La Comunicazione di crisi Pier Carlo Sommo - Direttore SC Relazioni Esterne ASLTO2 - Torino Nord Estratto delle slide La Crisi - Per definire.

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1 La Comunicazione di crisi Pier Carlo Sommo - Direttore SC Relazioni Esterne ASLTO2 - Torino Nord Estratto delle slide La Crisi - Per definire. Emergenza e crisi Si pensa subito alle grandi catastrofi aziendali, di prevalente natura ecologica, con titoli cubitali e TV presenti sul luogo dell'incidente. Esempi spettacolari molti e noti: dalla petroliera che riversa tonnellate di greggio alle isole Shetland, all acqua Perrier, o le emergenze chimiche di Bhopal e Seveso. Le crisi spettacolari hanno convinto che una cattiva gestione dell'emergenza aumenta l'entità del danno che ne deriva. In un azienda il livello di emergenza è spesso molto più basso. Può essere un articolo scritto da un dietologo o di un dentista per mettere in difficoltà un produttore di merendine. Emergenza è un conduttore televisivo di vasta audience che attacchi più del previsto determinati consumi, danneggiando un intero settore produttivo. Per un azienda sanitaria basta un decesso dopo un operazione chirurgica non sia prontamente chiarito, che lo spettro della malasanità aleggi immediatamente su tutta la struttura NON ESISTE SETTORE PRODUTTIVO O DEI SERVIZI CHE SIA IMMUNE DAL RISCHIO E DALL'EMERGENZA. La Crisi - Il mito del rischio zero Consumatori, media e opinione pubblica sono ormai poco disponibili ad affrontare livelli di rischi anche solo accettabili su sicurezza dei prodotti, dell ambiente e dei servizi pubblici e privati. Crescita civile e culturale delle popolazioni, cresciuta sensibilità delle persone ai temi della salute e ambiente, pressione di media, movimenti ambientalisti e consumatori, inducono a livelli di accettazione dei rischi sempre più ridotti, spesso prossimi al rischio zero. MA neppure le imprese più diligenti e preparate sul piano tecnico e manageriale e dotate delle migliori tecnologie possono assicurare il rischio zero. E ovvio che miglioramenti sono sempre possibili e che le imprese debbono perseguirli costantemente pur in un corretto equilibrio tra costi e benefici. Nonostante progressi della tecnica, l introduzione di normative rigide in materia di sicurezza, il rischio zero non può esistere nelle attività umane. La Crisi - Conoscere il rischio Spesso le aziende focalizzano l attenzione sui soli rischi tecnici e operativi, trascurando altre aree, quali i rischi imprenditoriali e d interruzione di attività Trascurano soprattutto di prevedere le azioni necessarie per ridurre gli effetti negativi per il proprio business in caso di crisi. L inadeguatezza è evidente per la comunicazione di crisi. Spesso non solo non si è preparati a comunicare efficacemente nei confronti dei vari pubblici di riferimento, ma neppure a gestire le informazioni all interno dell azienda. La nostra società ha ritmi scanditi dalle agenzie di stampa, dai media radio-televisivi e da internet. Per cui la comunicazione ha un ruolo fondamentale nelle situazioni di crisi per la protezione del business aziendale. Nei Paesi più avanzati si è sviluppata la cultura del risk and crisis management. E una cultura delle imprese, per affrontare non solo i possibili rischi connessi all attività, ma anche le conseguenze di possibili crisi, prevedendo reazioni degli interlocutori. Conoscere i rischi è requisito fondamentale per poterli gestire correttamente e, nei limiti del possibile, evitare le brutte sorprese.

2 I rischi sono numerosi, complessi, interrelati, e l identificazione deve procedere attraverso un percorso chiaro e sistematico, mediante tecniche di analisi. L individuazione della metodologia di analisi è il primo momento di verifica sulla serietà d approccio ai temi della crisi. La Crisi - Percezione All origine di una crisi vi possono essere molti fattori: accidentali, interni o esterni all azienda. Non sempre le crisi sono originate da fatti reali. Pregiudizi, allarmismi, errate informazioni, talvolta addirittura vi è un coinvolgimento, senza motivo, in vicende alle quali è estranea l azienda. La gestione delle percezioni è strategica nella gestione delle situazioni di crisi. L evoluzione degli strumenti di informazione e la pressione dei media sollecitano le aziende a definire in tempi ristretti, a volte in tempo reale, la strategia di comunicazione, talvolta a crisi ancora non risolta. Prepararsi a comunicare efficacemente con i diversi interlocutori interni e esterni all azienda (dipendenti, media, autorità, parti lese, clienti, fornitori, opinione pubblica, ognuno con esigenze diverse di comunicazione) è componente essenziale di ogni programma di crisis management. La Crisi - Preparazione Prepararsi a gestire una crisi è un investimento e non un costo. Gli investimenti, pesanti e necessari per recuperare immagine e posizione di mercato, sono il metro di misura dei danni di una crisi. Le aziende preparate, con piani e procedure per gestire la comunicazione di crisi, spesso non solo sopravvivono, ma migliorano le posizioni di mercato. Uscirne vincenti è possibile. Benché non ne esistano due uguali, le situazioni di crisi seguono dinamiche precise. L azienda può fronteggiare e superare qualsiasi tipo di crisi o emergenza se possiede un management preparato e coordinato, capace di passare alla gestione straordinaria con coerenza, evitando le pericolose reazioni a catena. La Crisi - Priorità NESSUNA organizzazione, prodotto o servizio è immune dal rischio di crisi. La domanda da porsi NON è SE dovrà mai affrontare la crisi, MA quale tipo di crisi accadrà, quando e come Priorità La crisi che coinvolge un azienda è improvvisa, NON importa che le responsabilità siano interne od esterne, sia incidente o fatalità, la priorità è: GESTIRE LA CRISI E GESTIRLA BENE La Comunicazione di Crisi - Definizione E quella area dell attività di comunicazione il cui obbiettivo è il controllo degli effetti di una situazione di emergenza sull organizzazione. La comunicazione di crisi è rivolta, in primo luogo ai mass media e agli ambienti decisionali. La Comunicazione di Crisi - Collocazione La comunicazione in stato di crisi è quel servizio specialistico delle pubbliche relazioni che si occupa

3 di definire, progettare e attuare un piano di comunicazione volto a superare uno stato di crisi in cui un organizzazione può trovarsi coinvolta. La comunicazione di crisi assolve la funzione strategica vitale di proteggere e di rafforzare la reputazione dell impresa, del suo management, dei suoi dipendenti, dei suoi prodotti o servizi, della sua mission e del suo ruolo sociale. (E. Invernizzi D.Ripamonti 2002) Pur essendo un servizio specialistico delle relazioni pubbliche, la comunicazione di crisi si avvale di iniziative e strumenti appartenenti ad altre categorie della comunicazione d impresa come: Comunicazione interna Comunicazione di marketing Pubbliche relazioni Essa si rivolge a tutti i pubblici tipici della comunicazione: Dipendenti Collaboratori Clienti (effettivi o potenziali) Opinione pubblica (E. Invernizzi D.Ripamonti 2002) La Comunicazione di Crisi - I grandi casi Il crisis management era una disciplina trascurata dal management di impresa fino agli anni '70 quando due eventi accaduti negli USA, la portarono all attenzione: Il caso dell'avvelenamento del Tylenol, un farmaco della Johnson & Johnson. L'incidente alla centrale nucleare di Three Miles Island. I due casi hanno evidenziato come l'impatto per l'impresa veniva condizionato in modo determinante da come reagiva nelle prime ore all'emergenza. Gli effetti furono negativi nel caso della centrale nucleare, andò invece nel verso giusto per il Tylenol. La Comunicazione di Crisi: Crisi e Issue La dottrina distingue tra: CRISI: Quando l'azienda subisce le conseguenze di un evento imprevedibile (fortuito o promosso da altri) che la mette in serie difficoltà ISSUE: Quando l azienda vara un progetto traumatico e decide quando e come farlo Come si sviluppa la Crisi CRISI LATENTE Quando un problema esiste e si evolve ma il suo ambito di percezione resta circoscritto alla ristretta cerchia degli addetti ai lavori CRISI CONCLAMATA Quando la percezione del problema dilaga ben oltre l ambito dei diretti interessati Primi sussurri Eco e rimbombi Sporadiche apparizioni su media marginali Reazioni dei gruppi sociali più sensibili Missive anonime e avvertimenti Minacce, boicottaggi, azioni dimostrative Le prime avvisaglie sui mass media Lettere ai giornali Prime apparizioni sui portali internet

4 Dispacci sulle reti regionali delle agenzie Brevi su radio e giornali locali Servizi su testate consumeristiche Articoli su media politicamente sensibili Riprese su programmi radio/tv di nicchia Crisi conclamata: i prodromi Rimbalzi su televideo Agenzie chiedono informazioni Spuntano le prime dichiarazioni Radio e TV regionali ne parlano Cronisti di quotidiani telefonano Radio e TV mandano loro operatori in sede Inizia il pressing ai cancelli Vengono fermati i dipendenti che transitano agli ingressi Crisi conclamata: l evoluzione I quotidiani intervengono I take d agenzie si moltiplicano Le dichiarazioni si infittiscono e il fronte si divide in sciacalli e difensori Radio e TV nazionali prendono il sopravvento I cronisti pressano i dipendenti Radio e TV mandano i loro inviati ad intervistare i personaggi più coinvolti Il pressing ai cancelli si fa incontenibile. Difficile varcare la soglia d ingresso senza essere fermati Crisi conclamata: il picco Notiziari Radio e TV citano l evento nei titoli Quotidiani gli riservano lo strillo in prima e ampi spazi nelle pagine interne le istituzioni Intervengono ufficialmente Appaiono i primi editoriali sui portali Rimbalzi sui talk show e sugli speciali Interviste ad esperti ed alle parti in causa La stampa internazionale se ne occupa Entrano in gioco i periodici con ampi servizi Crisi conclamata: i postumi Commentatori e opinion makers chiosano Cala l interesse delle agenzie Crolla la curiosità del grande pubblico Emergono i primi danni d immagine L attenzione si polarizza sui pochi colpevoli Si registrano le conseguenze sul business Si allenta la tensione interna e cala il morale Rimpallo delle responsabilità Il ritorno alla fase di latenza La normalità prende il sopravvento Rimane il ricordo ma tende a sfumare Emergono sporadici richiami Analisi dell accaduto per imparare Il dibattito sul problema va su internet Nascono i primi gruppi di oppositori Si fanno vivi con piccole iniziative L azienda va in difensiva Come si affronta e previene la Crisi

5 Mappare i rischi Assumersi in prima persona i più critici Delegare gli altri a personale di fiducia Monitoraggi interni, media e web Creare la struttura da mobilitare in caso di emergenza Addestrare i collaboratori più esposti Simulare emergenze per collaudare il sistema Allenarsi su crisi minori Individuare le tipologie più ricorrenti Creare matrice rischio/danno Analizzare crisi di altri per tracciare percorsi critici Approfondire aspetti legali Valutare apporto associazione Consultare esperti di risk management Definire ruolo RP Identificare i componenti della squadra allargata La fiammata imprevista e incontenibile Il picco preceduto da una breve fase di latenza Il passaggio graduale dalla latenza all emergenza L alternarsi di fasi di latenza con picchi ricorrenti Il tormentone comunicazionale (Es. mucca pazza) Contenimento per la prima fase di latenza Risposta graduata in prossimità della modalità conclamata Reazione forte e chiara quando la crisi dilaga Ricupero d immagine nell immediato post-crisi Strategia dell attenzione per la fase di convalescenza La Comunicazione di Crisi - Definizione di Crisi Definizioni di crisi tratte dai testi elaborati da "Space - Bocconi : Una situazione è una crisi organizzativa se presenta questi cinque attributi: grande rilevanza bisogno di immediata attenzione sorpresa necessità di azione impossibilità di controllo da parte dell'organizzazione Una crisi o disastro è un'emergenza improvvisa che infrange gli equilibri routinari dell'organizzazione o della comunità, che può danneggiare la posizione competitiva dell'azienda, che richiede attenzione immediata e che è visibile all'esterno dell'organizzazione; La crisi è un evento caratterizzato da bassa probabilità di accadimento ma con gravi conseguenze che minaccia gli obiettivi fondamentali di un'organizzazione. La Comunicazione di Crisi - Definizioni Crisi e comunicazione Una crisi o un evento critico sono sempre anche una crisi di comunicazione. La comunicazione è l elemento strategico nella gestione della crisi. Il problema è riuscire a capire come comunicare l evento al momento dell evento stesso. La Comunicazione di Crisi - Gestione La comunicazione è sempre un rischio. Una comunicazione del rischio mal gestita fa più danni degli effetti nocivi dell evento reale.

6 Quindi, come va gestito e governato il rischio, così va gestita e governata la comunicazione del rischio. La Comunicazione di Crisi - Natura Gli eventi improvvisi possono mettere a repentaglio l azienda: risultati, indipendenza anche la sopravvivenza. L elenco delle fonti di crisi non è strettamente codificabile. Anche situazioni di semplice emergenza possono evolvere in modo drammatico e diventare crisi. Crisi è un qualsiasi evento che richieda immediata azione per evitare un potenziale impatto negativo sull azienda e/o i suoi interlocutori. La crisi può compromettere irreparabilmente la reputazione, allontanare clienti e consumatori, generare negativa attenzione dei media e l'intervento delle autorità. L azienda deve reagire con prontezza in una situazione diversa dalle sue normali condizioni operative, in assenza di tutte le informazioni necessarie e sotto un severo esame dall'esterno La Comunicazione di Crisi - Identificazione Tutte le aziende hanno problemi, la gestione e soluzione di problemi è parte dei compiti dei manager dell azienda. Solo se un problema, a causa di una situazione improvvisa, finisce sui media o c è il rischio che divenga di dominio pubblico, allora si ha la crisi. Crisi è stravolgimento delle condizioni operative: Sorpresa Carenza di informazioni su cosa è successo Attenzione dall esterno Evoluzione incontrollata degli avvenimenti Forte pressione emotiva interna e esterna Quando, cosa e come l azienda comunica in caso di crisi diviene un fattore critico che può determinare l impatto che la crisi avrà sull azienda sia a breve sia a lungo termine, le conseguenze sulla sua reputazione e sui rapporti futuri con i suoi pubblici. La Comunicazione di Crisi - Differenza Ogni crisi è differente dalle altre: non vi sono regole e ricette miracolose sulla base dell esperienza, i vari pubblici reagiscono in modo differente in funzione delle differenti situazioni ambientali e temporali. Solo un dato è fisso: i giornalisti che vogliono sempre sapere cosa è successo, perché e di chi è la colpa, e lo vogliono sapere quando le informazioni sono ancora scarse e confuse. La comunicazione di crisi richiede lucidità, onestà e sensibilità verso gli interessi e le reazioni dei pubblici coinvolti. La comunicazione di crisi richiede prontezza: l azienda deve assumere la gestione della comunicazione prima che il vuoto di informazione sia colmato da altri. L azienda deve far fronte ad una situazione in cui le domande le pervengono con una rapidità maggiore di quella con cui le vengono le informazioni per rispondere. La comunicazione di crisi è quindi un insieme di metodo e sensibilità per rispondere in modo lucido ad una situazione che porterebbe a non rispondere o farlo troppo tardi o in modo confuso, incoerente e influenzato dall immediato. La Comunicazione di Crisi Atteggiamenti capi Buona parte delle organizzazioni è riluttante a prepararsi ad affrontare le avversità I dirigenti non vogliono pensare alla possibilità di un problema, i collaboratori che ne parlano sono pessimisti o perdenti. I manager rampanti pensano che bisogna: Pensare al successo Progettare il successo Non alimentare il pessimismo

7 Aggregarsi a persone positive Esaltare i vincenti ed evitare i perdenti Questo atteggiamento mentale indebolisce qualsiasi attività e la rende vulnerabile a tutti gli imprevisti che possono verificarsi, anche nelle aziende meglio gestite. La Comunicazione di Crisi - Errori La comunicazione durante le crisi è da sempre abbastanza sottovalutata più per ragioni umane, quasi di superstizione, che per ragioni tecniche. Il comportamento delle organizzazioni e dei dirigenti, prima e dopo la crisi, è in genere il seguente: La crisi non accadrà a loro ma solo agli altri. Se accade è il risultato di una cattiva gestione. Se accade, meno si parla meglio è. Quando è accaduto, bisogna dimenticarlo al più presto possibile. Questi quattro comportamenti "spontanei" sono un concentrato di quanto più sbagliato si possa fare La Comunicazione di Crisi - Atteggiamenti L esperienza ha insegnato che: Nessuna organizzazione è immune dalla possibilità di una crisi Qualsiasi crisi, per quanto grave, può essere gestita La capacità di gestione è strettamente legata al livello di preparazione professionale generale e specifica alla crisi La Comunicazione di Crisi - La Cultura Acquisire la cultura dell emergenza Una situazione di emergenza è una situazione che genera domande a una velocità molto superiore a quella necessaria per elaborare risposte Per gestire un emergenza occorre sapere imparare rapidamente. Per imparare rapidamente, nel corso di un emergenza, è necessario aver già imparato prima. Da questa definizione quattro aspetti decisivi: I tempi L organizzazione La formazione La prevenzione. Sono i temi centrali per l efficacia dell intervento di comunicazione adottato, dapprima nella fase di prevenzione, poi in quella di gestione e infine in quella di ritorno alla normalità. La Comunicazione di Crisi - La Cultura Nessuna organizzazione può affidarsi alla buona sorte per il suo successo. La preparazione alla gestione di una crisi è: Uno stato della mente Una responsabilità manageriale La Comunicazione di Crisi - Crisis Management Il crisis management è la messa a punto e applicazione di strategia e tattica per prevenire o modificare l impatto di eventi critici sull organizzazione. La comunicazione di crisi è una delle componenti più importanti del crisis management. Il processo di crisis management può essere scomposto in quattro fasi: Prevedere - (analisi rischi e monitoraggio segni premonitori) Programmare - (crisis management team CMT, portavoce aziendale, camera di crisi, formazione, piano, manuale,) Comunicare e gestire la crisi - (auditing e monitoraggio, azioni di comunicazione esterne e interne Gestire il dopo crisi - (diario di bordo, analisi e apprendimento, eventuale pubblicizzazione aspetti

8 positivi) La Comunicazione di Crisi - Crisis Management In sintesi, la crisi è un evento straordinario ad alta visibilità esterna che può avere ripercussioni negative sulla reputazione e sulle attività dell organizzazione. Un intervento preventivo, diretto ad effettuare un analisi dei potenziali elementi di rischio e a responsabilizzare ogni manager sulla stima delle emergenze, è fondamentale per ridurre le probabilità che la crisi si verifichi realmente. La Comunicazione di Crisi per Tipologie Gravi incidenti Prodotti difettosi o avariati - gravi disservizi Problemi giudiziari di amministratori Mutamenti di ragione sociale Cambio di dirigenti Difficoltà economiche aziendali OPPURE Incidenti industriali Incidenti ambientali Contaminazione di prodotti (avvenuta o solo minacciata) Criminalizzazione di alimenti o ingredienti Dubbi sull'introduzione di una nuova tecnologia Timori legati all'esposizione a fattori di rischio Sfiducia dei mercati finanziari Inchieste giudiziarie La Comunicazione di Crisi Per Aree PRODOTTO: Tampering (manomissione /avvelenamento/ minacce) Processo di produzione (sicurezza, controllo qualità) Commercializzazione (leggi e decreti, nuovi prodotti) SERVIZI: Disservizio (sciopero, fermo produzione,sospensione attività) Sicurezza informatica (banche dati) MARCHIO: Fusioni e acquisizioni Scalate Affari legali RELAZIONI: Impatto ambientale (produzione, strutture) Impatto Salute (fattori di rischio) Rapporti con i consumatori o utenti AZIENDA: Ristrutturazioni Trattative sindacali La Comunicazione di Crisi - Comportamento Nel momento della crisi comunicare e in modo corretto è basilare! Permettere che l'immagine si formi da sola, senza alcuna azione opportuna, è un suicidio aziendale. COMPORTAMENTI Assumersi le responsabilità. Capire le circostanze. Definire il problema.

9 Stabilire le possibili reazioni. Muoversi con decisione e rapidità. Rimuovere le cause. Evitare che si verifichino nuovamente La Burson-Marsteller, una delle Principali agenzie di RP del mondo individua dieci regole per le emergenze: Definire il problema a breve e medio termine Identificare gli interlocutori interessati Assumere l ipotesi peggiore nel pianificare l attività Contenere il problema se possibile Isolare la gestione della crisi dalla gestione ordinaria Centralizzare e controllare il flusso delle informazioni sia verso l interno che verso l esterno. Assumere una posizione responsabile Fare leva sui potenziali alleati Comprendere il ruolo dei media (cercare le buone notizie, fornire informazioni utili per il pubblico, fare chiarezza sulle cause e sulle responsabilità, essere interlocutori attendibili). Monitorare costantemente i danni e le conseguenze su tutta l attività. La Comunicazione di Crisi - Strategie Ecco alcune possibili strategie per far fronte all emergenza,da utilizzare secondo tempi o modi previsti o dettati dalle circostanze. Ignorare l attacco Attaccare l attendibilità della fonte Prendere tempo, verificare l accaduto Influenzare la fonte Ribaltare in positivo Ricercare testimonianze autorevoli Spostare l attenzione Allargare le responsabilità Riconoscere la crisi La Comunicazione di Crisi Il Crisis team Nelle aziende a rischio di crisi viene predisposto un CMT Crisis Management Team: Il comitato di crisi è composto da un numero limitato di persone, informate su tutto e ciascuna responsabile di parte del lavoro; È predisposto un elenco di esperti esterni che interverranno se si presenteranno casi gravi dal punto di vista scientifico-tecnico; Esiste uno staff dì persone fidate per poter filtrare le richieste di informazione (assistenti di direzione, segretarie di fiducia); Un documento stabilisce i compiti di ciascuno, ciò che si può dire, e come lo si deve dire; Vi è un archivio facilmente e velocemente accessibile di tutta la comunicazione aziendale che potrà risultare necessaria; E sempre aggiornato un elenco di rappresentanti dei media che potranno contattare l'impresa o essere da essa contattati per evitare o ridurre il rischio di errate interpretazioni o attacchi basati su una scorretta informazione; E individuato un portavoce che affronta tutte le occasioni in cui l'impresa dovrà comunicare all'esterno. La Comunicazione di Crisi La Crisis room Nelle aziende a rischio di crisi viene predisposta la camera di crisi. E la sala operativa destinata a ospitare i membri del CMT e fungere da centro di controllo, deve contenere tutto ciò che serve al gruppo di lavoro : Strumenti operativi di supporto alla comunicazione - linee telefoniche interne ed esterne, computer

10 con modem, stampanti, fax, fotocopiatrici, televisione satellitare, videoregistratori, radio, registratori e se necessario apparecchiatura per videoconferenza. Archivi contenenti tutte le informazioni sull organizzazione un archivio cartaceo informatico, contenente tutte le informazioni sull organizzazione, sugli impianti, sugli edifici, sui processi brutti vi, sui prodotti sui servizi, nonché gli organigrammi, un archivio fotografico, e coppie delladi brochure aziendale. La disponibilità immediata di questo materiale permette di rispondere tempestivamente ad ogni richiesta di informazione da parte dei giornalisti. I piani di crisi e le procedure di emergenza- Oltre al manuale di crisi e una mailing-list aggiornata con i recapiti dei membri del CMT, dei dirigenti e dei consulenti ambientali, come degli aiuti esterni, autorità locale, forze di polizia, ospedale, vigili del fuoco. Doveva esserci anche la mailing-list dei media locale e nazionale(radio televisione stampa). La camera di crisi deve essere destinata esclusivamente alla gestione di crisi e non utilizzata per svolgere attività aziendale ordinaria. La sua funzione è quella di garantire un luogo fisico dove riunirsi e concentrare coordinare l attività di gestione della crisi al riparo da qualsiasi distrazione della gestione ordinaria La Comunicazione di Crisi La prevenzione Il comunicatore ha ruolo chiave nel sensibilizzare il management dell azienda alla necessità di: avere un programma di preparazione alla gestione di crisi avviare il processo di preparazione aggiornare lo stato di preparazione dell azienda. Il programma di preparazione ha in sostanza 4 elementi: L analisi delle possibili crisi che possono colpire l azienda e il livello di preparazione alla situazione, l elaborazione dei possibili scenari e conseguenze, valutando probabilità dell evento e conseguenze a breve e lungo termine La costituzione di un team di manager che avranno il compito di gestire la possibile crisi, individuando ruoli e responsabilità La predisposizione di un sistema di risposta, che consenta all azienda reazione pronta e coordinata La formazione del team di crisi, per familiarizzare i suoi componenti alle caratteristiche di una situazione di crisi e addestrarli a comunicare con i vari pubblici coinvolti La Comunicazione di Crisi La prevenzione Gli strumenti da prevedere Costituzione di una task force cui sarà affidata la strategia e la gestione dell'emergenza Nomina di un unico portavoce al quale sarà affidato il compito di dialogare con l'esterno Predisposizione e diffusione di comunicati stampa (dossier o libri bianchi, se i tempi del processo dell'emergenza lo consentono) Convocazione di conferenze stampa quando l'urgenza e l'importanza della comunicazione è estrema Interviste (sollecitate o subite) anche con la presenza dell'esperto in materia specifica, ma sempre gestite dal portavoce ufficiale. Formazione e l'addestramento dei membri della task force per governare al meglio l'ansia e lo stress che inevitabilmente insorgono con l'inizio di un'emergenza. La Comunicazione di Crisi La prevenzione L'attenzione e il coinvolgimento dedicati all'evento critico non devono essere solo un atto formale, ma lo specchio reale di un atteggiamento e di un'etica di tutto l Ente. Trasparenza dei comportamenti, disponibilità a fornire dati, cifre ed ogni elemento utile a comprendere cause e origini dell'emergenza, unite all'informazione circa le proprie azioni, sia nei confronti dei pubblici di riferimento coinvolti, sia della stampa e dell'informazione radiotelevisiva sono indispensabili per poter essere credibili ed autorevoli nel governo del processo di comunicazione. Ammettere le proprie responsabilità prima che ciò sia inequivocabilmente dimostrato da altri è, insieme all'espressione delle proprie scuse, atto strategicamente e oggettivamente dovuto. Nulla contribuisce di più ad appesantire il carico di diffidenza, sfiducia, colpevolezza e irresponsabilità come l'emettere messaggi contraddittori o essere costretti a smentire un proprio

11 improvvisato portavoce. La Comunicazione di Crisi Il portavoce Prima di ogni dichiarazione pubblica o conferenza il crisis team deve valutare la posizione della società e verificare la sua capacità di risposta tre interrogativi: Che cosa è successo? Perché? Cosa farà l azienda per risolvere il problema? Bisogna quindi individuare un portavoce unico e autorevole, che affronti i mass media rispondendo in maniera completa, precisa e documentata alle tre domande. La Comunicazione di Crisi Il portavoce Un portavoce e esitante e confuso dà l impressione che l impresa possa essere irresponsabile o che il management sia impreparato. La pressione del mass media è fortissima. Se i giornalisti non ottengono risposte dai canali ufficiali usano altre fonti, spesso ostili Il portavoce deve poter prendere istantaneamente decisioni delicate per rispondere a domande impreviste o a sviluppi improvvisi. Portavoce ideali sarebbero il presidente o l amministratore delegato o comunque un top manager disponibile nella circostanza. Può essere opportuno come portavoce il capo ufficio stampa, che conosce il mondo dei mass media, ma deve godere di fiducia illimitata dei vertici, e gestire la crisi in stretto contatto con i livelli aziendali coinvolti. La Comunicazione di Crisi Il portavoce Due errori che a volte si commettono nelle prime ore della crisi: Il management, (per cattiva comunicazione interna) privo di dati completi e tempestivi sull emergenza, dà un immagine di incompetenza Il portavoce indeciso, che non sa fin dove può spingersi nel dire perché non è investito dal potere decisionale sufficiente per assumersi la responsabilità, così appare inattendibile o reticente La Comunicazione di Crisi Dopo Il crisis management non termina con la fine dell'emergenza. Dopo la crisi bisogna valutare gli effetti sui pubblici di riferimento coinvolti: Valutare le reazioni dei singoli gruppi di interesse Analisi e valutazione dell'efficacia della comunicazione durante l'emergenza (in un processo di comunicazione l'importante è essere capiti e ricordati) Correggere le notizie diffuse, se false Definizione della strategia per riassorbire eventuali effetti negativi Identificazione, revisione e di rimozione delle cause che l'hanno generata Conservare documentazione scritta e fotografica della crisi Monitorare l immagine La Comunicazione di Crisi - Mass Media Fattori che influenzano l'atteggiamento dei media I media hanno un ruolo critico nel diffondere le informazioni su un rischio e nel portare un problema all'attenzione della gente. Più che determinare la pubblica opinione, i media: Evidenziano la questione Divulgano le informazioni, che unite a: esperienza personale, emozioni e diretti interessi, contribuiranno a formare l'opinione degli individui. I media sono più interessati: Aspetto politico e sociale e non gli aspetti tecnici del rischio

12 Preferiscono la semplicità Sono interessati alle situazioni di pericolo e non alla sicurezza. La Comunicazione di Crisi - Mass Media Gli elementi di interesse di una crisi per i giornalisti: Colpe o responsabilità Segreti, coperture o tentativi di insabbiamento Fattore umano" emotivamente rilevante (sono identificabili: eroi, colpevoli, mascalzoni, gonzi, babbei o vittime) Esiste un legame con fatti rilevanti o personalità rilevanti Conflitto o controversia La storia può avere un seguito interessante o coinvolgente La vicenda coinvolge molte persone e queste appartengono alla categoria "dell'uomo comune" o del "vicino di casa Vicenda con forte impatto visivo (sofferenza che si tocca con mano) Storia collegata a faccende di sesso o sangue La Comunicazione di Crisi - Mass Media Fattori che influenzano l'atteggiamento dei media (segue) I giornalisti cercano gli elementi che rendono la storia attraente per i lettori. I giornalisti riportano punti di vista, non le verità. Il giornalista tende a riportare tutte le opinioni, non solo quelle suffragate da veridicità scientifica. Controversia e diverse angolazioni sono l'elemento ricercato dal giornalista. Il rischio è quasi sempre semplificato in una dicotomia: pericoloso o sicuro. Il giornalista non si addentra in sofisticati distinguo e in sottili analisi. I giornalisti tendono a personalizzare gli articoli sui rischi: le testimonianze dirette di chi è coinvolto interessano i lettori. I dati di rischio sono più notiziabili di quelli sulla sicurezza: "Pericoloso al 20%" è più notiziabile di "sicuro all'80%". I giornalisti a volte hanno esperienza limitata e poco tempo a disposizione. I giornalisti sono generalisti e non tecnici, le scadenze ristrette da rispettare non danno tempo di studiare gli aspetti tecnici o cercare di capire. Bisogna semplificare il loro lavoro, con informazioni, chiare, semplici e di facile uso, oppure complicarglielo con materiale difficile comprensione, che deve essere tradotto in un linguaggio adatto ai lettori. Bisogna essere aperti e disponibili alle esigenze dei cronisti. Rispettare i loro tempi e fornire informazioni sul rischio tagliate a misura della loro testata o media Per le trasmissioni TV o radio prepararsi in anticipo e tenere pronto materiale illustrativo sulla crisi in atto. Cercare di stabilire relazioni di fiducia durevoli con giornalisti ed editori. La Comunicazione di Crisi - Mass Media Sintesi dei rapporti con i mass media Comunicare è una necessità: se i giornalisti non riceveranno notizie le cercheranno da soli e spesso non saranno presenti i soliti giornalisti. Le risposte devono essere le più veritiere possibile: mai mentire, gli effetti possono essere disastrosi. I comunicati stampa dettagliati ed esaurienti, facendo sì che i giornalisti possano scrivere agevolmente il pezzo, non devono essere troppo lunghi, altrimenti vi è il rischio che i tagli possano alterare il messaggio. Non devono essere MAI fatte, nemmeno in modo confidenziale, ipotesi o illazioni: sono pericolosissime per la loro possibilità di essere travisate o prese per veritiere. Nel corso della crisi deve essere effettuato un monitoraggio continuo dei media.

13 In linea generale la rapidità d'intervento e reazione è basilare: ogni ritardo o esitazione possono essere micidiali L humus della crisi in ASL Ignoranza o scarsa conoscenza del sistema dell informazione, accessi, tempi e regole. Ignoranza o scarsa conoscenza delle opinioni ed impressioni del cittadino. Sottovalutazione dei segni iniziali o premonitori Clima generale aziendale teso o degradato per fattori interni od esterni Clima di struttura teso o degradato Sfiducia del vertice nei collaboratori Utilizzo per la gestione della crisi di personale non competente per ragioni politiche o personali Carenza di delega ai gestori della crisi Perseveranza negli errori CON UNO O PIU DI QUESTI ELEMENTI IN AZIONE, PER LO SCOPPIO DELLA CRISI DISASTROSA E SOLO QUESTIONE DI TEMPO Conclusioni generali La Crisi E un opportunità? La crisi pone, quasi sempre, l organizzazione in un punto di svolta. Un management capace non si limita a contenere i danni ma cerca le opportunità di crescita e miglioramento che la crisi può portare con sé. Le crisi possono essere occasione di apprendimento, di visibilità, di aumento della competitività. Sono stati individuati alcuni casi di opportunità: Avviare cambiamenti organizzativi Elaborare nuove strategie Individuare nuove potenzialità competitive Perfezionare i sistemi di prevenzione e gestione crisi Rafforzare la credibilità e visibilità La Comunicazione di Crisi - Conclusioni Comunicare sul rischio è difficile, non ci sono ricette miracolose. Realismo: nella comunicazione del rischio i miracoli sono difficili Il processo è delicato, con risultati graduali, è più efficace quanto più è precoce. Avviato in ritardo, al culmine dell'offesa, un programma di comunicazione richiede sforzi e tempi maggiori, e minori speranze di riuscire a smorzare l'ondata emotiva Nelle crisi la comunicazione e i suoi professionisti hanno sempre un ruolo centrale. La gestione della comunicazione è un elemento critico, se inadeguata può vanificare investimenti e interventi "tecnici" e creare danni irreparabili. Il nocciolo della comunicazione sul rischio è creare o ricostruire la fiducia nei pubblici di riferimento Bisogna essere psicologicamente e materialmente preparati alle emergenze. La preparazione è utile, ma la crisi, quasi sempre, ha modalità e tempi diversi e non prevedibili. La crisi, in certi casi, può essere trasformata in una opportunità di comunicazione o di affermazione professionale, ma è non è MAI una regola. Più la crisi è grave e più deve essere gestita da professionisti. La percezione del pubblico di come siamo in grado di reagire davanti ad una crisi è importante quanto la nostra capacità di rispondere operativamente. Il personale deve possedere la capacità di riconoscere i bisogni e deve avere anche un processo prestabilito che consenta di delegare senza timore di ripercussioni. Poche crisi sono drammatiche come l alluvione del 2000.finchè non ce ne capita una. Quando accade la nostra crisi la parte più ardua da affrontare è proprio quella di rispondere al pubblico che richiede informazioni, ai giornalisti, alle televisioni.

14 La nostra capacità di rispondere bene dipenderà da quanto saremo preparati. La Crisi - Il parere di Murphy Per concludere, il libro di saggezza spicciola di A. Bloch può darci, con un sorriso, qualche spunto di meditazione sui guai aziendali. La Legge di Murphy Se qualcosa può andar male lo farà Corollari alla legge Niente è facile come sembra Tutto richiede più tempo di quanto si pensi Se c è una possibilità che varie cose vadano male, quella che causa il danno maggiore sarà la prima a farlo Se si prevedono quattro possibili modi in cui qualcosa può andar male, e si prevengono, immediatamente se ne rivelerà un quinto Lasciate a se stesse, le cose tendono ad andare peggio Non ci si può mettere a far qualcosa senza che qualcos altro vada fatto prima Ogni soluzione genera nuovi problemi I cretini sono sempre più ingegnosi delle precauzioni che si prendono per impedirgli di nuocere Per quanto nascosta sia una pecca, la natura riuscirà sempre a scovarla In caso di crisi che obbligano a scegliere tra varie linee di condotta, la maggioranza sceglierà sempre la peggiore possibile. Sotto pressione le cose peggiorano Non puoi dire quanto è profonda una pozzanghera finché non ci finisci dentro. Finché ti morde un lupo, pazienza, Quel che secca è quando ti morde una pecora.

15 Aziendalizzazione e management nell evoluzione del sistema sanitario italiano di Giovanna Vicarelli in SISS (a cura di) La sociologia della salute in Italia: temi, approcci, spendibilità, Milano, F.Angeli Premessa Dal 1978 (anno della sua creazione) ad oggi, il Servizio sanitario italiano ha attraversato fasi di revisione e ristrutturazione che ne hanno modificato lentamente e non sempre coerentemente il profilo istituzionale e gli assetti organizzativi. Nato in un clima di forte competizione ideologica e politica, con un ritardo di circa trenta anni dalle sue prime formulazioni, ha incontrato nel corso della sua attuazione difficoltà e resistenze connesse, sia alle contraddizioni che si sono via via presentate tra gli assunti della legge e gli indirizzi governativi, sia ai vincoli economici e finanziari sempre più stringenti. L incremento della spesa sanitaria, in specifico, ha sottoposto il sistema sanitario ad un processo di continuo aggiustamento dei servizi offerti e delle risorse utilizzate, secondo logiche regolative spesso contrapposte (Vicarelli 2002 a e b). Da forme di intervento a carattere macroeconomico, infatti, si è passati a forme di valenza microeconomica, in quanto le prime finalizzate al controllo della spesa sanitaria con interventi programmatori ed autoritativi di tipo top-down e le seconde volte all incremento dell efficienza e all economicità del settore attraverso modalità di competizione e/o collaborazione tra attori responsabili a livello territoriale (OECD 1996; Bianchi 1997; Pierson 1999; Giarelli 2003). Nel complesso si tratta di un percorso che ha portato fuori da una logica strettamente burocratico-amministrativa le strutture addette alla erogazione dei servizi sanitari verso modalità di carattere più gestionale in un processo di crescente aziendalizzazione. Tale processo è l oggetto di analisi del presente lavoro che si pone l obiettivo di leggere le trasformazioni delle strutture sanitarie italiane alla ricerca di un sistema di management capace di rispondere alle mutate esigenze dei cittadini in un ambiente contraddistinto da una forte limitazione delle risorse finanziarie e da una continua ridefinizione del disegno normativo. 2. Le Unità sanitarie locali tra contraddizioni e modificazioni Alla fine degli anni Settanta, a conclusione di un periodo di grande mobilitazione socio-culturale, l'italia sperimenta il passaggio da un sistema sanitario di tipo meritocratico-occupazionale ad uno di carattere universalistico a regolazione pubblica. La legge 833 del 1978 accoglie il principio dell'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte al bisogno di salute, la competenza primaria della sfera pubblica nella determinazione delle funzioni e delle strutture necessarie, l'unitarietà delle prestazioni sanitarie e il loro coordinamento con le attività sociali. Tuttavia un siffatto modello di servizi non trova un corrispettivo altrettanto evidente sul piano della strutturazione istituzionale e gestionale la quale è nei fatti ben più difficile da individuare ed attuare. Se da un lato viene confermata la creazione delle Unità Sanitarie Locali (USL), che entro un determinato ambito territoriale, sono investite

16 della gestione di tutte le forme di intervento sanitario, dall'altro sulla fisionomia giuridica di tali organismi, sulla loro organizzazione ed articolazione prevalgono ambiguità che rispecchiano non solo le incertezze già presenti nel modello di Servizio Sanitario ideato dal movimento di riforma degli anni Sessanta (Vicarelli 1997), ma anche i compromessi conseguenti alla risoluzione, in ambito legislativo, di aspetti particolarmente conflittuali e controversi. In primo luogo l'unità Sanitaria Locale non viene parificata alle aziende municipalizzate ma identificata con il "complesso di presidi, uffici e servizi" dei Comuni singoli od associati e delle Comunità montane (art. 10): una "struttura operativa" (art. 15) delle autonomie municipali che appaiono titolari di "tutte le funzioni amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera" e che le "esercitano in forma singola o associata (art. 13). Tale formulazione non configura le Unità Sanitarie come veri organi comunali e neppure come enti strumentali delle Regioni: gli aspetti finanziari, patrimoniali, del personale e dei controlli non le rendono strutture comunali, mentre il riferimento alle competenze comunali non le rende organi regionali a tutti gli effetti. Sul piano dei finanziamenti, ad esempio, le USL non risultano dipendere né dagli stanziamenti dei Comuni come le aziende municipalizzate, né da un prelievo fiscale gestito in ambito territoriale. Mentre, infatti, il finanziamento deriva dall'istituendo Fondo sanitario nazionale, il riparto tra le USL viene assegnato alle Regioni che vi debbono provvedere sulla base delle indicazioni formulate dal Piano sanitario nazionale. Per quanto riguarda i controlli essi risultano assai diversi da quelli delle municipalizzate o previsti da coloro che cercano di attribuirli in modo pressoché esclusivo al Consiglio comunale. Nella L.833 prevale l'imputazione dei controllo sulla attività di gestione del Servizio sanitario alla Regione, ricomprendendo tra le competenze regionali anche la disciplina della responsabilità degli amministratori delle USL in materia di spesa (De Lorenzo 1982). Per il personale, inoltre, non solo si preferisce l'inquadramento regionale e non municipale, ma le modalità di reclutamento, la definizione delle funzioni e competenze, nonché i controlli di qualità risultano organizzati in ambito nazionale, così che i gestori del SSN si trovano semplicemente a dover partecipare, con propri rappresentanti, alla definizione dei contratti collettivi e delle convenzioni uniche (Rampulla 1982). Un secondo punto controverso riguarda gli organi di gestione. La loro struttura organizzativa risulta più vicina agli schemi delle società per azioni che a quelli offerti dal diritto pubblico (De Lorenzo, Clarich 1986) contravvenendo ancora una volta alla semplice identificazione dell'usl con uno "strumento operativo" del Comune (Falcon 1981). L assetto organizzativo risulta fondato sull'assemblea, identificata, in toto o per rappresentanza, con il Consiglio Comunale (cui sono affidati i compiti di indirizzo, programmazione e di controllo), sul comitato di gestione, eletto dall'assemblea e responsabile di tutti gli atti amministrativi dell'unità sanitaria locale, sul presidente con compiti di rappresentanza. Si tratta di strutture politiche ed amministrative al pari tempo, in cui non si sancisce l'esclusiva partecipazione dei consiglieri comunali, come alcuni avrebbero voluto, ma l'esclusione oggettiva dei personale tecnico-sanitario al quale viene affidata una partecipazione meramente consultiva. A tal proposito la legge prevede un ufficio di direzione che da un lato appare "articolato distintamente per la responsabilità sanitaria ed amministrativa e collegialmente preposto all'organizzazione, al coordinamento e al funzionamento di tutti i servizi e alla direzione del personale" e dall'altro condotto da operatori che debbono dimostrare specifici requisiti di professionalità e di esperienza in materia di tutela della salute e di organizzazione sanitaria (art. 15).

17 L'accento posto, infine, dalla legge sul ruolo delle Regioni, cui vengono demandati compiti di programmazione ed organizzazione, non deve lasciar supporre che in essa è esplicitamente chiarito il rapporto che avrebbe dovuto legare tale livello istituzionale con l'apparato centrale dello Stato. L'istituzione dei Fondo sanitario nazionale, ad esempio, risponde, ad una logica di accentramento finanziario iniziata nel 1974 e perseguita per tutto il decennio. Lo Stato, poi, attraverso la formulazione del Piano sanitario si assume il compito di fissare i principi fondamentali in termini di organizzazione decentrata del servizio nazionale, oltre che definire la quota di PIL da destinare alla spesa sanitaria, gli indici da assumere per la ripartizione del fondo sanitario tra le Regioni e gli indirizzi ai quali queste ultime avrebbero dovuto attenersi nella ulteriore suddivisione fra le Unità sanitarie locali. Ciò corrisponde correttamente alla necessità di realizzare modalità ugualitarie di prestazioni sanitarie sull'intero territoriale nazionale, ma le Regioni ne risultano dequalificate, sia perché non se ne prevede il contributo (Bartole 1982) se non mediante la presenza all'interno del Consiglio Sanitario Nazionale (Cammelli 1981), sia perché i Piani sanitari regionali altro non appaiono che la specificazione del PSN nel quadro locale. "In questa prospettiva l'attività regionale di programmazione risulta svilita e compromessa (se non annullata)" (Cipolla 1979 pag. 112). In definitiva la indeterminatezza di compiti e di funzioni tra i livelli istituzionali previsti dalla riforma (lo Stato, le Regioni, i Comuni e le USL), la non chiara configurazione giuridica delle USL e una strutturazione organizzativa non esplicita costituiscono tre nodi centrali della legge istitutiva del Servizio sanitario le cui conseguenze si sentiranno pesantemente nei processi di attuazione. Peraltro già dal 1981 si intensificano i provvedimenti volti a mutare i fondamenti della Legge 833 e in specifico l assetto organizzativo del SSN. Rispetto a quest ultimo la mancata approvazione o l'aggiustamento legislativo di alcuni strumenti ed istituti basilari creano una indistinzione di ruoli e di obblighi che può ritenersi alla base di molte delle disfunzioni che appaiono ben presto evidenti. Le incongruenze, ad esempio, derivanti dall'accentramento delle entrate nel Fondo Sanitario, dal controllo statale su alcuni centri di spesa (contratti e convenzioni per il personale, prontuario e produzione farmaceutica), dalla mancata approvazione del Piano sanitario, dai ritardi delle leggi finanziarie, dal palese sottodimensionamento delle risorse stanziate, dal non invio, da parte delle USL, dei rendiconti trimestrali, dal non incentivo di queste ultime nell'adottare criteri di contenimento e viceversa dalla loro necessità di ottenere localmente un adeguato consenso politico e sociale (Pastori 1985, Montebugnoli e Girardi 1983) rendono difficile imputare all'uno o all'altro soggetto istituzionale l incremento della spesa sanitaria pubblica che tra il 1982 e il 1992 passa dal 5,5 al 6,5% del PIL ( Lorenzini e Petretto 2000) Il DPR sullo stato giuridico dei personale (D.P.R. 761/79), a sua volta, frustra fin dall'inizio il tentativo di rinnovare i quadri della sanità poiché riconosce ai dirigenti e ai funzionari delle ex-mutue il diritto ad occupare le posizioni apicali del Servizio sanitario, reintroducendo un modello gerarchico piramidale che trasforma l'ufficio di direzione privato sia del carattere collegiale, sia del personale professionalmente preparato. A peggiorare la situazione intervengono i provvedimenti di congelamento delle piante organiche che impediscono la ridistribuzione del personale amministrativo, con la conseguenza che le USL che avevano ereditato le sedi centrali di alcune mutue risultano straripanti di personale, mentre questo manca in USL adiacenti. Per le lentezze, infine, nella approvazione delle piante organiche provvisorie e per la farraginosità dell'impianto concorsuale descritto nel DPR 761 crescono in tutto il sistema ampie fasce di personale precario, che conoscono una ulteriore espansione negli anni successivi per il blocco delle assunzioni e per il potere

18 di deroga che lo stato si attribuisce, fino a quando la magistratura non ne dichiara l'irregolarità allocandolo alle Regioni. Non migliorano una situazione così contraddittoria sul piano delle risorse finanziarie e umane, l'incapacità di respingere la prassi della lottizzazione e di condurre una battaglia di moralizzazione della amministrazione sanitaria, né le difficoltà dimostrate dalla dirigenza politica locale nell appropriarsi dei contenuti culturali della riforma e di una nuova professionalità gestionale (Paderni 1982). La carenza culturale in tema di problemi della salute,da parte degli amministratori determina due tipi differenti di disfunzioni: "la delega ai tecnici, con il risultato che questi potenziano le strutture esistenti o ne istituiscono delle nuove senza alcuna valutazione politica; "la prevaricazione dei politica" con la conseguenza che i politici cercano l'avallo scientifico delle idee della maggioranza fino a gestire direttamente i servizi (Bert 1982). E in questo contesto che si pone, fin da subito, la necessità di limitare e controllare l'offerta e la domanda delle prestazioni sanitarie in una logica sostanzialmente restrittiva. Premesso che nel 1979 (L. 100 del 27 giugno) viene stabilito che il fabbisogno finanziario per la sanità sarebbe stato regolato annualmente dalla legge finanziaria, nel 1981, è dapprima accolta la previsione, stimata nella proposta di Piano sanitario per il , di miliardi per la copertura delle spese correnti. Con i provvedimenti di contenimento adottati dal governo nel luglio dello stesso anno, tale stanziamento è ridotto a miliardi, cifra rilevatesi ben presto insufficiente alle reali esigenze del paese, tanto che viene approvata una terza modifica di bilancio che aumenta lo stanziamento a miliardi. Resta, tuttavia, inalterato il limitatissimo finanziamento per le spese in conto capitale, fissato per il 1981 in 510 miliardi di lire, a fronte di un fabbisogno stimato dalla proposta di PSN in miliardi per ciascun anno del triennio (Paderni 1982). Inizia, così, una politica di tagli e di conseguenti revisioni della spesa sanitaria cui fanno da corollario il blocco degli organici (D.L. del n. 678) e delle assunzioni (L. 26/4/83 n. 130), la sospensione e la limitazione di alcune prestazioni integrative e ad alto costo (la prima è del gennaio 1982), l'esclusione di servizi a carattere non prettamente sanitario (DPC ), il divieto di realizzare nuove strutture e presidi. Parallelamente sul versante della domanda si cerca di porre sbarramenti alla spesa introducendo forme di compartecipazione che ottengono in seguito (il primo decreto sul ticket è del maggio del 1981) numerosi aggiustamenti, volti sia ad aumentarne l'importo ed il campo di applicazione, sia a definire i gruppi di farmaci e le fasce di popolazione esenti, individuate queste ultime (a partire dal 1983) non solo in base al reddito e ai gradi di invalidità, ma anche al tipo di morbilità dimostrata (Ferrera 1986). Si tratta, in entrambe le direzioni, di una revisione dell'impianto della L. 833 laddove essa prevedeva prestazioni gratuite indistintamente per tutti i cittadini e laddove propugnava un ampio diritto alla tutela della salute garantito in modo ugualitario su tutto il territorio. Se i tickets, infatti, introducono diseguaglianze nell'accesso alle prestazioni, i tagli nella spesa tendono non solo a restringere il numero e la qualità dei servizi, ma anche a lasciare inalterato, se non a peggiorare, un sistema notoriamente caratterizzato da disfunzioni e differenziazioni territoriali (Donati 1986). Anche il principio della integrazione socio-sanitaria trova con i provvedimenti relativi alla distinzione delle spese a carattere sociale e sanitario un basilare impedimento. 3. Le aziende sanitarie e la competizione amministrata

19 Su questo scenario si pongono, a partire dal 1983, i primi ed organici propositi di riforma organizzativa delle USL che sono guidati dall'intento di depoliticizzare il sistema sanitario affidandosi ad una conclamata tecnicizzazione ricercata in soluzioni di tipo aziendalistico e manageriale. Puntando le critiche sugli aspetto burocratici del Servizio Sanitario e sulle aberrazioni della lottizzazione politica (ma non sulla accresciuta indistinzione dei ruoli dovuta al mancato decentramento politico ed istituzionale), le forze governative e parlamentari, con la sola opposizione di alcune categorie mediche, degli estensori della riforma e del Pci, mirano alla semplificazione del sistema in termini aziendalistici. Infatti, le proposte di riforma avanzate nella IX legislatura dal governo (ddl n del 24/11/84), dalla DC (ddl n. 863 del ), dal Psi (ddl n dell'8/3/85) e dal Pli (ddl n del 26/9/85) tendono tutte a configurare le USL come "aziende speciali", con la soppressione delle assemblee, l'istituzione del Consiglio di amministrazione, l'attribuzione di un ruolo esecutivo all'ufficio (o agli uffici) di direzione, il maggiore coinvolgimento dei tecnici e, non da ultimo, l'autonomia dei presidi multizonali e dei grandi ospedali (Toscano 1986, Carnevali 1986, Bompiani 1986). Il 1985 è, dunque, sotto diversi aspetti un anno importante poiché in sede parlamentare e governativa si discute delle ipotesi di privatizzazione dell'assistenza. avanzate dal Ministro Degan, dei progetti di ristrutturazione delle USL presentate dai partiti e dall'esecutivo ed ancora del nuovo riordino delle autonomie locali, mentre nell'ottobre del 1985 viene approvata la delegificazione del Piano sanitario nazionale (Legge n. 595) secondo la quale il Piano sarebbe stato, da allora, predisposto dal governo su proposta del Ministro della sanità e sottoposto al Parlamento ai fini della sola approvazione. Il 1985 è anche l'anno delle elezioni amministrative e il governo, per impedire che si ricostituiscono gli organi delle USL secondo quanto disposto dalla L.833, presenta al Senato (l'11 giugno) un provvedimento ad articolo unico ("Disposizioni transitorie nell'attesa della riforma istituzionale delle USL DDL n. 1383) riguardante l'assemblea, il comitato di gestione, il collegio dei revisori e le dimensioni delle USL nei Comuni metropolitani. Il disegno di legge, subito battezzato "mini riforma delle USL", è oggetto di un vivace dibattito parlamentare in cui l'opposizione di sinistra "fortemente polemizza contro tutti quegli elementi che portano a privilegiare la trasformazione dell'usl verso il modello dell'azienda speciale" (Bompiani 1986 pag. 24). Si decide così di restringere la materia alle sole problematiche della riforma dell assemblea e dei comitati di gestione, accantonando i temi sui quali lo scontro era stato più violento. In definitiva, le norme approvate nel gennaio del 1986 (Legge n. 4), le uniche su tutta la problematica trattata nell'anno precedente, risultano ancora una volta contraddittorie e frammentarle poiché se la soppressione dell'assemblea generale determina un più stretto legame fra l'usl e l'autonomia municipale, la riduzione dei membri del Comitato di gestione, la cui forma di elezione è affidata alla volontà delle singole assemblee, apre parzialmente la strada alla ipotesi di fare dell'usl una azienda. Nel panorama delle modifiche e degli aggiustamenti che continuano a segnare la realizzazione del Servizio sanitario nazionale si staglia il disegno di legge n presentato dal Ministro alla sanità Donat Cattin nel novembre del Si tratta di un progetto di ampia portata le cui finalità sembrano quelle di ridisegnare dalle fondamenta l'intero sistema. Premesso che uno dei temi di maggiore rilievo che il progetto affronta è quello della separazione dell'amministrazione politica dalla gestione tecnica, occorre sottolineare che i soggetti politici identificati sono lo Stato e le Regioni e che i Comuni perdono, nella nuova configurazione, sia le loro attribuzioni in materia sanitaria, sia qualsivoglia ruolo di guida e di riferimento. Se,

20 infatti l'articolo uno ribadisce che è di pertinenza delle Regioni, nel rispetto del dettato costituzionale, l'assistenza sanitaria ed ospedaliera e che lo Stato si riserva di intervenire con atti di indirizzo e di coordinamento, tramite il Ministro della Sanità, negli articoli seguenti le USL vengono rimodellate come enti dotati di personalità giuridica propria, la cui determinazione territoriale viene effettuata secondo criteri demografici, geomorfologici e socio-economici che dovrebbero portarle ad un accorpamento coincidente, almeno a livello di tendenza, con il territorio provinciale ( / abitanti). Il sistema sanitario, in conseguenza del principio della separazione della responsabilità politica da quella tecnica, risulta di conseguenza organizzato verticalmente su unità di tipo aziendale. Se, infatti, le USL assumono il carattere di vere e proprie aziende con propria personalità giuridica, simili ad aziende sono le agenzie alle quali le Regioni debbono affidare le funzioni di controllo, verifica, nonché di erogazione delle risorse sanitarie, così come carattere di azienda ha il Fondo sanitario interregionale retto da un apposito Consiglio di amministrazione nominato dal Presidente della Repubblica. Una struttura centralizzata e per enti, dunque, cui corrisponde una eguale centralizzazione all'interno di ciascun ambito, in specifico nelle USL, dove al Consiglio di amministrazione si affianca un direttore unico, assunto con contratto di tipo privato, cui compete l'intera attività di gestione. Per comprendere questa lenta progressione nella ridefinizione degli assetti organizzativi del Servizio sanitario occorre considerare che nel corso degli anni Ottanta si assiste ad una vasta ristrutturazione degli interessi, degli orientamenti di valore e delle domande politiche dei cittadini italiani, i quali vivono una profonda trasformazione economica e sociale del paese, ma non un eguale mutamento sul piano politico. Le difficoltà sempre più gravi che si registrano in termini di governabilità, non riguardano tanto la direzione da assicurare ai processi di riorganizzazione produttiva e finanziaria in atto (nonostante la vischiosità degli interessi consolidati), quanto sul tipo e il grado di mediazione sociale da attuare per renderli efficaci. In questo senso il dibattito sul welfare appare cruciale, poiché su di esso si pone la frattura tra chi pensa di poter smantellare le rigidità del mercato e con esse l'apparato di protezione e di mediazione pubblica creato nel dopoguerra, e chi, invece, ritiene di poter percorrere una via più "morbida" sul piano sociale e dei consumi. I partiti del "rigore" e della "spesa" rappresentano queste due modalità che si fronteggiano, senza realmente contrapporsi, e alle quali si affianca una terza posizione, propria di chi, sulla continuità col passato, ritiene di poter accrescere i propri vantaggi. Questo terzo partito della "immobilità" ha la meglio sugli altri per tutti gli anni Ottanta, quando le neutralizzazioni reciproche e le difficoltà nell'individuare risultati concreti da parte dei partiti, portano il sistema ad una condizione di stallo. Tuttavia operatori e cittadini vivono con crescente disagio la nascita malforme del Servizio sanitario, formulando domande di cambiamento che derivano da un aumentato livello di benessere e di autonomia culturale, ma anche dalla consapevolezza di una disfunzionalità del sistema pubblico, largamente collegata al dominio professionale e politico scaturito dalla riforma. Lo scoppio di tangentopoli, da questo punto di vista, convince anche i più forti sostenitori del SSN della inevitabilità della sua riorganizzazione e della possibilità che una regolazione di mercato sia, alla fine, più corretta di quella pubblica. Mentre, infatti il governo Amato e il Ministro liberale De Lorenzo riescono a far approvare nel dicembre del 1992 il decreto legislativo 502 che determina una nuova strutturazione del Servizio pubblico in termini sostanzialmente selettivi, gli scandali che emergono nei primi mesi del 1993 e che portano alla dimissioni del Ministro e alla caduta del governo aprono la strada ad una rapidissima revisione del decreto

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