LA FINANZA DI PROGETTO NEL TRASPORTO LOCALE Avv. Luigi D Ottavi *

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1 LA FINANZA DI PROGETTO NEL TRASPORTO LOCALE Avv. Luigi D Ottavi * 1. Un corretto approccio al tema 2. Modelli di PPP: definizioni e tipologia 3. Il PF nei settori speciali 4. Case studies: esperienze internazionali e nazionali a confronto 5. Massime di esperienza e conclusioni. 1. UN CORRETTO APPROCCIO AL TEMA Sulla carta l attuale ciclo economico recessivo, unitamente ai nuovi provvedimenti di contenimento dei costi (c.d. Spending Review ), sembrerebbe avere tutte le caratteristiche per favorire lo sviluppo di operazioni di Partenariato Pubblico Privato (PPP) e, segnatamente, di Finanza di Progetto (di seguito PF) anche nel settore del Trasporto Pubblico Locale (TPL), se non altro perchè il carburante pubblico (inteso anche come mix di risorse economiche) per l alimentazione dei servizi pubblici essenziali potrebbe, in un prossimo futuro, assestarsi in regime di riserva cronica dinanzi alle esigenze, ormai costituzionalizzate, di pareggio del bilancio (cfr. Legge Costituzionale 1/12). Senza voler approfondire le ultime novità in materia di contabilità pubblica e rapporti con l ordinamento comunitario è di tutta evidenza che, quando per legge (cfr. art lett. g) e attuazione della L.Cost. 1/12) viene pianificato che lo Stato, unitamente agli altri Enti locali competenti, possa anche arrivare a ridurre, o addirittura sterilizzare, per esigenze di pareggio contabile, gli stessi servizi minimi essenziali, prima considerati intangibili, ci troviamo dinanzi a frontiere nuove ed inquietanti. Del resto, e prima ancora di subire nel medio periodo gli effetti delle più recenti manovre approvate, è di tutta evidenza come nel trasporto pubblico di massa per eccellenza (quello ferroviario), sia a livello nazionale che locale, si assista sempre di più ad una divaricazione dell offerta tra servizi di eccellenza opportunamente brandizzati ( frecciarossa,.italo ) e trasporti pubblici locali effettuati, quando esistono, in condizioni ben lontane dagli indici di qualità posti alla base degli obblighi di servizio pubblico (OSP). In particolare, proprio nel settore ferroviario, un rilevante market-test per comprendere il cambio di rotta nella gestione dei servizi pubblici è apparso nell ultimo anno con il taglio sistematico dei collegamenti notturni considerati dal * L autore esercita nell Avvocatura di Roma Capitale; le opinioni espresse non vincolano l Amministrazione di appartenenza. 1

2 gestore Trenitalia come servizi strutturalmente in perdita e non ritenuti dal committente (MIT) come prestazioni minime essenziali. D altra parte è sufficiente esaminare la decisione AGCM del 25 luglio 2012 (Provvedimento A436 su per rendersi conto che anche le c.d. Ferrovie dello Stato Italiane sono oggi abilitate, sempre per motivi di pareggio di finanza derivata, a richiedere ai propri clienti Regioni, nell effettuazione del TPL, non solo il costo del servizio, stabilito dallo stesso gestore e non dall autorità di regolazione, ma anche un margine di ricavo contrattualizzato da un catalogo di prodotti commerciali predisposto unilateralmente dal medesimo operatore monopolistico, in attesa di future gare, secondo il modello della concorrenza per il mercato, che, allo stato, non sono nell immediata agenda dei pubblici committenti (non solo per l incerto quadro normativo ma anche per la ritardata partenza dell autorità di regolazione dei trasporti). Sempre per contestualizzare lo scenario del trasporto pubblico, e svolgere sintetiche considerazioni sull applicabilità del PF, pare utile rimarcare quanto accaduto recentemente nella sola (al momento) Regione Piemonte con il taglio, effettuato con una manovra di mezza estate, del 25% dei servizi su rotaia (pari a 460 km per 11 linee complessive) a motivo di una razionalizzazione compiuta solo su dati aritmetici e senza considerare le c.d. esternalità negative (id est inquinamento dei servizi su gomma e del traffico privato). In tale contesto occorre quindi introdurre il tema dell applicabilità della Finanza di Progetto al TPL, nella duplice accezione riferita sia alla creazione/manutenzione delle infrastrutture di rete (ferrovie, metropolitane, strade ma anche parcheggi) che alla gestione del servizio di trasporto vero e proprio (materiale rotabile e servizi accessori). Le conclusioni di questa sintetica relazione effettuate a titolo personale da un atecnico giurista - potranno fornire qualche - spero - utile elemento di riflessione al dibattito, tenendo da subito in considerazione che di questa innovativa tecnica si parla in Italia da oltre venti anni, con alterne vicende, e che il Padre Costituente cui si deve l importazione dell istituto nel 1995, il compianto leone buono 2

3 Gianfranco Imperatori, avrebbe forse auspicato un miglior successo dell iniziativa soprattutto nel campo trasportistico. 2. MODELLI DI PPP, DEFINIZIONI E TIPOLOGIA Come noto, la nozione di PPP contenuta nel Libro Verde UE del 2004 qualifica l'acronimo come una cooperazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un infrastruttura o la fornitura di un servizio. E parimenti noto che, dal dicembre 2011, il legislatore comunitario ha presentato (http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0897:fin:it:p DF) un progetto di direttiva in modo da ricercare il contemperamento tra le esigenze di coinvolgimento delle risorse private nella gestione dei servizi pubblici e contrapposte necessità di evidenza pubblica racchiuse nel Trattato (come noto, una "cartina di tornasole" di tale criticità è proprio rappresentata dall apertura di procedimenti di infrazione contro l ordinamento italiano per l introduzione della c.d. prelazione a vantaggio del promotore, sospesa tra esigenze di rispetto degli investimenti privati e rispetto delle procedure): sintetizzando, con un espressione anglosassone, si potrebbe utilizzare anche in questo campo il neologismo coopetition (fusione tra la cooperazione pubblico/privato e la competizione tra imprese), atteso il necessario raccordo tra queste due estremità. Il ritardo nella legislazione, ed i pochi frammenti attualmente contenuti nelle vigenti direttive comunitarie e nel digesto nazionale (art. 1.2, art. 30 D.lgs. 163/06, artt. 152 e s.s.), riflettono tale dibattito e rappresentano l altro corno del problema: se cioè sia opportuno legiferare in subiecta materia ovvero lasciare alle singole negoziazioni, anche nel solco dell autonomia delle stazioni appaltanti evidenziata dalla stessa Commissione europea (e non sempre intesa dal legislatore nazionale), l allestimento e la regolazione dell operazione finanziaria. Il motivo è presto detto: trattandosi, soprattutto nel caso del c.d. PPP contrattuale, di operazioni negoziali, il modello di riferimento, che riflette la genesi dell istituto, è soprattutto quello anglosassone, come noto poco incline ad inserire in laboriosi testi unici un plesso di regole che stabiliscano confini e contenuti delle operazioni di tipo 3

4 essenzialmente civilistico-societario; d altra parte non può neanche sottacersi che l esigenza dell evidenza pubblica di 'gianniniana memoria', particolarmente avvertita nel nostro e nell ordinamento francese, richieda comunque la fissazione di un quadro normo-regolatorio ben definito; ciò per tutelare in massima parte sia la c.d. concorrenza nella realizzazione del mercato unico (id est concorrenza per il mercato) che, last but non the least, il fine di economicità nella gestione dei pubblici finanziamenti (come codificato nell art. 1 della L. 241/90). Allo stato attuale sembra corretto ritenere che l approccio possa essere rappresentato dalla fissazione di poche e certe regole in modo da consentire quel tailor making in grado di rendere maggiormente aderente il confezionamento dell operazione, pur nel rispetto dei principi di libertà di impresa e stabilimento (con i noti corollari della trasparenza e parità di condizioni tra gli offerenti): in tale ottica l'avcp rappresenta, allo stesso tempo, sia la 'federazione sportiva' per la fissazione delle regole del gioco da parte del comitato comunitario (la Commissione) sia 'l'arbitro' nazionale per il rispetto delle medesime, come indicato nell'art. 6.7 del D.lgs. 163/06; inserire in agenda un'operazione di semplificazione anche delle norme attualmente vigenti (artt. 152 e ss.), analogamente a quanto previsto in materia di bandi tipo, potrebbe senza dubbio incentivare il ricorso alla finanza privata ed al capitale di rischio. E infatti certo che se l obiettivo è la realizzazione del mercato comune (nonché, circostanza non secondaria, una rete ed un livello di trasporti omogeneo nel rispetto dei principi del TFUE) non ci si possa discostare, anche in sede di recepimento, dalle regole fissate a livello europeo, id est dal contenuto della futura direttiva (in tale contesto il legislatore nazionale, prima di effettuare compilazioni affrettate e sbrigative in sede di recepimento, dovrebbe forse occuparsi della c.d. fase ascendente di livello comunitario, come peraltro l Autorità sui contratti pubblici sta da tempo dimostrando di fare); tutto il resto è regolazione, in particolare soft law (il cui arbitraggio sarà demandato, oltre che all AVCP, anche all Autorità per la regolazione dei trasporti di prossima (?!) emanazione). All interno del PPP, e nell ottica dell applicabilità del PF al settore del trasporto locale, va menzionata la distinzione tra il sistema contrattuale (cui appartiene l istituto della finanza di progetto) e quello c.d. istituzionalizzato (o tipico delle società miste); per quest ultimo va solo accennato che nello specifico settore da tempo è in corso la 4

5 querelle interpretativa sulla prevalenza della c.d. autoproduzione, attraverso il c.d. in house providing, ed il meccanismo di creazione delle società miste con gara a doppio oggetto la cui finalità è quella di mantenere un indirizzo pubblico, pur nel coinvolgimento del privato nella fornitura dei servizi pubblici di trasporto: la recente decisione della Corte Costituzionale (199/12), che ha espunto dall ordinamento la recente ed ennesima riformulazione della normativa sui servizi pubblici, non è che l ultimo tassello di tale estenuante battaglia per un settore affatto marginale e che è stimato valere attorno a 1.2 M di affidamenti annui. Per quanto invece attiene la finanza di progetto vanno subito evidenziate, al fine di esaminarne la portata, le varie tipologie reperibili nella matura esperienza anglosassone e che sono di seguito sintetizzate: - BOT / DBOT (Design/Build/Operate/Transfer) - BOO / BTO (Build, Own/Transfer, Operate) - BOST / DBFO (Build, Operate, Subsidize/Finance, Transfer) - ROLb (Rehabilitate, Operate, Lease back) Si tratta di tipologie tarate soprattutto per la realizzazione e successiva gestione di reti o impianti, piuttosto che di mera gestione del servizio; tuttavia, con semplici adattamenti, è possibile applicarle anche alla pura effettuazione del servizio, prevedendo, in sintesi, che la remuneratività dell operazione venga garantita dal medesimo, detratti i costi fissi e quelli operativi e, se del caso, per il tramite di forme più o meno integrali di finanziamento. Per quanto attiene gli strumenti tipici dell operazione finanziaria pare utile, in questa sede, riepilogare i principali lemmi utilizzati nell esperienza mercatoria per definire il PF: - SPV (società di scopo) - cash flow (flusso di cassa) - franchisee (o concessione) - information memorandum (prospetto informativo) - IRR/TIR: redditività percentuale del progetto - NPV: attualizzazione del cash flow ad un tasso di riferimento - Grace Period (periodo di Grazia) - Ring Fence (perimetrazione dell operazione) 5

6 - Security package (segregazione del rischio) - Equity (capitale di rischio) - Grants (sussidi governativi) - Loans (prestiti privati) Va comunque detto che, generalmente parlando, un operazione di PF non è null altro che una concessione (ovviamente da intendersi nel senso comunitario del termine) la cui modalità di affidamento osserva regole specifiche (artt. 152 e ss. D.lgs. 163/06) in ragione dell iniziativa promanante dal privato riferibile alla programmazione - o programmabilità secondo le ultime modifiche - dell opera pubblica o di interesse pubblico. Da ultimo va puntualizzato che i rapporti tra Project Financing e PFI (Project Finance Iniative) vengono dalla dottrina concepiti o come specificazione del primo rispetto al secondo (nel senso che, accanto all operazione in commento, esistono altre iniziative che utilizzano il capitale privato ma la cui realizzazione prescinde dalla creazione di una struttura ad hoc) ovvero come tipologie di contratto il cui ripianamento del debito privato è anche a totale carico del soggetto pubblico e non per il tramite dei ricavi da gestione direttamente sul mercato. Proprio con riferimento alla temperatura dell operazione si distingue, come noto, tra opere calde (PF tipico), fredde ovvero tiepide, dove in quest ultimo caso e per le caratteristiche progettuali, l operazione richiede un giusto mix di capitali pubblico/privati (es. realizzazione di reti metropolitane). 3. IL PF NEI SETTORI SPECIALI Esaurita questa necessaria contestualizzazione occorre vedere quali siano le principali criticità di un'operazione di PF nel settore del trasporto locale chiedendosi perchè, sino ad oggi, le operazioni di un settore così importante per la vita economica del Paese siano ancora limitate, pur con significative novità dell'ultimo periodo. Al fine di evidenziare gli elementi di rischio pare utile riepilogare brevemente le principali operazioni degli ultimi anni richiamando qualche esempio sia a livello internazionale (best and worst practices) che propriamente nazionale, salvo poi 6

7 individuare un ring fence dei principali elementi critici da focalizzare per il successo dell'operazione o per stimolare il mercato a nuove iniziative. Va subito accennato che il TPL presenta tre essenziali caratteristiche nel PF: - una difficile convivenza tra esigenze di interesse pubblico (particolarmente nello svolgimento dei servizi minimi essenziali) e la redditività del capitale privato (soprattutto in forma di equity ma anche per il servizio di debito) atteso che il c.d. rischio trasporto non solo è di difficile previsione (pure a motivo della scarsa cultura in materia) ma appare rigidamente correlato alle politiche di mobilità pianificate a livello locale; tanto per esemplificare è di tutta evidenza che il successo di un progetto di collegamento di massa (metro, tram, dispositivo ettometrico) all'interno di un determinato hinterland (es. Milano) sia direttamente correlato anche alle iniziative poste in essere dall'amministrazione pubblica per indirizzare i flussi di traffico nella nuova infrastruttura (si pensi all'applicabilità dell'area C e conseguentemente a misure di sostegno nell'utilizzo del TPL); - una specificità, evidente anche a livello legislativo, per le caratteristiche proprie dei c.d. settori speciali (parte III del Ccp) che come noto presentano le seguenti profilazioni: - un settore dominato da elevata complessità tecnica (di talchè la progettazione e la esecuzione viene necessariamente affidata al medesimo esecutore: si pensi alla realizzazione di tunnel di tipo ferroviario) - la contigua presenza, come committenza, di soggetti sia pubblici che privati (nonché veri e propri ircocervi : OdP ecc.). Tali caratteristiche hanno, come noto, sempre contraddistinto la legislazione in materia di settori speciali (prima ex esclusi, secondo il wording comunitario) e finiscono per riverberarsi sulla maggior duttilità delle procedure di aggiudicazione (es. maggior ricorso, anche non motivato, alla procedura negoziata, criteri di selezione dei fornitori ulteriori ed individuabili dalle stazioni appaltanti, nonchè procedure di esenzione dalle stesse regole di evidenza pubblica o di incentivazione all'autoproduzione: cfr. artt. 218/219 c.c.p.). D'altra parte, a livello nazionale, il tema si intreccia, come noto, con le frastagliate ed ipperregolatorie previsioni del TUEL (in quanto comunque servizi pubblici locali) e 7

8 del D.lgs. 422/97, senza menzionare il nuovo regolamento comunitario per i c.c.dd. OSP (obblighi di servizio pubblico) recentemente entrato in vigore nel nostro ordinamento e regolante la procedura di finanziamento pubblico alle imprese. La specificità si traduce anche nel ricorso alla Finanza di Progetto nel senso che, almeno secondo la codificazione vigente, le norme nazionali sul PF (artt. 152 e ss.) non sarebbero immediatamente applicabili in quanto non enunciate all'interno dell'art. 206 c.c.p. che espressamente richiama le parti del Titolo II (settori ordinari) immediatamente applicabili. Vero è che tale lacuna può essere abbondantemente colmata in via interpretativa se non con il richiamo ai c.d. settori esclusi (ed indirettamente, quindi, a taluni speciali) almeno ritenendo che il ricorso alla FP secondo le regole canonizzate possa essere ritenuto applicabile dalle SS.AA. operanti nei settori speciali in modo facoltativo (ipotesi peraltro desumibile a livello di obiter dicta richiamando l'ad. Plen. n. 16/11). Tale è la scelta adombrata prima in via interpretativa dall AVCP (cfr. Determinazione N. 4/2002 nella vigenza della L. 109/94 e del D.lgs. 158/95) che all attuale art. 278 secondo comma del DPR 207/10). Va detto che, in tale contesto, la mancanza di uno specifico richiamo costituisce senza dubbio un'opportunità piuttosto che un ostacolo all'applicabilità del PF atteso che la maggior flessibilità consente margini di intervento senza dubbio più incisivi e, considerate le specificità summenzionate, appare senza dubbio positivamente rilevante. Ciò posto, e nell'ottica di individuare principi comuni e criticità del PF nel settore trasporti, pare utile esaminare alcuni "casi di scuola" emergenti da esperienze pregresse. 4. CASE STUDIES: ESPERIENZE INTERNAZIONALI E NAZIONALI A CONFRONTO. PROGETTO EUROTUNNEL Quando si parla di PF nel settore trasporti l'esempio più saliente di operazione finanziaria va subito al collegamento ferroviario ad alta capacità tra Londra e Parigi 8

9 ed in particolare al Tunnel del Canale della Manica: un progetto ambizioso e sulla carta finanziariamente redditizio, trasformatosi in un fallimento a motivo delle variabili non inizialmente previste: in particolare le criticità che hanno (almeno fino ad oggi) reso non appetibile l'operazione sono stati i c.d. rischi tecnici (es. imprevisti durante i lavori di scavo del tunnel sottomarino per la durezza inaspettata delle colline di Dover ed il fondo instabile della piattaforma sottomarina di Calais) che i rischi di gestione (es. la necessità di effettuare, in corso d'opera, rilevanti investimenti per la sicurezza per i rischi successivi all'11/9 e l'emigrazione clandestina a bordo dei treni merci). Fatta eccezione per gli investitori si tratta comunque, anche atteso il valore complessivo dell'operazione (14M - equity 22%, Debito 78%) di un esperimento positivo perchè ha condotto, in tempi abbastanza rapidi, alla creazione di un'infrastruttura di pubblica utilità, dall'elevato valore "politico", per l'ue, nonchè macro-economico (per il pendolarismo internazionale vigente tra Londra Parigi e Bruxelles e le inevitabili ripercussioni sui collegamenti aerei e sulla qualità della vita dei trasportati e delle merci). DOCKLAND RAILWAY LINK Con specifico riferimento al TPL un'iniziativa di estremo interesse è data dalla realizzazione di un collegamento ferroviario metropolitano tra Londra e Greenwich (4.2 km - 422m - Equity 8%, Grants 20% - Loans: 71% tra obbligazioni e prestiti bancari), soprattutto per il periodo di struttura finanziaria di gestione che ha previsto una prima parte remunerata attraverso il pagamento di un canone da parte della committenza ed il residuo totalmente a carico del privato attraverso le revenues derivanti dall'utenza pagante. Si tratta di un esempio assolutamente di interesse sia per la dimensione medio-piccola dell'operazione che per l'entità delle opere effettuate (tra cui il sottopasso ferroviario "a doppia canna" del Tamigi). 9

10 LINEA 5 MILANO Nel sistema italiano degna di nota è la realizzazione, attualmente in fase di ultimazione nella costruzione, della nuova linea metropolitana Milano-Monza (6.25 km, 655m, 45% Equity and Debt, 55% Grants). Pur se è ancora presto per considerare finanziariamente valida un'operazione ancora in corso e che prevede una concessione di 25 anni, affidata peraltro alla stessa committenza ATM, possono comunque evidenziarsi le principali esperienze finora maturatesi. La struttura finanziaria dell'operazione riflette l'attenta pianificazione di tutti i rischi prevedibili sia per quanto riguarda i problemi costruttivi che quelli di gestione. Di particolare interesse è stata la perimetrazione dei rischi (c.d. ring fence) all'interno della SPV ed il coinvolgimento ex ante del gestore ATM (che ha fornito un deciso know how, in quanto parte sostanziale dell'operazione anche in sede di prefattibilità). E' di tutta evidenza che la completa pianificazione ex ante e la presenza di investitori istituzionali ha presentato anche un rivolto negativo dal momento che ciò ha comportato una rigidità contrattuale dell'operazione, anche considerando che, proprio nel settore della realizzazione di progetti ferroviari sotterranei, alcuni rischi possono essere dettagliatamente conosciuti solo "a cantieri aperti" (c.d. green banana project ); va comunque sottolineata, ed in questo risiede il successo dell'operazione, l'elevata capacità di assorbimento del PEF che ha comportato una frammentazione di tutti i rischi derivanti dal progetto. L ESPERIENZA ROMANA Per quanto riguarda la situazione romana non si rinvengono, allo stato, esempi di PF già redatti su infrastrutture di massa ma esperienze "in corso d'opera" su cui pare possibile esprimere alcune sintetiche osservazioni utili alle prospettive future. IL CASO METRO C Come noto la Metro C risulta attualmente finanziata, con esborso pubblico ed affidata a contraente generale, sulla tratta Giardinetti/Colosseo mentre per il prosieguo l'attuale concessionario ha presentato, nel 2011, una proposta di finanza di progetto tutto'ora in corso di valutazione. Senza entrare nel dettaglio dell'operazione 10

11 proposta, e sulla eventuale opportunità di bandire una gara che veda un confronto concorrenziale, pare utile sterilizzare i principali rischi connessi all'operazione che presenta rilevanti dimensioni (7.2 km di linea e 7 stazioni tra Colosseo/Farnesina m, 85% capitale privato pari a contributo conto impianti a carico del concedente e canone di gestione da rimborsare di 8.945, oltre a 500m di valorizzazioni immobiliari). I principali rischi, maturati anche nell'esperienza del CG sulla realizzazione delle altre tratte della Metro C, riguardano principalmente: - rischi tecnici (con esclusione del rischio archeologico ed espropri a carico del concedente); - rischi traffico legati ai c.d. parametri prestazionali di sistema nonchè agli indici di qualità del servizio la cui necessaria definizione ed i valori di soglia sembrerebbero finire per elidere la componente imprevisto da parte del concessionario. IL CASO PROLUNGAMENTO B E LINEA D Degni di nota sono anche la recente aggiudicazione del prolungamento linea B Rebibbia Casal Monastero la cui concessione è stata affidata a gara attraverso un mix di componenti consistenti in un finanziamento pubblico (ca 165m ), alcune valorizzazioni immobiliari, nonché la possibilità di effettuare servizi accessori (gestione commerciale delle stazioni). La gara ha privilegiato l offerente che ha offerto un significativo ribasso anche per la componente commerciale lasciando al committente la possibilità/rischio di gestione commerciale degli spazi decorsi due soli anni di avviamento. In tale contesto è di tutta evidenza che, sterilizzata la componente commerciale, la procedura avrebbe potuto anche presentare le caratteristiche di un opera quasi a temperatura ambiente e come tale appaltabile anche come appalto di lavori: l esperienza di gestione dimostrerà la correttezza dell impianto di gara prescelto. Quanto alla D, tutt ora in fase di verifica sulla proposta del proponente, possono ripetersi analoghe considerazioni particolarmente sotto il profilo delle criticità rappresentate dalle c.d. valorizzazioni immobiliari e dall assenza di regolazione specifica sul tema. 11

12 IL PARCHEGGIO DI VILLA BORGHESE Anche l operazione di ampliamento del parcheggio di Villa Borghese, la cui gara per la progettazione definitiva e realizzazione dei lavori di ristrutturazione e ampliamento è di prossima indizione, presenta caratteristiche di finanza di progetto estrinsecantesi nell affidamento al concessionario-stazione appaltante del compito di costruzione (attraverso affidamenti concorrenziali a valle ) e gestione dell impianto e servizi accessori - nonché dell assunzione del rischio accessorio di commercializzazione dei parcheggi pertinenziali asserviti al Centro Storico attraverso la realizzazione di un infrastruttura dedicata (impianto ettometrico). Uno dei punti sensibili dell operazione sarà senza dubbio rappresentato dal cambio di policy in materia di gestione della sosta tariffata sia all interno del centro storico che nelle zone limitrofi, in modo da consentire, secondo un esperienza già da tempo maturata in molte capitali europee, un regime di tolleranza zero per le auto fuori dal perimetro di sosta legale. Anche in questo caso solo l avviamento commerciale della nuova gestione, dopo il triennio necessario per l esecuzione, potrà dimostrare la giusta visione dell operazione finanziaria in essere che, in ogni caso, appare già positiva per l anticipazione, da parte del concessionario, dell intero costo di costruzione dell ampliamento all interno dell esistente parcheggio (ca 100m ). 5. Massime di esperienza e conclusioni. La sintetica casistica permette di evidenziare le criticità ed i vantaggi di un operazione di PF nel TPL, lasciando al legislatore-arbitro (ed agli operatori del settore tra cui i giuristi - a servizio degli stakeholders) il compito di individuare la trama su cui intervenire. Per quanto attiene le criticità la parte preponderante è senza dubbio rappresentata non tanto da una corretta identificazione dei rischi quanto da una loro sterilizzazione in chiave negoziale (ripartizione dei medesimi in capo ad una pluralità di soggetti e loro accountability) e, di riflesso, assicurativa. Sul punto pare utile evidenziare come, senza dubbio, un nodo da sciogliere sia certamente rappresentato da quello che si potrebbe definire il rischio factum principis non tanto a livello di modifiche normative in corso d opera (molto comuni 12

13 attesa la schizofrenia legislativa dell attuale momento storico) quanto a livello di imprevisti archeologici od urbanistici. Sul punto pare utile rimarcare le due criticità del rischio archeologico e da traffico. E di tutta evidenza che occorra un cambio di passo nei confronti soprattutto dei soggetti istituzionali imponendo, attraverso clausole trasparenti, una decisa assunzione di responsabilità da parte dei singoli portatori di interessi: se non ha senso logico aprire un cantiere in assenza di una progettazione dettagliata (soprattutto in riferimento alla legislazione regolamentare vigente) occorre che coloro cui è attribuito il compito di conservare il patrimonio archeologico assumano una parte del rischio dell operazione, nel senso di adottare un approccio proattivo (ad esempio già predisponendo in sede di progettazione la necessaria fruizione dei rinvenimenti di pregio) ovvero esaminare attentamente l opzione zero e le altre strade possibili (id est realizzazione di una tramvia al posto di una metropolitana qualora il PEF iniziale preveda ipotesi di scostamento finanziario di rilievo dinanzi a sorprese non geologiche). In nessun caso è possibile addossare il rischio all operatore di non poter effettuare l opera all interno del quadro economico di riferimento; tale scelta implica non tanto la monetizzazione del rischio quanto una decisa accountability del medesimo, per evitare contenziosi e responsabilità amministrative in corso d opera. Identiche riflessioni possono essere utilizzate per le valorizzazioni immobiliari a livello urbanistico. Quanto al c.d. rischio traffico pare utile rammentare che troppo spesso in sede di progettazione non viene correttamente testato il modello di infrastruttura prescelto sia attraverso meccanismi partecipativi (green, white papers) che per il tramite di precise assunzioni della c.d. categoria giuridica della presupposizione : in altri termini va da sé che la scelta di costruire un parcheggio o un infrastruttura a rete in zone centrali implica l abbandono di altre opzioni quali l omessa repressione della c.d. sosta selvaggia, al di fuori della possibilità di concessione sul mercato: in tale contesto ed attesa la natura di servizi pubblici delle operazioni di rimozione o di sanzionamento nell illecito utilizzo di vetture private occorre chiedersi se il diritto di autoproduzione dei medesimi non possa essere oggetto di adeguata quantificazione in termini di rischio ovvero di esternalizzazione con l affidamento allo stesso concessionario (come avvenuto con il modello STA-ATAC). 13

14 Un ultima riflessione merita la gestione del servizio in P.F. del materiale rotabile: la creazione di apposite SPV per il retrofitting dell esistente o per il finanziamento nell acquisto del nuovo dovrebbe essere incentivata se non a livello legislativo almeno dal punto di vista regolatorio, ad esempio prevedendo che alcuni monopolisti pubblici ostacolino l accesso al mercato con rottamazione di mezzi ancora passibili di efficienza. Quanto ai vantaggi dell istituto in commento nel settore pare utile elencare non solo l esigenza di anticipazione finanziaria per l esecuzione di opere di rilevante interesse pubblico atteso l attuale momento storico ma anche l apporto creativo del capitale privato correttamente indirizzato nel perseguimento del pubblico fine: come a dire che l Amministrazione, ove sia dotata di un apparato di vigilanza snello ma efficace, ben può orientarsi nella dimensione di committente-regolatore piuttosto che di improduttivo gestore in autoproduzione. In conclusione, e volendo sintetizzare i contenuti di questa dissertazione, pare utile affermare che se si vuole cooperazione del privato è importante privilegiare la concorrenza di tutti gli stakeholders sia nella fase di avvio dell operazione, cercando di identificare da subito i rischi finanziari conseguenti soprattutto in relazione all incidenza del factum principis ed individuando la platea degli attori (compreso il confronto tra esperti del settore archeologico e trasportistico). 14

15 BIBLIOGRAFIA SCELTA Mastelloni M., Project Financing - Opportunità di investimenti nel Mezzogiorno, relazione a Palermo, ISEL, marzo 2012 Romano F., Profili organizzativi e contrattuali nel settore dei trasporti pubblici locali, Convegno ASSTRA Marzo 2012 Project finance in underground works - The case history of Milan metro, line 5 in Atti del Convegno Internazionale su Underground space for to-morrow Lione (Francia), ottobre 2011 AA.VV., A cura di Mariani, Menaldi e Associati, il project finanzing nel codice dei contratti, Giappichelli 2007 Guccione C., La locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, 2009, p. 269 ss. Pallottino G. e Nardocci F., L altra ipotesi di partenariato pubblico privato: il leasing immobiliare pubblico, p. 282 ss. in genesi e trasformazione del procedimento amministrativo: influenza sulla attività contrattuale della pubblica amministrazione. Profili problematici Giappichelli 2009 Gervasoni e Del Giudice, Il Project Financing per lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto, DeAgostini, 2002 Pallottino M., il project financing e il finanziamento alternativo delle opere pubbliche, in Nuova Rassegna, 19-20/96. Imperatori G., Il project finanziario: una tecnica, una cultura, una politica, Il Sole 24Ore, 1995, Milano 15

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