SUPERARE LA FRAGILITÀ IN AFRICA

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1 SUPERARE LA FRAGILITÀ IN AFRICA FORGIARE UN NUOVO APPROCCIO EUROPEO MOBILITARE LA RICERCA EUROPEA PER LE POLITICHE DI

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3 SUPERARE LA FRAGILITÀ IN AFRICA FORGIARE UN NUOVO APPROCCIO EUROPEO MOBILITARE LA RICERCA EUROPEA PER LE POLITICHE DI

4 Superare la fragilità in Africa, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Istituto universitario europeo, San Domenico di Fiesole (FI). Comunità europee, 2009 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Disclaimer: Le opinioni illustrate in questo rapporto appartengono agli autori e non sono in alcun modo rappresentative del pensiero della Commissione europea né degli Stati membri dell Unione europea. In caso di discrepanze tra le varie versioni linguistiche disponibili, fa fede la versione del testo in lingua inglese.

5 Premessa PREMESSA L elaborazione di politiche richiede una conoscenza accurata, approfondita e tempestiva di qualsiasi situazione. E l ambito dello sviluppo non fa eccezione. In Europa abbondano le università e gli istituti di ricerca che si occupano di sviluppo, elaborando analisi illuminate, ma il loro potenziale non è ancora stato sfruttato appieno per varie ragioni, tra cui la frammentazione degli sforzi, la carenza di risorse e una relativa disconnessione dalla sfera politica. L iniziativa Mobilizing European research for development policies (Mobilitare la ricerca europea per le politiche di sviluppo) è intesa a porre rimedio a tale situazione. Attualmente sostenuta dalla Commissione europea e da sei Stati membri (Finlandia, Germania, Lussemburgo, Regno Unito, Spagna e Svezia), questa iniziativa congiunta si propone di potenziare il punto di vista e il progetto europei in merito ad alcune delle più urgenti questioni relative allo sviluppo della nostra epoca, sulla base dell eccellenza della conoscenza, dell innovazione e della costruzione di un terreno comune d intesa tra la comunità della ricerca e i politici a livello europeo. Il Rapporto europeo sullo sviluppo (ERD), che sarà pubblicato con cadenza annuale, è il principale risultato di questa iniziativa. Si tratta di un riesame indipendente, lungimirante e basato sulla conoscenza delle questioni dello sviluppo che riflette il punto di vista europeo. Il rapporto aiuterà l Unione europea a perfezionare la sua idea di sviluppo, ad arricchire le proprie politiche e a influenzare il dibattito internazionale in modo tale da avere un impatto decisivo. Inoltre, completerà altri rapporti di spicco in materia, nel tentativo di rispecchiare la diversità delle opinioni esistenti su varie questioni e (ove opportuno) gli approcci europei specifici, sulla base sia dei valori sociali e politici dell Europa, sia della sua storia ed esperienza. Siamo oltremodo convinti, infatti, che non vi debba essere alcun monopolio di pensiero in un campo tanto ricco e complesso come quello della politica per lo sviluppo. Questa prima edizione, elaborata sotto l egida dell Istituto universitario europeo (IUE) di Firenze, affronta la questione complessa e multidimensionale della fragilità, ponendo l accento in particolare sull Africa subsahariana, dove si concentra la maggior parte dei paesi fragili: la sfida, si dice, più difficile della nostra era. La necessità di affrontare tali situazioni di fragilità si fa, a buon diritto, impellente sia per l Europa sia per l intera comunità internazionale ed è una priorità sempre più importante nell ambito delle politiche di sviluppo europee, oltre che una sfida chiave per la strategia europea per la sicurezza. Superare la fragilità è, prima di tutto, un imperativo morale. Un terzo dei poveri del pianeta vive nei cosiddetti Stati fragili, in cui il progresso in direzione degli obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM) e il costo di una governance debole (soprattutto quando conduce a guerre e conflitti) è enorme dal punto di vista economico, umano e sociale. Ciò è particolarmente importante alla luce delle crisi (alimentare, dei carburanti e ora economica e finanziaria), strettamente collegate tra loro, che minacciano di mettere a repentaglio i progressi recentemente compiuti sul piano dello sviluppo. Anche i costi umani delle crisi sono oltremodo preoccupanti per i paesi fragili dell Africa subsahariana, che hanno una capacità limitata di resistere agli shock. Le situazioni di fragilità sono inoltre una delle principali fonti di apprensione per quanto attiene alla sicurezza. In un mondo sempre più interdipendente, affrontare il problema della fragilità è anche nel nostro interesse, se vogliamo conseguire una stabilità e una prosperità di livello globale: il ritorno della pirateria nel Golfo di Aden, strettamente correlato alle turbolenze in Somalia, o i flussi di rifugiati economici, politici e di guerra che, comprensibilmente e spesso a malincuore, lasciano la fragilità della patria per costruirsi vite migliori e più stabili in Europa e in altre regioni ricche del mondo, sono solo alcuni esempi di questa crescente interdipendenza. Queste situazioni, che comprendono un gruppo estremamente eterogeneo di società dalle composizioni e realtà socioeconomiche, culturali e politiche molto diverse, richiedono approcci specifici e su misura quando si parla di sostegno esterno. Il classico mantra dello sviluppo politico, ovvero il programma per l efficacia degli aiuti (dichiarazione di Parigi e agenda di Accra per l azione), il consenso europeo sullo sviluppo e l approccio a sostegno delle riforme della governance, incontra sfide specifiche quando viene applicato in contesti fragili. Come menzionato nella ricerca UE MDG at III

6 Premessa Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 midpoint del , guidata dal professor Bourguignon e realizzata nel contesto di questa iniziativa, bisogna affrontare la fragilità per ottenere progressi per quanto riguarda gli obiettivi di sviluppo del Millennio. Ciò richiederà un impegno sostenuto e un uso nuovo, combinato e creativo di risorse politiche, tecniche, finanziarie e talvolta militari, a fianco dei governi ma anche della società civile e degli attori non statali. In questo senso, i paesi partner e donatori sono attualmente impegnati congiuntamente in un dialogo internazionale sul potenziamento istituzionale e sulla costruzione della pace, con l intendimento di arrivare a un consenso in merito agli obiettivi e ai principi di intervento in queste difficili circostanze. Per condurre questa ambiziosa iniziativa di ricerca politica è stato intrapreso un processo partecipativo intensivo, che riunisce un ampio ventaglio di esperti, politici e rappresentanti della società civile di primo piano provenienti sia dall Europa sia dall Asia. Costruendo un terreno analitico comune relativo alle migliori modalità per cogliere appieno queste complesse situazioni, questa prima edizione dell ERD aiuterà l Europa ad affinare il suo approccio strategico alla fragilità e a definire politiche più coerenti in futuro. Si tratta di un passo in avanti importante per l iniziativa di ricerca europea che si propone di chiarire come conciliare gli obiettivi di sviluppo con le nuove sfide globali. Stefano Manservisi Yves Mény Direttore generale della DG sviluppo e relazioni con i paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) della Commissione europea Presidente dell Istituto universitario europeo della Commissione europea 1 Vedere Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go?, ricerca UE di François Bourguignon et al., 2008, IV

7 Ringraziamenti RINGRAZIAMENTI Questo rapporto è stato preparato da un team guidato da Giorgia Giovannetti, che comprende Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson e Thierry Verdier, presso il Centro Robert Schuman per gli studi avanzati dell Istituto universitario europeo (IUE). Il ruolo di project manager è stato affidato a Ingo Linsenmann. Il team ringrazia in particolare François Bourguignon per la consulenza scientifica e Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck e tutti i membri del comitato direttivo ERD per il loro continuo aiuto e sostegno. Un grande ringraziamento va anche a Stefania Innocenti per la sua assistenza nella ricerca. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff e Gianni Vaggi hanno contribuito ampiamente al processo consultivo. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli e Valerio Pappalardo hanno contribuito a varie fasi del rapporto. Bruce Ross Larson ne è stato il curatore principale. Chris Engert si è occupato della revisione linguistica dei documenti informativi. Grazie a tutti loro. Siamo in debito con gli autori dei documenti informativi e di riferimento: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha- Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi e Tony Venables. Un ringraziamento speciale va ai partecipanti dell iniziativa New Faces for African Development, che hanno contribuito entusiasticamente al rapporto arricchendolo con i loro punti di vista nuovi e innovativi, hanno presentato il loro lavoro e hanno redatto documenti e note: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu e Sigismond Wilson. Ringraziare tutti sarebbe impossibile, tanti sono coloro che hanno contribuito al processo che ha condotto alla pubblicazione di questo rapporto partecipando agli eventi preparatori di Bruxelles (6 febbraio), Cambridge (17-18 marzo), Firenze (16-17 aprile), Barcellona (7-8 maggio), Accra (21-23 maggio), Firenze (22-23 giugno) e Bruxelles (4 settembre). Gli elenchi completi dei partecipanti a questi eventi sono inclusi nel Volume 1B, ma desideriamo esprimere la nostra gratitudine in questa sede per i contributi da essi recati al processo consultivo e al dibattito su questo controverso argomento. Grazie anche agli istituti ospitanti, in particolare al Jesus College di Cambridge, all Universitat Pompeu Fabra e al CREMed (centro di ricerca sulle economie del Mediterraneo) di Barcellona e all ISSER (Istituto di ricerca statistica, sociale ed economica) di Accra. V

8 Indice Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 INDICE PANORAMICA 1 1. Per risposte comunitarie migliori alla fragilità 4 2. Definire le priorità 7 SEZIONE UNO 10 CAPITOLO 1 LA FRAGILITÀ DELLO STATO NELL AFRICA SUBSAHARIANA: COSTI E SFIDE Le politiche europee di sviluppo in un contesto mondiale in mutamento Cosa significa fragilità dello Stato? I costi della fragilità dello Stato nell Africa sub-sahariana 18 CAPITOLO 2 CARATTERISTICHE DEGLI STATI FRAGILI Caratteristiche comuni condivise dagli Stati fragili Gli Stati fragili presentano molti elementi di eterogeneità In sintesi 48 CAPITOLO 3 LE RADICI STORICHE DELLA FRAGILITÀ DELLO STATO Cause specifiche e fattori soggiacenti comuni La fragilità è un eredità coloniale? Gli Stati coloniali nell Africa subsahariana Decolonizzazione Contesto internazionale e continuità La dipendenza delle istituzioni dal percorso di sviluppo: distacco ed estroversione Conclusioni 57 CAPITOLO 4 I FATTORI ECONOMICI POSSONO AGGRAVARE LA FRAGILITÀ I fattori economici sono determinanti per la fragilità dello Stato, e la fragilità lo è per l economia L apertura commerciale può aumentare o diminuire la fragilità dello Stato Legami bidirezionali tra gli IED e la fragilità La disponibilità di risorse naturali può danneggiare la governance La governance influisce sulla relazione tra territorio e fragilità Popolazioni affamate e istituzioni fragili Conclusioni 71 VI

9 Indice SEZIONE DUE 72 CAPITOLO 5 DALLA FRAGILITÀ ALLA RESILIENZA Potenziare la resilienza Cosa implica un approccio basato sulla resilienza? La fragilità statale mina la resilienza socioeconomica 75 CAPITOLO 6 LA CRISI FINANZIARIA GLOBALE HA COLPITO DURAMENTE GLI STATI FRAGILI AFRICANI Le impegnative sfide poste dalla crisi: uno stop improvviso ad anni di continui progressi La fragilità va ad aggiungersi ai problemi relativi a generi alimentari, carburanti e finanze I quattro canali di trasmissione ai paesi fragili Gli Stati fragili possono affrontare la crisi? 88 CAPITOLO 7 POTENZIAMENTO ISTITUZIONALE E COESIONE SOCIALE Riportare lo Stato al centro della scena La coesione sociale e le dimensioni intangibili del potenziamento istituzionale La necessità di una comprensione profonda del contesto locale Complementarità fra assistenza umanitaria e interventi di potenziamento istituzionale in situazioni post-belliche 100 SEZIONE TRE 108 CAPITOLO 8 POLITICHE DELL UE IN MATERIA DI FRAGILITÀ NELL AFRICA SUBSAHARIANA La preoccupazione dell UE per gli Stati fragili negli anni Il potenziale dell UE in situazioni di fragilità Per una risposta comunitaria migliore alla fragilità 117 CAPITOLO 9 CONCLUSIONI - PRIORITÀ E PRESCRIZIONI Le politiche comunitarie possono sortire un effetto Priorità e prescrizioni 130 RIFERIMENTI 138 ALLEGATO 152 VII

10 Tabelle e figure Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 TABELLE E FIGURE Tabella 1 del riquadro: Paesi dell Africa subsahariana in situazione di fragilità 1 Figura 1 del riquadro: Piramide delle fasce di età negli Stati fragili dell Africa subsahariana 3 Figura 2 del riquadro: Piramide delle fasce di età nell Unione europea 3 Figura 0.1: La resilienza degli Stati fragili dell Africa subsahariana 6 Figura 0.2: La vulnerabilità degli Stati fragili dell Africa subsahariana 6 Figura 1 del riquadro: Impatti incrementali degli aiuti sulla crescita 13 Tabella 1 del riquadro: Aiuti agli Stati fragili, Tabella 1.1: Sviluppo umano negli Stati fragili dell Africa subsahariana 19 Figura 1.1: Variazioni assolute negli indicatori chiave riguardanti gli OSM ( ) 21 Figura 1.2: Variazioni relative negli indicatori chiave riguardanti gli OSM ( ) 22 Tabella 1.2: Rifugiati e IDP, Tabella 1.3: Indici di sicurezza alimentare per gli Stati fragili 26 Figura 1.3: Tendenze degli indicatori relativi alla governance, Stati fragili subsahariani 28 Tabella 2.1: Imposizione fiscale, entrate pubbliche e facilità di fare impresa negli Stati fragili dell Africa subsahariana 32 Figura 2.1: Flussi esterni (media aritmetica ) 33 Figura 1 del riquadro: Esportazioni zambiane e prezzi del rame ( ) 34 Figura 2 del riquadro: Prezzi del rame e kwacha zambiano ( ) 35 Figura 3 del riquadro: Proventi dall estrazione in mineraria Zambia ( ) 36 Figura 2.2: Quote del PIL di agricoltura, industria e servizi, Tabella 2.2: Elenco dei paesi importatori ed esportatori di generi alimentari dell Africa subsahariana 37 Tabella 2.3: Concentrazione delle esportazioni negli Stati fragili 39 Tabella 2.4: Destinazione delle esportazioni degli Stati fragili, in percentuale, media Tabella 2.5: Spesa pubblica in percentuale del PIL 41 Tabella 2.6: Popolazione 43 Tabella 2.7: Infrastrutture e caratteristiche geografiche 44 Figura 2.3: Crescita reale del PIL degli Stati fragili, degli Stati fragili ricchi di risorse e degli Stati fragili non ricchi di risorse, Tabella 2.8: Caratteristiche macroeconomiche 46 Tabella 2.9: Classificazione generale della vulnerabilità 47 Tabella 4.1: Garantire gli effetti di riduzione della povertà sortiti dai nuovi investimenti nei terreni agricoli 67 Tabella 1 del riquadro: Concessioni di terreni agricoli per il periodo (impegni superiori ai ettari) 69 Figura 5.1: Interazioni tra fragilità statale e resilienza socioeconomica 76 Figura 6.1: Esportazioni in crescita come percentuale del PIL 79 Figura 1 del riquadro: Il Sud Africa risponde al crollo della Lehman Brothers, al contrario di Kenya e Nigeria 81 Figura 6.2: Le esportazioni sono in calo per la maggior parte dell Africa subsahariana 83 Figura 6.3: Le esportazioni di materie prime e del settore manifatturiero dell Africa subsahariana in seguito alla crisi finanziaria nel paese partner 84 Figura 6.4: La riduzione prevista dei flussi di aiuti verso l Africa per il Figura 1 del riquadro: La cooperazione economica della Cina con i paesi fragili africani e gli aiuti del CAS, Figura 6.5: Molti migranti risiedono in Africa 87 Tabella 6.1: Classifica della resilienza (in ordine ascendente) 89 Figura 6.6: L impatto della crisi sul benessere sociale 90 Tabella 8.1: Istituzioni e agenzie dell Unione europea relative agli Stati fragili 116 VIII

11 Riquadri RIQUADRI Riquadro 0.1: Quali Stati dell Africa subsahariana sono fragili? 1 Riquadro 0.2: Caratteristiche comuni degli Stati fragili e differenze sostanziali 2 Riquadro 0.3: Le conseguenze della crisi del sugli Stati fragili subsahariani 5 Riquadro 1.1: Efficacia degli aiuti e assegnazioni agli Stati fragili 13 Riquadro 1.2: In che modo la fragilità è emersa nel dibattito sullo sviluppo? 16 Riquadro 2.1: Impennata e crollo dei prezzi del rame in Zambia 34 Riquadro 4.1: Codici di condotta e la Natural Resource Charter 62 Riquadro 4.2: Acquisizioni di terreni su vasta scala in Africa: le operazioni commerciali fondiarie 64 Riquadro 4.3: Investimenti internazionali in Sudan: il granaio della regione araba 68 Riquadro 5.1: Definire la resilienza e la vulnerabilità 74 Riquadro 5.2: Crescita economica, sviluppo e benessere nei paesi fragili 75 Riquadro 6.1: I mercati finanziari africani Gli effetti diffusivi degli shock 80 Riquadro 6.2: La Cina sta colmando il vuoto? 86 Riquadro 6.3: Gli shock avversi e la protezione sociale: quale ruolo hanno le istituzioni finanziarie formali e informali? 91 Riquadro 7.1: Perché la resilienza locale può migliorare la sicurezza 95 Riquadro 7.2: Somalia e Somaliland 98 Riquadro 7.3: Un modello di governance africano 99 Riquadro 7.4: Impegno internazionale negli Stati fragili: la lezione del Sudan meridionale 101 Riquadro 7.5: Apprendere dalle comunità locali: programmi a sostegno delle ex combattenti 104 Riquadro 7.6: Transizione post-bellica: un opportunità per l emancipazione della donna? 105 Riquadro 7.7: Il bilancio di genere 106 Riquadro 8.1: Intervenire sulla fragilità statale Estratti dal Consenso europeo in materia di sviluppo Riquadro 8.2: Disposizioni specifiche in materia di fragilità della dichiarazione di Parigi sull efficacia degli aiuti e programma d azione di Accra 112 Riquadro 8.3: Principi OCSE/CAS per un adeguato intervento internazionale negli Stati fragili e nelle situazioni di fragilità 113 Riquadro 8.4: Risoluzione 1325 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 114 Riquadro 8.5: Il FLEX vulnerabilità 115 Riquadro 8.6: La PAC dell UE e la sicurezza alimentare negli Stati fragili africani 119 Riquadro 8.7: Aiuti al commercio 121 Riquadro 8.8: Accordi di partenariato economico 122 Riquadro 8.9: Sfide per la sicurezza e lo sviluppo in situazioni di fragilità: la lezione delle operazioni PESD 125 Riquadro 9.1: Una proposta per la stabilizzazione delle entrate 131 Riquadro 9.2: Politiche comunitarie e sviluppo del capitale umano africano 131 Riquadro 9.4: Il dilemma della leadership e dell egemonia nel potenziamento della governance a carattere regionale 134 Riquadro 9.5: Rivalutare la gestione degli aiuti 135 IX

12 Acronimi Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 ACRONIMI ACP APS AIDS/HIV BAfS CAS CIFP CPIA DFID DG Sviluppo FAO GTZ HDI IED IFPRI IIED NATO OCSE/CAS ODI OIL OMC OMS OSM PAC PAM PESD PIL PSNU RNL SIPRI UE UNCTAD UNDG UNECA UNFPA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD WPF ZCCM Paesi dell Africa, dei Caraibi e del Pacifico Aiuto pubblico allo sviluppo Sindrome da immunodeficienza acquisita / Virus dell immunodeficienza umana Banca africana di sviluppo Comitato di aiuto allo sviluppo Carleton University Country Indicators for Foreign Policy (Indicatori nazionali per le politiche estere della Carleton University) Country Policy and Institutional Assessment (Valutazione delle istituzioni e delle politiche nazionali) Department for International Development (Dipartimento per lo sviluppo internazionale) Direzione generale dello Sviluppo e delle relazioni con i paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) della Commissione europea Organizzazione delle Nazioni Unite per l alimentazione e l agricoltura Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Società tedesca per la cooperazione tecnica) Human Development Index (Indice di sviluppo umano) Investimenti esteri diretti International Food Policy Research Institute (Istituto internazionale per la ricerca sulle strategie alimentari) International Institute for Environment and Development (Istituto internazionale per l ambiente e lo sviluppo) Organizzazione del trattato dell Atlantico del Nord Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico - Comitato di aiuto allo sviluppo Overseas Development Institute (Istituto per lo sviluppo d oltremare) Organizzazione internazionale del lavoro Organizzazione mondiale del commercio Organizzazione mondiale della sanità Obiettivi di sviluppo del Millennio Politica agricola comune Programma alimentare mondiale Politica europea di sicurezza e di difesa Prodotto interno lordo Programma di sviluppo delle Nazioni Unite Reddito nazionale lordo Stockholm International Peace Research Institute (Istituto internazionale di ricerca sulla pace di Stoccolma) Unione europea United Nations Conference on Trade and Development (Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo) United Nations Development Group (Gruppo di sviluppo delle Nazioni Unite) United Nations Economic Commission for Africa (Commissione economica per l Africa delle Nazioni Unite) Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione United Nations Development Fund for Women (Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite per la donna) Missione delle Nazioni Unite in Sudan Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine United Nations Research Institute for Social Development (Istituto di ricerca delle Nazioni Unite per lo sviluppo sociale) World Population Foundation (Fondazione per la popolazione mondiale) Zambia Consolidated Copper Mines (Miniere di rame consolidate dello Zambia) X

13 Panoramica PANORAMICA La crisi del ha causato la peggior recessione mondiale dal La crisi economica e finanziaria ha colpito i bilanci dell UE e di altri paesi sviluppati, creando elevati livelli di indebitamento, disoccupazione e problemi sociali. Inoltre, è stata particolarmente devastante per gli Stati fragili, quasi tutti nell Africa subsahariana, inizialmente ritenuti al riparo a causa della loro scarsa integrazione finanziaria con il resto del mondo. In un momento in cui la pesante situazione socioeconomica dell Africa subsahariana richiede un rinnovato impegno, la preoccupazione dell UE circa i suoi problemi sociali interni rischia di distogliere attenzione e fondi dalle politiche comunitarie di aiuto allo sviluppo. L UE, invece, deve mantenere, e se possibile rafforzare, il proprio impegno nei confronti dell Africa subsahariana, evitando politiche di aiuto inefficienti. Si impone dunque una nuova valutazione della politica comunitaria di sviluppo nei confronti degli Stati fragili dell Africa subsahariana. È questo l obiettivo del Rapporto europeo sullo sviluppo (ERD) L ERD 2009 analizza i costi e le caratteristiche della fragilità (sezione 1), la capacità degli Stati fragili di gestire gli shock negativi come la crisi finanziaria (sezione 2) e l attuale impegno dell UE nei confronti degli Stati fragili, nonché le potenzialità della politica comunitaria di sviluppo volta ad assistere le parti interessate nazionali nel potenziamento della resilienza (sezione 3). Ci si concentra sull Africa subsahariana perché la regione appare particolarmente in ritardo nell ambito del consolidamento istituzionale; al netto di tutte le dispute teoriche circa la definizione e la misura della fragilità, rimane un fatto: i paesi dell Africa subsahariana rappresentano sempre la fetta più cospicua dell insieme degli Stati fragili (riquadro 0.1) 1. Riquadro 0.1: Quali Stati dell Africa subsahariana sono fragili? Esistono diverse classifiche e graduatorie della fragilità degli Stati: la tabella 1 contiene l elenco operativo dei paesi dell Africa subsahariana in condizione di fragilità preso in considerazione per la stesura di questo rapporto. Tabella 1 del riquadro: Paesi dell Africa subsahariana in situazione di fragilità Angola Guinea equatoriale Nigeria Burundi Eritrea Ruanda Camerun Etiopia São Tomé e Príncipe Repubblica centrafricana Gambia Sierra Leone Ciad Guinea Somalia Comore Guinea-Bissau Sudan Repubblica democratica del Congo Kenya Togo Congo Liberia Uganda Costa d Avorio Mauritania Zimbabwe Gibuti Niger L elenco è stato proposto dall OCSE (2009), che tuttavia non lo ha ufficialmente approvato. Si tratta del risultato di una compilazione dei due quintili più bassi della CPIA 2007, dell indice Brookings della debolezza dei paesi in via di sviluppo 2008 e dell indice CIFP 2007 della Carleton University. L ERD 2009 utilizza questo elenco a fini operativi, ma non lo approva, poiché ritiene che la definizione stessa di fragilità sia dinamica (vedere capitolo 1). I costi umani ed economici della fragilità richiedono l orientamento di modelli di sviluppo, strategie e azioni verso la formazione della resilienza delle società, ovvero l aumento dell abilità di un sistema socioeconomico di adattarsi e fare fronte alle crisi e al mutamento delle condizioni senza compromettere le capacità della popolazione. In un mondo in cui le crisi globali diventano sempre più violente, colpendo sempre più persone, la resilienza di un sistema socioeconomico è fondamentale per il percorso di sviluppo di un paese e dovrebbe pertanto rappresentare un obiettivo centrale delle strategie nazionali di sviluppo, e dunque dell aiuto allo sviluppo. Gli Stati fragili dell Africa subsahariana hanno molte caratteristiche in comune (tutti presentano gravi problemi strutturali e istituzioni disfunzionali), ma differiscono anche sotto diversi aspetti (riquadro 0.2). Per questi paesi, lo stato di emergenza è la regola e non un eccezione: per cercare di controbilanciare le crisi, spesso rinunciano a dare alle loro scelte un orizzonte di lungo periodo, e i loro bisogni immediati distorcono gli obiettivi a lungo termine. L UE può aiutarli a proseguire sul loro percorso di allontanamento dalla fragilità verso la resilienza e la crescita sostenibile, ma a questo fine ha bisogno di un approccio flessibile a lungo termine 1 Ad esempio, 29 dei 49 paesi definiti fragili dall OCSE (2009) si trovano nell Africa subsahariana. 1

14 Panoramica Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 per il suo impegno e di nuove forme di gestione degli aiuti, allo scopo di migliorarne l efficienza. Dovrà dare vita a una politica a lungo termine e a impegni di bilancio credibili, che non interferiscano con il principio della sovranità nazionale. Questi impegni permetterebbero agli Stati fragili di prolungare gli orizzonti temporali delle loro politiche. Il passaggio dalle priorità a specifiche prescrizioni e linee guida per l intervento richiede una solida conoscenza di tali paesi, che sappia tenere conto della notevole eterogeneità storica, culturale, economica e politica degli Stati fragili dell Africa subsahariana. Infatti, è possibile formulare prescrizioni dettagliate relative alle politiche soltanto abbinando alle competenze politiche la conoscenza del contesto locale 2. I VANTAGGI COMPARATIVI DELL UE: SVILUPPARE CAPITALE UMANO E SOCIALE E SOSTENERE LO ISTITUZIONALE L aiuto allo sviluppo da parte dell UE e degli Stati membri presenta grandi potenzialità. Per la maggior parte degli Stati fragili dell Africa subsahariana, l Europa è il maggior donatore, il primo partner commerciale, la principale fonte di investimenti stranieri e una rilevante destinazione di migranti. Inoltre, l UE è un importante blocco politico, diplomatico ed economico. Eppure, l Europa non può dimenticare che spesso la fragilità affonda le sue radici nei processi di colonizzazione e decolonizzazione, in certi casi aggravati da pratiche irresponsabili di società straniere e da traffici illeciti e criminali da e verso l Europa. L UE dovrà continuare a impegnarsi negli Stati fragili, rispettare la proprietà nazionale, andare al di là del semplice consolidamento delle istituzioni, sfruttare appieno il suo vantaggio comparativo e concentrare i suoi sforzi sullo sviluppo del capitale umano e sociale e sul sostegno allo sviluppo istituzionale a livello locale e regionale. A differenza della maggior parte delle agenzie di aiuto 3, per l UE la gamma delle possibili politiche si estende molto al di là dell assistenza finanziaria, comprendendo commercio, agricoltura, pesca, sicurezza, migrazione, cambiamento climatico, ambiente, dimensione sociale della globalizzazione, occupazione, ricerca e sviluppo, società dell informazione, energia e governance 4. Inoltre, la storia dell UE è la storia di uno sviluppo istituzionale all interno di società eterogenee, caratterizzate da istituzioni con differenti radici, tradizioni e passati storici. Per questo, durante il proprio percorso di allargamento, l Unione europea ha dovuto affrontare problemi legati alla transizione da dittature militari a democrazie (ad esempio in Grecia, Portogallo e Spagna negli anni Settanta), nonché all integrazione di paesi che solo recentemente hanno adottato un approccio di mercato. Queste esperienze offrono indicazioni molto utili per affrontare la fragilità. Le potenzialità dell azione europea, tuttavia, non vanno sopravvalutate. L ordine mondiale è diventato maggiormente multipolare, e ai vecchi attori si sono affiancati centri politici ed economici emergenti. La configurazione USA-Cina-UE è diventata un perno del sistema internazionale. Accanto alle principali organizzazioni internazionali, altri paesi si sono impegnati negli Stati fragili, dagli Stati Uniti ai paesi dell Asia orientale e ai paesi arabi del Golfo. In particolare, la Cina ha costruito infrastrutture, investito sui terreni e aumentato il potere morbido (soft power) dei paesi più fragili. Inoltre, le iniziative dell UE per affrontare la fragilità dello Stato, come l assistenza al potenziamento istituzionale e alla costruzione della pace, potrebbero essere percepite come un intrusione e come azioni non politicamente neutre da parte dei paesi partner e, anche involontariamente, influire su processi e dinamiche intrinsecamente interni. Per giunta, la resistenza e i vincoli interni all UE possono indebolire l impegno alle politiche di sviluppo. Ma anche l invecchiamento della popolazione, l enorme debito accumulato durante la crisi e l allargamento dell UE possono fiaccare l incentivo a destinare risorse pubbliche alla cooperazione internazionale allo sviluppo. Riquadro 0.2: Caratteristiche comuni degli Stati fragili e differenze sostanziali I paesi fragili sono incapaci di mobilitare risorse nazionali e di ricavare entrate di bilancio considerevoli dall imposizione fiscale. Le entrate pubbliche degli Stati fragili dell Africa subsahariana, escluse le sovvenzioni, costituiscono raramente più del 20% del PIL. Le imposte variano fra il 6 e il 13% del PIL. Esiste pertanto un margine estremamente limitato per l offerta di beni e servizi pubblici. 2 GTZ (2008) esamina sei studi nazionali, sottolineando le diversità geografiche, le differenti fasi di governo e i diversi orientamenti allo sviluppo: l approccio do no harm (non essere dannoso), la sensibilità verso il contesto e la conoscenza approfondita del paese rimangono indispensabili per lo sviluppo di qualsiasi strategia (pag. 12). 3 Le agenzie di aiuto e le istituzioni internazionali possono attuare una gamma di azioni più ridotta, che spesso si limita a misure di riparazione a breve termine e, a causa delle loro funzioni istituzionali, si concentra su un problema specifico. Si veda, su questo punto, il documento informativo di Paul Collier (2009a) nel Volume 1B. 4 Si veda la Relazione dell UE sulla coerenza delle politiche per lo sviluppo 2009, che individua 12 settori d intervento pertinenti. 2

15 Panoramica Scarso sviluppo umano. I ridotti investimenti pubblici nello sviluppo umano si riflettono in sistemi scolastici e sanitari malfunzionanti. In effetti, benché molti Stati fragili abbiano ridotto la spesa militare, a questo calo non è corrisposto un aumento nella spesa per sanità e istruzione. Scarsa densità demografica. La maggior parte dei paesi fragili è caratterizzata, in media, da una densità demografica molto ridotta: 15 paesi su 29 hanno meno di 40 abitanti per chilometro quadrato, laddove la densità demografica degli Stati non fragili si attesta attorno agli 84 abitanti. La popolazione è giovane e in aumento (in chiaro contrasto con la piramide demografica dell UE). Inoltre, in questi paesi la maggioranza della popolazione vive in zone rurali. Figura 1 del riquadro: Piramide delle fasce di età negli Stati fragili dell Africa subsahariana Figura 2 del riquadro: Piramide delle fasce di età nell Unione europea Femmine Maschi Popolazione (milioni) Femmine Maschi Popolazione (milioni) Fonte: U.S. Census Bureau International Data Base. Debolezza delle infrastrutture materiali e immateriali. I paesi fragili hanno solo 8 metri di strada asfaltata per chilometro quadrato, gli Stati non fragili 18. I costi di trasporto nei primi (specialmente per gli scambi commerciali intraafricani) sono più che doppi rispetto a quelli dell Asia sudorientale. Sono necessari circa 116 giorni per trasferire un container da una fabbrica della Repubblica centrafricana fino al porto più vicino. La stessa transazione da Copenaghen richiede cinque giorni. Il volo più diretto fra il Ciad e il Niger passa per la Francia (oltre km); esiste un solo volo a settimana che collega Bangui, nella Repubblica centrafricana, e l Europa; il numero di linee telefoniche mobili per abitanti, malgrado un enorme aumento in tempi recenti, è la metà rispetto ai paesi non fragili. Esportazioni concentrate. L indice di diversificazione delle esportazioni è inferiore alla metà di quello degli Stati non fragili, a dimostrazione di un elevatissimo livello di concentrazione. Con rare eccezioni, gli Stati fragili esportano principalmente prodotti primari: nel 2006, in media, tali prodotti hanno rappresentato oltre l 80% delle esportazioni, il 30% delle quali costituite da combustibili, raggiungendo oltre il 90% in paesi come Angola, Ciad, Repubblica del Congo e Guinea equatoriale. Elevata esposizione al rischio di scoppio di conflitti armati. Il 73% della popolazione del Bottom Billion, un indicatore dell elenco dei paesi fragili, ha vissuto di recente o vive attualmente una guerra civile. Inoltre, il rischio che questi paesi precipitino in una guerra civile in un qualsiasi quinquennio è estremamente alto: una possibilità su sei 5. 5 Collier

16 Panoramica Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 Ma... Crescita divergente. I paesi fragili sono cresciuti del 4% circa ogni anno fra il 2000 e il Ma gli Stati fragili ricchi di risorse sono cresciuti del 6,3%, con un picco del 10% nel 2002 e dell 8,5% nel 2004, mentre i paesi fragili non ricchi di risorse sono cresciuti del 2,3%. Redditi. Il reddito reale pro capite, nel 2008 pari in media a 600 dollari negli Stati fragili dell Africa subsahariana, varia fra i 100 dollari della Repubblica democratica del Congo e i della Guinea equatoriale. Aspettativa di vita. A São Tomé e Príncipe, la popolazione ha un aspettativa di vita alla nascita di oltre 65 anni, in linea con la media dei paesi in via di sviluppo; i cittadini di Sierra Leone e Zimbabwe, invece, hanno un aspettativa di vita poco superiore ai 40 anni. I flussi di IED vanno solo verso i paesi ricchi di risorse. Oltre il 70% di tutti gli IED in entrata verso i paesi fragili dell Africa subsahariana dal 2000 al 2007 si è concentrato in appena cinque paesi: Angola, Ciad, Guinea equatoriale, Nigeria e Sudan, tutti ben forniti di risorse naturali. Riserve estere scarse o adeguate. Alcuni paesi fragili hanno riserve in valuta estera molto ridotte (meno di 90 giorni di copertura delle importazioni). Nell aprile 2009, Etiopia, Guinea e Zimbabwe avevano riserve per appena un mese di importazioni, mentre gli esportatori di petrolio raggiungevano i sei mesi. Debito estero. Gli esportatori di petrolio hanno contenuto il debito estero, e gli indicatori dell indebitamento sono ampiamente sotto controllo. Ad esempio, il rapporto debito/prodotto nazionale lordo e il debito totale per le esportazioni di beni e servizi sono notevolmente migliorati in Angola e Sudan dal I paesi fragili poveri di risorse, come la Guinea- Bissau e la Liberia, presentano ancora un elevato indebitamento, che ne minaccia lo sviluppo futuro. 1. PER RISPOSTE COMUNITARIE MIGLIORI ALLA FRAGILITÀ Un riesame dell attuale approccio comunitario alle condizioni di fragilità (capitolo 8) rivela la volontà di progredire in molte direzioni. La prima, e più generale, consiste nell assottigliare il divario di attuazione che separa nettamente il quadro politico teorico e l effettiva elaborazione di interventi specifici sul campo. Si tratta di una sfida fondamentale, poiché gli effetti di una politica diventano visibili soltanto quando questa viene attuata. L attuazione, tra l altro, deve essere attentamente calibrata, dal momento che le politiche generiche non sono in grado di soddisfare le esigenze degli Stati fragili. Successivamente, e più in particolare, è necessario compiere progressi al fine di: Ottenere una solida comprensione del contesto locale, in modo da poter predisporre interventi efficaci e informati 6. Valutare in che modo il principio di partecipazione diretta debba essere adattato in presenza di paesi dotati di istituzioni statali inadeguate o illegittime, che possono rendere il sostegno al bilancio particolarmente difficile: una situazione piuttosto diffusa negli Stati più fragili. Anche nei paesi dotati di istituzioni democratiche, la legittimità del governo ha spesso vita breve, la qual cosa rende estremamente complessa l attuazione di politiche a lungo termine tramite il sostegno al bilancio, a meno che non sia prevista una stretta sorveglianza. Evitare che l ampiezza delle politiche comunitarie diventi un problema e che diverse politiche producano effetti avversi indiretti sugli Stati fragili. La dimensione orizzontale della coerenza politica deve abbinarsi a una migliore ricerca di coerenza verticale al fine di assicurare un migliore coordinamento nella CE e tra la CE e gli Stati membri dell UE, spesso riluttanti a perdere il proprio ruolo di protagonisti. Tale coordinamento consentirà all UE di agire in maniera univoca, rendendo la sua politica di sviluppo più affidabile e comprensibile per i beneficiari. Consentire che la politica commerciale dell UE sia in grado di rispondere ai bisogni specifici degli Stati fragili dell Africa subsahariana e garantire che gli accordi bilaterali non minino il processo di integrazione regionale o multilaterale. Sebbene esistano deroghe alle regole dell OMC per i paesi in via di sviluppo e soprattutto per i paesi meno sviluppati, non esistono disposizioni specifiche per gli Stati fragili o le situazioni di fragilità. In questo ambito si potrebbero dunque compiere progressi significativi. 6 In situazioni post-belliche, il contesto è soggetto a mutamenti estremamente rapidi ed è necessario affrontare contemporaneamente numerose sfide. Per questo serve una formula flessibile (GTZ 2008, pag. 22). 4

17 Panoramica Passare dagli interventi di risposta alle misure preventive, in modo che i paesi che si trovano in situazioni di fragilità non imbocchino una spirale che eroderebbe progressivamente la capacità e la legittimità delle loro istituzioni statali. Tale passaggio potrebbe richiedere uno spostamento verso un approccio regionale alla fragilità, poiché gli effetti di cattivo vicinato potrebbero mettere a repentaglio il potenziamento istituzionale e la coesione sociale 7. Comprendere a fondo come gestire correttamente il nesso tra sicurezza e sviluppo. Pace e sicurezza sono questioni chiave del partenariato strategico tra l UE e l Unione africana. Sebbene alcune esperienze si siano rivelate positive, in altri casi le azioni di sicurezza hanno interferito con le politiche di sviluppo. Per assottigliare il divario è necessario rivalutare le priorità, concentrare gli sforzi su pochi obiettivi attentamente definiti e concordati, semplificare le procedure e, nei casi in cui le istituzioni statali non possono o non vogliono adempiere ai propri compiti, reperire l ente o il partner adeguato per l attuazione delle politiche 8. Non si tratta semplicemente di attuare politiche, ma anche di costruire un rapporto di fiducia tra beneficiari e donatori e di apprendere dalle esperienze politiche. Sebbene i progressi siano visibili e i documenti dell UE adesso forniscano orientamenti politici più esaustivi, c è ancora molta strada da percorrere per tradurre gli impegni nella pratica. Le procedure e gli strumenti finanziari, che pure sono diventati più semplici e flessibili, rimangono in ogni caso troppo complessi, ingombranti, verbosi e poco intuitivi per i beneficiari. Riquadro 0.3: Le conseguenze della crisi del sugli Stati fragili subsahariani Gli Stati fragili, poco integrati nell economia globale, sono stati inizialmente risparmiati dalle ripercussioni dirette della crisi finanziaria, venendo però colpiti dalla successiva recessione globale e dal crollo degli scambi commerciali. La crisi economica e finanziaria si è presentata in seguito a un periodo caratterizzato dall inasprimento e dalla volatilità dei prezzi dei generi alimentari e dei carburanti, le cui conseguenze, intorno alla metà del 2008, hanno messo a dura prova le importazioni di alimenti e greggio dagli Stati fragili dell Africa subsahariana, assottigliando le riserve di cambio e minando la possibilità di importare e sostenere la crescita. Le fasi alternate di espansione e recessione hanno contribuito alla volatilità della produzione, scoraggiando gli investimenti nella capacità produttiva a lungo termine. La maggior parte degli Stati fragili dell Africa subsahariana ha subito quasi contemporaneamente shock energetici, alimentari e finanziari. Stime recenti indicano per il 2009 una crescita del PIL reale pari all 1,5%, 4 punti percentuali in meno rispetto alle stime di ottobre 2008: stando così le cose, nel 2009, per la prima volta dopo un decennio, la maggior parte dei paesi dell Africa subsahariana registrerebbe una crescita negativa del PIL reale pro capite, il che minaccerebbe il progresso in direzione degli OSM e minerebbe la stabilità politica. La crescita rallentata non sempre minaccia di invertire lo sviluppo umano, ma produce inevitabilmente battute di arresto, specialmente a causa dei tagli alle spese per l istruzione e la sanità, con pesanti conseguenze a lungo termine. Gli Stati fragili dell Africa subsahariana hanno piccoli sistemi bancari nazionali e mercati dei capitali quasi inesistenti. Considerato lo scarso sviluppo finanziario della regione e i vincoli limitati degli Stati fragili con il sistema finanziario globale, i principali canali di trasmissione della crisi sono i settori reali dell economia. Ciò che espone questi paesi alla crisi è essenzialmente il commercio: la riduzione dei proventi delle esportazioni si accompagna a un effetto negativo sulle ragioni di scambio, rafforzato dall eccessiva dipendenza di questi paesi dalle esportazioni di prodotti di base e dalla polarizzazione delle esportazioni. I paesi dell Africa subsahariana sono stati più colpiti di altri dal crollo degli scambi nel 2009 a causa dei tagli dei finanziamenti al commercio (chi si dimostra meno affidabile ha più probabilità di subire tali tagli) e della composizione del loro paniere delle esportazioni. Gli Stati fragili sono esposti anche a causa dei flussi ridotti di IED, imputabili all atteggiamento temporeggiante degli investitori in situazioni di incertezza, delle (probabili) riduzioni degli flussi di aiuti stranieri e del calo delle rimesse di denaro dei migranti. Tale calo ha interessato particolarmente i trasferimenti intraafricani, ovvero le rimesse dei migranti provenienti da Stati fragili che non possono permettersi di sostenere i costi elevati della migrazione verso i paesi ad alto reddito e si spostano nelle vicinanze. Ma i loro principali mercati di destinazione, la Nigeria e il Sud Africa, sono stati proprio gli unici paesi dell Africa subsahariana a essere stati direttamente colpiti dalla crisi. Gli Stati fragili sono stati colpiti duramente, ma l impatto è fortemente eterogeneo nei vari paesi. Di conseguenza, non si può dire che tali paesi siano più vulnerabili di altri: è invece molto inferiore la loro capacità di riprendersi dagli shock. 7 Molte esperienze storiche di risposta alla fragilità hanno evidenziato la necessità di un approccio regionale: i Balcani ne sono un esempio. 8 Vedere Collier 2009b, riquadro 9.5 nel capitolo 9, e GTZ 2008 per insegnamenti appresi sul campo. 5

18 Panoramica Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 Figura 0.1: La resilienza degli Stati fragili dell Africa subsahariana Non fragile Fragile in assenza di dati Resilienza elevata Resilienza media Resilienza scarsa Figura 0.2: La vulnerabilità degli Stati fragili dell Africa subsahariana Non fragile Fragile in assenza di dati Vulnerabilità scarsa Vulnerabilità media Vulnerabilità elevata 6

19 Panoramica 2. DEFINIRE LE PRIORITÀ Imparando dalle esperienze passate e dagli errori commessi, adattandosi a contesti in rapido mutamento e rispettando il principio di sovranità nazionale, l UE deve stabilire le aree prioritarie di intervento. Le analisi dell ERD 2009 suggeriscono le cinque priorità che dovrebbero essere alla base degli impegni a lungo termine dell UE negli Stati fragili dell Africa subsahariana con l obiettivo di potenziare la resilienza. 1. Sostenere il potenziamento istituzionale e la coesione sociale: L obiettivo fondamentale dell impegno esterno negli Stati fragili sta contribuendo al processo endogeno di potenziamento istituzionale 9. L UE ha sostenuto tale priorità essenziale nel Consenso europeo sullo sviluppo 10, e dunque il suo impegno nei confronti degli Stati fragili dell Africa subsahariana devono concentrarsi su questo obiettivo a lungo termine. La complessità di tale intendimento deriva dal fatto che non ci si può basare su una visione esterna (europea) di questi processi: il processo di potenziamento istituzionale negli Stati fragili subsahariani, infatti, non assomiglierà a quanto avvenuto in Europa nel XIX secolo; analogamente, la coesione sociale non sarà la stessa tra gruppi etnici e religioni le cui differenze risalgono a centinaia di anni fa. La conoscenza del contesto locale riveste dunque un ruolo essenziale nell impegno esterno negli Stati fragili e permette di identificare quali fattori possono essere motori di cambiamento e consentire a questi paesi di emergere dalla fragilità, magari imboccando percorsi differenti. Se da un lato è necessario rafforzare questi fattori di cambiamento, in particolare incoraggiando la partecipazione delle donne al potenziamento istituzionale, è altresì importante indebolire i possibili fattori di impedimento e sostenere i leader negli sforzi intesi alla ricostruzione di un nuovo patto sociale tra Stato e cittadini e tra fazioni e gruppi etnici diversi. Se taluni gruppi vengono discriminati ed esclusi dalla rappresentazione politica, la probabilità di conflitti si acuisce e diventa più difficile emergere dalla situazione di fragilità. 2. Colmare le distanze tra necessità a breve termine e resilienza a lungo termine: Per spostare l enfasi dal soddisfacimento di bisogni impellenti a breve termine agli obiettivi di più lungo periodo negli Stati fragili, l UE potrebbe istituire un meccanismo assicurativo per salvaguardare questi paesi dalla volatilità dei proventi delle esportazioni. Potendo contare su entrate (più) stabili, gli Stati fragili potrebbero rafforzare i propri potenziali vantaggi comparativi a lungo termine. 3. Potenziare il capitale umano e sociale: I modi migliori per sostenere crescita e sviluppo e potenziare la resilienza consistono nell investire nell istruzione dei cittadini degli Stati fragili, nell assottigliare il divario di genere e nel formare il capitale sociale. Gli Stati fragili e colpiti dai conflitti sono caratterizzati dalla disgregazione della pubblica istruzione, e dunque da percentuali di accesso alla scuola ridotte e da un aumento del tasso di analfabetismo tra gli adulti. È quindi necessario concedere finanziamenti adeguati non solo all istruzione di base, ma anche all istruzione post-secondaria, risolvendo le disuguaglianze di genere e stimolando la conoscenza e l innovazione locali. Anche progettare interventi destinati ai giovani può rivelarsi fondamentale, specialmente nei contesti post-bellici, per rendere meno appetibili le attività illegali quali i traffici illeciti o il contrabbando. 4. Sostenere una migliore governance regionale, compresi i processi di integrazione regionale: Gli accordi commerciali regionali consentono ai paesi africani di generare economie di scala significative con mercati regionali più ampi e dunque di potenziare la competitività nazionale, aumentare i ritorni sugli investimenti e attrarre IED, aprendo la strada al trasferimento di tecnologie e alla crescita. Potrebbero anche consentire a queste economie di mettere in comune risorse per la realizzazione congiunta di un ampia rosa di progetti infrastrutturali, sfruttando le economie di scala e internalizzando gli effetti regionali transnazionali di tali investimenti. Inoltre, tali accordi consentirebbero ai piccoli Stati africani di negoziare in maniera più efficace riguardo a questioni di politica economica con altri blocchi commerciali o grandi partner privati. Dal punto di vista istituzionale, gli accordi regionali possono altresì condurre a meccanismi di impegno all elaborazione di politiche e riforme, particolarmente utili per i paesi con una capacità di impegno nazionale piuttosto debole. In questo senso, gli accordi di integrazione regionale possono essere utilizzati come strumenti di potenziamento istituzionale. Entrare a far parte di un blocco commerciale dalle regole severe può infatti contribuire al radicamento delle riforme democratiche e alla formazione di credibilità nei paesi membri. 5. Promuovere la sicurezza e lo sviluppo nella regione: Le azioni nel campo della sicurezza e dello sviluppo richiedono una strategia multisfaccettata. È necessario uno sforzo a lungo termine per trasformare le culture politiche europee, tradizionalmente neutrali e incentrate su sé stesse, e coinvolgerle nella governance mondiale. Collegare le responsabilità globali dell UE al benessere dei cittadini europei è dunque fondamentale. I politici europei dovrebbero comprendere che l azione comunitaria in qualunque ambito, dall agricoltura alla pesca, fino al commercio o alla ricerca e sviluppo, può avere effetti sulla sicurezza e, viceversa, che le iniziative in materia di sicurezza possono avere implicazioni per lo sviluppo e il commercio. L UE dovrebbe abbandonare il suo approccio lineare di ingegneria sociale incentrato sugli strumenti a disposizione per adottare un approccio strategico più flessibile che riconosca il carattere politico e opinabile di molti obiettivi e di molte politiche dei donatori. Il ricorso, sempre più frequente, a strumenti di gestione delle crisi civili e militari rappresenta un opportunità non solo per incoraggiare la pianificazione congiunta (militare, civile e dello sviluppo), ma anche per ragionare in maniera più strategica. Inoltre, costituisce un opportunità 9 Vedere OCSE/CAS Vedere Parlamento europeo, Consiglio, Commissione

20 Panoramica Rapporto europeo sullo sviluppo 2009 per compensare l adozione di rischi da parte del personale comunitario, spesso essenziale in situazioni di fragilità. Ignorare questi urgenti problemi di sicurezza è controproducente: anziché applicare un modello esistente, si può ottenere molto prendendo seriamente in considerazione le esigenze di sicurezza della popolazione e vagliando, tra l altro, le modalità per sconfiggere la violenza di genere. Si tratta di un primo passo in direzione di una vera partecipazione diretta locale. In sintesi, l inazione avrebbe costi estremamente elevati sia per i donatori sia per i beneficiari. Per quanto riguarda gli Stati fragili, i costi si traducono nello scarso sviluppo umano e nell assenza di sicurezza correlati alla presenza di divari di sviluppo persistenti: sono i costi del mancato raggiungimento della resilienza. Per l Europa, geograficamente vicina all Africa e ai suoi problemi di crescita demografica esplosiva, traffici illeciti, contrabbando, pirateria, violenza di genere e minacce ambientali, gli effetti diffusivi negativi possono essere considerevoli. È dunque necessario riesaminare le azioni dell UE, che non può certo permettersi sprechi o inefficienze. Affinché la politica di sviluppo sia efficiente e dia risultati, per l UE è essenziale: Agire in maniera univoca (e definire le proprie politiche esprimendosi con una sola voce). Il dibattito fra gli Stati membri e con la CE può essere aperto e vivace, ma una volta definita e adottata congiuntamente una politica, è necessario attenersi a essa. Perseguire politiche a lungo termine ed evitare di modificare i propri obiettivi politici e le proprie aree di interesse chiave, dal momento che i problemi specifici dei paesi che si trovano in situazioni di fragilità sono essenzialmente strutturali e persistenti, e un aspetto diffuso della fragilità è proprio l incapacità di perseguire obiettivi a lungo termine. Stabilire deleghe adeguate per l attuazione delle politiche. Delegare è cruciale, poiché donatori e beneficiari spesso non sono nelle condizioni di attuare o monitorare al meglio i programmi, considerata la necessità di affrontare le complicazioni locali. In questi casi, può essere opportuno separare le funzioni governative, e quindi la formulazione delle politiche dallo stanziamento di fondi specifici e dalla sorveglianza, delegando quest ultima ad agenzie indipendenti. Comprendere che il potenziamento istituzionale e la coesione sociale nei paesi dell Africa subsahariana sono processi evolutivi lenti e passibili di assumere forme nuove, eterogenee e imprevedibili a livello nazionale e regionale. Questi processi richiedono pertanto un attenzione costante e il sostegno istituzionale adeguato sul campo. Tenendo conto di tutti questi elementi, è possibile che si evidenzi la necessità di approfondire le nostre conoscenze in molte aree, ad esempio riguardo al ruolo delle disuguaglianze persistenti nelle situazioni di fragilità o all esigenza di reti di sicurezza sociale e di organizzazioni sociali per costruire la resilienza. 8

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