Policy transfer e policy learning nelle politiche pensionistiche Un esempio di europeizzazione?

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1 Le politiche sociali in Italia nello scenario europeo Prima conferenza annuale ESPAnet Italia 2008 Ancona, 6-8 novembre 2008 Policy transfer e policy learning nelle politiche pensionistiche Un esempio di europeizzazione? Furio Stamati (*) Paper presentato alla prima conferenza annuale ESPAnet Italia 2008 Sessione: nr. 11 Europeizzazione delle politiche sociali ABSTRACT: Una volta pilastro di un welfare state in espansione, politicamente remunerativo e capace di finanziare i cicli politici con un debito implicito, la previdenza è divenuta l obiettivo privilegiato di delicati processi di ricalibratura, volti ad attualizzare un deterioramento delle finanze pubbliche, precedentemente esternalizzato ai danni delle future generazioni. Le difficoltà politiche legate ai tentativi di risanamento hanno garantito spazi di vocalità e d intervento alla sfera comunitaria che, dal canto suo, ha incontrato la dimensione sociale sul sentiero dell integrazione economica e della legittimazione democratica del suo operato. Dalla convergenza di una disponibilità ad agire da parte del livello sovranazionale e del bisogno di nuove risorse ideazionali dei governi nazionali, nasce una dinamica di europeizzazione dai chiari risvolti cognitivi. Pur se il coinvolgimento dell UE in ambito sociale è una realtà, dal punto di vista teorico la logica incrementale dell apprendimento è talvolta difficile da contestualizzare nel modello di path dependent change oggi prevalente in letteratura e basato sul concetto di punctuated equilibria. Inoltre, interpretare l apprendimento come una via d uscita dai vincoli elettorali della new politics del welfare state rischia di condurre ad un giudizio pessimistico sulle possibilità riformatrici dei regimi democratici. Il presente lavoro studia l evoluzione dell intervento comunitario in ambito previdenziale tra gli anni Novanta e gli anni Duemila. Il processo di europeizzazione viene interpretato come una variabile condizionante, che funge da veicolo e da stabilizzatore (grazie all impegno della Commissione Europea) di apporti cognitivi e cognitivamente rilevanti che insistono su un articolato processo di policy change. Una prima analisi dei puzzle teorici e metodologici sopra enunciati conduce alla definizione di un modello esplicativo, in seguito applicato ai processi di riforma pensionistica in Italia e in Germania. In conclusione, si può affermare che l istituzionalizzazione di contatti, di prassi e di argomentazioni (narrative e normative) di rilevanza comunitaria abbia rilassato alcuni vincoli tecnici ed elettorali sulla dinamica delle riforme. Essa non è però riuscita ad avviare né un compiuto processo di apprendimento sociale, né una convergenza tra sistemi pensionistici, data la rilevanza del contesto nazionale sulla principale variabile esplicativa delle riforme: la competizione politica. KEYWORDS: EUROPEIZZAZIONE, POLICY CHANGE, PENSIONI, POLICY LEARNING, POLICY TRANSFER, COMPETIZIONE POLITICA * Istituto Universitario Europeo Department of Social and Political Sciences Via dei Roccettini 9 San Domenico di Fiesole Firenze Please comments to:

2 If we wish to really understand the dynamic of welfare reform, we have to open the black box of the cognitive and normative orientations of policy actors. Anton Hemerijck, 2008 Policy-makers are not seeking the truth, but power and consensus required for re-election. Manuele Citi e Martin Rhodes, 2007 Di fronte alla necessità di una ricalibratura della spesa assicurativa e assistenziale, i sistemi europei di welfare hanno conosciuto, sin dalla fine degli anni Ottanta, le difficoltà di avviare processi di problem solving rapidi, efficaci e dotati di sostenibilità finanziaria e politica. Nel tentativo di reagire ai loro deficit cognitivi, i decisori politici nazionali avrebbero rivolto la propria attenzione alle esperienze di altri Paesi e a nuovi paradigmi normativi (di origine internazionale, transnazionale e sovranazionale) fino ad istituzionalizzare progressivamente dinamiche di policy learning e policy transfer capaci di aumentare le risorse disponibili per la formulazione, il momento decisionale e l attuazione delle nuove politiche di riforma. L effetto combinato di pressioni sistemiche e della ricerca di soluzioni a livello internazionale ha indebolito il monopolio statale e ridotto l autonomia nazionale nella gestione di questi ambiti d intervento: un nuovo semisovereign welfare state (Liebfried e Pierson 2000) ha sostituito il vecchio modello di stato sociale, mettendo in luce alcuni limiti dei più consolidati modelli teorici. Un crescente numero di studiosi, siano essi interessati ai nuovi governance pattern dell integrazione europea -in generale al processo di cosiddetta europeizzazione o, in particolare, al Dialogo Sociale ed al Metodo Aperto di Coordinamento (MAC)- oppure alle dinamiche di riforma del welfare state, vede nell intuizione dell apprendimento una chance di superare una concezione basata esclusivamente sul potere e sull interesse e troppo legata ai tradizionali boundaries of welfare (Ferrera 2005). Questi limiti si traducono nell incapacità di spiegare due fenomeni ormai largamente accettati quali evidenze empiriche: l esistenza ed il successo di riforme significative nonostante la soggiacente struttura di interessi e il trasferimento o l apertura al livello europeo di alcuni ambiti centrali della sovranità statale. Non ci troviamo, tuttavia, davanti ad una soluzione immediatamente applicabile. Fatto salvo il merito di affiancare alla dimensione del potere e del conflitto quella delle risorse cognitive e del dialogo, l immediatezza della lettura secondo la quale un decisore che percepisce il suo deficit informativo tende a rivedere i caratteri metodologici e sostantivi del suo operare (secondo meccanismi di emulazione e/o di trial and error) non appare capace di colmare un profondo iato esistente nella letteratura specialistica. Se gli studi ad un più elevato grado di connotazione possono utilizzare questa impostazione senza troppi problemi teorici, specialmente in settori ove l aspetto regolativo della governance è più marcato, studi più estensivi vivono, da un lato, il problema teorico di introdurre una fonte di cambiamento graduale come l apprendimento in sistemi caratterizzati da una forte resilienza istituzionale e, dall altro, quello di gettare sui sistemi democratici l ombra di un policy making elitario e opaco (quando non contraddistinto da un vero e proprio moral hazard), svincolato da meccanismi di accountability e capace più di aggirare che di rappresentare legittimamente, la struttura di interessi maggioritaria fra i governati. Sinteticamente, se i principi generali dell analisi istituzionale restano invariati, l innesto del policy learning presenta alcuni rischi di rigetto. In questo lavoro cercherò, di discutere il significato di apprendimento, valutando in modo induttivo le sue intersezioni con le iniziative europee ed il concetto di europeizzazione e cercando di portarlo più vicino ad un framework teorico denotativo, che non rinunci a considerare il ruolo primario dei decisori politici quali rappresentanti di specifici interessi sociali. Secondariamente, mi propongo di utilizzare l accostamento fra apprendimento ed europeizzazione come base concreta per l analisi di alcuni aspetti dei processi di riforma pensionistica in Italia e in Germania, due tra i paesi in cui le riforme erano considerate maggiormente improbabili (a maggior ragione nella difficile area della previdenza). Le conclusioni di questo lavoro sono intenzionalmente votate più alla definizione di una possibile agenda di approfondimento che alla produzione di nuova conoscenza, sia essa teorica o empirica. 2

3 1. Apprendimento ed europeizzazione: quale relazione e che tipo di variabili? 1.1 Apprendimento e rappresentanza degli interessi La dimensione cognitiva del policy change In che modo apprendimento ed emulazione intervengono nel complesso meccanismo causale delle riforme pensionistiche? Cominciamo affermando che policy transfer e learning divengono due concetti indissolubili se si considera che le politiche sono esportabili soltanto se vi è coscienza dei vincoli tecnici e politici imposti dal logoramento dello status quo e del fatto che i limiti degli assetti vigenti sono spesso invisibili. In assenza di crisi violente e senza alcun trasferimento, anche solo in termini ipotetici, non è possibile decostruire l auto-evidenza normativa e cognitiva (la specifica policy story) che legittima la configurazione istituzionale esistente: di conseguenza è impossibile individuare e correggere gli errori. Pur se una simile impostazione sembra aprire spazi illimitati alla forza della persuasione e del dialogo, va precisato che nessuno dei due concetti ha un legame intrinseco con la governance democratica o con la gestione di politiche pubbliche. Apprendimento e trasferimento (nelle sue varie forme) costituiscono, in modo più generale, degli strumenti: delle fonti di informazione ed expertise, preziose per elaborare maggiori e migliori soluzioni (dimensione funzionale) e sottoporle al giudizio degli stakeholder in modo più abile e persuasivo (dimensione relazionale). La strategica autoreferenzialità che li contraddistingue è ancor più evidente, se si considera l origine di questi concetti nello studio delle organizzazioni complesse e nella teoria dell errore, che -del resto- relegavano l apprendimento all ambito meramente operativo della valutazione a posteriori di corsi d azione già intrapresi. Una prima declinazione politica del concetto di apprendimento è ravvisabile nella seminale analisi di Heclo (1974), che lo situa all interno di un interazione sociale e che fa seguire la fase tradizionale del confronto politico (powering) ad un momento preliminare di circospezione e perplessità (puzzling) destinato a modificare il comportamento in risposta alla percezione di nuove difficoltà (stimolo esterno). Lo sforzo trasformativo degli individui viene mediato dalle loro dotazioni iniziali di risorse e dalla rete di scambi e contatti che li collega ed è ulteriormente filtrato dalle caratteristiche specifiche dei programmi, la cui consolidata efficacia fa impennare i costi relativi di un completo rovesciamento dell esistente, rendendolo del tutto improbabile. L immagine che ne risulta è quella di un cambiamento tendenzialmente top down, fluido e incrementale e istituzionalmente vincolato; ma reso deterministico dal meccanismo di stimolo (esogeno) e risposta che lo innesca. Un ulteriore importante sfumatura politica viene introdotta dai lavori di Haas (1990, 1992), che sottolinea come forme di apprendimento siano necessarie agli attori politici per formulare, grazie ad una migliore padronanza degli argomenti, definizioni di problemi che siano contemporaneamente efficaci e compatibili con la propria identità ideologica. Sempre all inizio degli anni Novanta, mentre la fine della guerra fredda sembra consentire un approccio più globale al problem solving, Rose (1991) avvia la nuova letteratura sul policy transfer introducendo i concetti di diffusione e lesson drawing ed immaginando policy maker disposti a valutare l appropriatezza di certi corsi d azione sulla scena internazionale e ad appropriarsi di quelli più efficaci riproducendoli, emulandoli o traendone ispirazione, ovvero non ostacolando dinamiche di sintesi o ibridazione. In seguito, autori come Deacon (1997), Dolowitz e Marsh (2000) ed Evans e Davies (1999) operazionalizzano il framework teorico del trasferimento formulando specifiche research question e precisando il ruolo delle reti nazionali e transnazionali di attori nel contesto di una crescente internazionalizzazione del patrimonio cognitivo. Ancora una volta, è vitale il legame con processi autonomi di policy learning, capaci di giustificare la produzione di conoscenza nuova ed originale, il cui approfondimento non viene certo meno negli anni successivi. L apprendimento si afferma, nel corso degli anni Novanta, come una via per superare la rigidità istituzionale: nella sua veste di dinamica di idee, esso postula il cambiamento di un fattore sovraordinato o antecedente rispetto alle istituzioni e capace di influenzare -se non addirittura di determinare- gli interessi materiali e le preferenze che a loro volta le originano (Blyth 2003). Con la 3

4 crisi dei modelli che, con speciale riferimento al welfare state, volevano spiegare le dinamiche istituzionali ricorrendo esclusivamente al conflitto sociale, è proprio a partire dalle nuove letture dell intuizione di Heclo che si produce lo iato, prima accennato, fra una macroanalisi più incentrata sulla struttura e una micro/meso-analisi più interessata agli attori. May (1992) e Bennet e Howlett (1992) hanno distinto tre livelli di analisi del cambiamento: quello sociale, avviato -in modo discontinuo oppure incrementale- nella società civile da imprenditori politici desiderosi di ridefinire l agenda e la definizione dei problemi, quello politico legato al know how e alla competenza di politici e burocrati, il terzo relativo all attuazione della politica che è incrementale e iterativo. Le letture di Wildavsky (1992) e Sabatier e Jenkins-Smith (1993) hanno sottolineato il dato endogeno, continuo e graduale dell apprendimento attraverso i concetti di continua ridefinizione dei problemi e di revisione del sistema di credenza, richiamando il potere delle idee nel guidare un azione che resta sempre e comunque cognitivamente vincolata e trova proprio nell incrementalismo la sua principale fonte di efficacia. Secondo Sabatier e Jenkins-Smith (1993) la struttura triadica si produce anche nei sistemi di credenza, caratterizzati da un nocciolo normativo, da posizioni strumentali e da routine ausiliarie: questi livelli sono posti in ordine decrescente di resistenza al cambiamento cosicché solo il primo richiede necessariamente uno shock esogeno per trasformarsi. L analisi di Peter Hall (1993) evidenzia altrettanto fortemente il ruolo delle idee e l esistenza di tre livelli (precisamente relativi a settaggi, strumenti e paradigmi) di cui solo uno conosce la necessità di interventi esogeni (il cambiamento paradigmatico o sociale), ma insiste sul carattere strumentale dell apprendimento per il raggiungimento dei fini del governo. Se nell analisi di Heclo il processo era graduale, efficace e scatenato esogenamente, le riletture di Hall e Sabatier e Jenkins-Smith distinguono tra cause endogene ed esogene e sviluppano un giudizio pessimistico sulla capacità trasformativa autonoma del sistema dato che legano gli effetti più sostanziali a mutamenti di livello normativo/sociale/paradigmatico (la cui variazione si estende ai livelli sottostanti), confidando nel ruolo provvidenziale di elementi esogeni inevitabilmente casuali. Da questa base comune, l analisi di Hall viene poi reinterpretata in senso neoistituzionalista principalmente da Pierson (1994, 1996), che assume in modo ancor più rigido la capacità strutturale delle istituzioni di assorbire, all interno degli equilibri esistenti, qualsiasi cambiamento che non si ponga come fattore di crisi. Sabatier e Jenkins-Smith, introducendo il concetto di advocacy coalition, si avvicinano invece ad una lettura maggiormente attoriale del cambiamento, compatibile con le analisi micro sia nel campo delle politiche pubbliche che dell europeizzazione, svincolate da alcune delle implicazioni più rigide della path dependency e della policy legacy. Restano da saldare i due lati dell analisi: quello astratto, che vede le macrostrutture immobilizzate dai vincoli istituzionali e quello più concreto ed empirico, capace di esaminare i processi di evoluzione concretamente operanti in singoli ambiti settoriali. A patto di mantenere una visione concreta di policy learning, senza ipostatizzarlo come fenomeno in sé o come variabile indipendente tout court, una lettura dell apprendimento in senso politico e di policy può divenire capace di superare il vero scoglio dei modelli teorici relativi al welfare state 1 : la centralità della domanda di redistribuzione dei rischi e della ricchezza collettivi sia sotto forma di risorse di potere della sinistra che di alleanze sociali in cui la borghesia ha un ruolo pivotale. Ne risulterebbe una nuova concezione del rinnovamento dello stato sociale, intermedia tra un immagine top down completamente clientelare o paternalistica ed una bottom up dai tratti quasi rivoluzionari: in tal modo, si vorrebbe spiegare come le riforme possano avvenire nonostante la dinamica degli interessi non appaia scossa da nessun cambiamento paradigmatico, seguito a forme esogene di apprendimento sociale. Se il policy learning esiste ed è realmente operante non tanto come proprietà sistemica 2, ma solo attraverso il suo effetto nelle azioni e nelle strategie (di alcuni) dei decisori che apprendono, diviene una questione di assoluta importanza comprendere quali 1 Non sorprende che i teorici più legati agli effetti strutturali (Pierson 2004, ma in un senso diverso anche Thelen e Streeck 2005) continuino a dichiararsi scettici in merito a questa possibilità (Hemerijck 2008). 2 Come ricordano, ad esempio, Radaelli e Schmidt (2004): The problem with institutional thinking is that institutions, strictly speaking, do not have cognitive capacities of their own. This is why we turn to discourse. 4

5 sono gli attori che applicano (cioè traducono in effettivo policy change) gli stimoli provenienti dai propri processi cognitivi Il vincolo elettorale e l applicazione dell apprendimento I risultati promettenti dell agenda di ricerca basata sulla competizione politica (Ross 2000, Kitschelt 2001, Green-Pedersen 2002, Bonoli e Powell 2003) e la volontà di soffermarci su attori che siano protagonisti sia nel policy making che nella società civile, ci spingono a focalizzarci sull apprendimento di secondo ordine dei partiti politici (aggregati in coalizioni di governo e opposizioni). Il concetto cardine di questa visione è quello di offerta politica, con cui si vuole sottolineare il ruolo attivo dei policy maker nell interpretare -sotto la pressione elettorale ed in modo auto-interessato, discrezionale e selettivo- la domanda di policy della maggioranza dei cittadini, includendola nel proprio programma, più o meno compiutamente, a seconda della rispettiva capacità di sostenere il costo politico-elettorale ed amministrativo da essa implicato. 3 E evidente come l elaborazione programmatica operata dai partiti getti le premesse della definizione dei problemi e della formulazione di politiche che concretizza l azione di governo: se la distribuzione dell elettorato e la forza relativa dei partiti fra distinti gruppi sociali e distinti livelli di governance è una chiave di lettura della loro offerta in termini di ricalibratura distributiva e istituzionale, è proprio il loro sforzo strategico di legare novità e identità a creare occasioni di ricalibratura funzionale e normativa. Di fronte a questo innegabile ruolo dei policy entrepreneur (Kingdon 1984), la lettura economica del sistema politico 4 offre un prezioso contraltare, sottolineando come la competizione fra partiti incalzi i programmi elettorali, spingendoli il più vicino possibile ai desiderata sociali e trasformandoli quindi in una vera offerta, non solo in una liturgia funzionalista o -nel caso opposto- ideologico-identitaria. E questo incentivo a competere (che riguarda tutti i partiti, siano essi office o policy seeking) a mantenere efficace il vincolo elettorale, subordinando l azione politica alla volontà dell elettorato e spingendo all acquisizione di nuove risorse cognitive (Jones 2001) anche solo limitate ad un semplice policy bandwagoning- i decisori che vogliono allargare i loro margini di autonomia (political slack; Mulè 2000). Qual è dunque il ruolo dell apprendimento e dell emulazione in questo contesto? In altre parole, come possiamo riportarli (da fenomeni astratti, seppur intuitivi) nel cuore dell agire concreto dei decisori politici? Una risposta preliminare alla prima domanda sorge dal rilievo che la complessa interazione fra la domanda maggioritaria e l offerta politica aggregata, che caratterizzano il mercato elettorale delle politiche sociali, è un processo lungo e articolato, in grado di mettere a dura prova le risorse dei partiti politici. Un partito o una coalizione meno dotati saranno in difficoltà nel gestire la capacità di rispondere alle sfide del mercato elettorale e della competizione politica e - perfino nel caso in cui, per pura fortuna, la loro posizione iniziale nel policy space sia straordinariamente favorevole- di far sopravvivere la riforma ai veti incrociati in qualità di maggioranza di governo. Non è sorprendente, quindi, affermare che l apprendimento -di qualsiasi genere- ha, in quanto progresso nel know how, un ruolo simile a quello che la teoria economica attribuisce alla tecnologia: quello di migliorare l offerta rilassando alcuni constraint. Il risultato è una migliorata capacità di mediare fra la domanda ed i vincoli istituzionali posti dal sistema, eventualmente agendo sulla prima con operazioni informative o perfino di marketing politico. 3 Per costo politico-elettorale intendiamo in questo saggio, con una forma semplificata, la necessità di giustificare (come già sottolineato da Haas) in modo coerente con la propria identità storica le novità portate dal nuovo assunto programmatico, cioè di giustificare, agli occhi delle constituency più fidelizzate, il tentativo di conquistare una nuova fetta di elettorato al momento presente nel mercato potenziale del partito e di porsi in modo credibile nei confronti di quest ultima (acquisizione di commitment). Per costo amministrativo, intendiamo il costo di tradurre in pratica la promessa elettorale se il responso delle urne è favorevole: entrano qui in gioco le risorse cognitive e mediatiche a disposizione del nuovo governo e, soprattutto, i vincoli operativi all azione governativa, tra i quali possono essere inclusi la forza e l evidenza normativa di determinati assunti paradigmatici (ad esempio la disciplina fiscale ), la consapevolezza dello stato della finanza pubblica, la capacità e le risorse necessarie per rapportarsi in modo autorevole con blocchi sociali favorevoli -ovvero avversi- al corso d azione proposto. 4 Tutta la letteratura, formalizzata e non, che prende le mosse da Black (1948) e Downs (1957). 5

6 Contemporaneamente, l apprendimento non è uno strumento neutrale nelle mani del policy maker: il suo contenuto sostantivo implica l affermazione di paradigmi e principi normativi che possono introdurre vincoli nuovi, sotto forma di obiettivi addizionali o di restrizioni negli strumenti e nei settaggi utilizzabili (perché rivelatisi controproducenti o divenuti inappropriati). Inoltre, esso aumenta la comprensione delle falle dello status quo, determinando in senso funzionale almeno parte dei programmi politici ed imponendo il compito di risolvere problemi spesso tecnicamente complicati, ma garantendo anche una forma di legittimazione particolarmente efficace. In che modo queste influenze esterne entrano nell interazione fra domanda e offerta politica? Una delle letture più chiare e promettenti è offerta da Kitschelt (2001). Riprendendo la sua analisi, si può affermare che esistono due tipi di fattori che spiegano la transizione fra un equilibrio ed un altro nel policy space: i push factor, che sostanzialmente intervengono a ridefinire la domanda politica e quindi l offerta sulla base della normale rappresentanza ed i pull factor, che sostanzialmente colgono l effetto dei mutamenti contestuali sull offerta politica, in termini di nuove opportunità di azione offerte alle strategie competitive dei partiti ed alla loro imprenditorialità politica. Se il modello che schematizza il processo di formazione dell equilibrio politico può essere forse considerato un po auto-referenziale (specialmente nelle sue varianti formalizzate), questi due tipi di fattori costituiscono delle finestre aperte sul mondo, per l interazione tra le forze fondamentali (domanda e offerta) del mercato politico-elettorale. Una delle sfide teoriche lanciate dal concetto di apprendimento è quella di spiegare come quest ultimo influisce sull agency sottostante le riforme, prima di spiegare qualsiasi influsso sulla struttura. Crediamo che i push e i pull factor possano rendere conto in modo soddisfacente della prima interazione. Prendiamo ora in considerazione anche il secondo interrogativo. Come già anticipato, per cogliere questo tipo d influenza, è necessario accogliere una concezione più dinamica di path dependency e di altri assunti chiave del neo-istituzionalismo, riconoscendo il carattere intrinsecamente evolutivo dello status quo, la cui stessa sopravvivenza dipende -in realtà- da fattori di sottodeterminazione istituzionale che ne prevengono la sclerosi ed il decadimento (Hemerijck 2008; Hacker 2002; Thelen e Streeck 2005, Crouch 2005). Senza entrare nell intricato dibattito gnoseologico ed ontologico relativo alla natura situazionale o universale degli incrementi di conoscenza ed alla cumulabilità o irriducibilità dei successivi paradigm shift, va rilevato che l apprendimento è inseparabile da qualche forma di gradualità. Ciò rende più complesso e continuativo il meccanismo di path departure, che non si riduce a bruschi e improvvisi salti fra una deterministica dipendenza istituzionale dal percorso ed una fatalistica (poiché a posteriori ineludibile), cataclismatica palingenesi 5. Quali implicazioni ha dunque l accostamento fra policy learning e path dependency? L impostazione gradualista, da sempre cara alla letteratura sulla political economy delle riforme (Rodrik 1996), ha scosso le fondamenta della lettura istituzionale ortodossa -basata sulle proprietà ontologiche di istituzioni intese come oggetti inamovibili (Pierson 1998)- consolidatasi nel corso degli anni Ottanta di fronte alle difficoltà obiettive e alle resistenze politiche dei primi tentativi di contenimento o riforma sottrattiva del welfare state. Pur in un contesto favorevole dovuto a fattori ideali e materiali, interni ed esterni, come la crisi del keynesismo, le prime avvisaglie di un vasto spettro di dinamiche di post-industrializzazione e i primi grandi fenomeni di internazionalizzazione della politica economica (integrazione europea, perestrojka sovietica, Uruguay Round), due grandi pilastri proteggevano -a discapito dell impostazione funzionalista- il vecchio policy paradigm sociale, ancora solidissimo sul versante etico-normativo, ma ormai svuotato nella sue pretese di funzionalità. Il primo di questi è appunto la complessità tecnica del processo di riconoscimento e instaurazione di incentivi virtuosi, capaci di favorire la sostituzione dell intervento attivo e correttivo dello stato (welfare inefficient perché impositivo sia nel finanziamento che nell offerta/concessione di servizi) con un sistema maggiormente sinergico e integrato, fatto di responsabilizzazione individuale, concorrenza di fornitori privati ed attenzione a non produrre distorsioni economiche. Il nodo 5 Crisis-and-catharsis path of institutional change, nella formulazione di Anton Hemerijck (2008). 6

7 problematico stringe i riformatori nelle sue spire: il welfare state include -nel diamante dei suoi protagonisti- intervento pubblico e mercato; ma li trascende entrambi in nome dell efficienza economico-finanziaria, e, contemporaneamente, di considerazioni etiche e di sviluppo legate al benessere (individuale e collettivo) dei cittadini e, talvolta, alla strategia industriale della nazione. Questa necessità di proiettare su più dimensioni le conseguenze di ogni intervento garantisce al politico riformatore, in materia di investimento sociale e di equità intergenerazionale, possibilità di scambi e compensazioni simboliche oltre che economiche (Schludi 2005); ma esaspera il bisogno di contestualizzare le singole proposte (magari funzionalmente ineccepibili) in una visione paradigmatica di sviluppo della società. La gestione della multi-dimensionalità impone quindi un duplice vincolo all offerta di policy che, per quanto faticosamente, può essere superato attraverso l apprendimento e l emulazione di migliori prassi, se queste vengono intese come strumenti per comprendere meglio il proprio ambiente operativo (Mintrom 2000). La seconda fonte di path dependency è il radicamento degli istituti vigenti nella percezione e nei desiderata di una vasta platea di beneficiari, in grado di compromettere le aspirazioni policy e office-seeking di qualsiasi imprenditore politico, grazie a ritorsioni nell arena corporativa ed elettorale (Pierson 2001). Consolidatisi come progetto politico in grado di garantire gli equilibri socio-economici che legavano i bisogni dei ceti meno abbienti a quelli di una classe media ampiamente frammentata, gli istituti dello stato sociale permarrebbero come punto di equilibrio di una serie di veti incrociati di attori politici o corporativi e di gruppi di interesse (Esping Andersen 1990, Baldwin 1990). Stavolta, si tratta di un vincolo legato (più tradizionalmente) alla domanda politica, che agisce indirettamente sulle proposte dei policy maker attraverso l arena elettorale o corporativa: un fatto che, di certo, non esautora i decisori privandoli del proprio potere d iniziativa e di azione, ma distingue una policy direction espansiva e politicamente remunerativa (credit claiming) da una sottrattiva, perseguibile soltanto evitandone i costi politici con artifici di offuscamento o di gestione del discredito (blame avoidance, blame shifting, blame buffering). (Weaver 1986; Pierson 2001) Entro a questi pilastri, tuttavia, continuano ad esistere crepe che garantiscono, certo in particolari giunture critiche di origine in parte esogena (fortuita?), la fluidità necessaria all innovazione istituzionale: senza questo assunto fondamentale, l unico modo di accogliere il policy learning è quello di opacizzarlo e postularlo come un ennesima variante dell abusato concetto di shock esogeno. Più vantaggioso pare invece connotare l analisi fino al punto in cui le crepe nella struttura 6 emergono all occhio dell osservatore. Di fronte all idea che lo stato sociale, tramite reazioni omeostatiche (Howlett e Cashore 2007), sia di regola capace di reagire alle sfide esterne ritrovando l equilibrio con minimi aggiustamenti dello status quo (determinati, a seconda delle letture, da elementi puramente sistemici 7 -anche normativi e cognitivi- oppure dall auto-interesse di attori razionali) i riformisti più determinati e gli studiosi che, negli ultimi vent anni, hanno rilevato empiricamente che le riforme (per quanto difficili) accadono, hanno concentrato le proprie speranze e i propri sforzi sugli elementi più capaci di insistere sui due fattori di resistenza appena delineati, tentando di affrancare il quadro teorico di riferimento dal loro latente razionalismo (Blyth 2003). Elementi ormai classici nello studio del policy change, come i mutamenti dell opinione pubblica (Hall 1993), aperta a nuovi paradigmi, e le capacità imprenditoriali (Mintrom 2000) degli attori politici (e dei network che li collegano) si sono affiancati al progressivo intensificarsi dello stress sul sistema di fattori esogeni scatenati dai processi di mondializzazione e ristrutturazione industriale (Bonoli 2000), a loro volta legati alla fine del bipolarismo e all evoluzione tecnologica. Allo stesso modo, il ruolo di trend endogeni di istituzionalizzazione e de-istituzionalizzazione è stato apprezzato quale fattore interferente (Ferrera e Gualmini 2004), capace di tenere conto dell apertura dei contesti nazionali a fattori globali la cui azione presunta ricorda da vicino la prospettiva implicitamente funzionalista della vecchia teoria dell industrializzazione. 6 Grief e Laitin (2004:649) con un linguaggio rational choice li chiamano quasi-parametri: Endogenous change in this perspective is driven by marginal shifts in the value of quasi-parameters. Such shifts make the institution more or less sensitive to environmental changes and they can render an institution no longer self-enforcing in a given environment. 7 E il caso del modello punctuated-equilibrium (Krasner 1984; Baumgarten e Jones 1993; 2002). 7

8 Si tratta di un contesto in cui la designazione di una variabile come indipendente o intervenente non è priva di tratti valutativi e pertanto non è incontestabile, ma in cui non può certamente essere trascurata l influenza del sistema politico sulle capacità di innovazione del welfare state. Il sistema di relazioni tra attori politici è capace di relazionare il decisore a vari gruppi sociali -constituency beneficiarie, penalizzate o marginalizzate dallo status quo (Schludi 2005)- di selezionare un paradigma guida attraverso il vaglio della competizione nel mercato elettorale (Kitschelt 2001) e di attribuire le risorse di potere e di veto dei promotori e degli oppositori dei futuri interventi (Korpi 1983; Tsebelis 2002), legando la loro stessa possibilità di esistenza, coerenza e sopravvivenza a determinate condizioni di forza relativa. Secondo questa interpretazione, il gioco politico è lo snodo principale nella produzione, distribuzione e redistribuzione di risorse materiali e ideazionali, tra cui figurano, naturalmente, anche tutti quegli asset cognitivi che entrano nel sistema in qualità di push e pull factor. 1.2 Intervento comunitario ed europeizzazione Non solo OMC pensioni : il coinvolgimento europeo nella dimensione sociale. Nonostante l approccio country-based sia prevalente in letteratura, il livello comunitario insiste sul policy making pensionistico nazionale operando sia nel merito che nel contesto, con interventi diretti sulla materia e grazie a quel ravvicinamento di attori, politiche e istituzioni prodotto dall approfondimento dell integrazione europea e comunemente indicato con il termine europeizzazione. Da un punto di vista sincronico, Ferrera (1996) ha sottolineato l importanza di una comunità epistemica sempre più integrata, mentre Liebfried e Pierson (2000) hanno suggerito una tripartizione degli stimoli del livello europeo sui welfare state nazionali: pressioni dirette positive e negative (l Europa Sociale e l impatto dell integrazione negativa) e pressioni indirette (conseguenze di altre politiche economiche e delle relative reazioni sociali). In prospettiva diacronica, un ampia letteratura si è invece dedicata al destino del welfare state in Europa, confrontandosi sull ipotesi neofunzionalista di un assoluta convergenza (o comunque di un rallying dei casi più difformi da un modello centrale) e quella avanzata da autori come Scharpf (2000) e Streeck (2000) -che vedono le differenze permanere o perfino accentuarsi in nome di una solidarietà competitiva ancillare ai vantaggi comparati nazionali- oppure Radaelli (2000), che teme l immobilismo dei sistemi più divergenti. Ognuno di questi stimoli porta con sé una forma di apprendimento; sia esso situazionale (anche solo legato alle nuove sfide imposte dal vincolo esterno europeo) oppure riconducibile ad una migliore comprensione delle conseguenze degli istituti vigenti e dei possibili reform pathway. In particolare, si può distinguere un impatto cognitivo verticale, in cui il momento sovranazionale offre un nuovo framing e trasmette nuove competenze agli attori nazionali, da un impatto orizzontale, in cui l apprendimento è spontaneo ed il livello comunitario costituisce principalmente un mediatore di policy transfer (Börzel e Risse 2003). Nelle prossime pagine cercheremo di riassumere gli snodi principali dell intervento comunitario in materia pensionistica, per comprendere quale definizione di europeizzazione risulti più pertinente ed, eventualmente, utile per connotare più concretamente il termine apprendimento Le prime fasi dell intervento comunitario Storicamente, una costitutiva ambizione politica ha portato la CEE ad includere, fra le sue principali missioni, anche un interessamento nella sfera sociale, la cui evoluzione può essere distinta in tre fasi. Fino a metà degli anni Ottanta, questa sensibile area è rimasta pressoché isolata dall intervento comunitario 8, lasciando una robusta (perché ancora politicamente remunerativa) leva di controllo sullo sviluppo economico-sociale nelle mani degli equilibri politici nazionali e del loro bias keynesiano. Tuttavia, proprio la realizzazione delle quattro libertà fondamentali di circolazione 8 Inizialmente è per il tentativo di affrettare un unione politica; negli anni Sessanta e Settanta, a causa di una predilezione per le iniziative economiche, che si unisce alla cosiddetta eurosclerosi, avviata dalla politica estera gollista, rafforzata dall Ostpolitik di Brandt e dal peggioramento delle relazioni USA-URSS e culminata con l abbandono del sistema di Bretton Woods e le crisi petrolifere. 8

9 e il progetto di creazione di un mercato interno -istituto tipico, in realtà, di una ben più semplice free trade area (Balassa e Irwin 1961)- non poteva non produrre notevoli effetti distributivi e redistributivi sui sistemi sociali nazionali, in seguito a processi di ristrutturazione industriale e postindustrializzazione fortemente influenzati dal procedere dell integrazione. Un esempio dell impostazione hard law ed intergovernativa di questa fase sono i Regolamenti 1612 del 1968, relativo ai diritti pensionistici supplementari dei lavoratori migranti e 1408 del (attuato dal Regolamento 574 del 1972) sul coordinamento dei regimi di sicurezza sociali. Il loro effetto è quello di erodere la capacità di controllo degli stati membri sull appartenenza dei propri cittadini agli schemi obbligatori, spezzando il legame tra confini territoriali e monopolio statale nella fornitura del servizio, in una cornice favorevole al mercato e fortemente soggetta all intervento giurisprudenziale (Ferrera 2000, 2005). Fra il 1985 e il 1999, si apre una fase di ripensamento, alla luce del nuovo slancio integrazionista legato all Atto Unico Europeo e al progetto di perfezionare l integrazione commerciale (Single Market Program - SPM). Sin dal Libro Bianco sul completamento del mercato interno del 1985, la Commissione rivolge una maggiore attenzione alle conseguenze sociali dell integrazione economica e a forme di consultazione più inclusive. Convertendo l inefficiente istituzione dei Confronti Trilaterali 10, essa coinvolge gli interessi organizzati di lavoro e capitale in un Dialogo Sociale Europeo, strutturando una rete di referenti dotati di risorse sia cognitive che politiche: utili alleati nel tentativo di anticipare e ridefinire le priorità degli Stati Membri. La nuova risorsa relazionale è, per sua natura, fonte di molteplici sottodeterminazioni istituzionali: si apre ai contributi e all azione di attori insoddisfatti dello status quo, li pone in una dimensione transnazionale e mette in concorrenza livello nazionale e sopranazionale, permettendo alla Commissione di sfruttare il suo vantaggio cognitivo per collegare l obiettivo integrazionista alla new wisdom liberale. Si realizza così il primo passaggio da una negoziazione puramente intergovernativa ad una negoziazione affiancata da una sfera (informale ma normativamente rilevante) di decisione congiunta, in cui il livello sovranazionale detiene maggiore influenza (Scharpf 2000) 11. In questi anni, la dimensione sociale dell azione europea trova piena legittimazione, prima con la Carta Sociale del 1989 (annessa come protocollo al Trattato di Maastricht e inclusa nel 1997 nel Trattato di Amsterdam) ed il contemporaneo Social Action Plan; poi con la Comunicazione (1992) Towards a Europe of Solidarity. Intensifying the fight against social exclusion, fostering integration ed il Libro Bianco Growth, Competitiveness, Employment (1993): una vera road map dei futuri interventi in materia. 12 Dal punto di vista contenutistico e sostantivo, i testi istituiscono un riferimento normativo e narrativo prezioso per i futuri tentativi di riforma: la nozione di Modello Sociale Europeo. Essa unisce una serie di obiettivi ispirati dai Paesi Scandinavi (futuri membri dell Unione) ad alcuni temi specifici del discorso politico in auge nella Francia di Mitterand, come il concetto chiave di esclusione sociale. Quest ultimo, con il suo carattere dinamico e multidimensionale, contribuisce ad evidenziare le falle e la mancanza di sinergia dei sistemi pre-esistenti, insieme alla loro incapacità di offrire occasioni di sviluppo individuale e sociale: viene così avanzata l idea di una diffusa esigenza di riforma, dai connotati equitativi, oltre che sottrattivi. 9 Quest ultimo contribuisce a rendere efficace la libertà di circolazione dei lavoratori con i suoi quattro principi (euguale trattamento, cumulabilità piena dei periodi contributivi, esportabilità delle prestazioni, unicità della legislazione per tutti i residenti in un paese secondo il principio internazionale lex loci laboris) e con l istituzione di un quadro di comunicazione volto ad aiutare il lavoratore alle prese con ostacoli pratici di ordine burocratico. 10 Nati all interno del Comitato Permanente per l Occupazione, per superare la stagflazione degli anni Settanta. 11 In linea col tentativo di ridurre il deficit democratico, un nuovo carattere partecipativo si sostituisce al tipico elitismo della legittimazione cognitiva dell agire comunitario (Ferrera e Giuliani 2008), all origine di molte resistenze nazionali alle cosiddette ingerenze comunitarie. 12 Quest ultimo grande contributo della gestione Delors affianca, completa e -in qualche modo- è reso necessario, dall ormai consolidato progetto di unione monetaria, dato che garantisce un forte impegno politico ad evitare derive liberiste e anti-sociali. Tale impegno è una determinante chiave della sua forza ed opportunità politica, così diverse dal passato ed altrimenti inspiegabili. 9

10 Allo stesso tempo, l opacità del decision making ed il frequente intervento della Corte segnalano il ritardo strutturale dell integrazione positiva, caratterizzata da sforzi di ri-regolazione esplicitamente conservatori. 13 Fra il Consiglio Europeo di Essen (1994), che avvia un monitoraggio multilaterale delle performance occupazionali 14 e il Vertice Straordinario sull occupazione di Lussemburgo (1997), cominciano i primi esperimenti in direzione di un nuovo modello di governance. Il processo decisionale diviene più flessibile e veloce rispetto al metodo comunitario classico, ingolfato da varie possibilità di opting out e dal vincolo dell unanimità in alcune aree decisionali, origine al contempo di complessità e ambiguità normativa. Nel Dicembre 1996, la Commissione riesce a presentare una dichiarazione congiunta intitolata Azione per l'occupazione in Europa: un Patto di fiducia, approvata in giugno con la partecipazione delle parti sociali europee: un testo tecnico e funzionale dotato di una fortissima ed inedita legittimazione politica, ambiziosamente destinato a rilanciare lo stesso completamento del mercato interno. Sostenuta da molteplici fattori 15, la Strategia Europea per l Occupazione (SEO) avviata in Lussemburgo costituisce, sotto il profilo della governance, una versione leggera del Patto di Stabilità e di Crescita (Sgp) e degli Indirizzi di massima per le Politiche Economiche (BEPG). Immediatamente acquisita nel nuovo Trattato di Amsterdam, essa realizza un coordinamento a livello europeo introducendo una procedura priva di sanzioni e basata su linee guida comuni definite annualmente e sull elaborazione di piani d azione nazionali da sottoporre alla valutazione del Consiglio Europeo (Zeitlin e Pochet 2005). A dispetto dell apparente debolezza dell iniziativa, va riconosciuta alla Commissione (guidata da Santer e, in seguito, da Prodi) la capacità di leggere una fase politicamente delicata, in cui si rivela più remunerativo un profilo basso, compensato da una sempre maggiore abilità di gestire la parte operativa del processo: comitologia, cooperazione con le burocrazie nazionali e gli altri referenti a livello sub-nazionale, valutazione e peer review. Lentamente, la Commissione trasforma la propria identità (Beach 2004): dal prescrittivismo normativo di alto profilo politico della gestione Delors ad una modalità d influenza più sottile, meno visibile e più incentrata su aree d intervento in cui l intensità e la miopia dello scontro politico hanno un impatto ridotto, ed acquisiscono maggiore importanza l expertise e la continuità dei contatti e dei progetti. 16 Similmente, la SEO tenta di prevenire lo scontro politico e l imposizione di verità assolute, aprendosi invece alle proposte di ottimizzazione situazionale e value-laden avanzate dai partecipanti sulla base del proprio auto-interesse, della percezione autonoma della propria utilità e del modo migliore per aumentarla. L intervento sovranazionale e l ampliamento dei compiti comunitari sono legittimati dal sempre più consolidato ruolo di broker della Commissione, che si pone come policy counsellor interno all Unione, cioè come un soggetto capace di raccogliere, interpretare e sintetizzare in quadri d azione coerenti le istanze, le proposte e le raccomandazioni provenienti da vari livelli di governance (incluso quello internazionale dell OECD, dell ILO e della Banca Mondiale). Per 13 E questo il caso del Regolamento 1247 del 1992, che introduce, allo scopo di eliminare gli effetti di alcune sentenze indesiderate, la piena sovranità nel campo delle prestazioni pensionistiche non contributive, unitamente ad alcuni sistemi di cautela e salvaguardia che permettono di negare l accesso dei non-nazionali agli schemi, anche manipolandone i requisiti minimi. Il nuovo sforzo normativo, tuttavia, non riduce la complessità giuridica della materia. Nei sistemi assicurativi di cosiddetto I pilastro, il monopolio coercitivo nazionale è confermato dalla Corte (sentenza Poucet-Pistre del 1993) che non concede possibilità di uscita da schemi pubblici con un chiaro fine solidaristico e redistributivo, incompatibile con un regime di concorrenza; tuttavia, ciò è possibili negli schemi di II pilastro, se finalizzati all investimento di capitale, per garantire concorrenzialità e meritocrazia (Sentenza Coreva 1995). 14 Reso possibile dalla creazione del Mutual Information System on Social Protection (MISSOC) nel 1990 e dal pieno sviluppo amministrativo e tecnologico dell Eurostat negli anni successivi. 15 Fra i quali ricordiamo: una costellazione di governi di centro-sinistra, il Contributo Comune offerto dai protagonisti del Dialogo Sociale, l autorevolezza del Rapporto Westendorp e il nuovo principio giurisprudenziale di effetto diretto amministrativo, che legittima ed irrobustisce i contatti e gli scambi diretti, formali e informali, fra la Commissione e le Amministrazioni nazionali e subnazionali. 16 A dimostrazione della stabilità di una policy community ormai transnazionale, favorevole alla visione integrazionista della Commissione, la ricca agenda del Vertice di Vienna del Dicembre 1998 viene di nuovo integrata dal contributo delle parti sociali europee, con un Compendio di buone prassi sull'integrazione dei disabili nel mondo del lavoro. 10

11 evidenti ragioni di vicinanza e interconnessione 17 (ben rilevabili dalla logica funzionalista della Commissione) la dimensione sociale si apre alla materia previdenziale, sotto la pressione di due rilevanti pubblicazioni internazionali: Averting the Old Age Crisis della Banca Mondiale (1994) e Ageing populations, pension systems and government budgets dell OECD (1996). La prima risposta della Commissione Europea, con il supporto del Cpe (Comitato di Politica Economica), è il Libro Verde Supplementary pensions in the single market: a green paper, in cui le esperienze delle prime riforme in alcuni Stati Membri e le analisi economiche internazionali sono sintetizzate in un quadro di rinnovamento del Modello Sociale Europeo, all insegna del problema demografico, della sostenibilità fiscale e dell efficienza del mercato del lavoro. 18 Al Libro Verde seguono l approvazione della Direttiva 1998/49 sulla portabilità delle prestazioni e dei diritti acquisiti di secondo pilastro e, nel 1999, due Comunicazioni relative alla creazione di un mercato unico per le pensioni integrative e per la regolazione dei mercati finanziari nei quali esse operano. Il 1999 è anche l anno della fondamentale Comunicazione A concerted strategy for modernising social protection, in cui viene proposto di approfondire il coordinamento delle politiche sociali oltre la SEO, perseguendo la piena realizzazione del modello di solidarietà, inclusione sociale e attivazione delineato negli anni precedenti. Fra le sue varie iniziative, questa vasta e multidimensionale proposta fa suo il progetto di creare sistemi pensionistici sicuri e sostenibili, garantendo un tasso di sostituzione dignitoso e promuovendo l invecchiamento attivo; in tal modo vengono di fatto gettate le premesse per l estensione alla previdenza del modello di governance incorporato nella SEO. Il primo passo è il pieno supporto garantito dal Consiglio nel Dicembre 1999 e l istituzione, su richiesta della Commissione, di un Gruppo di lavoro di Alto Livello per la Protezione Sociale, che fornisce all esecutivo comunitario un referente immediato delle burocrazie nazionali (che si trasformerà nel Comitato per la Protezione Sociale Cps- nel corso del 2000); nei primi mesi del 2000 la Commissione vara inoltre un suo forum di discussione sulle pensioni. Nonostante queste iniziative il Social Action Programme rivela l impasse cui è ormai giunta la seconda fase, e la necessità di nuovi strumenti e di un agenda innovativa: per dirla con Wincott (2003), il bisogno di passare da una regolazione sociale ad una vera politica sociale Dopo l Agenda di Lisbona: la terza fase dell intervento comunitario La terza fase è avviata da un fondamentale punto di svolta nella storia delle politiche dell Unione: il Consiglio Europeo Straordinario tenutosi a Lisbona nel marzo Con la nuova agenda per il 2010, l obiettivo dell Unione è quello di uscire vincente dal processo di post-industrializzazione, trasformandosi in un economia della conoscenza coesa e competitiva, anche grazie all introduzione di forme basate (ma, in generale, ancor più soft) sulla governance della SEO e raccolte sotto l etichetta generale di Metodo Aperto di Coordinamento. Vi sono quattro elementi da tenere in considerazione per comprendere le implicazioni normative, cognitive e relazionali di questa fase. Il primo è l opera di costituzionalizzazione dei diritti dei cittadini e dei denizen -residenti cui viene riconosciuto uno status di semi-appartenenza- in parallelo alla cittadinanza tradizionale che, culminata nella Carta di Nizza e nel progetto di Costituzione Europea, ha introdotto canali permanenti di destrutturazione e comunicazione tra sistemi sociali prima separati da stabili frontiere politiche. Il secondo è la ridefinizione del concetto di giustizia sociale secondo il cosiddetto Paradigma dell Investimento Sociale, nato proprio dalle ricerche, commissionate e finanziate dall UE, di Ferrera, Hemerijck e Rhodes (2000) e 17 Spillover sequenziali, secondo Heimerijck e Schludi (2000). 18 Non deve stupire che l ambito di intervento sia quello meno strutturato e rinchiudibile della previdenza integrativa, più vicino ad un mercato che si riconosce nei principi di concorrenza e competitività e più bisognoso di coordinamento, in un unione monetaria, per ridurre le temute fughe di capitali dai Paesi che incoraggiano l investimento di secondo pilastro (producendo un surplus di capitali e una diminuzione del tasso d interesse di equilibrio) a Paesi che, invece, mantengono un impostazione più statalista (quindi un costo del denaro più elevato ed attraente per i capitali esteri). 11

12 di Esping Andersen (2002): una versione europea della visione supply-side e post-kenesiana del welfare state offerta dai grandi think tank internazionali. 19 Il terzo elemento è il perdurante interesse per la portabilità dei diritti e dei benefici, che rappresenta l originaria area d intervento in materia e continua a rispondere al bisogno di garantire la mobilità di circolazione delle persone, fatto che la rende un diritto giudiziabile a livello comunitario. Ad esso si unisce il bisogno di garantire un mercato europeo unito e concorrenziale per i fondi pensione integrativi. Nel contesto dell Agenda Sociale e grazie al nuovo forum previdenziale organizzato dalla Commissione, nel febbraio 2002 viene adottato un Piano d Azione per le competenze e la mobilità (Com 72/2002) volto ad assicurare la congruenza del MAC pensioni con un obiettivo tradizionale, intrinsecamente comunitario e rivolto più a facilitare il processo d integrazione che a salvaguardare la qualità sociale e finanziaria dei singoli sistemi previdenziali. A seguito del Piano, viene avviata in giugno una consultazione che permette il rodaggio del nuovo network e dei suoi eterogenei componenti sul difficile tema della contribuzione datoriale e diverrà fondamentale, nel momento in cui il MAC pensioni mostrerà un generale orientamento ad ampliare il peso del secondo pilastro occupazionale, per mostrare l inadeguatezza di alcune disposizioni regolamentari oramai obsolete. Fortemente dibattuta nello stesso periodo è la Direttiva 41/2003, proposta originariamente nel 2000, che -integrandosi con iniziative contigue nel ramo assicurativoregola le attività di tutti gli enti pensionistici aziendali o professionali 20, garantendo libertà di fornitura e di circolazione dei capitali e mutuo riconoscimento nei pilastri a capitalizzazione, ma imponendo criteri d investimento prudenziali. Il nuovo intervento sulla portabilità viene indicato, dal 2003 in poi, come completamento di questa creazione di mercato, cui dovrebbe contribuire anche una riduzione delle distorsioni fiscali richiesta insistentemente dalla Commissione sin dal 2001 (Com 214/2001). La possibilità di rinegoziare alcuni aspetti del secondo pilastro e di ottenere ulteriori garanzie in materia di pilastro pubblico per i nuovi profili professionali guadagna il favore dei sindacati europei, suscitando più perplessità nelle organizzazioni datoriali, pur con alcune differenze fra i settori. La spaccatura negli interessi sociali, tuttavia, non facilita il percorso del testo: inizialmente presentata nell Ottobre 2005 e riproposta -dopo l esame del PE in giugno- in una versione emendata nell ottobre 2007 con il supporto di due studi dedicati finanziati dalla Commissione, la Direttiva è ancora in attesa di approvazione. L ultimo e più importante elemento è, ovviamente, è il MAC pensioni, oggi confluito nel MAC sociale, che svolge il ruolo peculiare di affrontare la modernizzazione dei sistemi pensionistici entro i confini nazionali, certamente in modo coordinato, ma senza un esplicita riduzione di sovranità. Gli obiettivi originari del MAC -l elaborazione e la diffusione di migliori prassi e lo sviluppo progressivo e decentralizzato delle politiche nazionali- sono dichiaratamente legati ad un idea di apprendimento e vengono realizzati combinando tutti gli strumenti sperimentati e rivelatisi efficienti dal 1985 in poi: linee guida flessibili ma calendari definiti, revisione periodica e benchmarking con relativo naming and shaming, focus sull implementazione con un ruolo diretto del Consiglio, coinvolgimento stabile ma saltuario dei Vertici politici nazionali (durante i Consigli Europei di Primavera). La disponibilità degli attori sociali e delle burocrazie nazionali ad accettare la scommessa di un ripensamento ad ampio spettro ed alternativo sia alle lungaggini del metodo comunitario che al bias economico degli interventi del passato permette di procedere rapidamente tra l Ottobre 2000 e il Vertice di Stoccolma del Marzo La Commissione ha, ancora una 19 Combinando i più recenti contributi in materia economica e sociale, gli autori legano considerazioni di efficienza dinamica, sostenibilità e copertura dei nuovi rischi sociali, all attivazione -o meglio alla capacitazione, nel senso suggerito da Amartya Sen- in un contesto di responsabilizzazione individuale, garanzia di pari opportunità ed accumulazione di capitale umano. 20 Secondo Ferrera (2000), il giro d affari, attraversato da potenti dinamiche di trans- e sub-nazionalizzazione, è pari a circa un terzo del PIL europeo. 21 Nell Ottobre 2000, la Comunicazione The future evolution of social protection from a long-term point of view: safe and sustainable pensions (Com 2000/622) delinea le implicazioni macroeconomiche del nuovo paradigma, che si compone di sitemi pensionistici robusti, di una gestione disciplinata della finanza pubblica e di politiche attive del lavoro. Il mese successivo il Comitato di Politica Economica (Cpe) -in sempre più stretta collaborazione con il Cps- 12

13 volta, il ruolo fondamentale di produrre i documenti di sintesi, ottenendo -di fatto- il ruolo di agenda setter delle riunioni e, quindi, di educatore di questo processo di apprendimento. 22 Le parti sociali e le burocrazie sono coinvolte attivamente nel processo, anche se in modo meno sviluppato che in altre forme di coordinamento aperto (questo ha portato alcuni autori [Natali 2006] a parlare di metodo di coordinamento chiuso ); mentre i governi nazionali ottengono un potere di veto sia collettivo (nel Consiglio), che individuale, anche nella forma di più diplomatici opting out. Il processo decisionale risulta invece isolato dall intervento della Corte di Giustizia (precedentemente un attore ed uno stimolo chiave dell azione comunitaria) e del PE, che pure continua a vedere nella dimensione sociale un suo intrinseco campo d azione e che ha risposto istaurando un proprio Forum previdenziale nel Dal momento della sua nascita, il MAC pensioni ha conosciuto tre cicli di attuazione ( , e ) e due principali tentativi di razionalizzazione: il primo è stato nel 2005 (Com. 706/2005), mentre il secondo è iniziato a fine luglio 2008 ed è attualmente in corso (Com. 418/2008). Pur in mancanza di risultati sul piano regolativo, il MAC ha creato (non senza un notevole sforzo da parte dei comitati tecnici) standard inediti e condivisi, ha avvicinato culture e linguaggi grazie alla sua estrema flessibilità prescrittiva e diffuso informazioni sull esistente, ma senza individuare nettamente modelli virtuosi da emulare. Nel giugno 2002, quindici rapporti nazionali sulle sfide attese ai sistemi pensionistici confluiscono in un documento del Cps, che li sintetizza nei tre principi guida del MAC pensioni: salvaguardare la capacità di soddisfare gli obiettivi sociali, mantenere la sostenibilità finanziaria, assecondare i nuovi bisogni sociali. Tra Luglio e Dicembre si conclude la fase di definizione della strategia, con la fissazione di 11 obiettivi di compromesso fra Cpe e Cps. Notevole l introduzione di un capitolo pensionistico nelle BEPG, che porta altri Consigli dei ministri a chiedere pari dignità in materia rispetto all Ecofin. Nel corso del 2003, si fa strada l ambizione di rafforzare la dimensione sociale della strategia di Lisbona (Com 261/2003), nonostante la persistente debolezza di legittimazione e coesione degli attori sociali. In Dicembre, il rapporto congiunto del 2003 (Com 773/2003) conclude il primo ciclo del MAC, confermando una predilezione per riforme di lungo periodo destinate a ritardare l uscita dal mercato del lavoro e a sviluppare la previdenza integrativa. Tuttavia, non sono mancati problemi di coordinamento fra i comitati e dubbi sull utilità dei benchmark di fronte ad un contesto istituzionale di natura tanto variegata ed al diritto alla segretezza fatto valere da alcuni paesi relativamente ai propri dati. La natura tecnica e ristretta della conoscenza prodotta è un elemento chiave per comprendere gli aspetti qualitativi del suo impatto cognitivo, che risulta molto limitato in senso pubblico o sociale, ma si rivela prezioso nel cosiddetto secondo livello di apprendimento. Ci riferiamo, in questo senso, al miglioramento delle institutional capabilitiy, al ravvicinamento delle posizioni tra attori economici e sociali, alle collaborazioni bilaterali instaurate da alcuni paesi, alla creazione di figure di riferimento (funzionari ed esperti) di spessore europeo ed all indubbio sforzo scientifico profuso per comprendere e descrivere meglio le implicazioni socio-economiche dei sistemi previdenziali, che facilita il reperimento di dati per scopi accademici. Contrariamente alle aspettative più ottimistiche del 2003 e alle dichiarazioni contenute nell Agenda sociale di febbraio (Com 33/2005), la revisione del dicembre 2005 (Com 706/2005) presenta gli stessi caratteri del complessivo ripensamento dell Agenda di Lisbona, avvenuta nel corso dello stesso anno, a seguito della revisione di medio termine operata dai due rapporti Kok presenta una prospettiva delle conseguenze previdenziali sui bilanci nazionali fino al 2050 (Epc/Ecofin/581/00), in base alla quale consiglia di ritardare il pensionamento, decumulare il debito, rafforzare l equivalenza attuariale ed accrescere il ruolo di schemi a capitalizzazione attraverso strutture multipilastro. In Dicembre, viene adottata a Nizza l Agenda Sociale dell Ue, mentre il Vertice di Stoccolma vara il MAC pensioni nel marzo 2001, indirizzando subito una nuova richiesta di informazioni congiunta a Cpe e Cps. 22 Tale compito le permette di consolidare la sua vocazione di mediatore nell interazione multilivello fra gli attori guidati da interessi sociali e quelli guidati da interessi economici (Natali 2006): una contrapposizione che in effetti si riproduce anche al suo interno, mettendone alla prova la coesione, ma permettendole di giocare, attraverso le sue varie DG, su più tavoli contemporaneamente e sempre con un certo margine di credibilità. 13

14 del 2003 e del La generale insoddisfazione per gli scarsi progressi in vista del 2010, si affianca alle due sfide proprie del MAC pensioni, stretto fra la necessità di integrare la cospicua mole di dati provenienti dai Nuovi Stati Membri -caratterizzati da un welfare state del tutto peculiare e da un inferiore capacità amministrativa- e quella di procedere davvero alla definizione di espliciti corsi d azione, con tempi e spazi di confronto molto più limitati in un Unione di 25 (e poi 27) paesi. Restano invece forti legami funzionali con la SEO, rafforzati dall attenzione per l equità e l adeguatezza delle riforme su base intergenerazionale e in una prospettiva life-circle. La principale priorità della revisione, integrata da un ampia opera di consultazione presso i network legati al processo decisionale, è di raggiungere una migliore integrazione con i campi contigui delle politiche sanitarie e d inclusione sociale, trasformandoli in un area unitaria d intervento (MAC sociale), che sviluppi una maggiore massa critica e funga da secondo pilastro di una strategia di Lisbona ormai prevalentemente orientata alla crescita e all occupazione. Il nuovo ciclo viene fissato straordinariamente per il , in modo da riallinearsi con Lisbona e gli altri processi (BEPG e SEO), imponendo così un sostanziale stop al livello comunitario del processo pensionistico 23 (nell ambito del quale i nuovi programmi nazionali erano stati consegnati nel luglio 2005) e focalizzandosi maggiormente sugli altri due ambiti. In seguito a questa ridefinizione, la sostenibilità sociale ed economica e la capacità dei sistemi di modernizzarsi e flessibilizzarsi viene pienamente assunta in un policy paradigm ormai consolidato, mentre gli obiettivi in materia pensionistica si concretizzano in una maggiore attenzione per l adeguatezza dei trattamenti minimi e l elevamento del tasso di occupazione fra gli anziani, già obiettivo centrale della SEO e di Lisbona. Più indirettamente, la revisione del marzo 2005 del Patto di Stabilità e di Crescita accorda un trattamento più favorevole in caso di infrazione a quegli Stati che stiano riformando in senso multipilastro il proprio sistema pensionistico, facilitando nel contesto bismarckiano l emulazione di una struttura tipica dei sistemi pensionistici beveridgiani. Non si può non riconoscere una certa convergenza anche rispetto ai policy advice, ad esempio, della Banca Mondiale, che sempre nel 2005 ha rielaborato la propria proposta di sistema a tre pilastri considerando con maggiore attenzione il ruolo di uno zero pillar universalistico, dedicato alla prevenzione della povertà e di un fourth pillar comprendente risorse non previdenziali, fra cui i servizi sanitari. Quanto alla governance, il gradualismo viene incluso come aspetto intrinseco alle riforme in ambito previdenziale e come principio guida capace di mantenere la flessibilità e l adeguatezza dei sistemi, mentre il focus sull applicazione dell approccio definito durante il ciclo precedente rende il livello nazionale protagonista di questa fase, come si può notare dal Rapporto Congiunto del 2006 (Com 62/2006). Ciò non impedisce l apertura di un nuovo ed importante fronte di integrazione positiva, pienamente coerente sia con la creazione di un mercato europeo per i fondi di secondo e terzo pilastro, sia con lo sforzo profuso -tra febbraio 2004 e dicembre per creare un mercato dei servizi unificato, socialmente sostenibile e capace di garantire adeguato riconoscimento ad alcune aree di interesse prioritario. Si tratta del tentativo di individuare (grazie ad una consultazione aperta tra l inizio del 2006 e l estate 2007) accanto ai servizi di interesse economico generale (Com 374/2004), di servizi sociali di interesse generale (Com 177/2006): un campo funzionalmente e politicamente nevralgico per lo sviluppo del mercato dei servizi e bisognoso di un chiaro intervento definitorio e regolativo di respiro regionale Profili di europeizzazione nell intervento comunitario in campo pensionistico Sintetizzando, l evoluzione dell intervento comunitario in materia pensionistica è contraddistinta sia da dipendenza dal percorso, sia da uno sforzo di integrazione positiva che porta alla sistematizzazione di alcuni elementi destrutturati per lo status quo. Sullo sfondo c è il lento 23 Inoltre, questi anni di transizione sono definiti leggeri e vengono impiegati per acquisire dimestichezza con i nuovi strumenti (il programma pluriennale PROGRESS e la sua linea di bilancio dedicata, lo sviluppo di un database pubblico del MISSOC e il nuovo quadro semplificato di indicatori) oltre che ad iniziative destinate a migliorare la trasparenza e la visibilità del MAC e del decision making nazionale. 14

15 emergere della dimensione sociale, legata all intensificarsi dell integrazione commerciale, che tende -come avviene a metà degli anni Novanta- a rispondere positivamente ad alcune costellazioni di fattori facilitanti. Più in profondità, troviamo nell approccio hard law al tema della portabilità una situazione di path dependent change -a volte sclerotizzato in vera e propria path dependencyparzialmente compensata da margini più ampi per l integrazione dei mercati finanziari (quindi delle prestazioni di secondo e terzo pilastro) grazie all Unione monetaria e alle forti prerogative comunitarie in materia di concorrenza. Come contraltare, e spesso come residuo necessario di tali iniziative, c è un denso e variegato processo di sottodeterminazione istituzionale, avviato principalmente (almeno secondo la nostra ricostruzione) dall imprenditorialità politica della Commissione Europea. La sua capacità di raccogliere le risorse cognitive, amministrative e soprattutto relazionali, necessarie ad erodere il controllo degli Stati su alcune reti di attori, crea le condizioni per contendere il monopolio nazionale su alcune aree di policy, pur molto complesse sia politicamente sia tecnicamente. L aspetto più rilevante, tuttavia, è che l estrema lentezza che caratterizza questa trasformazione non ne compromette il carattere cumulativo. Sebbene non si possa parlare di un disegno unico e sempre coerente, la stratificazione dell arena europea ed il suo carattere plurale e multi-dimensionale divengono una realtà progressivamente ineludibile, sulla quale il MAC pare piuttosto imporre un principio ordinatore (e coordinatore) improntato al riconoscimento di quella natura multilivello, che ormai si è radicata nell esperienza quotidiana dei decision maker grazie agli effetti del Single Market Program e dell Unione monetaria. Che valenza assume il concetto di europeizzazione in questo campo? In che modo la letteratura sull europeizzazione ci può aiutare a valutare gli effetti di questo processo così multiforme? Innanzitutto è opportuno rilevare se il concetto europeizzazione è applicabile alla dinamica descritta finora. Il termine, utilizzato negli anni Ottanta per indicare il coinvolgimento del livello europeo in ampie parti della legislazione nazionale, è stato oggetto di un vero e proprio boom nel corso dei primi anni 2000, fino ai tentativi di ridefinizione di un concetto ormai slargato, avviati fra il 2003 e il 2006 (Radaelli 2003; Giuliani 2004; 2006). Prima indicativo di un fenomeno storico o culturale, il termine ha cominciato a contraddistinguere, senza una chiara definizione dei rapporti causali, un processo di adattamento non limitato all attuazione delle normative europee e caratterizzato da processi di convergenza di attori e modalità di governance e di interconnessione dei policy network. E proprio questo legame tra policy e politics che rende vago il termine europeizzazione, ponendolo su entrambi i fronti della frattura individuata all inizio. L interazione causale tra istituzioni e agency resta infatti indefinitamente sospesa tra la riproduzione istituzionale degli interessi e delle idee ed il ruolo trasformativo di questi ultimi (Featherstone e Radaelli 2003), complicandosi anche in merito alla direzione del processo (top-down o bottom up: vedi Olson 2002) ed all identificazione dell UE come policy entrepreneur favorevole al cambiamento o come contesto istituzionale di riferimento. L europeizzazione 24 si avvicina così, divenendone una tradizionale chiave di lettura ma senza esserne assorbita, ai processi cognitivi che attraversano prima la CEE (Kerr 1973) e poi la governance multi-livello dell Unione (fra gli altri, Ladrech 1994 e Börzel e Risse 2003): due elementi che restano entrambi difficili da misurare, ponendosi da un lato la minaccia del gradismo, dall altro quella di rinunciare a verificarne il carattere processuale e cumulativo. Questa difficoltà tende a riportare l europeizzazione vicino al concetto di istituzionalizzazione, come proposto sia da Sandholtz Stone Sweet e Fliegstein (2001) che da Risse, Caporaso e Green Cowles (2001): una formulazione consolidata, strategicamente ambigua ma che, come evidenziato tra gli altri da Giuliani (2004), si rivela forse troppo astratta per la letteratura empirica. Il ruolo delle istituzioni, tuttavia, è multi-dimensionale e multi-direzionale, fino a cercare di riunire approcci diversi della stessa analisi istituzionalista. Ad esempio Börzel e Risse (2003) suggeriscono, ricombinando i concetti di logic of consequentialism e logic of appropriateness 24 Intesa qui non come mero trasferimento di competenze (Lawton 1999), ma come effetto del coinvolgimento della dimensione europea nel policy making nazionale, indipendentemente dalle sue eventuali conseguenze, ad esempio una convergenza (Radaelli 2003). 15

16 sviluppati da March e Olsen (1989), che le due logiche di mutamento sono entrambe operanti e possono essere attivate dai decisori favorevoli al cambiamento in una sequenza strategicamente favorevole in relazione al contesto. Nel caso di politiche redistributive come la previdenza, un azione preliminare in senso cognitivo avrebbe il vantaggio di avvicinare le preferenze degli attori prima di avviare la competizione all interno delle istituzioni formali, nelle quali il gioco è regolato dalle risorse di potere e dalla logic of consequentialism. Dalla nostra prospettiva, è una lettura di europeizzazione come istituzionalizzazione che sembra più utile e coerente per connotare sul piano sostantivo i fenomeni di policy learning e policy transfer. Nella particolarmente accurata definizione proposta da Radaelli (2003), il termine si riferisce a: Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and public policies e, relativamente al policy change, conosce quattro differenti possibili outcome: inerzia, assorbimento (un cambiamento di primo o secondo ordine), trasformazione (un cambiamento paradigmatico) oppure retrenchment (in una connotazione simile al concetto neo-funzionalista di spillback). Il collegamento con il paradigma neo-istituzionalista, reso possibile dal comune interesse per fenomeni concreti (carattere post-ontologico) permette di attribuire valore teorico ad alcuni aspetti evidenti nella nostra breve disamina: ad esempio, alle istituzioni informali come il benchmark periodico, la peer review e i contatti fra le burocrazie oppure alla creazione e all aggregazione di attori come i comitati e le agenzie, la cui sopravvivenza è legata a quella delle nuove reti. In effetti, se per il paradigma neoistituzionalista è difficile concepire una destrutturazione incrementale, dal lato della stabilizzazione, il concetto di positive feedback è intrinsecamente graduale: una visione più fluida del cambiamento istituzionale può quindi legarsi alla progressiva emergenza di istituzioni rivali dentro e di fianco allo status quo (Thelen e Streeck 2005). Questo ci porta ad una prima importante formulazione. Nonostante la sua natura frammentata e graduale (non sincronizzata), una parte dei molteplici sforzi cognitivi, argomentativi e normativi che attraversano l arena europea può restare incorporata in un processo di istituzionalizzazione parallela, ricevendo dalla sua intrinseca permanenza nel tempo un carattere di cumulabilità altrimenti irraggiungibile e spesso non aprioristicamente pianificato. Come rilevato dagli studi sull europeizzazione, il processo di istituzionalizzazione riguarda le politiche, le prassi e i metodi d interazione e infine gli attori. Riprendendo Olsen (2002), sembrerebbe che nel caso delle pensioni- l europeizzazione come creazione di istituzioni di livello comunitario possa effettivamente avere un impatto positivo sull europeizzazione intesa come cambiamento istituzionale a livello domestico: l Unione Europea assume decisioni vincolanti per i suoi membri o li aiuta ad assumerne di proprie, crea aree di contatto che facilitano il policy transfer bilaterale così come aree confronto aperte a forme di valutazione; inoltre, permette di ridefinire problemi e posizioni in un contesto più ampio di quello nazionale e meno soggetto a pressioni politiche. Tutte le informazioni diacronicamente raccolte sull evoluzione delle iniziative comunitarie possono essere così sistematizzate alla luce di questo assunto di carattere teorico: - Vi è una progressiva stratificazione di ambiti e di interessi comunitari, che collegano le iniziative a diversi possibili issue linkage, talvolta fra loro in conflitto: integrazione commerciale, libera circolazione, cittadinanza sociale europea, sussidiarietà, stabilità macroeconomica, crescita e competitività internazionale; - Questo espande le opportunità argomentative e di package dealing, rendendo particolarmente complessa la gestione degli aspetti relazionali del policy-making (concertazione, trasparenza) ma garantendo ampie possibilità di coalition building e giustificazione. Non a caso, è spesso 16

17 la stessa Commissione a riferirsi ad altri influenti soggetti internazionali, diffondendo così la propria responsabilità; - L evoluzione dell intervento in campo sociale è legata all introduzione di nuovi modelli di governance capaci di aumentare l inclusività dell arena europea, vincolandovi così gli Stati, con l effetto di ridurne l autonomia; - Il processo qui delineato non si risolve nell impatto di alcuni interventi normativi sovraordinati o coordinati alla giurisdizione nazionale, né in processi cognitivi di carattere astratto, ma interviene nella politics e nella polity dei sistemi pensionistici, con la creazione di organi, istituti, pratiche (politiche, amministrative e burocratiche) e sedi di confronto che rafforzano e stabilizzano le occasioni di apprendimento e revisione delle identità; - Nessuno di questi effetti ha un carattere meramente strutturale: il ruolo dell imprenditorialità politica è centrale. Quest ultima si manifesta tipicamente nella conversione o nel completamento di istituti già esistenti, evidenziando la possibilità che alcuni strumenti (seppur reingegnerizzati) sopravvivano ai paradigmi entro i quali sono stati originariamente concepiti, contribuendo ad una loro revisione condizionata. - Quanto alla disponibilità di farsi imprenditori di policy, l auto-interesse dei soggetti guidati da una logica burocratica è fonte di coesione e di espansione per i nuovi network e i nuovi strumenti di governance: l esempio principale di questo continuo sforzo di espansione è proprio la stessa Commissione Europea; - Tuttavia, determinante garanzia di cumulabilità da un punto di vista diacronico è la permanenza delle innovazioni nell architettura istituzionale del policy making. Essa permette un interazione fra parti differenti e differentemente direzionate della struttura, opponendo alcuni nuovi istituti dotati di grande momento (un forte flusso iniziale di feedback positivi) a vecchi istituti molto consolidati ma ormai sclerotizzati (flusso ormai stabile di feedback positivi); - Nella fattispecie, il carattere tecnico della materia ed una bassa capacità d inclusione hanno confinato i processi di apprendimento alla sfera degli esperti e dei decisori, interrompendo il flusso di interazione e comunicazione che, attraverso partiti ed altre organizzazioni di rappresentanza degli interessi, avrebbe dovuto auspicabilmente avviare forme più diffuse di apprendimento, in grado di sostenere politicamente futuri interventi di ricalibratura. Alla luce di queste considerazioni e della definizione cui ci riferiamo, pare di poter affermare in modo abbastanza sicuro che un processo di europeizzazione è iniziato ed è in atto nelle politiche pensionistiche. Altra questione è capire, dapprima, se è stato efficace dal punto di vista cognitivo, e, solo successivamente, se gli asset cognitivi eventualmente introdotti nei sistemi nazionali siano stati effettivamente operanti nei processi di riforma. Quali sono dunque gli effetti cognitivi dell europeizzazione? La risposta richiede alcune precisazioni. In effetti, in ambito previdenziale, gli apporti sembrano essere particolarmente forti sull arena corporativa, sulle burocrazie e sugli esecutivi; mentre sono stati meno efficaci sul grande pubblico o sulle dinamiche di competizione partitica, dato il carattere chiuso del MAC pensioni, almeno finora. In altre parole, si dovrebbe coerentemente ipotizzare che l apprendimento di primo e secondo livello risulti più marcato, a discapito di un autentico e vasto impatto di social learning. Questo è sicuramente compatibile con il carattere lento e graduale (in alcuni periodi inconcludente) che si rileva dall analisi empirica delle riforme. Ancor più difficile è poi individuare le innovazioni veramente paradigmatiche delle riforme, come l introduzione di pilastri privati a capitalizzazione o la revisione delle formule di calcolo dei benefici nel senso di una maggiore equità attuariale (ad esempio nel passaggio tra schemi a benefici definiti e schemi a contribuzione definita ). Bisogna, però, continuare a sottolineare che il vero ostacolo all apprendimento sociale non è tanto la mancanza di quell apprendimento di secondo tipo che coinvolge i partiti in quanto membri del governo o dei network: ma piuttosto le ben note strategie di blame avoidance che tendono a separare l azione di partiti e coalizioni dalla 17

18 loro identità, adducendo Bruxelles come capro espiatorio. Questa frattura strategica tra l azione dei decisori ed il loro discorso politico potrebbe aver interrotto il principale canale di comunicazione sociale del MAC, considerando che le capacità comunicative e persuasive del livello europeo sono ridotte dalla permanenza di confini amministrativi e culturali e da un circolo vizioso di deficit democratico. Se l effetto delle variabili politiche nazionali è tanto determinante, non possiamo non verificare l effetto di un altra faccia dell europeizzazione, che pertiene ad un livello più generale e che non si suppone più esclusiva della materia previdenziale: l europeizzazione dei partiti e dei sistemi politici, che alcuni autori confinano nel regno della politics ed altri vedono giungere fino alla polity. In questo caso, la trasformazione dei soggetti partitici costituirebbe un alterazione delle relazioni con l elettorato e l opportunità di introdurre cambiamenti programmatici anche in aree tradizionalmente penalizzanti: non soltanto un elemento di puzzling, ma soprattutto di powering Profili sintetici di europeizzazione dei sistemi politici e dei decisori partitici L evoluzione dei partiti politici è un ambito al quale la letteratura sull europeizzazione, si è interessata solo marginalmente (Poguntke et al. 2007), nonostante la rilevanza di un possibile processo di riconfigurazione della competizione politica sull impatto domestico dell azione comunitaria. Inoltre, l agenda di ricerca non è univoca e comprende interessi diversi, così come diverse definizioni del fenomeno. Il carattere pervasivo dei principali elementi del confronto politico a livello nazionale tenderebbe, secondo i principali studiosi, o a deflettere l attenzione da alcuni aspetti critici del policy making nazionale (Laedrech 2002) o piuttosto a replicarlo (Hix e Lord 1997), assumendo così un carattere per nulla europeo. L europeizzazione in questo contesto parrebbe assumere due principali risvolti: la prima in relazione alla salienza della dimensione europea nel dibattito politico (Marks e Wilson 2000); la seconda in relazione all attitudine nei partiti nei confronti dell UE (Hix 1999), della legittimità del suo intervento e dell`appropriatezza delle sue indicazioni. Riguardo al primo punto, la rilevanza della dimensione europea potrebbe rispondere ad una generalizzata europeizzazione delle policy domestiche. Riguardo al secondo punto, resta invece da determinare se la posizione più o meno europeista di un certo partito sia condivisa anche dai suoi omologhi, o se riveli al contrario una forma di idiosincrasia. In tutti i casi, questa seconda dimensione dovrebbe rappresentare soprattutto l effetto di un ampliamento del discorso politico nazionale, dovuto all esistenza di partiti politici di livello europeo e ad un possibile riallineamento delle varie culture ed identità. Mentre una valutazione di carattere generale è totalmente al di fuori dei limiti di questo saggio, le ultime considerazioni assumono grande rilevanza, anche se necessitano di una parziale ridefinizione. Se il sistema politico nazionale è caratterizzato da una costellazione di attori tipica (ed a sua volta ben inserita) nello scenario europeo, allora è più probabile che la competizione politica domestica filtri il processo di ricalibratura in modo compatibile con il discorso e le argomentazioni provenienti dal livello comunitario. In tal caso, sugli stimoli comuni di carattere globale, rafforzati dall integrazione commerciale, non si imporrebbe soltanto un tentativo congiunto di definire il problema ed escogitare delle soluzioni, ma anche una certa omogeneità nel funzionamento del principale filtro domestico all intervento sovranazionale. Peter Mair (2000) è stato fra i primi ad analizzare l impatto dell Ue sul formato (numero di partiti rilevanti) e sui meccanismi (distanza ideologica e dimensioni di confronto) dei sistemi politici europei. Secondo la sua ricostruzione, la fase di progressiva frammentazione che i sistemi partitici europei hanno attraversato della fine degli anni Settanta non pare prodotta da un qualche effetto diretto del livello comunitario. Inoltre, essa non sarebbe rilevante per introdurre una dimensione europea nella competizione politica: le dichiarazioni di europeismo o euroscetticismo che caratterizzano l identità di alcuni partiti sono piuttosto legate ad altri fattori, storici o socio-culturali. Analisi più recenti hanno però evidenziato come l effetto di europeizzazione della politics possa presentarsi in forme meno evidenti e più sottili. Poguntke et al. (2007) hanno riconosciuto il ridotto impatto sui sistemi politici rilevato dalla precedente letteratura, evidenziando però le trasformazioni 18

19 interne ai singoli partiti. Prima di tutto, gli autori suggeriscono che, in presenza di alcuni fattori facilitanti, l inclusione dei leader degli esecutivi può rafforzare (anche in termini di staff e collaboratori) le elite e gli specialisti di affari europei, rendendoli più autonomi dal resto dell organizzazione e più dipendenti dal livello comunitario: ciò rafforzerebbe progetti politici legati ai policy network europei, anche se minoritari. Questo dato non può essere realmente definito un fenomeno cognitivo, ma potrebbe essere considerato un fenomeno cognitivamente rilevante, ovvero in grado di influenzare indirettamente il dibattito ed il patrimonio condiviso di idee e paradigmi: in questo caso, dal lato del confronto politico, cioè del powering. Da un punto di vista programmatico, gli eurogruppi, divenuti partiti europei dal 2004, possono esercitare, sui membri più coinvolti nel decision making comunitario, un influenza simile a quella di altre pratiche (formali e informali) di condivisione e dialogo, grazie e a sedi di confronto e dibattito quali forum e policy working group, transazionalizzando sia alcuni contenuti sostantivi che le strategie politiche necessarie a promuoverli. Inoltre, il PE, non potendo finanziare direttamente i partiti in base all art.191 TCE in seguito al Trattato di Nizza, distribuisce finanziamenti e contributi alle Fondazioni culturali che fanno capo ad un partito (e spesso ad uno solo dei suoi leader), promuovendo la riflessione orientata alla competizione politica direttamente attraverso risorse materiali e ideazionali. Una dinamica in parte opposta, ma dai risultati simili, è suggerita da Auel e Benz (2005), con l idea di un crescente attivismo a livello europeo dei parlamentari nazionali: un processo bottom up, stavolta avviato dal tentativo dei quadri inferiori dei partiti di non lasciare alle elite al governo (anche del proprio colore) il monopolio sul decision making comunitario. In modo simile, le responsabilità dei parlamenti nazionali impegnati ad attuare direttive europee -adottate largamente al di fuori del proprio controllo- portano le assemblee legislative a dotarsi di organi e strumenti finalizzati ad una maggiore consapevolezza negli affari europei, come il tedesco Comitato sull Unione Europea del Questa trasformazione si affianca alla stabilizzazione dei rapporti tra i parlamenti nazionali e le istituzioni europee (con l apertura di veri e propri outpost a Bruxelles) ed i contatti informali (capaci di ridurre il vantaggio informativo degli esecutivi) tra parlamentari delle coalizioni di governo ed i loro omologhi altrove all opposizione (Töller 2006). Degne di menzione, sono anche le riunioni fra i rappresentanti delle omologhe commissioni parlamentari nazionali ed europee, alcune delle quali hanno ormai cadenza periodica, come nel caso degli Affari Esteri. Da un punto di vista organizzativo, il cuore del sistema formale di scambio di informazioni è costituito dai progetti di cooperazione amministrativa ed informatica, cui sono preposti uffici di collegamento e Rappresentanti permanenti. Il principale snodo nella rete dei parlamenti nazionali è, però, naturalmente il COSAC 25, attivo dal 1989 come sede di confronto, organizzazione di iniziative bilaterali e (più raramente) esame legislativo congiunto: il suo ruolo è ancor più rilevante sul piano organizzativo dal 1997, anno in cui il Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell UE ne ha rilanciato la funzione di comunicazione e coordinamento. Determinare con precisione gli effetti di questi legami, spesso personalistici e informali, è difficile a causa di vari fattori: in primo luogo, se l aggregazione tra partiti a livello europeo è guidata dall affinità ideologica, allora possiamo riformulare un argomento goodness of fit e supporre che sistemi politici più distanti dalla costellazione europea subiscano effetti asimmetrici, con modificazioni sia intra-partito (rafforzamento delle leadership europeiste) che inter-partito (rafforzamento dei partiti vicini alle grandi famiglie europee). In tal caso, più della posizione nei confronti dell Ue, conterebbe la spendibilità, in policy dimension di rilevanza domestica, di strategie di competizione politica che hanno diffusione europea. Secondariamente, però, stabilire chiari rapporti causali è un compito reso difficile dal fatto che i partiti possono (e sono talvolta costretti ad) isolare la propria identità ed i propri programmi dagli imperativi funzionali che affrontano all interno degli esecutivi. Una conseguenza problematica è che un partito non accetterà mai di porsi come semplice intermediario dell elaborazione normativa e cognitiva del livello sovranazionale. A differenza degli esecutivi (interessati a politiche di blame avoidance) ogni partito 25 Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union. 19

20 (specialmente se euroscettico) sarà portato a contestare aspramente i corsi d azione della sua stessa coalizione, oppure a mostrare le sue nuove posizioni come risultato dei propri sforzi di problem solving rispetto a problemi nazionali e sfide globali. Questo opacizza l effettiva interazione tra rafforzamento dei legami con gli altri partiti europei e reazione all esposizione a dinamiche rilevanti a livello nazionale ancor più nella comunicazione politico-elettorale che nel discorso politico degli esecutivi. Affrontare questo spinoso problema richiede uno studio empirico molto preciso, in cui ogni generalizzazione dovrebbe seguire soltanto a studi positivi dettagliati. Tuttavia, sul versante delle opportunità, il potenziamento e lo spazio di manovra garantito alle elite europeiste all interno dei partiti si rivela come un intuizione chiave: essa può spiegare alcuni mutamenti di obiettivi e discorso nella loro azione. Tali mutamenti, sono proprio quelli maggiormente legati alla tesi di una trasformazione ideazionale dei decisori politici, a seguito degli effetti cognitivi dell europeizzazione. Se non si vuole parlare di fenomeni cognitivi tout court, si potrebbe definirli fenomeni di rilevanza cognitiva, per tenere conto dei loro effetti sulla competizione politica. Inoltre, il dato che li rende possibili, ad esempio l emergere e la successiva stabilizzazione di sedi di contatto o di legami informali, è del tutto compatibile con la definizione di europeizzazione precedentemente abbracciata. Le altre letture del fenomeno potrebbero invece essere inserite nella nostra analisi solo dopo un attenta riformulazione dei loro meccanismi e dei loro effetti. 1.3 Europeizzazione come apprendimento e apprendimento sotto forma di europeizzazione. Quale ruolo nel processo di riforma? Quali conclusioni possono essere tratte al termine di questa lunga disamina? Sicuramente, apprendimento ed europeizzazione sono due concetti che hanno una notevole area d intersezione. Altrettanto certo è che, interpretando un concetto alla luce dell altro, si realizza il duplice vantaggio di concretizzare storicamente il primo e di dare un senso ed un ruolo funzionale più chiaro al secondo. Allo stesso tempo, però, è necessario o rinunciare ad alcuni profili non comuni, oppure rilassare l identificazione fino a concedere che molte occasioni di apprendimento istituzionale sono disponibili al di fuori dell arena e dell azione europea e che l europeizzazione mantiene un rilevante carattere sostantivo (sotto forma di direttive e regolamenti) e dimostra alcune potenzialità di ravvicinare i decisori politici nazionali su basi identitarie e non soltanto cognitive. Sulla base della definizione di europeizzazione proposta da Radaelli e dopo aver riconosciuto la difficoltà insita nell attribuire un significato trasformativo ad un processo graduale in un contesto di dipendenza dal percorso, abbiamo collegato la questione chiave del potenziale cumulativo delle dinamiche cognitive al progressivo consolidamento di istituti capaci di colonizzare spazi istituzionalmente sottodeterminati nella macrostruttura della politica sociale. La ragione principale che ci ha condotto a questa soluzione è il rifiuto di un interpretazione funzionalista dell apprendimento, che ne ponga la legittimazione in un autoevidente avvicinamento ad una nozione oggettiva di verità. Poiché supponiamo che lo sforzo di revisione paradigmatica sia sempre situazionale, non sistematico, sottoposto a vincoli e soggetto ad arretramenti, le potenziali risorse cognitive hanno bisogno di sedimentarsi su una struttura capace di dare loro la stabilità necessaria all accumulazione. Sintetizzando, il tratto distintivo dell europeizzazione è quello di intervenire a tutti i livelli di governance, al punto di compromettere la stessa autonomia nazionale, che viene erosa in una rete interconnessa di welfare state semi-sovrani, fra loro comunicanti. In questo senso la dinamica di europeizzazione rivela tre dimensioni principali: in primo luogo, ha introdotto una nuova concezione (framing) del welfare state in generale, percorrendo nuovi issue-linkage, analizzando potenziali spillover sulla base di un confronto fra le varie tradizioni europee e sottolineando le cosiddette macchie cieche dei singoli sistemi nazionali, sia dal punto di vista del contenuto sostantivo delle policy che da quello delle loro modalità di formulazione ed implementazione. In secondo luogo, ha creato e comunicato nuovi vincoli operativi, strumentali ad una gestione ritenuta virtuosa, trasparente e cooperativa delle politiche economiche e sociali degli Stati Membri, accumulando problem pressure come una vera e propria crisi artificiale, dagli esiti altrettanto 20

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