PROGETTO TRAGUARDI. Analisi sui costi ammissibili ai Fondi Strutturali nelle Regioni Obiettivo 1

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1 PROGETTO TRAGUARDI BBBBBBBBBBB Analisi sui costi ammissibili ai Fondi Strutturali nelle Regioni Obiettivo 1

2 ,QGLFH INTRODUZIONE... 4 &DSLWROR 0HWRGRORJLDGLULOHYD]LRQH 1.1 L APPROCCIO METODOLOGICO GLI STRUMENTI... 7 &DSLWROR 4XDGUR1RUPDWLYRFRPXQLWDULR 2.1 I REGOLAMENTI COMUNITARI N. 1685/2000, N. 1145/2003 E N. 448/ Costi reali Oneri finanziari e di altro genere e spese legali Acquisto di materiale usato Acquisto di terreni Acquisto di beni immobili IVA e altri tributi ed oneri Fondi di capitali di rischio e Fondi per mutui Locazione finanziaria ( Leasing ) Spese sostenute nella gestione ed esecuzione dei Fondi Strutturali UN ESEMPIO DI APPLICAZIONE DEI REGOLAMENTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE EUROPEA: LE INIZIATIVE FINANZIATE IN BASE ALL ARTICOLO 6 DEL FONDO SOCIALE EUROPEO Costi diretti Costi indiretti Spese non ammissibili Contributo finanziario Garanzia finanziaria &DSLWROR $SSOLFD]LRQHGHL5HJRODPHQWL&RPXQLWDULDOLYHOORQD]LRQDOH 3.1 IL FONDO SOCIALE EUROPEO - FSE I costi ammissibili e la realizzazione degli interventi cofinanziati dai Fondi Schematizzazione per tipologia di azione delle principali categorie di costo ammissibili al finanziamento da parte del FSE La Circolare del Ministero del Lavoro n. 41/2003 relativa al FSE IL FONDO EUROPEO PER LO SVILUPPO REGIONALE - FESR

3 3.2.1 Gli interventi previsti dal PON Sviluppo Imprenditoriale Locale: la misura 1 Industria &DSLWROR 0RGDOLWjXWLOL]]DWHGDOOH5HJLRQL2ELHWWLYRSHUXQLIRUPDUVLDL 5HJRODPHQWL&RPXQLWDUL 4.1 LE PRINCIPALI CATEGORIE DI COSTI AMMISSIBILI AL FINANZIAMENTO DA PARTE DEL FESR E DEL FSE NEI COMPLEMENTI DI PROGRAMMAZIONE DELLE REGIONI OBIETTIVO REGOLAMENTI, DIRETTIVE E CIRCOLARI ATTUATIVE La Regione Campania La Regione Puglia La Regione Basilicata La Regione Calabria La Regione Siciliana La Regione Sardegna &RQFOXVLRQL 1. ALCUNE PROBLEMATICHE EMERSE NEI DIVERSI TERRITORI REGIONALI ELEMENTI DI ATTENZIONE DEL FESR E DEL FSE ALLEGATO A - CONFRONTO TRA REGOLAMENTO N. 1145/2003 E REGOLAMENTO N. 448/

4 INTRODUZIONE Il delicato equilibrio tecnico-politico che sostiene l implementazione dei Fondi Strutturali trova nella tematica dei costi ammissibili una criticità che si sostanzia nella mutua influenza esercitata dagli aspetti di SROLF\ dei programmi e da quelli squisitamente finanziari e gestionali. I Regolamenti approvati dal Consiglio il 21 giugno 1999 [in particolare il Regolamento (CE) 1260/1999, art. 1] hanno definito la struttura portante degli aiuti strutturali alle Regioni e ai gruppi sociali svantaggiati e quindi delle modalità di attuazione della politica di coesione economica e sociale, già delineati in Agenda Le prospettive di allargamento dell Unione Europea e il perseguimento degli obiettivi di coesione, in un contesto di competizione globale, costituiscono, com è noto, i due ambiti di riferimento all interno dei quali si sviluppa il dibattito sulle possibilità offerte da tali strumenti finanziari riguardo all accrescimento dell efficacia delle politiche pubbliche, locali e nazionali, messe in campo nei settori di riferimento. In questo ambito il passaggio alla Programmazione ha chiaramente messo in evidenza ciò che, con l allargamento a 27 Stati membri, diverrà una inderogabile necessità e cioè che l intervento dell Unione sostenga i fattori in grado di promuovere la competitività globale e di contribuire a ridurre i profondi squilibri che caratterizzano il suo territorio, vale a dire gli investimenti nel capitale materiale ed umano. Questo significa favorire la convergenza delle regioni dell UE intervenendo in quattro ambiti prioritari (Commissione europea, 2001): dotare permanentemente i territori di infrastrutture materiali di alto livello in grado di contribuire allo sviluppo economico; sviluppare una forza lavoro di qualità, vale a dire dotata di livelli di istruzione adeguati alla domanda e in condizione di aggiornare le proprie conoscenze e competenze lungo tutto l arco della vita lavorativa; investire nella conoscenza e nelle nuove tecnologie della comunicazione, sviluppando anche un approccio che integri le varie dimensioni dell istruzione, della formazione, della ricerca, dello sviluppo e dell innovazione; migliorare l interazione fra le imprese, specialmente le PMI, e i Centri di ricerca, le Università e gli Organismi pubblici di ricerca. La complessità e l ambizione di un tale disegno strategico si riflette necessariamente sul versante della strumentazione finanziaria dei Fondi stessi e ha visto nell ampliamento del ventaglio di azioni finanziabili da parte del Fondo Sociale Europeo il segnale più marcato del passaggio dalla vecchia alla nuova programmazione 2. 1 La prima parte di questa introduzione fa ampio riferimento al contributo di Pietro Checcucci /D SROLWLFD GL FRHVLRQH HXURSHD H OH QXRYH IRUPH GHOOD FLWWDGLQDQ]D GL IURQWH DOOH VILGH GHOOD JOREDOL]]D]LRQH, pubblicato sul n. 49 di Europa e Mezzogiorno, settembre L Obiettivo 3, comprendente interventi finanziari in regioni non interessate dall Obiettivo 1, ha fornito il quadro di riferimento politico per l insieme delle azioni a favore delle risorse umane sul territorio nazionale di uno Stato membro, fatte salve le specificità regionali. In quanto tale, esso presenta un legame specifico con la Strategia Europea per l Occupazione, alla cui attuazione il 4

5 La necessità di fare il punto sulle modalità utilizzate dalle Autorità di Gestione regionali dell Obiettivo 1 per sfruttare appieno le opportunità offerte dai Fondi trova quindi nell argomento dei costi ammissibili un punto di passaggio obbligato. Il legame stretto tra gli aspetti finanziari e contabili e quelli legati ai contenuti delle Azioni discende infatti dalla constatazione, già avanzata per tempo in altra sede 3, che possa essere proprio il timore della non riconoscibilità di alcune tipologie di costi a costituire un ostacolo nei confronti dell intrapresa di interventi di nuovo tipo, ai quali si rischierebbe di privilegiare modelli di intervento ormai consolidati (come la formazione tradizionale). Non si tratta di compiere un semplice esercizio di valutazione su informazioni gestionali consolidate, poichè la materia risulta tutt altro che stabilizzata, considerando che il Regolamento (CE) N. 1145/2003 della Commissione è stato sospeso all atto della sua entrata in vigore ed è stato sostituito dal Regolamento n. 448/2004. I due Regolamenti differiscono solo per alcuni aspetti, come si evidenzia nell Allegato A alla presente Analisi. Il Regolamento n. 448/2004, sostituendo il precedente Regolamento (CE) n. 1685/2000 che aveva costituito il punto di riferimento per il dibattito nazionale, costituisce attualmente la base del Quadro Normativo comunitario. E quindi ad esso che occorre fare riferimento per elaborare analisi di procedure e strumenti in dotazione alle Autorità, tenendo conto del fatto che la sua recente adozione comporterà verosimilmente un necessario periodo di preparazione e adeguamento. L esame delle modalità adottate nella gestione dei costi ammissibili, rientra pienamente nell Ambito di riferimento del partenariato 4. E in questo quadro che - facendo salve le implicazioni che discendono dalla riforma del Titolo V della Costituzione e le prerogative di autonomia organizzativa della PA locale - vanno ricercate a livello nazionale le possibilità di favorire il miglioramento continuo delle SHUIRUPDQFH, anche e soprattutto per mezzo della valorizzazione delle esperienze più originali ed efficaci. Il presente documento raccoglie gli esiti di una prima indagine condotta a livello regionale, circa le modalità adottate dalle Autorità di Gestione per la definizione delle tipologie di costi ammissibili al cofinanziamento del FSE e del FESR. Dopo il primo Capitolo metodologico, in cui vengono descritte le tecniche di rilevazione utilizzate per la raccolta della documentazione regionale, nel Capitolo 2 viene operata una sommaria ricostruzione del Quadro Normativo di riferimento comunitario che, senza alcuna pretesa di esaustitvità, opera un breve raffronto fra la Decisione n. C (97) 1035/6 del 23 aprile 1997 che modifica le decisioni di approvazione dei Quadri Comunitari di Sostegno, dei Documenti unici di Programmazione e delle iniziative comunitarie prese nei confronti dell Italia Fondo Sociale Europeo deve contribuire, nell ambito degli orientamenti annuali messi a punto dalla Commissione. Nell ambito della sua funzione di intervento specifico sulle risorse umane, all interno della Programmazione dei Fondi Strutturali, il Fondo Sociale Europeo è stato dotato di cinque campi di applicazione che sono diventati, nella struttura di programma italiana, altrettanti Assi prioritari di intervento. 3 Francesco Gagliardi, Luciano Galetti,, FRVWL DPPLVVLELOL DO )RQGR 6RFLDOH (XURSHR, in Quaderni di Tecnostruttura, n. 1, Anno 1, 2000, p Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, &RVWL DPPLVVLELOL DO ILQDQ]LDPHQWR GHO )RQGR 6RFLDOH (XURSHR 3UHVD G DWWR GHO &RPLWDWR GL 6RUYHJOLDQ]D ± 4&6 QHOOD VHGXWD GHO, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Roma, maggio 2002., pp

6 (Decisione denominata SEM 2000), i Regolamenti (CE) N. 1685/2000 e (CE) N. 1145/2003 della Commissione. Nel Capitolo 3 vengono analizzati alcuni esempi di applicazione a livello centrale dei Regolamenti comunitari per il FSE e per il FESR. Il Capitolo 4 illustra i risultati dell analisi dei Complementi di Programmazione, dei Regolamenti regionali e di altro materiale (bandi, guide, formulari etc.) condotta al fine di riassumere gli orientamenti delle Autorità di Gestione in merito alle attività e alle tipologie di costi considerati ammissibili, in relazione all articolazione dei progetti, alle modalità di rendicontazione, alla giustificazione e prova delle spese, all eventuale identificazione esplicita di costi inammissibili. Nello stesso ambito vengono anche illustrati, ove disponibili, i riferimenti normativi nazionali e comunitari utilizzati dalle Autorità di Gestione. Il Capitolo 5 completa il precedente, ricapitolando i problemi principali riscontrati e le soluzioni adottate a livello delle Autorità di Gestione, senza ovviamente entrare nel merito dell opportunità delle decisioni regionali. Nel Capitolo conclusivo viene operata la comparazione tra i riscontri e le soluzioni adottati a livello di Autorità di Gestione, senza ovviamente entrare nel merito dell opportunità delle decisioni regionali e vengono formulate alcune raccomandazioni per gli ulteriori sviluppi del progetto. 6

7 &DSLWROR 0HWRGRORJLDGLULOHYD]LRQH Le modalità di gestione delle spese ammissibili da parte dei Fondi Strutturali assume particolare rilevanza in sede di progettazione degli interventi e, naturalmente, di rendicontazione in corso d opera o a conclusione degli stessi. Per questa ragione si è scelto di affiancare all analisi condotta sui documenti di programmazione, una rilevazione sul campo, il cui argomento riguardasse nello specifico le modalità utilizzate dalle Autorità di Gestione regionali dell Obiettivo 1 per uniformarsi alla normativa comunitaria. 1.1 L APPROCCIO METODOLOGICO Accanto all analisi desk dei Regolamenti nazionali e dei Complementi di Programmazione Regionali, si è proceduto ad una rilevazione di campo. La raccolta di informazioni sul campo aveva come obiettivo principale quello di descrivere le modalità con le quali le Autorità di Gestione dell Obiettivo 1 stanno rendendo operative le indicazioni contenute nei documenti di Programmazione, per quanto riguarda l ammissibilità delle spese. In particolare la fase iniziale ha previsto la raccolta di normative e regolamenti regionali e di altro materiale (bandi, guide, formulari etc.) idonei a riassumere gli orientamenti delle Autorità di Gestione in merito a: attività ammissibili; specifiche tipologie di costi ammissibili (ammortamento, contributi in natura, oneri finanziari ecc.); rendicontazione, giustificazione e prova delle spese; costi inammissibili. 1.2 GLI STRUMENTI Lo strumento più importante della ricognizione era rappresentato dall intervista ai Referenti regionali specifici, finalizzata alla rilevazione delle seguenti problematiche: problematiche relative ai costi ammissibili che la Regione ha affrontato (magari insieme al suo ufficio legislativo) e risolto (si pensi ad esempio all Iva o al problema dell IRAP); la documentazione e la normativa comunitaria assunta come quadro di riferimento nella predisposizione degli atti e delle procedure inerenti l ammissibilità dei costi; la documentazione e la normativa nazionale assunta come quadro di riferimento (non necessariamente obbligatorio) nella predisposizione degli atti e delle procedure inerenti l ammissibilità dei costi; 7

8 verifica se l argomento dei costi ammissibili sia stato oggetto di esame da parte dei valutatori indipendenti e con quali risultati. 8

9 &DSLWROR 4XDGUR1RUPDWLYRFRPXQLWDULR 2.1 I REGOLAMENTI COMUNITARI N. 1685/2000, N. 1145/2003 E N. 448/2004 &RVWLUHDOL Rispetto a SEM 2000 (Scheda n. 4 Precisazioni sul concetto di costi reali ), il Regolamento (CE) n. 1685/2000 ha reso più agevole la pratica del subappalto per quanto riguarda l ammissibilità dei costi originati nell ambito del subappalto medesimo, eliminando due vincoli: il divieto del subappalto oltre i due livelli e la necessità che il subappalto sia giustificato 5. Le condizioni di ammissibilità dell ammortamento, contenute nel testo di SEM 2000, sono sostanzialmente equivalenti alle condizioni riportate nel paragrafo 1.5 della Norma n. 1 del Regolamento 1685/ Per quanto riguarda i contributi in natura, SEM 2000 prevedeva la riconoscibilità solo in termini di cofinanziamento nazionale pubblico e privato e non in termini di copertura del cofinanziamento comunitario. Tale impostazione è apparsa ribaltata nel Regolamento 1685/ Nel caso delle spese generali, l impostazione data da SEM 2000 e dal Regolamento 1685/2000 risulta equivalente 8. Stante questo quadro, il Regolamento 448/2004 che sostituisce il Regolamento 1145/ : precisa che, nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell art. 87 del Trattato e di aiuti concessi da Organismi designati dagli Stati membri, per pagamenti effettuati dai beneficiari finali si intendono finanziamenti versati ai singoli destinatari ultimi ( ) dagli Organismi che concedono l aiuto, cioè gli enti pubblici o privati che eseguono la singola operazione (par. 1.2); per i contributi in natura precisa che, nel caso di apporto di terreni o immobili, il loro valore può essere criticato anche da un Ente ufficiale abilitato (non più da organismo autorizzato) (par.1.7 d); precisa altresì che i contributi in natura possono essere considerati spese ammissibili a condizione che si applichino, all occorrenza, le disposizioni delle norme 4 (Acquisto di materiale usato), 5 (Acquisto di terreni) e 6 (Acquisto di beni immobili) dello stesso regolamento (par. 1.7 f); precisa che le disposizioni relative ad ammortamento, contributi in natura e spese generali si applicano ai singoli destinatari nel caso dei regimi di aiuto ai 5 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, &RVWLDPPLVVLELOLDOILQDQ]LDPHQWRGHO)RQGR VRFLDOHHXURSHR, cit., pp Ibidem, pp Ibidem, pp Ibidem, p In allegato riproduce documento che confronta i due regolamenti 9

10 sensi dell art. 87 del Trattato e di aiuti concessi da Organismi designati dagli Stati membri (par. 1.9); precisa che sia i pagamenti intermedi che quelli a saldo effettuati dai beneficiari finali devono essere comprovati da fatture quietanzate o documenti contabili aventi forza probatoria equivalente (par. 2.1.); precisa altresì che il par. 2.1 lascia impregiudicate le disposizioni del Regolamento (CE) n. 445/2002 relativamente al settore forestale (par. 2.2); nel caso di appalti pubblici dispone che i pagamenti intermedi e quelli a saldo effettuati dai beneficiari finali devono essere comprovati da fatture quietanzate rilasciate secondo le disposizioni dei contratti sottoscritti (par. 2.3). In tutti gli altri casi, inclusa la concessione di sovvenzioni pubbliche, i pagamenti devono essere comprovati mediante le spese effettivamente sostenute dai destinatari ultimi degli aiuti (includendo ammortamento, contributi in natura e spese generali) (par. 2.3). I due Regolamenti, relativamente alla FRQWDELOL]]D]LRQH GHOOH HQWUDWH risultano equivalenti. 2QHULILQDQ]LDULHGLDOWURJHQHUHHVSHVHOHJDOL Le disposizioni contenute in SEM 2000 e nel Regolamento 1685/2000 risultavano praticamente equivalenti, ad esclusione delle spese per garanzie bancarie, che nelle previdenti disposizioni risultavano ammissibili solo nel caso di sovvenzioni globali 10. Il Regolamento 1145/2003 aggiunge agli oneri finanziari ammissibili le spese per le operazioni finanziarie transnazionali nel quadro di PEACE II e delle iniziative comunitarie (INTERREG III, LEADER+, EQUAL e URBAN II), previa detrazione degli interessi creditori percepiti sugli acconti (par. 1). $FTXLVWRGLPDWHULDOHXVDWR SEM 2000 escludeva che nel caso del FSE l acquisto di materiale usato potesse essere oggetto di cofinanziamento. Indicava viceversa come sovvenzionabile per tutta la durata dell azione l ammortamento di materiale usato (Scheda n. 12 Acquisto di materiale usato ) 11. I due Regolamenti 1685/2000 e 1145/2003 risultano equivalenti nel permettere invece tale fattispecie, per la quale indicano le condizioni. $FTXLVWRGLWHUUHQL SEM 2000 indicava tale spesa come inammissibile per il FSE (Scheda n. 13 Acquisto di terreni ). A tale riguardo le formulazioni equivalenti contenute prima nel Regolamento 1685/2000 e nel successivo 1145/2003, hanno rappresentato una importante innovazione Ibidem, p Ibidem, p Ibidem, p

11 $FTXLVWRGLEHQLLPPRELOL SEM 2000 indicava tale spesa come inammissibile per il FSE (Scheda n. 14 Acquisto di beni immobili ). Anche a tale riguardo le formulazioni equivalenti contenute prima nel Regolamento 1685/2000 e poi nel successivo 1145/2003, hanno rappresentato una importante innovazione 13.,9$HDOWULWULEXWLHGRQHUL Le formulazioni contenute in SEM 2000 e nel Regolamento 1685/2000 possono essere considerate equivalenti, tranne che per la precisazione introdotta da quest ultimo che in nessun caso il cofinaziamento comunitario può superare la spesa ammissibile totale, IVA esclusa 14. A tale proposito il Regolamento 1145/2003 introduce alcune precisazioni: la natura privata o pubblica del beneficiario finale o del destinatario ultimo non è presa in considerazione nel determinare se l IVA costituisca una spesa ammissibile (par. 1); l IVA non recuperabile dal beneficiario finale o dal destinatario ultimo in forza di norme nazionali specifiche costituisce spesa ammissibile solo qualora tali norme siano interamente compatibili con la sesta direttiva 77/388 CEE del Consiglio sull IVA (par. 2); il cofinanziamento comunitario non può superare la spesa totale ammissibile al netto dell IVA, fatte salve le disposizioni dell articolo 29, paragrafo 6 del regolamento generale, riguardanti le Azioni innovative e l Assistenza Tecnica (par. 4). )RQGLGLFDSLWDOLGLULVFKLRH)RQGLSHUPXWXL Il Regolamento 1145/2003 dispone che i Fondi possono investire solo in PMI nella fase della loro creazione, nelle prime fasi di sviluppo (inclusa la costituzione del capitale d avviamento e non più di crescita, come compare nel precedente Regolamento) o nella fase di espansione e solo in attività che i gestori del Fondo giudicano potenzialmente redditizie (non più economicamente efficienti) (par. 2.5). Nell ambito delle raccomandazioni il Regolamento 1145/2003 introduce ugualmente il concetto di operazione redditizia e non più economicamente efficiente in relazione alle dimensioni del Fondo e all ampiezza della fascia di soggetti cui esso si rivolge (par. 3.3). Relativamente ai )RQGL GL *DUDQ]LD, rispetto al Regolamento 1685/2000, il Regolamento 1145/2003 introduce il concetto di attività redditizia e non più economicamente efficiente fra le condizioni per il cofinanziamento da parte dei Fondi Strutturali (par. 2.4). 13 Ibidem, p Ibidem, p

12 Il Regolamento 448/2004 aggiunge ai pagamenti effettuati dai beneficiari finali anche i versamenti erogati ai Fondi di capitale di rischio, ai Fondi per mutui e ai Fondi di garanzia (inclusi i Fondi di partecipazione in capitale di rischio) (par. 1.3). /RFD]LRQHILQDQ]LDULD³/HDVLQJ Rispetto a SEM 2000 (Scheda n. 20 /HDVLQJ ), il Regolamento 1685/2000 ha visto venire meno le differenziazioni stabilite per il FSE rispetto ai Fondi strutturali. L ammissibilità dei costi connessi al leasing viene quindi sottoposta alle stesse condizioni previste per la generalità degli altri Fondi Strutturali, sia nel caso di aiuto concesso attraverso il concedente che di aiuto all utilizzatore 15. I due Regolamenti 1685/2000 e 1145/2003 risultano anche in questo caso sostanzialmente equivalenti. 6SHVHVRVWHQXWHQHOODJHVWLRQHHGHVHFX]LRQHGHL)RQGL6WUXWWXUDOL Il Regolamento 1685/2000 ha ampliato i casi di ammissibilità e semplificato i riferimenti di quanto previsto dalla SEM 2000 (Scheda n. 22 Spese delle amministrazioni pubbliche, compresi gli stipendi dei funzionari degli Stati membri ) 16. Il Regolamento 1145/2003 ha innovato il precedente escludendo esplicitamente dalle spese ammissibili connesse alla preparazione, selezione, valutazione e sorveglianza dell intervento e delle operazioni le spese riguardanti l acquisto e l installazione di sistemi informatici per la gestione, sorveglianza e valutazione (par. 2.1). Relativamente all DPPLVVLELOLWj GHOOH VSHVH LQ ULIHULPHQWR DO OXRJR GHOO RSHUD]LRQH,idue Regolamenti risultano equivalenti. 15 Ibidem, p Ibidem, pp

13 2.2 UN ESEMPIO DI APPLICAZIONE DEI REGOLAMENTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE EUROPEA: LE INIZIATIVE FINANZIATE IN BASE ALL ARTICOLO 6 DEL FONDO SOCIALE EUROPEO &RVWLGLUHWWL Una chiara indicazione sui costi ammissibili al Fondo Sociale Europeo può essere individuata nei bandi gestiti dalla Commissione Europea. L articolo 6 del Regolamento relativo al FSE, infatti, consente di finanziare azioni a carattere innovativo attraverso le quali si cerca di promuovere nuove strategie e di identificare esempi di buona pratica che possano contribuire, a loro volta, a migliorare la realizzazione delle azioni finanziate dal FSE. In questo caso, i Progetti sono direttamente presentati alla Commissione Europea, che definisce i costi ammissibili e disciplina le procedure relative alla rendicontazione dei costi. Le azioni devono avere portata transnazionale, vale a dire devono coinvolgere organizzazioni di almeno due Stati membri dell UE 15 mentre è auspicata la partecipazione dei paesi in via di adesione. Il Regolamento Generale statuisce che le misure innovative devono essere attuate in modo semplice e trasparente e conformemente ai principi di una sana gestione finanziaria. Il Fondo Sociale Europeo ( ) può finanziare azioni innovative entro un tetto di 0,40 % della dotazione annuale del FSE. Le attività finanziate comprendono: studi, progetti pilota e progetti di dimostrazione, scambi di esperienze. La Commissione provvede a finanziare i progetti, a seguito di inviti pubblici a presentare proposte pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea (GUCE); l avviso individua di norma l importo minimo e massimo dell aiuto finanziario (di solito tra e 3 milioni di euro), nonché la percentuale del cofinanziamento. La Commissione non eroga sovvenzioni per l intero costo dei progetti. I promotori devono recare il loro contributo all operazione. Il contributo del FSE non copre né i costi non ammissibili, né i costi che si sarebbero dovuti comunque sostenere anche se il progetto non venisse realizzato. Se il progetto risulta, a seguito di valutazione, ammesso a finanziamento, viene concluso, tra Commissione e soggetto attuatore, un contratto (accordo di sovvenzione), che definisce i diritti e le obbligazioni delle parti, conformemente al Vademecum sulla gestione delle sovvenzioni della Commissione Europea. L allegato tecnico e finanziario della guida del richiedente che accompagna l Avviso relativo alle azioni innovative finanziate a titolo dell articolo 6 del regolamento relativo al Fondo Sociale Europeo individua i costi ammissibili e non ammissibili all iniziativa. 13

14 Il bilancio che accompagna il progetto deve essere adeguatamente pareggiato: i due totali (entrate e uscite) devono essere identici, in quanto le entrate disponibili (ivi compresa la sovvenzione richiesta alla Commissione) dovranno finanziare le spese previste. Le uscite si riferiscono unicamente all attuazione del progetto. Il bilancio di previsione (preventivo) deve prevedere costi GLUHWWL R LQGLUHWWLossia le spese direttamente generate dal progetto e indispensabili alla sua realizzazione. I costi diretti ammissibili sono i seguenti: 3HUVRQDOH Costi del personale assegnato al progetto. Sono proporzionati al: numero di persone da retribuire nel quadro del progetto (a tempo pieno/parziale); attività e funzioni da svolgere. I costi del personale vengono calcolati in base al trattamento economico o agli stipendi lordi, maggiorati degli oneri/contributi sociali e degli altri costi compresi nella retribuzione, escluse tutte le altre spese. I costi salariali sono calcolati in base al numero di persone, numero di giorni, tariffa giornaliera applicata e dovranno essere basati su un totale massimo di 220 giornate lavorative l anno (20 giornate al mese). Essi non devono superare i normali stipendi e gli altri oneri a carico del candidato, né dovranno essere superiori alle tariffe generalmente applicate sul mercato per lo stesso tipo di servizio. Non sono ammissibili le spese del personale che sarebbero state sostenute anche se il progetto non fosse stato attuato. 9LDJJL Sono ammissibili le spese di YLDJJLR DOORJJLR H VRJJLRUQR necessarie per l attuazione del progetto. Tali spese vanno calcolate sulla base di costi unitari accettabili. Dovranno naturalmente essere specificati in dettaglio i viaggi, scopo di ciascun viaggio, numero degli spostamenti, destinazioni, mezzi di trasporto utilizzati e numero di persone. I costi per le diarie sono consentiti solo alle persone residenti a oltre 100 km di distanza dal luogo in cui ha luogo la riunione o dove si svolge l attività e coprono le spese di alloggio, i pasti, le pause caffè e i trasporti locali. I costi sono pagati dietro presentazione delle pezze giustificative corrispondenti, tra cui ricevute e matrici dei mezzi utilizzati. Le spese dei rappresentanti dei paesi che non appartengono all Unione Europea sono a carico del promotore del progetto. Tali costi sono inammissibili e non rientrano pertanto nel bilancio del progetto. Per quanto riguarda i rappresentanti dei paesi in via di adesione/nuovi Stati membri è ammesso, fino ad oggi, solo il rimborso per la partecipazione a seminari, conferenze e scambi di personale che hanno luogo negli Stati membri EU 15 e sono organizzati da promotori di progetti negli Stati membri EU 15. Saranno considerate ammissibili solo le spese associate a tali attività. 14

15 Il calcolo dei costi degli spostamenti in aereo si effettua utilizzando come parametro di riferimento le tariffe economiche. L utilizzo del trasporto aereo è consentito solo per distanze superiori agli 800 km per un andata e ritorno e a 400 km per la sola andata. Per le altre modalità di trasporto, la tariffa di riferimento è quella del biglietto ferroviario di prima classe. Le spese di alloggio e le diarie (pasti, pause caffè e trasporti locali) sono rimborsate in base al costo della vita in ciascun paese. 6HUYL]LDWWLYLWj Sono ammissibili i costi delle SXEEOLFD]LRQL direttamente attinenti alle attività previste nel programma di lavoro e riprodotte diversamente che per semplice fotocopia. Tali costi sono presi in considerazione solo se ad essi sono allegati una descrizione e un preventivo (numero di pagine, copie e lingue previste, per ogni pubblicazione). Le WUDGX]LRQL possono essere considerate costi diretti ammissibili nel caso in cui siano commissionate all esterno. I costi di traduzione devono comprendere le seguenti informazioni: numero di lingue tradotte, numero di pagine, tariffa applicata per pagina (30 righe per pagina).,frvwlglhvshuwl HVHUYL]LHVWHUQLincludono i costi che implicano il VXEDSSDOWR di parti delle attività del progetto fino a un PDVVLPR GHO GHO FRVWR WRWDOH dello stesso. Ogni servizio svolto da terzi, non partner del progetto, come incarico specifico una tantum connesso con il progetto, è considerato subappalto.,o VXEDSSDOWR q FRQVHQWLWR XQLFDPHQWH TXDORUD LO SHUVRQDOH GHO SURJHWWR QRQ GLVSRQJD GHOOH QHFHVVDULHFRPSHWHQ]H. Le regole e le procedure che si applicano all aggiudicazione degli appalti sono le seguenti : a) Per contratti di subappalto di un importo non superiore a EURO, il promotore può commissionare i lavori a un fornitore di sua scelta. Tuttavia, anche in questo caso, la Commissione raccomanda di sondare il mercato e di consultare almeno tre fornitori. b) Per appalti compresi tra e EURO, è necessario un contratto stipulato tra promotore e fornitore. È possibile un accordo in via amichevole, ma si raccomanda vivamente di sondare il mercato, consultando almeno tre fornitori; c) Per contratti superiori a EURO va organizzata una gara d appalto ristretta con un elenco minimo di cinque fornitori scelti per le loro qualifiche speciali; d) Per contratti di subappalto di valore superiore a EURO è necessario ottenere prima della firma/entrata in vigore del contratto per iscritto l accordo esplicito della Commissione. Non sono tuttavia consentiti più di due livelli di subappalto oppure subappalti ingiustificati che non comportino alcun valore aggiunto, né contratti tramite intermediari/consulenti il cui importo da versare è espresso in percentuale dell importo cofinanziato o sulla base di una stima dei costi. Qualora una stima dei costi dei servizi richiesti venga inizialmente accettata, il contratto dovrà 17 Le soglie indicate hanno valore fino al 1 gennaio

16 precisare che la fattura finale riguarderà i costi reali quali precedentemente definiti e che il contraente fornirà le prove delle spese sostenute se il promotore le richiede. Non sono soggetti alle regole sul subappalto attività e compiti svolti dai partner del progetto (come è precisato nelle lettere di intenti/impegno). 7XWWDYLD QRQ q FRQVHQWLWRSUHVHQWDUHQHOSURJHWWR FRPHSDUWQHUQRUPDOLIRUQLWRULGLEHQLH GL VHUYL]L DO ILQH GL DJJLUDUH OH UHJROH LQ TXHVWLRQH la Commissione, ad esempio, non considera appropriato inserire come partner i seguenti fornitori di beni e di servizi: consulenti, indipendenti, organizzatori di conferenze, traduttori, interpreti, esperti in tecnologia dell informazione, imprese che offrono servizi informatici, case editrici, etc. Già nel preventivo occorre indicare chiaramente nella stima di bilancio la natura esatta dei compiti che si intende dare in subappalto e spiegarne le ragioni. Nel concludere contratti con l esterno, il promotore deve assicurarsi della competitività delle offerte presentate da potenziali contraenti e aggiudicare l appalto all offerta economicamente più vantaggiosa. Vanno rispettati in questo caso i principi della trasparenza e della parità di trattamento dei potenziali contraenti al fine di evitare ogni conflitto d interessi. 5HYLVLRQH FRQWDELOH HVWHUQD: un revisore contabile (controllore esterno) indipendente, abilitato, designato dal beneficiario, deve verificare i rendiconti finanziari sottoposti alla Commissione nelle relazioni interinale e finale (vedasi anche il Capitolo 4). Il revisore non si limiterà a verificare il rispetto della Legislazione Nazionale e delle norme contabili, ma accerterà anche che per l insieme delle spese siano rispettate le disposizioni amministrative sull ammissibilità delle spese di progetti a titolo dell articolo 6 del regolamento FSE.,QWHUSUHWDULDWR: è ammesso quando sono stati specificati tutti i singoli elementi, in particolare il numero delle lingue previste, il numero degli interpreti e il numero dei giorni della prestazione.,o FRPSHQVR JLRUQDOLHUR DPPHVVR SHU XQ LQWHUSUHWH QRQ SXz VXSHUDUH L HXUR, spese di viaggio e soggiorno comprese qualora l interprete non viva sul posto (gli interpreti devono essere assunti sul posto, per quanto possibile). Le spese di viaggio e di soggiorno degli interpreti saranno coperte dalla sovvenzione solo se è impossibile assumerli sul posto e se è specificata la ragione di tale impossibilità. &RVWL GHOOH FRQIHUHQ]H sono riconosciuti i costi per le conferenze/i seminari previsti nel programma di lavoro, sulla base della scheda conferenza e scheda spese: la scheda FRQIHUHQ]H dovrà essere compilata per ciascuna conferenza/per ciascun seminario previsto con più di 50 partecipanti. Sulla scheda VSHVH dovranno figurare solo i costi globali delle conferenze. 0RQLWRUDJJLR H YDOXWD]LRQHil promotore e/o i partner del progetto stessi o un esperto esterno possono effettuare il monitoraggio in-itinere e la valutazione del progetto. È importante stabilire fin dalla fase iniziale di presentazione della domanda il tipo di sistema di monitoraggio e di valutazione che si intende 16

17 applicare, le risorse che saranno necessarie (in termini di tempo, qualifiche, costi, etc.) e il ricorso ad un eventuale aiuto esterno. 6SHVHGLJHVWLRQH Le spese di DIILWWR GHL ORFDOLXIILFL sono calcolate sulla base dei principi, delle norme e dei metodi contabili in vigore nell organizzazione attuatrice dell iniziativa e in applicazione della Legislazione Nazionale. Le spese di affitto dei locali per lo svolgimento delle attività, che sarebbero state sostenute anche se il progetto non fasse stato realizzato, non sono ammissibili e non saranno considerate come costi del progetto. In caso di acquisto di DWWLYLILVVL, è preso in considerazione solo l ammortamento annuale. / DPPRUWDPHQWR è ammissibile solo per un determinato periodo o è ammesso l ammortamento lineare su tre anni per nuove attrezzature tecniche. Per le attrezzature esistenti, l ammortamento è ammesso solo se tali attrezzature hanno meno di tre anni e non sono state del tutto ammortizzate. Esempio di calcolo dell ammortamento XQDIRWRFRSLDWULFHDFTXLVWDWDQHOGHOYDORUHGL¼ DPPRUWDPHQWRVXWUHDQQL ¼DQQR XWLOL]]RGLDWWUH]]DWXUHSHULOSURJHWWRSHUXQSHULRGRGLVHLPHVL DPPRUWDPHQWRDPPLVVLELOH¼ ¼ Le spese per FRPSXWHU H DWWUH]]DWXUH DXGLRYLVLYH coprono solo l impiego specifico, che dovrà essere giustificato nella descrizione del progetto. Le spese da imputare al progetto verranno calcolate sulla base di costi/prezzi di mercato accettabili (costi unitari) e/o è limitata al valore di ammortamento annuale nel periodo in questione. Il WDVVRGLDPPRUWDPHQWRDQQXRper computer e strumenti audiovisivi di valore LQIHULRUHD¼non può superare il e per attrezzature di valore SDUL R VXSHULRUHD¼LO I costi complessivi di attrezzature informatiche e audiovisive non possono superare il GHO FRVWR WRWDOH GHO SURJHWWR, salvo in casi eccezionali qualora debitamente motivati e soggetti ad autorizzazione preliminare. &RVWLLQGLUHWWL I costi indiretti sono VSHVHFRVWLJHQHUDOL generati dallo svolgimento delle attività previste dal programma di lavoro. Non possono superare il 7% dei costi diretti ammissibili. 7DOLFRVWLFRPSUHQGRQROHVSHVHSHUDUWLFROLGLFDQFHOOHULDGLIRWRFRSLHVSHVH SRVWDOL WHOHIRQLFKH H ID[ SHU O HODERUD]LRQH GDWL ULVFDOGDPHQWR HOHWWULFLWj H RJQLDOWUDVSHVDQHFHVVDULDDOFRUUHWWRVYROJLPHQWRGHOSURJHWWR. Dovrà essere fornita una dettagliata spiegazione del tipo di spese imputate e dei metodi di calcolo applicati. 17

18 Se l organizzazione che presenta la propria candidatura riceve già una sovvenzione d esercizio dalla Commissione, non potrà imputare costi generali al progetto. 6SHVHQRQDPPLVVLELOL Sono inammissibili e QRQ sono accettate le seguenti spese: spese che sarebbero state sostenute anche se il progetto non fosse stato attuato; spese non incluse nel bilancio approvato; spese non giustificate da pezze corrispondenti; spese sostenute da terzi e non rimborsate dall organizzazione beneficiaria; spese sostenute al di fuori dell UE 15 o da partner o da partecipanti provenienti da paesi non appartenenti all UE 15, ad eccezione delle spese sostenute da partecipanti dei paesi candidati/nuovi Stati membri in relazione alle attività menzionate al punto 64 di cui sopra; costi di trasporto sul tragitto casa-lavoro; IVA, salvo nel caso in cui il promotore possa dimostrare che non è in grado di recuperarla; una riserva per imprevisti; spese indirette ammissibili superiori al 7% dell importo totale dei costi diretti ammissibili; il costo d acquisto di infrastrutture, compresi edifici, terreni e macchinari usati (salvo l ammortamento annuale dei macchinari acquistati); utile da capitale; debiti, interessi passivi, debiti dubbi; accantonamenti per perdite o potenziali passivi futuri, ivi inclusi gli accantonamenti per rischi di cambio; spese manifestamente inutili in rapporto al progetto o giudicate eccessive o insensate; spese non attinenti al progetto; spese sostenute al di fuori del periodo di esecuzione; spese dichiarate in rapporto a un altra azione o programma già finanziato dalla Comunità. &RQWULEXWRILQDQ]LDULR Il candidato, i suoi partner e/o terze parti sono tenuti a IRUQLUH XQ FRQWULEXWR ILQDQ]LDULRLQGHQDURSDULDOPHQRDO.,O FRQWULEXWR LQ GHQDUR è la spesa effettiva, ossia un flusso finanziario rintracciabile nella contabilità scritta del promotore, dei partner o di terzi. La messa a disposizione di un funzionario retribuito da un Amministrazione pubblica o di un impiegato di una Società o di un organizzazione nel quadro del progetto è considerata come un contributo in contanti in quanto essa implica una spesa identificabile nei conti di tale Amministrazione, Società o organizzazione. Tuttavia, il beneficiario deve poter dimostrare in chiari termini tramite fogli di presenza, ad esempio, le ore di lavoro dedicate dal funzionario o dall impiegato in questione al progetto finanziato. 18

19 Anche nel caso in cui una terza parte metta a disposizione una sala di riunioni e ne sostenga le spese di affitto, questo è considerato contributo in denaro in quanto inseribile nei costi diretti ammissibili del progetto. Tuttavia, se un terzo mette a disposizione una sala di riunioni (ad esempio, nei suoi locali), ma ciò non comporta alcuna spesa, si tratterà piuttosto di un contributo in natura che non può essere preso in considerazione nel bilancio del progetto. Ogni UHGGLWR JHQHUDWR GDO SURJHWWR durante la sua attuazione (ad esempio tramite la vendita di pubblicazioni o diritti di iscrizione alle conferenze) va dichiarato ed è considerato come reddito diretto del progetto. Tali entrate saranno dedotte dai costi del progetto e il contributo comunitario sarà ricalcolato e ridotto di conseguenza. Ciò significa che il contributo comunitario potrà essere calcolato, ad esempio nel seguente modo: [FRVWLWRWDOLGHOSURJHWWR±HQWUDWH Il richiedente deve fare una previsione dell ammontare del reddito generato dal progetto sotto forma di LQWHUHVVL R DOWUL SURILWWL percepiti sui prefinanziamenti versati dalla Commissione e includere questo ammontare nel bilancio di previsione. Anche il promotore di un progetto selezionato deve dichiarare tale reddito. *DUDQ]LDILQDQ]LDULD A fronte di prefinanziamenti elevati della Commissione (superiori a euro) deve essere costituita una garanzia finanziaria.,o FRVWR GHOOD JDUDQ]LD ILQDQ]LDULDqFRQVLGHUDWRXQDVSHVDDPPLVVLELOHed è calcolato sulla base degli importi che il promotore è tenuto a pagare nel corso del progetto. La Commissione accetta una garanzia rilasciata da un autorità pubblica purché questa si impegni a garantire per il progetto conformemente alle disposizioni del modello di garanzia stabilito dalla Commissione. Per ridurre il costo della garanzia, il beneficiario può stipulare un contratto con il garante che gli consenta di modificare l importo in funzione del pagamento dei prefinanziamenti. In altri termini, invece di coprire fin dall inizio il 70% del contributo comunitario, è consigliato al beneficiario di coprire unicamente il primo prefinanziamento fino al momento in cui si richieda il secondo prefinanziamento. 19

20 &DSLWROR $SSOLFD]LRQHGHL5HJRODPHQWLFRPXQLWDULDOLYHOORQD]LRQDOH 3.1 IL FONDO SOCIALE EUROPEO - FSE, FRVWL DPPLVVLELOL H OD UHDOL]]D]LRQH GHJOL LQWHUYHQWL FRILQDQ]LDWL GDL )RQGL La gestione finanziaria operativa del FSE si articola essenzialmente all incrocio fra le attività definite ammissibili in sede di Regolamento 18 e le spese ammissibili che risultano, per ciascuna delle aree di intervento previste, dal Regolamento 1145/2003, sinora esaminato. A tale proposito occorre ricordare tuttavia come, a giudizio dei Servizi della Commissione europea, sia opportuno sottolineare il carattere di sussidiarietà dei costi per beni d investimento rispetto a quelli riconducibili alla categoria di aiuti alle persone, ritenuti di fatto prioritari in relazione all impegno del FSE 19. La precisazione è strettamente connessa alla sinergia che, in particolar modo nell ambito dell Obiettivo 1 di cui trattiamo, viene sviluppata da FESR e FSE, perchè lascia di fatto al primo Fondo il compito di intervenire a coprire i costi di investimento infrastrutturale (soprattutto in caso di sovrapposizione fra Ob. 2 e Ob. 3). Completa però il quadro il distinguo introdotto dal servizio giuridico della Commissione stessa, laddove afferma che il ricorso al FSE per interventi a favore delle strutture sia possibile sia in Ob. 2 che in Ob. 1, ove esista uno stretto ed evidente legame fra tale intervento e quello in favore delle persone 20. 6FKHPDWL]]D]LRQH SHU WLSRORJLD GL D]LRQH GHOOH SULQFLSDOL FDWHJRULH GL FRVWRDPPLVVLELOLDOILQDQ]LDPHQWRGDSDUWHGHO)6( La schematizzazione ripercorre le tipologie di Azioni tratte dall art. 3 del Regolamento 1784/ $LXWLDOOHSHUVRQH Istruzione e formazione professionale (compreso orientamento e consulenza). In aggiunta alle ripartizioni dei costi propri della formazione, per così dire, tradizionale (costi insegnanti, costi allievi, funzionamento ecc.) l ampliamento della missione del FSE dovrebbe sostenere l ammissibilità di voci di costo funzionali alla realizzazione di interventi più flessibili e più aderenti alle esigenze dei destinatari, fra i quali 22 : bonus formativi individuali (voucher); 18 Regolamento (CE) 1794/99 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, art Francesco Gagliardi, /H SROLWLFKH SHU OR VYLOXSSR GHOOH ULVRUVH XPDQH LQ (XURSD LO UXROR GHO QXRYR)RQGRVRFLDOHHXURSHR, Il Mulino, Bologna, 2001, pp Ibidem, l autore ne deduce l introduzione di elementi di discrezionalità, soprattutto in quelle situazioni in cui FSE e FESR possano operare contestualmente. 21 Per la stesura del presente paragrafo si è fatto ampio riferimento al testo dell articolo di Francesco Gagliardi e Luciano Galetti, cit, pp Ibidem, pp

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