Il dottorato di ricerca nella pubblica amministrazione. Genesi ed evoluzione. A cura di Giancarlo Neri

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1 Il dottorato di ricerca nella pubblica amministrazione. Genesi ed evoluzione. A cura di Giancarlo Neri Com è noto il dottorato di ricerca, titolo accademico post lauream, rappresenta il più alto grado di istruzione universitaria, precisamente il terzo ciclo di istruzione universitaria secondo il Bologna Process del In letteratura appare poco indagato il rapporto tra il dottorato di ricerca e la pubblica amministrazione. Il dottorato venne introdotto nell ordinamento universitario italiano con la legge n. 28 del 1980 che delegava al Governo il riordino della docenza universitaria e la relativa fascia di formazione nonché la sperimentazione didattica e organizzativa. Tale legge, all art. 8, prevedeva la valutabilità del dottorato di ricerca soltanto nell ambito della ricerca scientifica. Questa disposizione venne ribadita nel D.P.R. n. 382 del 1980 che consacrò il titolo nell ordinamento universitario italiano e lo ritenne valutabile «unicamente», testuale espressione usata nel sopra menzionato decreto, nell ambito della ricerca scientifica. Pertanto, lo svolgimento di programmi di ricerca da parte del dottorando doveva essere riconosciuto solamente in ambito accademico a causa di un interpretazione restrittiva e miope del concetto di ricerca scientifica esclusivamente circoscritta all'ambito universitario. Tuttavia la componente nevralgica del dottorato è rappresentata senz altro dall avanzamento della conoscenza e del sapere attraverso ricerca originale, ma al tempo stesso il dottorato dovrebbe intercettare in misura crescente le necessità di un mercato del lavoro più ampio di quello strettamente accademico, e oltre al naturale incontro con il sistema delle imprese private, il dottorato di ricerca dovrebbe essere considerato come il trampolino di lancio verso la carriera apicale della Pubblica amministrazione1. Nel 1984, con la legge n. 476, il legislatore modificò alcuni articoli del D.P.R. n. 382/1980 e sancì la possibilità, per il dipendente pubblico ammesso ai corsi di dottorato di ricerca, di essere collocato, a domanda, in congedo straordinario per motivi di studio, senza assegni o con borsa di studio nel caso in cui si trovasse nelle condizioni di poterne usufruire. Pertanto i dipendenti pubblici ammessi ai corsi di dottorato, videro affermato il loro diritto al mantenimento del posto di lavoro ed anche la progressione di carriera, il trattamento di quiescenza e di previdenza, ma non la retribuzione economica2. Successivamente, il legislatore del 1998, con la legge n. 210 recante Norme per il reclutamento dei 1 Si consulti M. T. CORTESE, Apprendistato e dottorati di ricerca, in M. TIRABOSCHI (a cura di), Il Testo Unico dell apprendistato e le nuove regole sui tirocini, Giuffrè, Milano, Legge n. 476/84

2 ricercatori e dei professori universitari di ruolo, ha dettato una nuova disciplina per il dottorato di ricerca che allarga gli ambiti di esercizio dell attività di dottorato. Innanzitutto, si prevede che il corso per il conseguimento del dottorato di ricerca possa essere svolto presso università, enti pubblici o soggetti privati e che «le università possono attivare corsi di dottorato mediante convenzione con soggetti pubblici e privati in possesso di requisiti di elevata qualificazione culturale e scientifica e di personale, strutture ed attrezzature idonee e forniscono le competenze necessarie per esercitare attività di ricerca di alta qualificazione». Inoltre la suddetta legge prescrive: «la valutabilità dei titoli di dottorato di ricerca, ai fini dell ammissione a concorsi pubblici per attività di ricerca non universitaria, è determinata con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro, di concerto con gli altri Ministri interessati». Il legislatore nazionale quindi amplia il panorama entro cui può esercitarsi la ricerca scientifica e finalmente prevede espressamente la possibilità di valutare il dottorato per attività di ricerca non universitaria3. Tuttavia è l anno 2001 a segnare un cambiamento fondamentale in tale ambito. La legge n. 448 di quell anno, integrando l art. 1 comma 2 della l. 476/1984 ha infatti stabilito che: «in caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio o di rinuncia a questa, l interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo». Così facendo il legislatore ha voluto dare un valore diverso al dottorato di ricerca considerandolo come una risorsa importante conseguita dal dipendente pubblico. Dalla ricerca solo accademica svolta nel triennio di studi, si passa così all azione diretta per il soddisfacimento degli interessi pubblici all interno di un amministrazione dello Stato, complessivamente inteso. Per questo l attività di ricerca svolta dal dipendente pubblico ammesso ai corsi di dottorato viene equiparata all attività lavorativa tranne nel caso in cui una norma o un bando di concorso preveda, quale requisito di partecipazione ad un concorso, la valutazione del servizio c.d. effettivo 4. Nell evoluzione del rapporto tra dottorato di ricerca e amministrazione pubblica, una tappa significativa è costituita dalla riforma nota come Gelmini. Infatti la legge n. 240/2010, è intervenuta, nella disciplina dell istituto del congedo straordinario per motivi di studio dei dipendenti pubblici ammessi ai dottorati di ricerca, sotto tre diversi profili. In primis, ha stabilito 3 legge n. 210/ Consiglio di Stato, sez. VI, 30 dicembre 2005, n in

3 che «non hanno diritto al congedo straordinario, con o senza assegni, i pubblici dipendenti che abbiano già conseguito il titolo di dottore di ricerca» (art. 19). Questa disposizione ha cercato, con giusto intento, di porre fine a quello che è stato considerato dal legislatore una sorta di abuso del congedo per il dottorato di ricerca: è spesso accaduto che alcuni abbiano fruito più volte del congedo triennale, per di più retribuito, per conseguire due o anche tre dottorati di ricerca, diventando di fatto dei dottorandi di mestiere. In secondo luogo, l art. 19 della legge n. 240 ha precisato che neppure hanno diritto al congedo straordinario, con o senza assegni, «i pubblici dipendenti che siano stati iscritti a corsi di dottorato per almeno un anno accademico, beneficiando di detto congedo»5. Tale previsione legislativa non appare ragionevole nel momento in cui sanziona con l inammissibilità al congedo quei dipendenti pubblici che siano stati iscritti a corsi di dottorato per almeno un anno accademico, beneficiando di detto congedo, ma non abbiano portato a termine il percorso dottorale. Non si capisce perché il legislatore debba assumere un atteggiamento così punitivo nei confronti di un potenziale ricercatore e soprattutto nei confronti della stessa collettività che beneficia di queste ricerche, quando le circostanze della vita possono determinare un interruzione anche contro la stessa volontà del dipendente pubblico. Ma è il terzo aspetto della legge a destare le maggiori perplessità: sempre all art. 19 si precisa che il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio, «compatibilmente con le esigenze dell'amministrazione». Quest'ultimo inciso, all apparenza di buon senso ed innocuo, per come può essere applicato dalle amministrazioni pubbliche, cancella in un sol colpo tutta la normativa di favore dei dottorati di ricerca di cui abbiamo raccontato l evoluzione sopra. Il congedo straordinario diventa, pertanto, oggetto di un provvedimento discrezionale e il dipendente pubblico può vantare solo un mero interesse legittimo. Prima della riforma Gelmini, invece, il congedo straordinario per frequenza dei dottorati di ricerca era oggetto di un provvedimento amministrativo vincolato e il dipendente pubblico vantava un diritto soggettivo all ottenimento. Ora invece il dirigente può decidere discrezionalmente di concederlo o meno, all esito di una valutazione che deve tener conto di interessi contrapposti: quello all organizzazione e all efficienza del suo ufficio, e quello alla ricerca tecnica e scientifica di cui gode la società intera. Attraverso la nuova previsione normativa, viene sostanzialmente dato al singolo datore di lavoro del settore pubblico il potere di decidere se considerare preminente l aspetto del buon andamento della p.a. di cui all art. 97 della Costituzione ovvero il valore della promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnologica, tutelato dall art. 9 della nostra Carta, e quello della libertà di ricerca e d insegnamento, presidiato dall art. 33 (Cost.) Ma può una norma di legge attribuire a ciascun singolo dirigente responsabile di un ufficio di una 5 Legge n. 240/2010

4 pubblica amministrazione, il compito di decidere di ritenere soccombente l interesse del Paese alla promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnica all istruzione e all elevazione professionale dei suoi cittadini, rispetto all interesse ad una pianta organica più numerosa del suo ufficio? In altri termini, la scelta di sviluppare ricerca scientifica, cultura e innovazione tecnologica è da considerare una scelta strategica del Paese oppure è una decisione di gestione operativa affidabile alla singola articolazione di un ente pubblico? La giurisprudenza precedente all introduzione della riforma Gelmini aveva in prevalenza negato l esercizio di poteri discrezionali da parte della p.a. nella concessione del congedo straordinario o dell aspettativa retribuita, valutando come interesse preminente, nella comparazione degli interessi pubblici, quello della ricerca scientifica6 Dalla disamina della norma de qua sembrano ravvisarsi alcune problematicità, soprattutto in merito ai potenziali profili applicativi. In primis il valore della promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnologica (art. 9 Cost.), e quello della libertà di ricerca e d insegnamento (art. 33 Cost.) potrebbero essere destinati a soccombere rispetto a specificate, motivate e dettagliate esigenze di servizio. Quale datore di lavoro pubblico sarebbe disponibile a privarsi di una risorsa umana per tre anni per di più anche remunerata? Il dirigente ha degli obbiettivi da raggiungere e da questi ultimi dipendono la sua riconferma e una parte molto consistente del suo salario. In secondo luogo, sempre da un punto di vista applicativo, si potrebbero palesare delle situazioni inique e profondamente ingiuste. Supponiamo ad esempio che Tizio e Caio, dipendenti di amministrazioni differenti, risultino vincitori dello stesso concorso per l accesso al medesimo dottorato di ricerca. Può capitare che al primo sia negato il congedo ed al secondo sia invece concesso anche se nella graduatoria finale Tizio aveva addirittura preceduto Caio. La concessione del congedo (ovvero il suo rifiuto) produrrebbe poi effetti a cascata sull'intera carriera professionale del dipendente. Infatti la partecipazione a procedure per progressioni economiche orizzontali ovvero verticali e la stessa la possibilità di partecipare a concorsi prestigiosi come quelli per la carriera dirigenziale, potrebbero essere fortemente penalizzate dalla mancata concessione del suddetto congedo utile a conseguire con successo il dottorato medesimo. C è anche da aggiungere un altro fattore sul quale vale la pena riflettere un attimo. Com è noto, vi è una carenza di personale in alcune amministrazioni pubbliche e un abbondanza in altre. La prima valutazione che farà il dirigente sarà quella di stabilire se la pianta organica dell amministrazione può permettersi una perdita per un lasso di tempo così consistente. Il dipendente di un amministrazione con un organico congruo, sarà sicuramente avvantaggiato nella concessione del congedo rispetto al lavoratore che, per sua sventura, presta la propria opera in una P.A. con penuria 6 su tutte Consiglio di Stato, sez. I, 30 ottobre 2002, n in

5 di lavoratori. Successivamente, il decreto legislativo n. 119 del 2011, ha previsto che si applichino le norme sul congedo straordinario in materia di dottorato di ricerca anche al personale dipendente della pubblica amministrazione soggetto all ambito applicativo dell art. 2, commi 2 e 3 del d. lgs. n. 165/2001, per il quale era intervenuta la disciplina da parte dei CCNL di comparto. Con questo accogliendo l impostazione della giurisprudenza più attenta che ha stabilito che, in ogni caso, le previsioni legislative relative alla conservazione del trattamento economico e alla ripetizione degli importi nel caso di dimissioni del lavoratore nei due anni successivi al conseguimento del titolo di dottore di ricerca, in assenza di indicazioni contrarie, non possono limitare il diritto alla concessione del congedo straordinario retribuito ai soli dipendenti pubblici di ruolo non qualificandosi diversamente il rapporto di lavoro del dipendente assunto a tempo determinato rispetto a quello assunto a tempo indeterminato, se non per le diverse regole osservate nella fase genetica del rapporto.7 In buona sostanza si vuole rendere effettivo il principio di parità di trattamento emanato in attuazione della direttiva europea n. 1999/77/Ce relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato sottoscritto il 18 marzo 1999 dalle organizzazioni sindacali dei datori e dei lavoratori europei che mira a promuovere l'impiego di lavoratori a tempo determinato, tutelandone le condizioni d'impiego ed evitando che la mera circostanza dell'apposizione del termine al contratto diventi causa di affievolimento del grado di tutela approntato dall'ordinamento. Infine va ricordato che l art. 5 del decreto legislativo n. 119/20111 chiarisce che la ripetizione degli importi corrisposti al dipendente in aspettativa retribuita (in caso via sia questa opzione da parte dell interessato) è dovuta solo se il dipendente cessa da qualsiasi rapporto di lavoro o di impiego con l amministrazione pubblica, mentre nessuna ripetizione è prevista nel caso di passaggio per mobilità, o vincita di concorso presso altra amministrazione8. Tale impostazione appare coerente con la considerazione che la crescita professionale e culturale che di solito consegue al dottorato, non possa essere di appannaggio della sola amministrazione di appartenenza, ma si riferisca all intero apparato pubblico che si arricchisce nel suo complesso di professionalità. Tuttavia, non si può non rilevare come fino a questo momento dal punto di vista applicativo il titolo di dottore di ricerca abbia avuto poco rilievo all'interno della pubblica amministrazione italiana. Infatti sia nelle progressioni economiche orizzontali che in quelle verticali, generalmente, il criterio maggiormente considerato nella realtà concreta resta l anzianità di servizio. Un piccolo passo avanti 7 (G.PENDOLINO Nota a Tribunale di Verona, 26/05/2011, n. 360, sez. Lavoro, Congedo straordinario per dottorato di ricerca e lavoro a termine nel pubblico impiego Lavoro nelle P.A. 2011, 1, Circolare n. 12/2001 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione pubblica

6 in questo senso, è stato fatto con la riforma Brunetta che, in tema di accesso alla dirigenza, ha previsto, tra gli altri, il dottorato di ricerca quale titolo che riduce da cinque a tre anni il periodo di servizio dei dipendenti di ruolo «svolti in posizioni funzionali per l accesso alle quali è richiesto il possesso del dottorato di ricerca o del diploma di laurea» per poter partecipare al concorso per esami9. E' ancora troppo poco. Per valorizzare al meglio un percorso così importante e prestigioso che permette di raggiungere il più alto grado di istruzione universitaria, sarebbe auspicabile prevedere delle quote di riserva nei concorsi per le categorie apicali. Potrebbe essere un modo per dare un ulteriore spinta modernizzatrice, in un solo colpo, sia all Accademia che alle amministrazioni pubbliche in generale, consentendo un collegamento vero tra due pianeti che oggi invece sembrano distanti anni luce, pur appartenendo allo stesso macrocosmo. 9 Sul punto si prenda in considerazione l interessante articolo del Professor A. BOSCATI su Il conferimento di incarichi dirigenziali e il nuovo sistema di accesso alla dirigenza in Giur. It., 2010,