Logo della Repubblica Italiana CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA. nell adunanza del 29 maggio 2009

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1 Logo della Repubblica Italiana CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA nell adunanza del 29 maggio 2009 Del/Par n. 27/2009 Composta dai seguenti magistrati: Pres. di Sezione Mario G.C. Sancetta Cons. Raffaele Del Grosso Cons. Silvano Di Salvo Cons. Corradino Corrado Cons. Francesco Uccello I Ref. Laura Cafasso Presidente Relatore Ha adottato la seguente deliberazione Visto l art.100, comma 2, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3; Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 Visto il T.U. delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214, e le successive modifiche ed integrazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il regolamento 16 giugno 2000 per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione n 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, e le successive modifiche ed integrazioni; Vista la nota in data 10 marzo 2009, n. 1234/UDCP/GAB/UL, con la quale il Presidente della Regione Campania ha inoltrato richiesta di parere ai sensi dell art.7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n.131; Vista l ordinanza presidenziale n. 17 del 22/05/2009 con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale della Sezione; Udito il relatore, Cons. Francesco Uccello; PREMESSO Con la nota indicata in epigrafe, il Presidente della Regione Campania ha chiesto il parere di questa Sezione in merito alla corretta applicazione della disciplina di riforma fondiaria attualmente in vigore, con particolare riferimento ai criteri di determinazione del prezzo di cessione delle unità fondiarie. 1

2 Il Presidente interpellante, nel precisare che la Regione Campania è subentrata, per effetto di quanto disposto dall art. 37, comma 3, della Legge Regionale n. 1 del 19 gennaio 2007, nei rapporti giuridici attivi e passivi del soppresso Ente Regionale Sviluppo Agricolo in Campania (E.R.S.A.C.), ha chiesto alla Sezione di esprimere il suo motivato avviso, in merito alla normativa suddetta, in considerazione delle possibili ricadute sulla contabilità pubblica regionale che una erronea applicazione della stessa potrebbe determinare. CONSIDERATO In rito, il Collegio ritiene senz altro ammissibile, sotto il profilo soggettivo, la richiesta di parere avanzata dal Presidente della Regione Campania, atteso che il disposto di cui all art. 7, comma 8, della legge n.131/2003 conferisce espressamente alla Regione la facoltà di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica e nella considerazione che il quesito all esame è stato formulato dall organo di vertice nonché massimo responsabile dell Amministrazione regionale, legittimato ad esprimerne la volontà e ad impegnare la stessa verso l esterno. In ordine al profilo oggettivo, il quesito prospettato appare altrettanto ammissibile in quanto teso ad orientare l Amministrazione regionale circa l esatta interpretazione ed applicazione della vigente normativa relativamente al prezzo della cessione ai legittimi assegnatari delle residuali unità fondiarie rimaste nella titolarità del soppresso Ente regionale di sviluppo agricolo campano, disciplina che, involgendo profili direttamente riconducibili alla gestione dei beni patrimoniali e delle risorse di bilancio, è da ritenere strettamente attinente alla materia della contabilità pubblica in senso proprio. Nel merito, occorre premettere che ai fini di un ordinato iter argomentativo, risulta opportuno delimitare, seppure per grandi linee, il quadro di riferimento normativo. A tal fine, va ricordato che la Riforma fondiaria, ispirata ai principi richiamati dagli artt. 44 e 47 della Costituzione e diretta ad attuare la divisione del latifondo e la promozione dell impresa agricola, incentra il suo impianto normativo originario su due testi di legge e precisamente: la legge n. 230 del 12 maggio 1950 (meglio conosciuta come Legge Sila, il cui ambito di applicazione riguarda la colonizzazione dell altopiano Silano e dei territori ionici contermini) e la legge n. 841 del 21 ottobre 1950 (nota come Legge Stralcio, che ne estende l ambito applicativo ad alcune zone della Campania e ad altre aree del territorio nazionale). Per quanto di interesse, le due leggi fanno leva sui seguenti istituti: espropriazione (mediante DD.PP.RR.) dei terreni ricompresi in appositi piani particolareggiati e pagamento dell indennizzo con titoli di debito pubblico redimibili in 25 anni; 2

3 bonifica, trasformazione ed assegnazione ai coltivatori della terra, con patto di riservato dominio, dei terreni espropriati verso il corrispettivo di un prezzo, rateizzato in 30 annualità, non superiore ai 2/3 della somma risultante dal costo delle opere di miglioramento, al netto dei contributi statali previsti, aumentato dell'indennità di espropriazione corrisposta; esclusione del diritto di riscatto anticipato delle annualità del prezzo e nullità di pieno diritto di qualsiasi atto inter vivos di cessione in uso o di affitto fino al pagamento integrale; affidamento dei compiti di attuazione della riforma fondiaria alle cd. Sezioni speciali, enti di riforma dotati di autonomia gestionale e di un separato patrimonio di destinazione. L assenza tanto di un sistema di trasferimento della proprietà fondiaria con effetti immediati e senza vincoli quanto, all opposto, di un regime di vincoli permanenti, costituisce il tratto caratterizzante e, al tempo stesso, il limite principale di una riforma che, all'interno dell'ampia evoluzione normativa in materia agricola, è rimasta a lungo sospesa tra due finalità difficilmente conciliabili tra loro: la redistribuzione delle terre ai contadini e ai loro eredi, da un lato, e l'ottimizzazione della gestione produttiva dei fondi assegnati, dall altro. Nel rispetto dei principi informatori della disciplina de qua, che si caratterizza per il ricorso a strumenti ablativi del diritto di proprietà, il legislatore è successivamente intervenuto a mitigarne il rigore normativo consentendo, dapprima, la riscattabilità anticipata (dopo 6 anni dalla immissione nel possesso del fondo) delle annualità previste dall atto di assegnazione (legge 29 maggio 1967, n. 379) e, in un secondo momento, il trasferimento anticipato della proprietà del fondo (cd. affrancazione automatica dal riservato dominio) in corrispondenza del pagamento della quindicesima annualità del prezzo di assegnazione (art. 10, legge quadro 30 aprile 1976, n. 386). Permangono, tuttavia, i vincoli temporanei di indivisibilità, di cui alla legge 3 giugno 1940, n.1078 (dettata per l'assegnazione in proprietà dei terreni bonificati), e di inalienabilità dei terreni ancorché riscattati o affrancati, con le conseguenti sanzioni di annullabilità degli atti contrari ai relativi divieti (ciò a differenza della prevista nullità di pieno diritto degli atti dispositivi posti in essere prima dell avvenuto riscatto anticipato o affrancazione automatica). Lo speciale vincolo di destinazione impresso dalla normativa in esame ai terreni oggetto di espropriazione e di successiva assegnazione conferisce agli stessi, finché appartenenti agli enti di riforma, carattere di patrimonio indisponibile ai sensi dell art. 830, secondo comma, del codice civile, ciò in quanto detti soggetti - tra i quali figura la Sezione speciale per la riforma fondiaria presso l Opera Nazionale Combattenti, 3

4 trasformata prima in Ente di sviluppo in Campania ai sensi del DPR n. 257/1966 e poi, in virtù della legge regionale 20 febbraio 1978, n. 8, in Ente regionale di sviluppo agricolo in Campania (E.R.S.A.C.) (ora soppresso per effetto dell art. 37 della legge regionale 19 gennaio 2007, n.1) risultano inquadrabili tra gli enti pubblici non economici, avendo gli stessi perseguito, con strumenti pubblicistici, finalità di ordine generale nel campo della incentivazione dell agricoltura regionale attraverso la valorizzazione delle terre e la razionale ripartizione della proprietà. Naturale conseguenza di tali presupposti è che il rapporto tra ente assegnante e privato assegnatario del fondo agricolo (convergente a realizzare la funzione socioeconomica perseguita dal legislatore) trova il suo fondamento in un provvedimento di concessione amministrativa (in quanto tale, soggetto a regime pubblicistico) che viene attuato mediante un contratto di durata ad effetti reali (vendita con pagamento rateale, soggetta, a sua volta, a regime privatistico). La descritta vicenda negoziale risulta così qualificabile: la fase di assegnazione del fondo, configurabile come un rapporto di concessione amministrativa cui accede il contratto di vendita con patto di riservato dominio, si conclude (al di fuori del caso dell affrancazione automatica, dove l effetto traslativo del bene si realizza col pagamento della quindicesima annualità del prezzo di assegnazione) all atto del versamento del prezzo residuo da parte dell assegnatario, il quale diviene unico ed incondizionato proprietario del bene; l irreversibile esaurimento del rapporto di concessione amministrativa comporta la perdita sia dei poteri discrezionali ed autoritativi, riservati sino a quel momento all'ente, sia del potere di rimuovere autoritativamente gli effetti dell'atto di trasferimento (ex multis, cfr. Cass.SS.UU. n del 2004). Attraverso lo schema della concessione-contratto il fondo viene assegnato in godimento (per essere successivamente trasferito in proprietà all atto del parziale o definitivo pagamento del prezzo) dall ente pubblico al privato coltivatore diretto sulla base di un prezzo sottratto al libero mercato in quanto predeterminato per legge e non remunerativo, ma volto solo ad assicurare il rimborso di una parte delle somme precedentemente corrisposte dall ente a titolo di indennità di espropriazione e per eventuali migliorie. In ordine ai criteri di determinazione del prezzo, tuttavia, l art. 10, comma 3, della citata legge quadro n. 386/1976 introduce un principio equitativo in base al quale il prezzo di vendita da praticare ai futuri cessionari dei terreni rimasti ancora nella disponibilità dell ente è determinato non più in base alle norme sulla riforma fondiaria (art. 17 della legge 17 maggio 1950, n. 230), ma ai sensi delle disposizioni sullo sviluppo della proprietà coltivatrice (art. 12, comma 3, della legge 26 maggio 1965, n. 590). 4

5 Nell intento di realizzare l equiparazione tra i coltivatori diretti cessionari, a diverso titolo, di terreni di proprietà degli enti di sviluppo, la norma ha disposto, per questi ultimi, l applicazione uniforme delle condizioni praticate dalla Cassa per la formazione della proprietà contadina (istituita ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. 5 marzo 1948, n. 121 e, successivamente, accorpata nell'istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare ISMEA - dall'art. 6, comma 5, del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 419), la cui disciplina subordina la fissazione del prezzo di cessione del terreno alla formulazione di un giudizio di congruità espresso sulla base di valori fondiari medi (riferiti a zone omogenee o similari) tenendo conto delle specifiche caratteristiche strutturali e produttive del fondo. Tale criterio di stima, funzionale alla individuazione del valore attuale del terreno, risulta per il privato cessionario notevolmente meno vantaggioso del precedente, essendo quello ancorato, piuttosto che alla dinamica del mercato, ai soli elementi di costo gravanti sull ente (indennità di esproprio, prezzo di acquisto, costo delle migliorie ecc.). E dunque essenziale, in assenza di regolamentazione della materia da parte del legislatore regionale, delimitare con rigore la sfera applicativa della preesistente disciplina di determinazione del prezzo, espressamente abrogata, in data 23 giugno 1976, dall art. 10 della legge quadro al termine della ordinaria vacatio legis. In proposito, il terzo comma dell art. 10 così recita: I terreni che sono o ritornano nella disponibilità dell'ente sono assegnati alle condizioni stabilite dal terzo comma dell'articolo 12 della legge 26 maggio 1965, n L'articolo 17 della legge 17 maggio 1950, n. 230, è abrogato. Giacché la norma abrogata seguita ad essere applicabile ai rapporti sorti durante il tempo in cui la stessa era vigente, deve ritenersi che solo gli atti di assegnazione giuridicamente perfezionatisi entro il 22 giugno 1976 possono dar luogo ad un rapporto concessorio che continua ad essere regolato secondo il disposto dell art. 17 della legge n. 230/1950. Non è sufficiente, a tal fine, una semplice manifestazione di intenti (sia pure di data certa) da parte dell ente di sviluppo di voler procedere all assegnazione del fondo nei confronti di un determinato soggetto, ma occorre un atto vincolante di individuazione dell assegnatario che sia, per ciò stesso, causa costitutiva del rapporto giuridico di concessione. Solo da questo momento, infatti, il fondo non è più nella disponibilità dell ente (in quanto è a questi ormai preclusa la facoltà di sottrarre il bene allo specifico vincolo di destinazione impresso dal provvedimento), sicché l ente assegnante è tenuto a concludere (ove non l abbia già fatto) il contratto di vendita con il destinatario dell assegnazione in possesso del requisito di diretto lavoratore manuale del terreno. Per gli stessi motivi, non può ritenersi titolo idoneo il mero possesso dell unità produttiva, acquisito in data anteriore al 23 giugno 1976, da parte degli attuali conduttori 5

6 che dimostrino di avere anche la qualifica di manuale abituale coltivatore diretto della terra ai sensi dell'articolo 16 della L. n. 230/1950. Ove, poi, l originario assegnatario sia nel frattempo deceduto, occorre distinguere l ipotesi in cui il decesso sia avvenuto prima del riscatto ovvero dell affrancazione automatica del fondo - nel qual caso si fa luogo alla procedura ricognitiva del soggetto legittimato al subingresso di cui all art. 7, della legge n.379/1967 (di modifica del regime successorio previsto dall'art. 19 della legge Sila) atteso che il nuovo soggetto subentra pur sempre nel vincolo contrattuale di assegnazione - dall ipotesi in cui il decesso sia avvenuto successivamente al consolidamento della proprietà del fondo in capo all originario assegnatario, dove l irreversibile esaurimento del rapporto di concessione preclude l applicazione della disciplina successoria di diritto speciale e nei confronti degli eredi o loro aventi causa non saranno applicabili (salvo legittime cause di sospensione) neppure i vincoli previsti dall art. 4 della legge n. 379/1967. Del tutto inconferente appare, a questi fini, la circostanza che il decesso sia avvenuto prima o dopo l entrata in vigore della legge n. 386/1976. Quanto al prezzo di cessione dei fondi assegnati a coltivatori diretti, ai sensi della abrogata disciplina di cui all art 17, comma 2, della legge n. 230/1950, che abbiano mantenuto l'originaria destinazione agricola, non è dubbio che il corrispettivo non possa eccedere, secondo l interpretazione autentica stabilita dall art. 7 della legge 9 luglio 1957, n. 600, i due terzi del costo delle opere di miglioramento compiute nel fondo, al netto dei contributi statali, aumentato dei due terzi dell'indennità di espropriazione corrisposta al proprietario. In proposito, si ritiene che, nei casi in cui si debba ancora procedere all assegnazione definitiva, l importo dell indennità di espropriazione corrisposta al proprietario (da ridurre di un terzo) debba essere ragguagliata al valore dell euro ma non rivalutata all attualità, in quanto trattasi di somma di danaro determinata in base ad un parametro previamente stabilito dalla legge ( indennità corrisposta ) e non direttamente rapportabile al valore del bene. Analogamente, poiché la somma è da ritenere liquida ma non esigibile fino alla determinazione dell effettivo assegnatario, non può trovare applicazione l art c.c. in materia di interessi legali corrispettivi. Occorre aggiungere, ad ulteriore chiarimento, che nell ipotesi di illegittima determinazione contrattuale del prezzo di cessione del fondo per violazione dei richiamati criteri legislativi, la stessa non comporta nullità dell intero contratto, bensì la sostituzione di diritto, a norma degli artt e 1419 c.c., del prezzo individuato secondo le predette norme imperative in luogo di quello fissato dalle parti. Contestualmente alla definizione del corrispettivo di cessione occorrerà procedere, ai sensi dell art. 3 della legge n. 379/1967, al consolidamento dei debiti maturati 6

7 dall assegnatario verso l ente e ancora da rimborsare (anticipazioni, imposte, contributi, oneri fondiari, spese tecniche necessarie per la definizione dell'atto etc.). Il pagamento dell importo complessivamente dovuto dovrà essere corrisposto in unica soluzione. Cadono, viceversa, sotto il disposto dell art. 11 della legge n. 386/1976 le cessioni in proprietà: a. di terreni, con relativi impianti e pertinenze, destinati ad attività di cooperative agricole e loro consorzi; b. di beni immobili concessi in via amministrativa per utilizzazioni complementari all agricoltura; c. di terreni ed opere destinati ad uso di pubblico interesse o a fini di assistenza, educazione o culto; Per quanto riguarda la disciplina applicabile ai rapporti concessori insorti successivamente alla entrata in vigore della legge n. 386/1976, si ritiene che il duplice rinvio per relationem, operato dal terzo comma dell art. 10, alle condizioni stabilite dal terzo comma dell'articolo 12 della legge 26 maggio 1965, n. 590 (vale a dire, alle condizioni praticate dalla Cassa per la formazione della proprietà contadina nei confronti dei coltivatori diretti che risultino cessionari dei relativi terreni), vada inteso in senso dinamico, come rinvio automatico e permanente alle norme che regolano l acquisto, la trasformazione e la rivendita dei fondi attualmente amministrati dall ISMEA nell'ambito delle sue finalità istituzionali di Organismo fondiario nazionale ai sensi dell'articolo 39 della legge 9 maggio 1975, n. 153 e dell'art. 4 della legge 15 dicembre 1998, n Pertanto, il prezzo di vendita dell unità fondiaria, qualora non ancora convenuto dalle parti, deve essere calcolato secondo le modalità d intervento operate dall ISMEA per l assegnazione dei terreni agricoli soggetti alla normativa in materia di proprietà coltivatrice. In linea generale, occorre considerare, al riguardo, che le varie procedure d intervento percorribili dall ISMEA - assegnazione nell ambito delle agevolazioni finanziarie previste dalla decisione comunitaria n. SG (2001) D/ del 6 giugno 2001 (di approvazione del regime di aiuto n. 110/2001); assegnazione a seguito della inadempienza contrattuale dei precedenti assegnatari (bando di concorso); assegnazione con la procedura prevista per i terreni agricoli di limitata ampiezza economica (asta pubblica) muovono da un comune denominatore, consistente nella valutazione tecnicoestimativa di congruità del prezzo di cessione collegata esclusivamente a parametri oggettivi di produttività dei terreni (sulla base dei criteri adottati nei piani di sviluppo rurale e nei programmi operativi regionali) e di redditività delle imprese agricole. Alla stregua di detti criteri valutativi, il prezzo di vendita del fondo dovrà considerare (salva diversa disciplina speciale) anche l'incremento di valore derivante dalle 7

8 opere realizzate dall'ente di sviluppo, dedotto il contributo eventualmente previsto nonché il valore attuale delle migliorie apportate dallo stesso concessionario (ove debitamente autorizzato) e compresa la maggiorazione delle spese tecniche e amministrative nel frattempo sostenute. Per i casi in cui, invece, l unità fondiaria permanga ancora nella libera disponibilità dell ente (a seguito di rinunzia, rifiuto del prezzo di vendita, revoca, annullamento del contratto di vendita, sentenza favorevole, mancanza di requisiti etc.), sarà possibile percorrere, previa opportuna regolamentazione della materia, le procedure previste dall ISMEA per la vendita dei terreni oppure affidare direttamente al medesimo Istituto la dismissione del fondo alle condizioni e ai limiti previsti dall'art. 5 del D.Lgs. 24 febbraio 1948 n. 114 e dagli articoli 4 e 5 della legge n. 379/1967. Nell ambito delle considerazioni de iure condendo, osserva infine il Collegio come la Regione Campania, nell esercizio esclusivo delle funzioni normative ed amministrative in materia di beni immobili di riforma fondiaria, possa adeguare l illustrata normativa quadro alle peculiarità socio-economiche del contesto territoriale regionale in un ottica sia di disincentivazione all eccessiva polverizzazione e frazionamento dei fondi che di sviluppo dell azienda agricola e, comunque, nell osservanza dei principi fondamentali di equità e pari tutela delle parti. PER QUESTI MOTIVI nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite del Dirigente del Servizio di supporto, all Amministrazione interessata. Così deliberato in Napoli, nella Camera di Consiglio del 29 maggio 2009 Il Consigliere relatore IL PRESIDENTE f.to dott. Francesco Uccello f.to dott. Mario G.C. Sancetta Depositato in Segreteria in data 29 maggio 2009 Il Dirigente del servizio di supporto f.to dott. Nicola Francioni 8

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