusa, abbastanza o per niente ( me gustaría que me dijera si cree que la corrupción está muy extendida, bastante o nada ) (CIS 86 e il Barómetro di 0), in cui significa molto estesa e 6 non c è corruzione (Vedi Figura 7). I sondaggi realizzati ai cittadini misurano in particular modo le tangenti e, negli ultimi anni, l edilizia è divenuta uno spazio privilegiato per l espansione della corruzione in Spagna. E possibile dimostrare questa ipotesi utilizzando diversi sondaggi in cui si nota come la corruzione si sia sviluppata soprattutto nel piano urbanistico e nelle amministrazioni subnazionali, in particolar modo nei comuni. Figura 7. Potrebbe dirmi se crede che la corruzione è molto diffusa, abbastanza o per niente in... ( Me gustaría que me dijera si cree que la corrupción está muy extendida, bastante o nada extendida en ) (, molto;, abbastanza; 3, un po ; 4, poco; 5, per niente; 6; non c è corruzione) N.S. N.C La politica locale Comuni La politica regionale Governi regionali La politica nazionale P. A. centrale La politica dell UE Istituzioni UE Fonte: CIS 86, dicembre 009 e Barómetro 0, in Villoria e Jiménez (0: 7) Si potrebbe concludere che a differenza di ciò che accade in altri ambiti in cui vengono realizzati questi sondaggi, nel caso specifico della misura della corruzione nei sistemi democratici non si dispone di un modello o standard universalmente riconosciuto. A conclusione di questa prima parte del lavoro, si può affermare che non è stato contemplato fino ad oggi un corpus omologato di indicatori empirici coerenti. Estas carencias, dificultan la medición empírica del funcionamiento de nuestras democracias, la evaluación de la calidad de sus instituciones y procesos, los desempeños de sus actores y los resultados de su actuación (Gómez Fortes et al., 00: 6), aumentando l ambiguità nel numero di indicatori e negli obiettivi a essi relazionati. 3.. Strumenti internazionali Gli indicatori di misura sono una delle forme per osservare come si è evoluto il fenomeno della corruzione e quindi, della trasparenza a scala internazionale, regionale o locale. In un contesto globalizato come quello in cui viviamo, gli indicatori di misura si sono consolidati come un ottimo strumento per poter realizare studi comparati e

13 3 studiare qual è la situazione di un determinado Paese. Negli ultimi anni, si sono effettuati nuovi tentativi per far fronte alla necessità di acquisire una conoscenza più completa sul tema e sulla relazione con la efficienza e la efficacia dei programmi di governo e delle sue istituzioni. Questi strumenti di misura sono mezzi che permettono stabilire linee o tendenze basiche per l evoluzione, il comportamento di una situazione e infine la forma di percepire l evoluzione stessa. Con questi strumenti si è creato un sistema di monitoraggio e di valutazione. Come conseguenza diretta dei risultati otenuti si possono generare incentivi per migliorare il Sistema Democratico e Sociale del Diritto. Oltre all immenso lavoro empirico che si realizza a scala internazionale per sviluppare strumenti di misura, è anche fondamentale far riferimento agli sforzi per raccogliere dati a livello locale, regionale 8 e nazionale Indicatori globali della misura della corruzione Gli indicatori globali della misura della corruzione sono strumenti promossi principalmente da grandi entità multinazionali, con o senza animo di lucro, con lo scopo di poter creare studi comparati efficaci. Data la vasta quantità di indicatori di questo tipo esistenti attualmente, il presente studio farà riferimento solamente all Indice di Percezione di Corruzione e al Barometro Globale della Corruzione realizzati da Transparency International. a) Indice di Percezione di Corruzione (IPC) Il Índice di Percezione di Corruzione creati da Transparency International (TI) dal 995, è forse uno dei meccanismi di misurazione di corruzione più utilizzati al mondo e classifica i Paesi secondo il grado di corruzione percepito da agenti pubblici e politici (settore pubblio), in 83 Paesi di tutto il mondo Figura 8. Indice di Percezione di Corruzione 0 in Spagna 9 Posto Paese 0 Punteggio dell IPC 00 Sondaggi utilizzati Rango minimo/ massimo Intervallo di fiducia del 90% Min Max Inferiore Superiore 3 6, 9 7,3 4,5 5,7 6,7 Fonte: Transparency Internacional (0: ) Lo studo si basa su un punteggio da 0 (molto corrotto) a 0 (molto trasparente). Più di un terzo di questi Paesi ottengono un voto inferiore a 5. In vetta alla clasifica come essempio da seguire, Nuova Zelanda, Findaldia e Danimarca; mentre nel fanalino di coda si trovano Somalia e Corea del Nord. La Spagna occupa attualmente il 3º posto con un punteggio di 6,. Jesús Álvarez, presidente di Trasparency International Spagna, affermò nella presentazione dell Indice di Percezione della Corruzione 0 (novembre 0) che nuestro país está estancado desde hace tres años" e che "si queremos ver el vaso medio lleno, podemos decir que hemos dejado de empeorar" (0: on line). 8 Per citare un esempio in Spagna a livello regionale, gli indicatori di trasparenza della Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. 9 Il puntggio dell IPC corrispondente a un Paese o territorio indica il livello di corruzione nel settore pubblico secondo la percezione di imprenditori e analisti del Paese, in un grado compreso tra 0 (precezioni d asenza di corruzione) e 0 (percezione forte corruzione).

14 4 Dal punto di vista metodologico, l Indice di Percezione della Corruzione è un indicatore composto che parte da dati relazionati con la corruzione ottenuti da sondaggi realizzati da organismi pubblici e privati (imprese), e da organismi non-profit e esperti accademici sui temi. Per tanto, l indice composto è costruito dall aggregazione 0 di molteplici indicatori provenienti da differenti fonti d informazione. Trasparency International realizza una racolta con informazioni basate sulle percezioni che si originano da sondaggi di opinione e consultazioni a agenzie comerciali di rating (valutazione), oltre a esperti dei rispettivi Paesi. 0 Beyond objective and subjective indicators, a new generation of corruption and governance indicators appeared in the mid-990s, providing a much more sophisticated approach to corruption assessment. These new indicators are characterized for being constructed by combining several primary measures. They have been accordingly called secondgeneration measures (Johnston: 000), composite indicators (Arndt and Oman: 006) or more commonly, aggregate indicators (Kaufmann et al.: 999) (Urra, 007: 4) Le fonte utilizzate nell ultimo indicatore sono Las fuentes utilizadas en el último indicador son Política nacional y evaluación institucional- Banco de Desarrollo de Asia, Política nacional y evaluación institucional- Banco de Desarrollo de África, Índice de Transformación de Bertelsmann - Fundación Bertelsmann, Evaluaciones de las políticas nacionales e institucionales- Banco Mundial (IDA e IBRD), Servicio de Riesgo Nacional y Proyección Nacional- Economist Intelligence Unit, Naciones en tránsito - Freedom House, Clasificaciones de riesgo de país- Global Insight, antiguamente World Markets Research Centre, Anuario de Competitivad Mundial de IMD (versiones 006 y 007)- IMD Internacional, Suiza, Centro de Competitividad Mundial, Dinámica de las Áreas Grises- Merchant International Group, Boletín de Noticias de Inteligencia Asiática (versiones 006 y 007)- Political & Economic Risk Consultancy, Informe de Gobernabilidad de África- Comisión Económica de las Naciones Unidas para Africa y Informe de Competitividad Mundial- Foro Económico Mundial.

15 5 FIGURA 9. SWOT-Analysis applicata all Indice di Percezione della Corruzione di TI PUNTI DI FORZA Indice composto da sondaggi rivolti a organismi pubblici e privati (imprese), e a organismi non-profit e esperti accademici nel temi. PUNTI DI DEBOLEZZA GENERICI (In tutto il mondo) La metodologia cambia ogni anno per tanto sono difficilmente comparabili i risultati La ricompilazione dei dati è bassata sulla percezione; può pertanto essere influenzata Può essere difficile realizzare studi comparati a causa della 3 parzialità di alcuni dati o alla non credibilità di alcune fonti Validità dei sondaggi 4 laborando con concetti che non sono chiaramente definiti SPECIFICI (Caso spagnolo) Caratteristiche specifiche proprie degli osservatori esterni come l imparzialità, la libertà di espressione, ecc. 5 I dati sono forniti dalle proprie istituzioni pubbliche; possono essere per tanto manipolati o semplicemente taciuti OPORTUNITÀ STRATEGIA (FO) STRATEGIA (DO) Creazione di una mappa della corruzione nel mondo Conoscenza approfondita del tema grazie a imprenditori e analisti del Paese FO. Aumentare il numero di fonti independenti con lo scopo di creare una mappa efficace della corruzione mundiale Utilizzo dei punti di forza sfruttando le opportunità DO. Sistematizzare una metodologia standard che permetta la comparazione a lungo termine Abbattere i punti di debolezza sfruttando le opportunità MINACCE STRATEGIA (MO) STRATEGIA (DM) 3 I soggetti che si utilizzano come fonte d informazione hanno un conflitto d interessi (agenzie di rating) Possibile Endogeneity (endogeneidad) dell indice poichè gli esperti sono guidati dalle teorie di altri esperti Effetti ritardati se il governo persegue seriamente la corruzione si genera un maggior flusso di notizie e aumenta la percezione del cittadino della corruzione Il predominio degli indici di percezione può contribuire alla 4 formazione di una trappola della corruzione 3 Fonte: Elaborazione propria FA. Eliminare dallo studio tutte quelle fonti che possano avere un conflitto d interesse con la percezione di corruzione di un determinado Paese FA. Le caratteristiche specifiche degli esperti devono sostituire le possibili minacce di questa metodologia come lo è la endogeneity Utilizzo dei punti di forza abbattendo le minacce DM. Coordinare gli esperti con lo scopo di trovare soluzioni ai possibili errori derivati da questa metodologia DM. Aumentare la trasparenza dell indice valutando quali fonti hanno dato l informazione e denunciare tutti i casi di opacità e oscurantismo DM3. Creare un consiglio di tecnici indipendenti che si occupino di sviluppare gli indicatori Ridurre al minimo le debolezze abbattendo le minacce Much criticism has been addressed against the CPI, in the terms of inaccuracy, inconsistency and real impossibility to assess what a particular given degree of corruption means for a country (Urra: 007, 5 y ss.) 3 Man mano che l Aiuto allo Sviluppo viene sempre più condizionato dall applicazione di riforme, che in molti casi hanno a che vedere con la trasparenza, i Paesi con meno ricorsi per implementare lo standard di buon governo soffrono magiormente per la cancellazione dell aiuto di cui hanno bisogno per avere qualche possibilità concreta di lotta contro la corruzione. In questo modo, le politiche basate sugli indici di percezione possono essere completamente controproducenti (Byrne, Arnold e Nagaro, 00).

16 6 Per chiarire la precedente SWOT-Analysis, è evidente che questo indicatore ha avuto un influenza considerevole su tutte le analisi comparate della corruzione nel mondo. E evidente che la creazione di questo strumento è stato un passo evolutivo per misurare la corruzione; nonostante ciò è interessante sottolineare alcuni questioni. In primo luogo, alcuni autori hanno denunciato che le variabili utilizzate nei vari Paesi sono diverse, o meglio, che non si possono comparare; ciò può dar luogo a una distorsione dell indice. D altra parte, l indice valuta solamente percezioni di differenti fonti e non contempla dati empirici. Indubbiamente, i fenomeni di corruzione non vengono provati nella maggior parte dei casi, ma ciò non significa che basti una semplice percezione per attribuire l etichetta di corroto a un Paese (Treisman, 007). Un altra delle principali minacce di questo indicatore consiste nello stabilire chi sono le fonti d informazione primarie. Come si può osservare nel sito web di Transparency Interantional, il ranking dei Paesi si realizza a partire da ciò che dicono alcune delle principali banche e agenzie di rating a livello mundiale, per citare alcune fonti che mostrano un forte conflitto di interesse. Risulta ancora più chiaro, facendo riferimento al Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE): Desde el CIPCE consideramos que el funcionario que recibe un soborno y el empresario que lo paga son tan solo el reflejo de un problema de fondo: un Estado que pierde terreno frente a los privados, e intereses empresariales que buscan imponerse por sobre los verdaderos intereses públicos. En esta lógica de actuación, el Banco Mundial (junto con otros organismos) no escapa a la regla, mostrándose como una entidad que intenta regir la conducta de todo. ( ) Sin embargo, es una de las principales fuentes de las cuales se extraen opiniones para confeccionar este índice de corrupción (CIPCE, 0: on line) b) Barometro Globale della Corruzione Il Barómetro Globale della Corruzione è un sondaggio di opinioni che realizza Transparency International e misura comportamenti di fronte alla corruzione e aspettative riguardo ai livelli di corruzione nel futuro. Stando all informazione della web di TI sul Barometro 4, in un futuro il sondaggio potrà offrire informazioni sui cambi di atitudine. Questo strumento mostra il livello della corruzione dal punto di vista del cittadino comune, offrendo un analisi sulle piccole tangenti e identificando i settori più esposti alla corruzione. A differenza del IPC, basato fondamentalmente sulle percezione del settore privato, il Barometro si concentra su esperienze e attitudini del pubblico 5. 4 Barometro Globale della Corrupcione 00. L%0BAROMETRO%000.pdf. Accesso: 0/08/0. 5 Nel 00 sono state intervistate persone di 86 Paesi per la realizzazione del Barometro. Pertanto questo sondaggio divenne l edizione con maggior copertura dal suo inizio nel 003. Il Barometro analizza le opinioni di un pubblico generico in merito ai livelli di corruzione nel proprio Paesi e agli sforzi che realizzano i rispettivi governi per combattere la corruzione. Il Barometro 00 studiò anche la frequenza delle tangenti, le ragioni che hanno dato luogo al pagamento di queste e le attitudini osservate rispetto alla denuncia dei fatti di corruzione. Il lavoro sul campo si sviluppò tra il º giugno 00 e il 30 settembre 00.

17 7 Figura 0. SWOT-Analysis applicata al Barómetro Globale della Corruzione di TI PUNTI DI FORZA Questo tipo di sondaggio fa distinzione fra la percezione e l esperienza della corruzione PUNTI DI DEBOLEZZA GENERICI (In tutto il mondo) L esperienza mostra la realtà da un punto di vista parziale, o meglio dire, soggettivo. Le esperienze sono fortemente influenzate dal background dell intervistato Le domande proposte nel sondaggio cambiano ogni anno 3 per tanto può essere difficile realizzare studi comparati 3 4 Il Barometro si centra in esperienze e comportamenti del pubblico che offre dati rilevanti in merito a come la corruzione occupa la vita delle persone Il Barometro è realizzato integramente da un ente esterno: Gallup International Ogni Barometro include nuove domande con l obiettivo di poter raccogliere il maggior numero di informazioni possibile sulla situazione di un Paese in un determinato momento storico SPECIFICI (Caso spagnolo) 4 - OPORTUNITÀ STRATEGIA (FO) STRATEGIA (DO) Ottenere informazioni empiriche per migliorare le strategie anticorruzione Conoscenza approfondita del tema attraverso della conoscenza empirica del fatto di corruzione FO. Creare meccanismi di inclusione delle persone che hanno sofferto casi di corruzione Utilizzo dei punti di forza sfruttando le opportunità DO. Evitare soggettività del testimone limitandosi a valutare solamente il fenomeno in questione Abbatere i punti di debolezza sfruttando le opportunità MINACCE STRATEGIA (MO) STRATEGIA (FM) Esiste il rischio de che si cree una camera di eco, in cui la percezione della corruzione influenzata dagli stereotipi storici o dai mezzi di comunicazione Fonte: Elaborazione propria MO. Realizzare domande in cui l intervistato possa difficilmente allontanarsi dalla sua esperienza personale e iniziando a introdurre stereotipi Utilizzo dei punti di forza abbattendo le minacce FM. Provare a mostrare la realtà attaverso della semplice esposizione dei fatti Ridurre al minimo le debolezze abbattendo le minacce Per realizzare il Barometro 0, si chiese agli intervistati cosa pensasero sul rapporto tra istituzioni e settori chiave del proprio Paese ese c erano stati casi di corruzione. Questo elenco è stato integrato da domande ritengono all insieme del: sistema educativo, sistema giudiziario, i mezzi di comunicazione, l esercito, organizazioni non profit, il Parlamento/la Camera dei Deputati, la polizia, i partiti politici, il settore privato e le organizazione religiose. Nella maggior parte dei Paesi, gli intervistati ritengono che i partiti politici e le istituzioni pubbliche siano i più colpiti da casi di corruzione. Queste percezioni, oltre

18 8 ad essere un riflesso dell imagine negativa dei partiti politici che gli intervistati hanno menzionato durante il corso degli anni, potrebbero danneggiare il ruolo dei partiti nel processo democratico. Nonostante la metà degli intervistati di tutto il mondo ritenga che le misure del governo contro la corruzione siano inefficaci, quasi uno su quattro ha più fiducia nel proprio governo che nelle altre istituzioni per combattere la corruzione. Questa apparente contraddizione può dipendere da diverse cause. Le persone sperimentano un senso di compromesso, ottimismo e solidarietà rispetto agli obbietivi centrali del governo, tra cui si può sottolineare la responsabilità, l integrità e la transparenza negli affari pubblici. Paralellamente, alcune persone considerano che i controlli al governo, imposti sopratutto dai mezzi di comunicazione un altra istituzione in cui uno su quattro deposita la propria fiducia-, lo rendano un agente adatto per liderare le iniziative contro la corruzione 3.3. Appunti finali sugli indicadori relazionati con la trasparenza e la corruzione Le misurazioni della corruzione a scala nazionale permettono realizzare una comparazione tra istituzioni all interno dello stesso Paese. Questo tipo di strumenti non han solo conseguenze sulla presa di consenza cittadina del fenomeno della corruzione, ma ha anche ripercusioni sui processi di creazione di politiche governamentali. Gli indicatori nazionali molte volte offrono un analisi più approfondita del fenomeno da differenti punti di vista. Sempre più spesso la pubblica amministrazione e la società civile utilizzano questo tipo di strumenti per diagnosticare l estensione e il livello di corruzione dei differenti segmenti della popolazione, con l obiettivo di creare in seguito diverse strategie anticorruzione. Gli indicatori di trasparenza e/o corruzione possono anche essere utili per identificare le cause e le consequenze della corruzione, la tolleranza cittadina rispetto ai comportamenti corrotti a livello nazionale e locale. Per misurare la corruzione di prima generazione (come l Indice di Percezione di Transparenza di TI o il controllo della corruzione pubblicato dalla Banca Mondiale) gli indicatori sono caratterizzati da un elevato grado di aggregazione, e si basano su dati provenienti da sondaggi. Sono molto utili per fornire una prospettiva generale dell estensione del problema per un gran numero di Paesi. Nonostante ciò, per ottenere conclusioni specifiche sui comportamenti corrotti delle amministrazioni pubbliche, è fondamentale la creazione di indicatori basati su regole istituzionali più specifiche che includano, ad esempio, dati precisi sul funcionamento di dette istituzioni. Gli indicatori di misura devono cercare, nei limiti del possibile, di offrire informazioni oggettive, con lo scopo di identificare con maggior precisione i problemi istituzionali più importanti, le necessità più imminenti della società, le riforme necessarie e le possibiltà di monitoraggio e controlo della Pubblica Amministrazione. 4. La nuova situazione: Ley de Transparencia y Buen Gobierno promossa dall attuale Governo di Spagna L ex-presidente José Luis Rodríguez Zapatero aveva promesso nel 004 di modificare la situazione di opacità prodotta dalla mancanza di legislazione in materia di transparenza, sfortunatamente non mantenne la promessa nel suo primo mandato. Nel

19 9 secondo, il Governo socialista redasse un disegno di legge, ma le elezioni anticipate fecero cadere la proposta nel dimenticatoio. Attivisti spagnoli hanno lottato dal 006 per una legislazione che obligasse alla trasparenza governamentale e all accesso pubblico delle informazioni. Fino a poco fa, il Governo rifiutò le petizioni, facendo della Spagna l unico Paese tra le grandi democrazie europee ad essere priva di una legge di questo tipo. L attuale crisi economica che sta attraversando il Paese della Peninsola Iberica iberico e il malessere sociale che la acompagna (guidato da movimenti che hanno ottenuto forte rilevanza internazionale come Indignados o 5M), hanno obbligato il Governo a prendere una posizione attiva. La cattiva gestione e la corruzione istituzionale, sono stati considerati dalla società civile due dei punti più rilevanti e degni di essere rivolti alla classe politica, costringendo il Governo a riconoscere la richiesta di una legge di trasparenza, nella speranza che questo atto avrebbe rifforzato la sua credibilità. A fine marzo di quest'anno si pubblicò il progetto di legge e venne chiesto alle organizzazioni civili di esprimere un opinione in merito al testo 6. L Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) pubblicò nel mese di aprile uno studio critico del disegno di legge nel quale, nonostante riconosca che vi sia stato un passo positivo, segnala che il progetto cumple con los principios y normas ya establecidos por los Tribunales de Derechos Humanos" (0: y ss.). Esperti in giurisprudenza e gruppi della società civile presentarono le proprie osservazioni con la esperanza che i suggerimenti venissero incorporati per migliorare il progetto di legge. Tuttavia non avenne. Il progetto di legge fu aprovato lo scorso 7 di luglio dal Consiglio di Ministri, deludendo gran parte della società civile che aveva chiesto una vera legge di trasparenza 7. Questa norma giuridica non riconosce l accesso all informazione come un diritto fondamentale. Inoltre, si esclude il diritto dei cittadini a richiedere l accesso a documenti quali rapporti, appunti e comunicazioni interne. Infine, il Parlamento ha l obbligo di rendere pubblico il bilancio dei diversi ministeri, ma la legge non prevede la giustificazione delle spese. In risposta a tali mancanze, numerose organizzazioni civili crearono la pagina web tuderechoasaber.es que consentiva ai cittadini, dopo aver effettuato una registrazione, di porre domande ai differenti ministeri del Governo. Secondo la coordinatrice di campagne e progetti di Access Info Europe, Victoria Anderica, en España nuestro derecho de acceso a la información pública es muy limitado. Deberíamos poder pedir información detallada sobre temas como los recortes en los servicios públicos o la financiación y endeudamiento de los partidos políticos (Access Info Europe, on line). Detto ciò, la Spagna ha davanti a sè un lungo camino da percorrere per mettersi al passo con gli standard democratici dati per scontato nella maggior parte dei Paesi dell Europa Occidentale. 4.. Campagne elettorali nel progetto di legge Nonostante il tema della trasparenza nelle campagne elettorali sia una questione complessa, sono degne di nota le novità presenti nella futura legge se il processo legislativo non incorporasse nuove modifiche. 6 Il Governo mise in marcia la web in cui qualsiasi persona avrebbe potuto accedere al disegno di legge di Trasparenza e fare commenti a riguardo. Questa è stata la prima volta che nel processo di elaborazione di una legge in Spagna si è aperto un processo di consultazione pubblica a questa scala. Per facilitare e ordinare gli interventi al progetto promosso dal Governo spagnolo il modulo era diviso in tre parti che corrispondevano a ognuna delle dimensioni della norma: trasparenza, accesso all informazione pubblica e buon governo. Inoltre si offrì la possibilità di allegare file per i commenti più ampi. 7

20 0 In linea di principio, si applicheranno le stesse regole utilizzate per l accesso all informazione anche al resto dei temi publici. Spalleggiati da questa legge, come nella maggior parte dei Paesi con questo tipo di legislazione, non sarà possibile chiedere informazioni ai partiti politici. In fine, va sottilineato un grave problema con il progetto di legge poichè non prevede che si ammettano richieste di informazioni rispetto a rapporti interni o tra Pubbliche Amministrazioni. Ciò fa sì che non sia possibile conoscere il grado reale di accesso all informazione in vari ambiti, incluso l ambito elettorale. 5. Conclusioni Il presente lavoro ha tentato diffondere una maggiore conoscenza delle tipologie e delle misure di trasparenza e corruzione in Spagna, segnalando infine la nuova scena normativa derivata dalla Ley de Transparencia y Buen Gobierno promossa dall attuale Governo. Anche se la triangolazione dei dati può dar luogo a un avvicinamento allo stato dell arte del tema nel Paese mediterraneo, si è dimostrato che tutti i corpus di indicatori per la misura della corruzione nello stato spagnolo hanno seri problemi metodologici, in particolare per quanto riguarda la validità del contenuto. Utilizzando l applicazione di questi indicatori, si ottengono informazioni contradditorie in cui la percezione della popolazione sui distinti casi di corruzione è infinitamente maggiore rispetto ai dati dei casi realmente dimostrabili che fomentano queste percezioni. Questo fenomeno può essere dovuto alla difficoltà intrinseca degli indicatori per trovare elementi oggettivabili e misurabili nella percezione degli intervistati, siano essi cittadini o esperti. Paralellamente, i dati ottenuti da questi indicatori servono per creare nuove strategie anticorruzione, essendo di per sé una potenziale minaccia per vari ragioni. In primo luogo, bassandosi sui dati ingigantiti non si adeguano alle reali neccessità delle istituzioni; in secondo luogo, gli interessi occulti di alcune delle fonti di informazione (che offrono questi indici e indicatori di trasparenza e corruzione) possono modificare i dati per ottenere benefici propri e non per migliorare la situazione di un determinato Paese. D altra parte, la disaffezione istituzionale persiste ed è incrementata dai mezzi di comunicazione. Nel momento in cui vi è un incremento nel numero di notizie si diffonde una visione pessimista del fenomeno. Il cittadino deve capire che l aumento di informazioni sulla corruzione nella sfera mediatica può essere dovuto a una chiara volontà politica di lotta contro la corruzione e non da un incremento reale della stessa. Durante gli ultimi anni, la corruzione in Spagna è stata relazionata con i livelli subnazionali e, in particolare, con il settore edile. Appare molto interesante la valutazione del circolo vizioso della sfiducia, in virtù della quale la percezione cittadina della corruzione aumenta proporzionalmente con una maggior copertura mediatica dei casi, che può essere motivata da un aumento delle strategie contro la corruzione. La capacità del sistema spagnolo di controllare verticalmente la corruzione per vie elettorali è minima. Per tanto, il paradosso è evidente: nonostante ci sia una soddisfazione cittadina che considera il sistema democratico come promotore di libertà e ugualianza e che apoggia la maggior parte delle istituzioni basilari della democrazia, risalta la scarsa fiducia che il cittadino-elettore ripone nel suo proprio ruolo nell attuale democrazia. Si dimostra che l opinione pubblica non concorda con la gestione della

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