COSA PREVEDE IL PROGETTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE (SINTESI AGGIORNATA AL 14/04/2016)

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1 COSA PREVEDE IL PROGETTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE (SINTESI AGGIORNATA AL 14/04/2016) LE FASI DEL PROCEDIMENTO Disegno di legge di revisione costituzionale n. 1429, intitolato Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione, approvato dal Consiglio dei Ministri il 31 marzo 2014 e comunicato alla presidenza del Senato l 8 aprile Prima deliberazione: prima lettura Al Senato il ddl S è stato approvato in prima lettura il 7 agosto Il giorno successivo il ddl è stato trasmesso alla Camera dei Deputati. Alla Camera dei Deputati il ddl C è stato approvato con modificazioni a larga maggioranza il 10 marzo 2015 e il 13 marzo il ddl è stato nuovamente trasmesso al Senato (S bis). Prima deliberazione: seconda lettura Il Senato ha iniziato l esame del ddl 1429-bis il 2 luglio Poiché è emersa la volontà politica di apportare alcuni emendamenti ad articoli riguardanti le modalità di elezione dei Senatori, già approvati da entrambe le camere in versione conforme, nel mese di settembre 2015 il dibattito in Assemblea si è concentrato sull ammissibilità di tale procedura. L esame degli articoli è iniziato quindi il 29 settembre e si è concluso il 13 ottobre 2015 con l approvazione del disegno di legge, modificato rispetto alla versione già approvata dalla Camera dei Deputati. Si è reso dunque un ulteriore passaggio alla Camera dei Deputati, perché l iter legis prevede che le due Camere concordino su un testo identico. Il 15 ottobre 2015 il ddl è stato assegnato alla Camera dei Deputati (C bis), che lo ha approvato senza modificazioni l 11 gennaio 2016 a maggioranza assoluta (C-2613-B). Successivamente si è pronunciato il Senato: approvazione senza modificazioni il 20 gennaio 2016 a maggioranza assoluta (S D). I due rami del Parlamento hanno così approvato un testo identico. Seconda deliberazione L art. 138 Cost. (procedimento di revisione costituzionale) richiede una seconda deliberazione a distanza non inferiore a tre mesi dalla prima, che si concluda con l approvazione senza modifiche del testo già approvato in prima lettura (doppia conforme). La seconda deliberazione da parte di entrambi i rami del Parlamento è avvenuta il 12 aprile 2016, con i voti della sola maggioranza (le opposizioni hanno disertato l aula). Quindi, non essendo stata raggiunta la maggioranza dei 2/3, la proposta di revisione verrà pubblicata in Gazzetta Ufficiale e da allora decorreranno tre mesi di tempo affinché possa essere richiesto un referendum. La richiesta di referendum costituzionale potrà essere presentata da cinquecentomila elettori o da un quinto dei membri di una delle due Camere o dai cinque consigli regionali, entro tre mesi dalla 1

2 pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della proposta di revisione costituzionale in esame. La revisione della Costituzione dipenderà quindi dall esito del referendum, per il quale non è previsto il quorum strutturale (l esito del referendum sarà comunque valido a prescindere dal numero dei votanti). Si prevede che il referendum si svolgerà nel mese di ottobre IL CONTENUTO 1) SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PERFETTO E INTRODUZIONE DEL BICAMERALISMO DIFFERENZIATO Secondo le modifiche apportate all art. 55 Cost., solo i deputati continueranno ad essere eletti dai cittadini e non più i senatori. La durata della legislatura continuerà ad essere di cinque anni per la sola Camera. Solo la Camera eserciterà la funzione legislativa (nuovo art. 70), mentre il Senato vi concorrerà soltanto (ma per alcune materie è previsto un procedimento legislativo bicamerale). Solo la Camera e non anche il Senato sarà titolare del rapporto fiduciario con il Governo (nuovi artt. 55 e 94). Quindi, la sola Camera potrà essere sciolta dal Presidente della Repubblica (nuovo art. 88). Inoltre, la sola Camera avrà il potere di autorizzare la sottoposizione del Presidente del Consiglio e dei Ministri alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni (nuovo art. 96). Ancora, solo i Deputati percepiranno l indennità parlamentare (nuovo art. 69). Solo la Camera delibererà lo stato di guerra a maggioranza assoluta (nuovo art. 78), approverà le leggi di amnistia e indulto (nuovo art. 79) e quelle di autorizzazione alla ratifica del trattati internazionali (nuovo art. 80), infine potrà autorizzare il ricorso all indebitamento in caso di eventi eccezionali (nuovo art. 81). Va sottolineato che quando entrerà in vigore la nuova legge elettorale (c. d. Italicum ), per via del premio di maggioranza vi sarà nella Camera una salda maggioranza politica che sostiene il Governo. Non vi sarà più la possibilità che il Senato, in cui potrebbe essere presente una maggioranza diversa, metta in crisi il rapporto fiduciario fra Camera e Governo. Il nuovo Senato (nuovo art. 55), invece, rappresenterà le istituzioni territoriali, avrà funzione di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l Unione europea, parteciperà alle decisioni dirette alla formazione e all attuazione degli atti normativi e delle politiche dell Unione europea, valuterà le politiche pubbliche e l attività delle pubbliche amministrazioni, verificherà l impatto delle politiche dell UE sui territori, concorrerà ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l attuazione delle leggi dello Stato. Il nuovo Senato avrà una funzione legislativa limitata ai procedimenti bicamerali e a quelli in cui il suo parere è richiesto, pur non essendo vincolante (vedi sotto). Il nuovo Senato (art. 57) sarà composto da 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da 5 senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica. I 95 seggi territoriali saranno ripartiti fra le Regioni in proporzione alla loro popolazione, ma nessuna Regione potrà avere meno di due senatori (ciascuna delle province autonome di Trento e Bolzano ne avrà due). I senatori saranno eletti con metodo proporzionale dai Consigli regionali (e dai Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano) fra i membri degli stessi Consigli oppure fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori (un sindaco per ciascuna Regione). La durata del mandato dei senatori coinciderà con quella del loro mandato territoriale (come consigliere regionale o come sindaco): ciò significa che vi sarà un continuo ricambio di senatori (rinnovo parziale continuo) e non un elezione dell intero Senato a scadenza fissa. Il Senato peraltro non potrà essere sciolto. In sede di riesame del ddl al Senato è stato aggiunto il seguente inciso: «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma». Ciò significa che, qualora un consigliere regionale o 2

3 sindaco che è contemporaneamente senatore dovesse essere rieletto per un secondo mandato, con modalità che la legge dovrà stabilire potrebbe essere riconfermato anche nel suo incarico di senatore. L ultimo comma del nuovo art. 57 rimanda ad una legge ordinaria, che dovrà essere approvata, il compito di definire le modalità di elezione dei senatori, di attribuzione di seggi e di sostituzione dei senatori decaduti. I senatori, dunque, non saranno più eletti direttamente dai cittadini, ma saranno elettivi soltanto indirettamente (perché le cariche di consigliere regionale e di sindaco sono elettive). Oltre ai 95 senatori in rappresentanza delle istituzioni territoriali, il Senato sarà composto anche dagli ex Presidenti della Repubblica (che continueranno ad essere senatori a vita) e da un massimo di cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica (ma non più a vita, solo per sette anni senza possibilità di rinnovo). 2) LO STATUS DI PARLAMENTARE Tanto i deputati quanto i senatori godranno dell immunità parlamentare come avviene attualmente. Però i senatori non percepiranno alcuna indennità parlamentare, che spetterà invece ai soli deputati. (nuovo art. 69); il trattamento economico dei senatori sindaci e dei senatori consiglieri regionali eletti in secondo grado sarà quello spettante per la carica di rappresentanza territoriale che rivestono; per i senatori di nomina presidenziale non sarà prevista alcuna indennità, mentre la manterranno gli ex Presidenti della Repubblica e i senatori a vita attualmente in carica. Solo i deputati e non anche i senatori rappresenteranno la Nazione (nuovo art. 67); ad entrambi continuerà però a riferirsi il divieto di mandato imperativo. Nuovo art. 55: le modalità di elezione delle Camere dovranno promuovere l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. Un nuovo comma inserito nell art. 64 attribuirà ai regolamenti di entrambe le Camere la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari, ma al solo regolamento della Camera de Deputati anche la definizione di una disciplina dello statuto delle opposizioni. Il nuovo sesto comma dell'articolo 64 Cost. sancirà il dovere, per i membri del Parlamento, di partecipare alle sedute dell'assemblea e ai lavori delle Commissioni (attualmente ciò è previsto solo dai regolamenti parlamentari). 3) IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO (BICAMERALE E MONOCAMERALE) Il procedimento legislativo rimarrà bicamerale solo in alcuni casi (nuovo art. 70): leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali; leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche, di referendum popolare e di altre forme di consultazione pubblica; leggi su comuni e città metropolitane (ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo funzioni fondamentali su disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni); la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell Italia alla formazione e all attuazione della normativa e delle politiche dell Unione europea; la legge che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di senatore; leggi sull'elezione dei membri del Senato (in attuazione dell art. 57 Cost., sesto comma); leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'italia all'unione europea (80 Cost., primo comma, secondo periodo); legge sull ordinamento di Roma capitale (art. 114 Cost., terzo comma); 3

4 legge che può attribuire alle regioni ordinarie ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116 Cost., terzo comma); legge che disciplina il potere dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni nell attuazione e nell esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'unione europea (art. 117 Cost., quinto comma); leggi sulla piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e sulla parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive (art. 117 Cost., nono comma); leggi su risorse aggiuntive ed interventi speciali in favore di Regioni e altri enti territoriali (art. 119 Cost., sesto comma); leggi che regolano i poteri sostitutivi del Governo nei confronti di Regioni ed altri enti territoriali (art. 120 Cost. secondo comma); leggi sui sistemi elettorali regionali (art. 122 Cost., primo comma): sistema d'elezione, casi di ineleggibilità e di incompatibilità, durata degli organi elettivi; leggi relative ai referendum per consentire che Provincie e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra (art. 132 Cost. secondo comma); ogni modifica, abrogazione o deroga delle leggi sopra elencate. Nei suddetti casi, il procedimento legislativo potrà iniziare indifferentemente nell una o nell altra Camera, secondo il procedimento della navette che già conosciamo (nuovo art. 72, primo comma). In tutte le altre materie, invece, il procedimento sarà monocamerale (nuovo art. 70): le leggi verranno presentate alla sola Camera dei deputati e solo da questa verranno approvate. Però ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati dovrà essere trasmesso al Senato, il quale entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi membri, potrà chiedere di esaminarlo e avrà trenta giorni di tempo per proporre modifiche, su cui però è la Camera che dovrà pronunciarsi in via definitiva. I tempi a disposizione del Senato sono abbreviati nel caso delle leggi in attuazione del quarto comma dell art. 117 Cost. (Stato che interviene in materie di legislazione regionale) e del quarto comma dell art. 81 Cost. (leggi di bilancio e rendiconto consultivo). Eventuali conflitti di competenza verranno regolati dai Presidenti delle due Camere, di intesa fra loro. Il Senato potrà sempre, comunque, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all esame della Camera dei deputati. Secondo il nuovo art. 71, il Senato avrà un ruolo di impulso nell iter legislativo. Infatti, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, potrà richiedere alla Camera dei deputati di procedere all esame di un disegno di legge. In tal caso, la Camera dei deputati procederà all esame e si pronuncerà entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato. 4) I PROCEDIMENTI LEGISLATIVI SPECIALI (ABBREVIATI) Secondo il nuovo art. 72, i regolamenti parlamentari potranno stabilire procedimenti abbreviati per i disegni di legge urgenti e stabiliranno i casi in cui l esame e l approvazione dei disegni di legge saranno deferiti a Commissioni permanenti (che solo alla Camera dei Deputati saranno composte in modo da rispecchiare la proporzione fra i gruppi parlamentari). Però, come già accade ora, il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione potranno richiedere di tornare al procedimento di approvazione ordinario. Come già accade ora, la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera continuerà ad essere adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, per quelli di delegazione legislativa, per quelli di conversione in legge di decreti, per quelli di autorizzazione a ratificare trattati interna-zionali e per quelli di approvazione di bilanci e consuntivi. Il nuovo art. 72 prevederà anche un iter più rapido per l approvazione dei disegni di legge che il Governo riterrà essenziali per l attuazione del suo programma. Questo dovrebbe indurre il Governo a non ricorrere con eccessiva frequenza allo strumento del decreto-legge. 4

5 Quindi, il Governo potrà chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di 70 giorni dalla deliberazione; in tali casi, saranno dimezzati i termini per la deliberazione di proposte di modificazioni da parte del Senato; in ragione della complessità del provvedimento la Camera potrà chiedere un differimento del termine di massimo 15 giorni. Alcune disegni di legge governativi però non potranno beneficiare di questo iter urgente: si tratta dei disegni di legge di concessione dell'amnistia e dell'indulto (articolo 79 Cost.); dei ddl recanti il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l'equilibrio di bilancio (art. 81, sesto comma); dei ddl nelle materie per cui è previsto un procedimento di approvazione bicamerale; dei ddl in materia elettorale; dei ddl di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. 5) IL PREVENTIVO GIUDIZIO DI LEGITTIMITA SULLE LEGGI ELETTORALI Nuovo art. 73: le leggi che disciplinano l'elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica potranno essere sottoposte, prima della loro promulgazione, al giudizio preventivo di legittimità costituzionale della Corte costituzionale (su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata); la Corte dovrà pronunciarsi entro 30 giorni. In caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale, la legge non potrà essere promulgata. Questo sarà l unico caso costituzionalmente previsto di giudizio di legittimità preventivo. Le leggi di cui sopra, peraltro, saranno sottoposte al sindacato della Corte costituzionale in via successiva come tutte le altre leggi. Norma transitoria: in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o un terzo dei componenti del Senato della Repubblica, le leggi promulgate nella medesima legislatura che disciplinano l elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono essere sottoposte al giudizio di legittimità della Corte costituzionale. La Corte costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni. In altre parole, se questo disegno di legge costituzionale entrerà in vigore, tanto la nuova legge elettorale per il Senato quanto la nuova legge per l elezione della Camera dei Deputati (il c. d. Italicum ) potranno essere sottoposte a giudizio di costituzionalità. 6) LA DECRETAZIONE D URGENZA Il nuovo art. 77 mira a restituire al decreto-legge la sua originaria natura di strumento soltanto emergenziale. Il Governo presenterà i decreti-legge alla sola Camera dei Deputati (anche nelle materie riservate al procedimento legislativo bicamerale). Sarà introdotto il divieto di disciplinare con decreto-legge le materie per cui la Costituzione (art. 72, quinto comma) prevede la c.d. riserva di Assemblea, ossia: la materia costituzionale ed elettorale (ad eccezione della disciplina dell organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni), la delegazione legislativa, la conversione in legge di decreti, l'autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per l'approvazione di bilanci e consuntivi. Verrà altresì previsto il divieto di reiterare le disposizioni adottate con decreti non convertiti e di ripristinare l'efficacia di norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non procedurali. I decreti-legge inoltre dovranno recare misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo; nel corso dell'esame parlamentare dei disegni di legge di conversione non potranno essere approvate disposizioni estranee all'oggetto o alle finalità del decreto. 5

6 I disegni di legge di conversione dei decreti-legge non potranno essere approvati dalla Commissione parlamentare in sede legislativa (come già accade per quelli in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi). Inoltre, se la legge di conversione del decreto-legge è stata oggetto di rinvio presidenziale, i termini per la sua approvazione saranno non più di sessanta, ma di novanta giorni (nuovo art. 74). Il Senato potrà chiedere di esaminare i disegni di legge di conversione: la loro approvazione spetta alla Camera, ma il Senato potrà proporre delle modificazioni. Nuovi artt : la sola Camera dei deputati sarà competente a deliberare lo stato di guerra (a maggioranza assoluta), a concedere l amnistia e l indulto con legge approvata a maggioranza dei 2/3, ad autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali (ma il Senato potrà esaminare i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati riguardanti l appartenenza dell Italia all UE). 7) GLI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA Iniziativa legislativa popolare: secondo il nuovo art. 71 (iniziativa legislativa) verrà elevato da cinquantamila centocinquantamila il numero di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge da parte del popolo, introducendo al contempo il principio che ne deve essere garantito l'esame e la deliberazione finale, pur nei tempi, forme e limiti da definire nei regolamenti parlamentari. All art. 71 verrà aggiunto un nuovo comma: «Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione». Referendum abrogativo (nuovo art. 75): verrà modificato il quorum per la validità del referendum. Se la richiesta di referendum verrà avanzata da un numero di elettori compreso fra e , il referendum sarà valido se avrà partecipato alla consultazione la metà più uno degli aventi diritto (come accade attualmente). Se invece la richiesta di referendum verrà avanzata da più di elettori, il quorum di validità corrisponderà alla maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera. 8) ALTRE QUESTIONI LEGISLATIVE Commissioni di inchiesta (nuovo art. 82): solo la Camera potrà disporre inchieste su materie di pubblico interesse, istituendo commissioni formate in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari; il Senato potrà solo disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali (non è richiesto il requisito della proporzionalità ai gruppi parlamentari). Pareggio di bilancio: solo la Camera (e non più anche il Senato) potrà autorizzare il ricorso all indebitamento in caso di eventi eccezionali (art. 81), definire il contenuto della legge di bilancio e approvare il consuntivo presentato dal Governo. Amnistia e indulto (nuovo art. 79): verranno decisi con legge approvata a maggioranza dei due terzi della sola Camera dei Deputati. Legge di autorizzazione dei trattati internazionali: se ne occuperà la sola Camera dei Deputati (nuovo art. 80). Ma le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all appartenenza dell Italia all Unione europea saranno approvate da entrambe le Camere 9) IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 6

7 Sarà eletto dal Parlamento in seduta comune, ma senza più i 58 delegati regionali. Il nuovo art. 83 prevederà la maggioranza dei due terzi dei componenti fino al quarto scrutinio, la maggioranza dei tre quinti dei componenti dal quinto scrutinio e la maggioranza dei tre quinti dei votanti dal settimo scrutinio. In caso di impedimento, la funzione di supplente del PdR sarà esercitata dal Presidente della Camera dei Deputati (non più da quello del Senato, che invece avrà il compito di convocare il Parlamento in seduta comune per l'elezione del Presidente della Repubblica secondo il nuovo art. 85). Le elezioni del PdR saranno indette dal Presidente del Senato (nuovo art. 86). Il potere di scioglimento riguarderà la sola Camera dei Deputati (nuovo art. 88). 10) LA REVISIONE DEL TITOLO V Verrà modificato l'articolo 114 Cost., sopprimendo il riferimento alle Province quali enti costitutivi della Repubblica. Conseguentemente, verrà eliminato il riferimento alle Province in tutto il testo costituzionale. Le Province dunque scompariranno quali enti costituzionalmente necessari, dotati di funzioni amministrative proprie. Restano i Comuni, le Città metropolitane e le Regioni. Verrà modificato l art. 116 Cost. (regionalismo differenziato) riducendo l'ambito delle materie nelle quali potranno essere attribuite particolari forme di autonomia alle regioni ordinarie. Verranno infatti introdotte nuove condizioni: 1. sarà necessario che la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio; 2. l'iniziativa della Regione interessata non sarà più presupposto necessario per l'attivazione del procedimento legislativo aggravato, ma solo condizione eventuale; 3. l'attribuzione delle forme speciali di autonomia avverrà con legge approvata da entrambe le Camere, senza però richiedere più la maggioranza assoluta dei componenti, ferma restando la necessità dell'intesa tra lo Stato e la Regione interessata. Verrà ampiamente riscritto l'art. 117 Cost., in tema di riparto di competenza legislativa e regolamentare tra Stato e regioni. Il catalogo delle materie verrà ampiamente modificato e verrà soppressa la competenza concorrente, con una redistribuzione delle materie solo tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. Sostanzialmente viene ristretta l area della competenza legislativa regionale in favore di quella statale. Le Regioni avranno alcune competenze legislative tassativamente indicate, oltre ad una competenza residuale generale (nelle materie non riservate allo Stato). Queste disposizioni però non si applicheranno alle Regioni a statuto speciale né alla province autonome di Trento e Bolzano, finché non si modificheranno con legge costituzionale i loro statuti. Per agevolare la transizione, le leggi regionali ad oggi vigenti continueranno ad applicarsi finché non entreranno in vigore le leggi statali o regionali fondate sul nuovo riparto di competenze definito mediante la riscrittura dell'articolo 117. Di significativo rilievo è inoltre l'introduzione di una clausola di supremazia', che consentirà alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva statale quando però lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell'interesse nazionale. Questa clausola consentirà allo Stato di intervenire anche nelle materie riservate alla legislazione regionale. Anche i criteri di riparto della potestà regolamentare verranno modificati, introducendo un parallelismo tra competenze legislative e competenze regolamentari. La potestà regolamentare spetterà infatti allo Stato e 7

8 alle Regioni secondo le rispettive competenze legislative (nel sistema vigente invece la potestà regolamentare statale è limitata alle materie di competenza esclusiva, mentre nella materie di competenza concorrente e regionale è riconosciuto il potere regolamentare delle Regioni). Lo Stato potrà delegare alle Regioni la competenza regolamentare nelle materie di esclusiva legislazione statale. Verrà modificato l'art. 119 Cost., che disciplina l'autonomia finanziaria degli enti territoriali. Quest ultima dovrà essere esercitata, oltre che in armonia con la Costituzione, anche secondo quanto disposto dalla legge dello Stato a fini di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Anche la disponibilità di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile agli enti territoriali verrà ricondotta alla necessaria armonia con la Costituzione, oltre che a quanto disposto dalla legge statale. Di fatto, quindi, l autonomia finanziaria degli enti territoriali verrà ridotta. Per quanto concerne invece la riscrittura del quarto comma (dedicato al principio del parallelismo tra le funzioni esercitate dall'ente territoriale e il complesso delle risorse necessarie per esercitare tali compiti) si stabilisce che le risorse di cui dispongono gli enti territoriali "assicurano" il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite sulla base di indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza (laddove il testo vigente prevede che le risorse degli enti territoriali "consentono" di finanziare in modo integrale le funzioni pubbliche loro attribuite). Nuovo art. 120: per esercitare il potere sostitutivo nei confronti delle autonomie territoriali il Governo necessiterà del parere preventivo espresso dal Senato. Inoltre, la legge dovrà definire i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall'esercizio delle rispettive funzioni "quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell'ente". Nuovo art. 126: anche il decreto motivato del Presidente della Repubblica, con il quale sono disposti lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta, dovrà essere adottato previo parere del Senato della Repubblica. Verrà eliminata la Commissione parlamentare bicamerale per le questioni regionali. Nuovo art. 122: una legge statale bicamerale dovrà approvare un limite agli emolumenti spettanti al Presidente e agli altri membri degli organi elettivi regionali, in modo che non possano comunque superare l'importo di quelli spettanti ai Sindaci dei comuni capoluogo di Regione. Inoltre, l art. 40 della legge di revisione costituzionale introdurrà un divieto di corrispondere ai gruppi consiliari "rimborsi o analoghi trasferimenti monetari" con oneri a carico della finanza pubblica, vale a dire a carico delle Regioni medesime (come è attualmente) o a carico di qualsiasi altro ente pubblico. Sempre il nuovo art. 122 imporrà l equilibrio fra donne e uomini nella rappresentanza. 11) ALTRE MODIFICHE Il Parlamento in seduta comune si riunirà per l elezione del Presidente della Repubblica, per la sua messa in Stato d accusa e per l elezione di membri laici del Csm. Sarà presieduto dal Presidente della Camera dei Deputati. Data l esiguità numerica dei Senatori, il loro peso politico nel Parlamento in seduta comune sarà minore. Nuovo art. 97: la pubblica amministrazione dovrà assicurare, oltre al buon andamento e all imparzialità, anche il rispetto della trasparenza. Verrà soppresso il CNEL (abrogato l art. 99). Il Ministro dell'economia e delle finanze nominerà un commissario straordinario cui affidare la gestione provvisoria del CNEL, per la liquidazione del suo patrimonio e per la riallocazione delle risorse umane. 8

9 Elezione dei giudici della Corte costituzionale: dei cinque giudici di nomina parlamentare, due saranno eletti dal Senato e tre dalla Camera dei Deputati (nuovo art. 137). Non più, quindi, dal Parlamento in seduta comune. Nell attesa che venga approvata la legge che disciplinerà le modalità di elezione dei membri del Senato, vigerà una disciplina transitoria dettata dall art. 39 della legge di revisione costituzionale (un sistema elettorale proporzionale con liste bloccate, in cui ogni consigliere potrà votare per una unica lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei comuni compresi nel relativo territorio). La prima costituzione del Senato avrà luogo entro dieci giorni dalla data della prima riunione della Camera dei deputati successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore del disegno di legge costituzionale in esame. La nuova legge entrerà in vigore il giorno seguente a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione. Tuttavia, le nuove disposizioni non si applicheranno da quel momento, ma a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, fatte salve alcune disposizioni specificamente individuate (fra cui: soppressione del CNEL, limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali, divieto di corresponsione di contributi ai gruppi nei Consigli regionali). ASPETTI PROBLEMATICI DELLA RIFORMA Questo disegno di legge di revisione costituzionale è stato esaminato e approvato da un Parlamento che, essendo stato eletto in base a una legge elettorale che la Corte costituzionale ha giudicato per taluni aspetti incostituzionale (sentenza n. 1/2014), secondo alcuni è delegittimato e non dovrebbe compiere atti di tale rilevanza. Nella relazione introduttiva al ddl di revisione costituzionale si legge che la riforma intenderebbe valorizzare l autonomia regionale. In realtà, però, le modifiche al Titolo V Cost. non aumentano ma sacrificano l autonomia delle Regioni in favore dello Stato. Il nuovo Senato che rappresenta le istituzioni territoriali non è dotato di sufficienti competenze legislative e di indirizzo politico per compensare questo sacrificio. Qualcuno ha detto che con la revisione costituzionale le Regioni diverrebbero enti prevalentemente vocati all amministrazione e al coordinamento delle amministrazioni locali. Questa riduzione dell autonomia delle regionale è motivata dal fatto che, negli anni, molte Regioni sono andate incontro a dissesti finanziari e hanno espresso una classe politica inadeguata. Il ritorno al centralismo statalista può anche essere condivisibile per coloro che valutano negativamente il risultato della accresciuta autonomia concessa alla Regioni nel 2001, ma contraddice comunque apertamente quanto enunciato nella relazione introduttiva al ddl. L autonomia legislativa delle Regioni è sacrificata per via della clausola di supremazia in favore dello Stato, attivabile su proposta del Governo, che può essere esercitata anche per tutelare l interesse nazionale (formula da confini incerti e quindi potenzialmente dilatabile). La clausola di supremazia è attivabile tramite un procedimento legislativo monocamerale, in cui il parere del Senato sarebbe comunque superabile dalla Camera a maggioranza assoluta. Fra le competenze riservate esclusivamente allo Stato figurano inoltre alcune materie trasversali (ad esempio la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, oppure il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario) suscettibili di condizionare l autonomia legislativa regionale. Il Governo mantiene la possibilità di sostituirsi agli organi degli enti territoriali, come già avviene ai sensi dell art. 120, e può escludere i titolari d organi di governo territoriali dalle loro funzioni in caso di grave dissesto finanziario. Il nuovo art. 119 riduce l autonomia finanziaria degli enti territoriali. Infine sarà lo Stato e non la Regione a legiferare 9

10 sull ordinamento, sulla legislazione elettorale, sugli organi di governo e sulle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane. La ripartizione della competenza legislativa fra Stato e Regioni e soprattutto la clausola di supremazia lasciano presagire che il contenzioso dinanzi alla Corte costituzionale che negli ultimi quindi anni è progressivamente cresciuto non accennerà affatto a diminuire. L obiettivo di ridurre il contenzioso, enunciato nella relazione introduttiva al ddl, non sarà quindi raggiunto. Alcuni, infine, deplorano il fatto che le Regioni a statuto speciale continuino a beneficiare di uno status privilegiato rispetto alle altre Regioni, ritenendo che non sussistano più le condizioni che originariamente avevano motivato questa differenziazione. La riforma infatti si applicherà alle Regioni speciali solo dopo che il loro statuti saranno revisionati, ma questa revisione dovrà avvenire sulla base di un intesa fra lo Stato e le Regioni speciali o province autonome. Per quanto riguarda gli aspetti della riforma diversi dal regionalismo, va detto che la revisione costituzionale è stata motivata dall esigenza sentita ormai da tutti da molti anni di eliminare il bicameralismo perfetto. Se questa finalità trova un larghissimo consenso, molto dissenso è stato invece espresso in relazione alle soluzioni che in concreto sono state individuate per raggiungere lo scopo. In primo luogo, è stato evidenziato che la combinazione fra questa revisione costituzionale che elimina il bicameralismo perfetto e incardina il rapporto fiduciario nella sola Camera dei Deputati, dando ad essa la netta preminenza nelle funzioni legislative e la nuova legge elettorale c. d. Italicum (n. 52/2015) che attribuisce al partito più votato una salda maggioranza all interno della Camera dei Deputati trasforma di fatto la forma di governo in Italia in un premierato, attribuendo una assoluta preminenza al capo del Governo, senza un adeguato sistema di pesi e contrappesi. Contrariamente a questa tesi, però, va detto anche che il Primo Ministro non viene eletto direttamente, non ha il potere di sciogliere la Camera né di revocare i Ministri né di disporre dell ordine del giorno. Qualcuno inoltre ha parlato di Senatori dopolavoristi a proposito del fatto che i membri del nuovo Senato detengono parallelamente una carica a livello regionale o locale e non percepiscono un indennità parlamentare in aggiunta alla retribuzione che già deriva loro dal mandato regionale/locale. Questo potrebbe portare molti Senatori a dedicare il proprio tempo e la propria attenzione prevalentemente alle attività legate alla carica regionale/locale e solo marginalmente a quelle connesse loro incarico parlamentare. Se il nuovo Senato rappresenta le istituzioni territoriali (art. 57 primo comma), ad alcuno pare incongruo che ne facciano parte anche gli ex Presidenti della Repubblica che ovviamente rappresentano interessi unitari e i Senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica. La loro presenza indebolisce la rappresentatività territoriale del Senato. Sarebbe forse meglio che costoro fossero inseriti nella Camera dei Deputati. Infatti, secondo il nuovo art. 67, solo di Deputati e non anche i Senatori rappresentano la Nazione. A proposito dei Senatori di nomina presidenziale, è stato obiettato che, poiché la loro carica non sarà più a vita ma avrà una durata di sette anni (stessa durata del mandato del Presidente della Repubblica), essi potrebbero rappresentare una sorta di partito del Presidente all interno del Parlamento. Poiché il Senato sarà composto da soli 95 membri elettivi, anche soli 5 membri di nomina presidenziale potrebbero influenzare i rapporti politici all interno del Senato. Questo è un ulteriore motivo per il quale forse sarebbe meglio che essi fossero inseriti non nel Senato, ma nella Camera. I Senatori continueranno a godere dell immunità parlamentare. Quindi, vi saranno alcuni membri dei Consigli regionali e alcuni Sindaci che godranno di questa prerogativa in quanto eletti al Senato, a differenza degli altri loro omologhi non facenti parte del Senato. 10

11 Alcuni non considerano sensata la presenza di alcuni Sindaci (uno eletto da ciascun Consiglio regionale) nel Senato: la loro presenza è troppo esigua per poter rappresentare efficacemente gli interessi degli enti locali e non si giustifica altrimenti. Secondo alcuni, il fatto che il nuovo Senato rappresenti le istituzioni territoriali dovrebbe significare che i Senatori eletti da ciascun Consiglio regionale siano vincolati a rappresentare l indirizzo politico della Regione da cui provengono. In Germania, ad esempio, i membri del Bundesrat eletti da uno stesso Land sono tenuti a votare unitariamente. Invece la revisione costituzionale prevede il divieto di mandato imperativo anche per i Senatori, come per i Deputati. Inoltre, non è previsto che i Presidenti di Regione facciano parte del Senato: potrebbero farvi parte solo se sono parallelamente membri del Consiglio regionale, altrimenti no. Per questo motivo, alcuni ritengono che di fatto il nuovo Senato non sia in grado di rappresentare le istituzioni territoriali, proprio perché i Senatori non sono vincolati a seguire l indirizzo politico della Regione. Se dunque anche all interno del Senato prevarranno comunque i consueti rapporti di forza fra partiti politici e non l effettiva rappresentanza politica regionale alcuni ritengono incongruo che il nuovo art. 64 attribuisca solo al regolamento della Camera dei Deputati la definizione di una disciplina dello statuto delle opposizioni. Perché non è stata prevista la stessa cosa per il Senato? Secondo qualcuno, si vuole fingere che al interno del Senato le dinamiche politico-partitiche non avranno peso, mentre nella realtà non sarà così: si avrà una rappresentanza territoriale debole su cui inciderà il sistema dei partiti. Molte critiche sono state mosse nei confronti della moltiplicazione e della complicazione dei procedimenti legislativi. Nel ddl originario, le funzioni legislative del Senato erano più limitate, ma nel corso delle varie letture parlamentari le sue funzioni legislative sono state incrementate, attribuendo al Senato la funzione legislativa anche in materie non strettamente legate al autonomia regionale/locale. Se la necessità era quella di snellire le procedure legislative, oggi appesantite dal bicameralismo perfetto, la pluralità di procedure decisionali che la riforma prevede e i connessi rischi di contenzioso fra i due rami del Parlamento non sembrano rispondere pienamente allo scopo. Comunque, sono stati previsti ben 8 diversi procedimenti legislativi, a seconda delle diverse materie: 1) funzioni legislative esercitate collettivamente dalle due camere (procedimento bicamerale nelle materie indicate nell art. 70 primo comma); 2) leggi approvate solo dalla Camera dei Deputati (procedimento ordinario, art. 70 terzo comma), con possibilità per il Senato di chiedere l esame del disegno di legge (entro dieci giorni) proporre modificazioni (entro altri trenta giorni), ma è la Camera che si pronuncia in via definitiva a maggioranza semplice; 3) leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo ((art. 70 quinto comma): come il procedimento ordinario, ma il Senato ha solo quindici giorni per deliberare proposte di modificazioni; 4) leggi approvate dalla sola Camera dei deputati quando, su proposta del Governo, lo Stato interviene nelle materie non riservate alla sua competenza legislativa esclusiva (art. 70 quarto comma): qui il Senato ha dieci giorni di tempo per modificare il testo approvato dalla Camera, ma la Camera può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato votando a maggioranza assoluta; 5) iter abbreviato per i disegni di legge che il Governo ritiene essenziali per l attuazione del programma di governo (art. 72 settimo comma): la Camera ha cinque giorni per deliberare e i tempi per il Senato sono dimezzati rispetto al procedimento ordinario. 6) Iter speciale per i disegni di legge di conversione dei decreti legge (art. 77 penultimo comma): il Senato ha trenta giorni per chiedere l esame del ddl e dieci giorni per proporre modificazioni; 7) ricorso preventivo di costituzionalità per le leggi elettorali (art. 73); 8) leggi per conferire alle Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116): procedimento bicamerale, previa intesa fra lo Stato e la Regione interessata. 11

12 A proposito delle materie, qualcuno ritiene inappropriato che, secondo i nuovi articoli 78-80, sia la sola Camera dei Deputati a deliberare lo stato di guerra (a maggioranza assoluta), a concedere l amnistia e l indulto (a maggioranza dei 2/3) ad autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali (ma il Senato potrà esaminare i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati riguardanti l appartenenza dell Italia all UE). Data la rilevanza di tali materie, alcuni ritengono che andrebbe coinvolto anche il Senato nel procedimento legislativo. I tempi concessi al Senato per l esame e le proposte di modificazioni dei disegni di legge sono piuttosto brevi: taluni, considerando anche il fatto che è presumibile che i Senatori non avranno molto tempo da dedicare alle funzioni senatoriali, ritengono questi tempi insufficienti per consentire al Senato di influire davvero nell iter legislativo. Il complicarsi dei procedimenti legislativi impone di trovare una soluzione per definire i conflitti di competenza fra i due rami del Parlamento. Secondo il nuovo art. 70 (penultimo comma) ci penseranno i Presidenti delle due Camere di intesa fra loro. Ma cosa succede se non dovessero raggiungere l intesa? Non è previsto. Alcuni ritengono che questa funzione avrebbe dovuto essere affidata ad un organo giurisdizionale (la Corte Costituzionale?). Alla Corte Costituzionale invece è stata attribuita una nuova competenza: quella di giudicare preventivamente (prima della promulgazione) la legittimità costituzionale delle leggi che disciplinano l elezione dei membri della Camera e del Senato. L idea sarebbe quella di attribuire a una minoranza parlamentare (1/4 dei componenti della Camera o 1/3 dei componenti del Senato) la possibilità di richiedere il controllo della Corte nei confronti di una legge rispetto alla quale sono in disaccordo. Però il controllo preventivo, tra l altro svincolato dall indicazione di specifici vizi di costituzionalità, è ignoto al sistema italiano di giustizia costituzionale. La Corte costituzionale nel nostro sistema si pronuncia sempre sulla incostituzionalità (in base di presunti vizi specificamente indicati) e non sulla costituzionalità delle leggi. Quindi non è chiaro come dovrebbe articolarsi questo giudizio preventivo della Corte. Inoltre, non è chiaro se l impugnazione dinanzi alla Corte potrebbe comprendere anche la c.d. legislazione di contorno. Infine, il Presidente della Repubblica (nuovo art. 83) potrebbe essere eletto, a partire dal settimo scrutinio in poi, dai 3/5 dei votanti (non dei componenti) del Parlamento in seduta comune. Quindi, in pratica, dal settimo scrutinio basterebbe una minoranza parlamentare per eleggere il Presidente. Bisogna inoltre segnalare che, nel Parlamento in seduta comune, il peso di un Senato di soli 95 membri è poco influente, quindi è probabile che per l elezione del capo dello Stato prevarrà la volontà della maggioranza politica che sostiene il Governo. 12