Art director: Massimo Cerasi Grafici: Donatella Quaranta, Carlo Alberto Torlai

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2 Il presente lavoro, predisposto dalla Direzione Mercati e Risk Management dell ISMEA, propone una metodologia di intervento pubblico per gestire in modo coerente e sistematico le crisi di reddito che possono interessare le imprese agricole italiane. Il lavoro è stato progettato da Ezio Castiglione e coordinato da Raffaele Borriello. Hanno fatto parte del gruppo di lavoro: Filippo Arfini, Fabrizio De Filippis, Michele Donati, Corrado Giacomini e Andrea Stoppa. Art director: Massimo Cerasi Grafici: Donatella Quaranta, Carlo Alberto Torlai Questa ricerca è stata effettuata con il contributo del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali Copyright 2007 Ismea, Roma 2 È vietata la riproduzione, anche parziale, con qualsiasi mezzo effettuata, compresa la fotocopia, anche ad uso interno o didattico, non autorizzata.

3 Sintesi del rapporto L o studio presentato in questo rapporto illustra un potenziale meccanismo di intervento pubblico per gestire in modo coerente e sistematico le crisi di reddito che interessano le imprese agricole italiane. Il meccanismo è stato elaborato in modo da soddisfare i requisiti previsti dalla Comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla gestione dei rischi e delle crisi nel settore agricolo (Com(2005)74). In tale Comunicazione viene fornita una definizione di crisi di reddito e vengono indicate le caratteristiche affinché un sistema per la gestione di tali crisi risulti compatibile con le regole della Politica agricola comune e del WTO e in linea con la disciplina UE sugli aiuti di Stato in agricoltura. La categoria di reddito a cui viene fatto riferimento nello studio è il reddito lordo. Rispetto al reddito netto, il reddito lordo risulta meno influenzato dalle caratteristiche strutturali e patrimoniali dell azienda e dalle strategie adottate dell imprenditore, riflette quindi in modo più diretto l insorgenza di condizioni di crisi dovute a fattori esogeni comuni a tutte le imprese dell area o del settore considerato. Data la scarsa diffusione di riferimenti contabili nelle imprese agricole italiane, il meccanismo proposto si fonda sull analisi del Reddito lordo standard (RLS) elaborato dalla RICA (Rete d informazione contabile agricola). Al fine di migliorare la tempestività di determinazione del RLS di fonte RICA, tale base dati viene appositamente aggiornata e integrata. Per assegnare alle imprese il diritto a ricevere integrazioni in caso di crisi di reddito, il RLS aziendale dell anno in esame (RLS aziendale corrente) viene comparato con un reddito medio di riferimento (RLS aziendale di benchmark), rappresentato dalla media del RLS aziendale dei tre anni precedenti. L integrazione al reddito delle imprese viene erogata nel caso in cui la riduzione del RLS aziendale corrente rispetto al RLS aziendale di benchmark superi il 30%. L ammontare dell integrazione erogata non può andare oltre il 70% della riduzione rilevata. Tali condizioni soddisfano le indicazioni prescritte dal WTO per le misure non distorsive degli scambi e della produzione (scatola verde). Il processo di determinazione della riduzione del RLS aziendale è articolato in due fasi distinte: la fase di allerta e la fase di verifica. Nella fase di allerta vengono determinati il RLS corrente e di benchmark per ciascun processo produttivo a livello di area omogenea (ad es. il RLS della produzione di pesche nettarine in provincia di Ravenna o il RLS del frumento duro in Puglia). Il confronto fra il RLS corrente e di benchmark per processo produttivo permette di individuare la presenza di una potenziale situazione di crisi a livello di settore su 3

4 4 base territoriale. La fase di verifica, permette di riscontrare se, e in che misura, la crisi a livello di settore produttivo in una determinata zona si ripercuote sul reddito delle imprese. - Al termine della campagna produttiva, le imprese che hanno svolto le attività per le quali nella fase di allerta è stata segnalata una situazione di crisi nella loro area possono chiedere all amministrazione di riferimento la verifica del proprio reddito aziendale. Tale verifica viene eseguita ricostruendo il reddito aziendale in termini di RLS. - Il RLS aziendale è costituito dalla somma dei RLS dei diversi processi produttivi condotti in azienda. Il RLS dei processi produttivi per le diverse aziende viene ottenuto moltiplicando il RLS del processo nell area omogenea di appartenenza per la superficie investita o per il numero di capi allevati. - Se la riduzione del RLS aziendale corrente rispetto al RLS aziendale di benchmark dell azienda interessata è superiore al 30%, questa avrà diritto ad un integrazione del reddito in misura non superiore al 70% della riduzione registrata. - Il meccanismo proposto può operare attraverso l autocertificazione dell ordinamento colturale aziendale dell anno in esame, redatta dal conduttore al momento in cui viene richiesta l integrazione del reddito; oppure, tramite una dichiarazione resa ad inizio campagna in cui le imprese interessate a partecipare allo schema di stabilizzazione del reddito comunicano alla preposta amministrazione locale l ordinamento produttivo che intendono seguire. Nel primo caso viene privilegiata la semplicità amministrativa del meccanismo; nell ipotesi alternativa si tenta di porre l amministrazione al riparo da dichiarazioni fraudolente, volte ad ottenere l aiuto al reddito anche in assenza dell effettiva presenza di una situazione di crisi. Le risorse necessarie a finanziare lo schema proposto potrebbero derivare da uno dei cinque punti percentuali del prelievo effettuato sulle politiche di mercato della Pac attraverso la modulazione. Considerazioni sullo schema proposto: - il ricorso all utilizzo di dati standard permette di superare la carenza di dati contabili a livello aziendale e ha il vantaggio di utilizzare informazioni economiche che non possono essere manipolate dai produttori e che non risentono degli effetti di gestione dei processi produttivi nelle singole aziende; - la suddivisione dello schema nelle fasi di allerta e verifica permette di disporre di una fase di monitoraggio delle condizioni reddituali nei diversi settori produttivi a livello territoriale; tale articolazione permette inoltre di ridurre significativamente l impatto amministrativo della misura, in quanto la verifica della riduzione del reddito aziendale viene effettuata solo per le imprese che operano in uno dei settori per i quali la fase di allerta ha evidenziato una situazione di crisi;

5 - la soglia di riduzione del 30% rappresenta un livello di criticità elevato, soprattutto nel caso del reddito aziendale complessivo, per definizione meno variabile delle singole voci che lo compongono. Il meccanismo entra quindi in azione solamente negli effettivi casi di crisi riducendo l impegno finanziario necessario; - l effettiva applicabilità del sistema proposto è funzione della possibilità di aggiornare tempestivamente le basi dati Rica con informazioni statistiche raccolte a livello locale. Lo studio mette in evidenza come tale operazione appaia tecnicamente realizzabile, ma indica anche la necessità di verificarne la reale praticabilità nelle diverse realtà territoriali. Al riguardo, un efficace coordinamento fra amministrazioni locali e organismi di rilevazione risulterebbe determinante. 5

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7 Indice 1. Introduzione 9 2. Il dibattito sulla gestione del rischio e delle crisi di mercato nella UE La Comunicazione della Commissione sulla gestione delle crisi e la tutela del reddito agricolo Le indicazioni della Comunicazione Il concetto di crisi La definizione di reddito da utilizzare nella rilevazione delle crisi La misura del reddito lordo aziendale Modello per la verifica dello stato di crisi per le aziende agricole italiane Un possibile schema per la determinazione dello stato di crisi Alcuni aspetti applicativi della determinazione del RLS di benchmark e del RLS corrente La dimensione territoriale Un esempio di determinazione dello stato di crisi La determinazione dello stato di allerta La verifica dello stato di crisi Conclusioni 33 Appendice 1: Il RLS nella RICA 35 A1.1 La struttura della RICA 35 A1.2 Metodologia di calcolo del RLS per processo 38 Appendice 2: Determinazione del RLS per i processi produttivi dell Emilia Romagna 43 A2.1 Il RLS per i prodotti vegetali 43 A2.2 Il RLS per la zootecnia 45 A2.3 Identificazione dei coefficienti di aggiornamento per i prezzi dei prodotti agricoli e per i costi di produzione e calcolo del RLS corrente per prodotto 49 Appendice 3: Regole Wto per la scatola verde 53 7

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9 1. Introduzione L agricoltura è un attività rischiosa. Lo è come tutte le attività d impresa, ma lo è anche in misura maggiore, sia sul fronte produttivo che reddituale. Sul fronte produttivo, perché l agricoltura è, come si suole dire, una fabbrica a cielo aperto, nella quale i fattori climatici contribuiscono in misura rilevante alla quantità e alla qualità dei prodotti ottenuti e sono solo in minima parte sotto il controllo dell imprenditore. Sul fronte dei risultati economici dell impresa, l esposizione al rischio dipende essenzialmente dalla naturale tendenza alla variabilità dei prezzi dei prodotti venduti dagli agricoltori, frutto di una serie di fattori strutturali che dominano negativamente il mercato dei prodotti agricoli. Gli effetti negativi del rischio d impresa, in particolare del rischio di mercato, sono stati in passato in larghissima misura neutralizzati dall intervento della Politica agricola comune (PAC), che per anni ha sostenuto i ricavi degli agricoltori con un robusto sistema di prezzi garantiti ad un livello minimo relativamente alto e mediamente remunerativo, fornendo al contempo sbocchi sicuri per quantità quasi illimitate di prodotto. Come è noto, questo sistema di sostegno non è stato omogeneamente applicato a tutti i prodotti agricoli, tuttavia non è azzardato affermare che, grazie (o per colpa?) della PAC un paio di generazioni di agricoltori europei sono stati esposti al rischio di mercato in misura molto meno accentuata di quanto sarebbe accaduto in assenza dell intervento pubblico. Questo modello di agricoltura e di politica agraria, molto rassicurante ma anche altamente distorsivo e assai poco dinamico, è entrato in crisi irreversibile già nel corso degli anni novanta ed è poi definitivamente tramontato nei primi anni del nuovo secolo, sotto la spinta di due potenti fattori di cambiamento. Il primo fattore, certo il più potente, è l inarrestabile processo di globalizzazione che da circa un decennio sta investendo anche l agricoltura, assecondato e ratificato, più che determinato, dagli accordi di liberalizzazione commerciale che l UE ha sottoscritto e/o sta negoziando sia sul versante multilaterale (in seno all Organizzazione Mondiale del Commercio) che regionale (tra tutti, l area di libero scambio con i paesi mediterranei, che partirà nel 2010). Un processo di cui la liberalizzazione dei flussi di commercio di beni e la maggiore concorrenza di prezzo di paesi con costi di produzione più bassi rappresenta, per certi versi, la faccia più immediata, ma forse anche meno importante, rispetto ai ben più profondi effetti globalizzanti legati al movimento dei fattori di produzione ed alla reciproca contaminazione dei modelli economico-sociali. Il secondo fattore di cambiamento, più specifico, ma per l agricoltura altrettanto potente, è il processo di riforma che ha interessato la PAC negli ultimi quindici anni: 9

10 10 dalla riforma Mac Sharry del 1992, passando per Agenda 2000 del 1999, fino alla riforma Fischler del In particolare, con questa ultima riforma, che dal 1 gennaio 2006 è a regime in tutta Europa, si è chiuso il cerchio, con l introduzione del cosiddetto pagamento unico aziendale, completamente disaccoppiato dalla quantità prodotta, che sostituisce la quasi totalità dei vecchi aiuti della PAC legati alle diverse produzioni e che, soprattutto, non si affida più al sistema di prezzi minimi garantiti. Si tratta di un cambiamento che non è azzardato definire epocale, che sottrae il settore dalle acque tranquille di un sistema basato sui prezzi fissati dal mercato politico di Bruxelles e preventivamente annunciati ai produttori ad inizio campagna; e che invece, per così dire, lancia il settore e le sue fragili imprese nel mare aperto, nelle acque agitate dalla concorrenza e dalla globalizzazione, pur dotandole di un robusto salvagente rappresentato dal pagamento unico disaccoppiato,. Ed è proprio questo il punto, giacché in futuro le scelte produttive degli agricoltori europei non saranno più guidate da sussidi legati a questa o a quella produzione, ma da una valutazione basata sui conti colturali, sui costi e sui prezzi attesi e, dunque, sulla scommessa che sta dietro qualunque scelta imprenditoriale, per definizione associata all assunzione di rischio: quel rischio d impresa che, come si diceva all inizio, nel nuovo contesto determinato dagli effetti della liberalizzazione e della riforma della PAC si carica, oltre che del rischio produttivo (in termini di resa e di qualità del prodotto) del rischio di mercato, in termini di incertezza di sbocchi e di variabilità dei prezzi. Non sorprende, quindi, che anche in Italia l interesse per la gestione del rischio d impresa in agricoltura sia cresciuto sensibilmente negli ultimi anni, anche se il dibattito è rimasto in larga misura confinato all interno del tema pur importantissimo dei rischi produttivi. In particolare, ciò ha prodotto una significativa azione di riforma del sistema di solidarietà nazionale, progettato negli anni settanta del secolo scorso e ormai non più in linea con le attuali condizioni della finanza pubblica e con le esigenze del mercato. Tale riforma ha portato all adozione di un nuovo approccio nella filosofia di sostegno del Fondo di Solidarietà Nazionale (FSN) in cui l intervento, tradizionalmente basato sulla compensazione dei danni subiti, è stato orientato maggiormente verso strumenti per la gestione del rischio (polizze assicurative). Tale revisione è stata accompagnata dall introduzione di alcune novità quali, ad esempio, l armonizzazione dei testi normativi con le regole comunitarie, l istituzione del Piano assicurativo nazionale, il potenziamento degli incentivi per le polizze pluririschio e multirischio, la creazione del Fondo di Riassicurazione. Nonostante tali innovazioni, i cui frutti devono peraltro ancora manifestarsi pienamente, il sistema centrato sul Fondo di Solidarietà Nazionale non prevede la possibilità di interventi in caso di crisi di mercato e non esistono strumenti per la tutela diretta del reddito aziendale né di tipo pubblico né di tipo privato. In realtà, alcuni tentativi di introdurre tali meccanismi di salvaguardia sono stati compiuti. Con il decreto legge n. 280 del 2004, poi non convertito, il Governo aveva introdotto un meccanismo di sostegno per il quale la dichiarazione di grave crisi di

11 mercato, operata con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, consentiva l attivazione delle procedure di sostegno compensativo già previste dall articolo 5 del decreto legislativo n. 102 del 2004 per le imprese agricole colpite da calamità naturale 1. La Commissione europea evidenziò immediatamente l incompatibilità della norma ed un successivo decreto legge, il n. 22 del 2005, convertito nella legge n. 71 del 29 aprile 2005, ripropose il sostegno alle imprese colpite da crisi di mercato, ma con riferimento alla riduzione del reddito aziendale. Anche tale provvedimento venne ritenuto dalla Commissione europea non conforme alla normativa comunitaria, tanto da indurre il legislatore nazionale a ricondurre, con il decreto legge n. 182 del 2005, convertito con modifiche nella legge n. 231 del 2005, i fondi destinati alle crisi di mercato allo strumento del de minimis 8. Le modalità proposte dall amministrazione italiana per dotare le imprese agricole di strumenti per la difesa dei redditi non sono state dunque accolte favorevolmente dalla Commissione; pare perciò necessario ricondurre il dibattito sulla gestione delle crisi di mercato e sulla tutela dei redditi agricoli nei confini di quanto effettivamente consentito dalla normativa comunitaria. Da un lato, per tentare, nei limiti del possibile, di sviluppare una riflessione nazionale che possa anche condizionare l evoluzione futura di tale normativa; dall altro, per essere comunque pronti a sfruttare le opportunità che essa potrà offrire per varare un sistema efficiente e moderno con cui fronteggiare le sempre più ricorrenti crisi di mercato, quali quelle del pomodoro da industria, delle pesche e dell uva da tavola - ma anche della questione avicola - nelle quali circostanze avverse ritenute fuori della ordinaria variabilità di mercato rischiano di mettere a repentaglio la stabilità delle imprese agricole e, talvolta, di intere filiere. La strada da seguire è certamente quella di partire dalla Comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla gestione dei rischi e delle crisi nel settore agricolo (Com(2005)74), un documento di indirizzo che rappresenta una novità di grande rilievo, per almeno due ordini di motivi: innanzitutto, perché prova a mettere ordine nel dibattito comunitario sulla gestione del rischio, inquadrandolo nel contesto della nuova Pac, basata sul sostegno disaccoppiato e sul riorientamento al mercato; inoltre, perché propone un approccio metodologico alla gestione del rischio di mercato di ampio respiro, finora affrontato solo parzialmente nella OCM carne bovina, fissando i paletti entro i quali affrontare la questione, in riferimento alla necessità di tutelare il reddito aziendale. In quest ottica, l obiettivo di questo studio è quello di inserirsi nella discussione promossa dalla Comunicazione della Commissione, cominciando ad esaminare i passi da compiere per concretizzare in possibili modelli applicativi le indicazioni che essa riporta. Inoltre, come si diceva, ciò potrebbe anche servire a rilanciare a livello comunitario il dibattito sul rischio in agricoltura dove, dopo una proficua fase di confronto e di elaborazione, la spinta propulsiva si va esaurendo. Lo studio si apre con una breve disamina del dibattito che ha portato la Commissione alla elaborazione della Comunicazione su rischi e crisi, per passare poi all analisi delle proposte che essa contiene, esaminando con particolare attenzione la defini- 11

12 zione di crisi, in riferimento alle differenze tra crisi di tipo congiunturale e crisi di tipo strutturale. Eventuali strumenti per la gestione delle crisi di mercato dovrebbero essere pensati, infatti, per tutelare situazioni critiche momentanee e non per tenere in vita sistemi produttivi fuori mercato 3. Esaminata la definizione di crisi di mercato, il documento prosegue valutando in che misura la proposta della Commissione possa costituire il presupposto ed il riferimento per mettere in campo nella realtà italiana un sistema per la tutela del reddito dei produttori. Lo studio analizza quindi la situazione italiana ed elabora un modello di intervento, mettendo in luce anche i possibili problemi applicativi che tale schema potrebbe incontrare. 1) Le produzioni colpite da grave crisi di mercato erano quelle «per le quali il prezzo medio unitario rilevato ai sensi dell articolo 127, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, su base mensile, sia inferiore del trenta per cento del prezzo medio unitario del triennio precedente.» 2) Il cosiddetto de minimis consente agli Stati membri la possibilità di intervenire a propria discrezione per sostenere i redditi delle aziende agricole entro un tetto massimo di spesa pari a euro per agricoltore in tre anni per un totale inferiore allo 0,3% del valore della produzione nazionale 3) Relativamente alla differenza tra crisi congiunturali e strutturali, il recente caso della filiera avicola appare paradigmatico: la riduzione della domanda di prodotti avicoli ed il conseguente crollo del prezzo di mercato di tali prodotti è palesemente attribuibile ad un fenomeno congiunturale, peraltro non prevedibile: il timore di contrarre l influenza aviaria attraverso il consumo di carne avicola. Una volta rientrato tale timore, non vi è ragione di ritenere che la domanda debba restare depressa. Mentre nel caso citato il carattere congiunturale della crisi è del tutto evidente, non sempre potrebbe essere altrettanto agevole (per questioni sia tecniche che politiche) riuscire a classificare le crisi in una delle due categorie. Questo è ovviamente un problema da tenere in considerazione e sul quale andrebbero forse investiti ulteriori sforzi di analisi per mettere a punto indicatori che permettano di definire le differenze fra i due tipi di crisi con la maggiore chiarezza possibile. 12

13 2. Il dibattito sulla gestione del rischio e delle crisi di mercato nella UE A partire dall inizio degli anni novanta la politica agricola comune (Pac) ha registrato una forte spinta al cambiamento che ha sensibilmente modificato i meccanismi di intervento pubblico in agricoltura e l ambiente economico di riferimento delle aziende agricole europee. La Riforma MacSharry del 1992 ha avviato un significativo processo di limitazione e riorientamento degli strumenti di garanzia, proseguito con la riforma del 1999 (Agenda 2000) e culminato nel 2003 con la Riforma Fischler che ha sancito il definitivo disaccoppiamento dei pagamenti dalla produzione. Il forte ridimensionamento dei meccanismi d intervento, la spinta all apertura delle frontiere UE e la riduzione degli aiuti specifici per coltura hanno aumentato il livello di concorrenzialità dei mercati nonché l influenza delle dinamiche internazionali sul mercato europeo. In questo ambito, il dibattito sulla gestione del rischio e delle crisi di mercato prende avvio dall esame delle modifiche che la Pac ha generato nel quadro economico di riferimento per le imprese agricole, ed in particolare in merito al grado di esposizione al rischio dell attività agricola (in termini di intensità, frequenza e varietà) e alla sua percezione nello svolgimento dell attività economica e produttiva. Tale constatazione appare ancora più rilevante alla luce delle numerose crisi di settore che hanno attraversato l Unione Europea a partire dalla fine degli anni novanta (BSE, polli alla diossina, influenza aviaria) che se, da una parte, hanno condotto alla definizione di un articolato corpus legislativo in materia di tutela della salute del consumatore, dall altra, hanno evidenziato la debolezza del comparto agricolo di fronte a improvvisi e violenti shock di mercato. A questo si aggiungono ulteriori fonti di incertezza per l agricoltore derivanti dai cambiamenti relativi al settore dei rischi tecnologici (ad es. gli OGM), alla percezione da parte dell opinione pubblica della questione ambientale, della sicurezza alimentare e al conseguente comportamento dei consumatori. Prendendo atto dei mutamenti dell ambiente economico, il dibattito comunitario sul rischio in agricoltura ha preso avvio dall individuazione delle fonti di rischio legate all attività agricola allo scopo di evidenziare i possibili strumenti da adottare nella loro gestione. La definizione di tali strumenti, tuttavia, oltre che dalle norme sulla concorrenza interna è condizionata dagli impegni sottoscritti dalla UE negli accordi WTO dell Uruguay Round che, seppur limitando il livello del sostegno interno per il settore primario, consente nell ambito della scatola verde l utilizzo di alcune misure a protezione del reddito agricolo purché non distorsive del commercio e senza supporto al prezzo di mercato e alla produzione 4. 13

14 Tabella Cronologia del dibattito sul rischio in agricoltura a livello UE Gennaio 2001 DG-Agri - Documento di lavoro DG AGRI Risk managment Tools for Eu Agriculture Marzo 2002 Consiglio UE (6270/02) - Memorandum presidenza spagnola su gestione dei rischi nel settore dell'agricoltura e dell'allevamento maggio 2002 Madrid - Conferenza internazionale assicurazioni agricole e garanzia dei redditi Maggio 2003 Consiglio UE (9023/03) - Memorandum presidenza greca su rischi naturali e le assicurazioni nel settore agricolo 6 giugno 2003 Salonicco - seminario su possibili interventi in caso di calamità naturali nel settore agricolo dicembre 2004 Conferenza su costi materiali ed immateriali della lotta contro le malattie animali Giugno 2003 Consiglio (dich. 163/03) - Conclusioni sulla riforma della PAC Dicembre 2003 Consiglio UE (14998/1/03) - Conclusioni del Consiglio Agricoltura Marzo 2005 Commissione UE - COM(2005)74 Comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla gestione dei rischi e delle crisi nel settore agricolo Documento di lavoro della Commissione Risk and crises management in agriculture (allegato alla COM (2005) 74) Il primo atto ufficiale che affronta in materia organica l argomento è il documento di lavoro della Commissione europea del 2001 (Risk Management Tools for EU Agriculture) 5. Tale documento affronta la materia delle assicurazioni agricole con un approccio puramente descrittivo. Dopo avere esaminato sinteticamente le diverse categorie di rischio, vengono passati in rassegna gli strumenti per fronteggiarli, le politiche pubbliche di sostegno e le esperienze dei principali Paesi europei e nordamericani. In merito agli strumenti assicurativi vengono fornite alcune valutazioni sui sistemi più avanzati adottati nella UE e negli altri Paesi, evidenziandone le differenze e le peculiarità. Successivamente alla pubblicazione del documento di lavoro del 2001, il dibattito si sposta a livello politico e, nel marzo 2002, la Presidenza spagnola del Consiglio dell UE trasmette al Consiglio un Memorandum sulle assicurazioni agricole nella gestione dei rischi nel settore dell agricoltura e dell allevamento nel quale si sottolineano i rischi e le nuove esigenze derivanti dall evoluzione della PAC (riduzione dei prezzi garantiti e fluttuazioni dei mercati), dall insorgenza di malattie, dalla crescente preoccupazione per le problematiche ambientali, dalla tracciabilità nel settore alimentare e dalle incertezze derivanti dai cambiamenti e dalle alterazioni climatiche. Le conclusioni del documento suggeriscono una gestione di tali rischi con meccanismi ex-ante che potrebbero contribuire a raggiungere gli obiettivi generali della PAC, valutando anche l opportunità di adottare una strategia comunitaria in materia. La discussione al Consiglio Europeo del Gruppo problemi agricoli orizzontali del 9 aprile 2002 evidenzia una posizione più prudente dei Membri del nord Europa rispetto ai Paesi del Mediterraneo, non escludendo, tuttavia, una compartecipazione tra settore pubblico e privato nella gestione di eventuali strumenti comuni. 14

15 Su questi temi il 13 e 14 maggio 2002 si svolge a Madrid una conferenza internazionale sul tema Assicurazioni agricole e garanzia dei redditi che invita a svolgere una riflessione sull opportunità di istituire un quadro comune di base per la gestione dei rischi allo scopo di determinare nuovi strumenti da integrare come complemento nella politica agricola comune da applicare dopo il A poco più di un anno di distanza, il 7 maggio 2003 anche la Presidenza greca presenta al Consiglio un Memorandum sui rischi naturali e le assicurazioni nel settore agricolo e, su tale materia, il 6 giugno 2003 si tiene a Salonicco un seminario per esaminare i possibili interventi in caso di calamità naturali nel settore agricolo. In tale occasione viene elaborato un documento che sviluppa le conclusioni elaborate dalla Presidenza spagnola, sottolineandone l assoluta priorità per il comparto agricolo, e individua due tipologie di misure comuni che possono contribuire direttamente alla stabilità dei redditi agricoli e/o che possono contribuire alla convergenza dei sistemi nazionali di protezione degli agricoltori contro i rischi naturali. Le prime sono intese a sviluppare il mercato assicurativo nel settore delle assicurazioni agricole mentre le seconde si concentrano sul miglioramento dell efficacia dell intervento statale in caso di catastrofi naturali. Le conclusioni del Consiglio del giugno 2003 sulla riforma della PAC includono una dichiarazione della Commissione nella quale si annuncia l esame di «misure specifiche per affrontare rischi, crisi e calamità a livello nazionale in agricoltura» e l impegno a valutare la possibilità di introdurre «il finanziamento di tali misure mediante un punto percentuale della modulazione direttamente ridistribuito agli Stati membri e l inserimento, in ciascuna organizzazione comune di mercato, di un articolo che autorizzi la Commissione ad agire in caso di crisi di portata comunitaria, sulla falsariga di quanto previsto in tale ipotesi dall organizzazione comune di mercato delle carni bovine» 6. All interno di un dibattito sulla gestione del rischio focalizzato principalmente sulle assicurazioni agricole, la dichiarazione della Commissione sottolinea il forte interesse a livello comunitario per il controllo delle crisi, individuando una possibile fonte di finanziamento e le modalità operative sul modello dell art. 38 del Reg.(CE)1254/99 7. Le conclusioni del Consiglio Agricoltura del dicembre 2003, svolto nel periodo di presidenza dell Italia, invitano la Commissione a: proseguire il dibattito sviluppatosi in ambito Ue circa l esigenza di individuare nuovi e più adeguati strumenti per la gestione dei rischi agricoli; aggiornare l inventario degli strumenti di gestione del rischio disponibili negli Stati membri; migliorare lo scambio di informazioni; esaminare diverse opzioni per la gestione del rischio (auto-responsabilizzazione del settore agricolo, evitando distorsioni della concorrenza); valutare le opportunità offerte dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato. Il 15 e il 16 dicembre 2004 la Presidenza olandese del Consiglio approfondisce l analisi relativamente al settore zootecnico, organizzando una conferenza sui costi materiali ed immateriali della lotta contro le malattie animali. Dopo quattro anni di dibattito in materia di gestione del rischio in agricoltura, il 15