QUADERNI DEL DIPARTIMENTO DI ECONOMIA PUBBLICA E TERRITORIALE. n. 1/2002. Giorgio Panella

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1 QUADERNI DEL DIPARTIMENTO DI ECONOMIA PUBBLICA E TERRITORIALE n. 1/2002 Giorgio Panella L ISTRUZIONE SUPERIORE: I PRESTITI PER IL MANTENIMENTO DEGLI STUDENTI UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PAVIA 1

2 QUADERNI DEL DIPARTIMENTO DI ECONOMIA PUBBLICA E TERRITORIALE n. 1/2002 UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PAVIA Giorgio Panella L ISTRUZIONE SUPERIORE: I PRESTITI PER IL MANTENIMENTO DEGLI STUDENTI Abstract La rapida espansione dell istruzione universitaria e le crescenti difficoltà della finanza pubblica hanno indotto a rivedere in molti paesi le politiche di spesa nei confronti dei sistemi universitari. Le nuove scelte sono state prevalentemente rivolte ad aumentare l efficienza, cercando così di liberare risorse, e a diversificare le fonti di finanziamento, facendo maggiore affidamento su altri soggetti e, in primo luogo, sui diretti beneficiari dell istruzione superiore. Il maggiore coinvolgimento degli studenti al finanziamento dell istruzione superiore, oltre ad essere imposto da vincoli di bilancio, si fonda su ragioni di equità e di efficienza. Una maggiore compartecipazione al costo dei servizi educativi produce un uso più efficiente delle risorse pubbliche e private, e aumenta l equità del sistema che attualmente si rivolge prevalentemente ad una élite di studenti con prospettive future di reddito ben più elevate di quelle medie. L analisi che qui viene presentata fa quindi riferimento agli obiettivi che ispirano l intervento pubblico nel settore dell istruzione universitaria (efficienza ed equità), e si concentra principalmente sugli strumenti attraverso i quali questo tipo di intervento può essere realizzato, in particolare sui prestiti per il diritto allo studio. Nell esaminare la possibilità di attivare anche in Italia un sistema di prestiti si è fatto riferimento sia alle esperienze già ampiamente maturate in alcuni paesi stranieri sia a quella più recente e limitata di qualche ateneo italiano. Il riferimento ai paesi esteri non vuole costituire una rassegna comparativa, ma piuttosto un riferimento a realtà dalle quali può essere tratto qualche suggerimento per ripensare le politiche di sostegno agli studenti in Italia. Dall analisi riguardante la situazione italiana emerge come il sistema dei prestiti, ovvero i prestiti d onore previsti dall art. 16 della legge n.390/1991, costituisca uno strumento quasi del tutto inutilizzato a causa, da un lato della scarsa disponibilità degli istituti di credito nel concedere i prestiti, e dall altro dal limitato ricorso ad essi da parte degli studenti, che dimostrano una scarsa propensione a cogliere queste opportunità di finanziamento dei loro studi. Va anche detto, però, che manca la dovuta pubblicizzazione dello strumento del prestito, anche quando sia attivato. 2

3 INDICE Cap.1 L intervento pubblico nel settore dell istruzione universitaria L istruzione come formazione di capitale umano e come meccanismo di selezione Le motivazioni dell intervento pubblico Gli strumenti di intervento dell operatore pubblico Alcuni effetti dell intervento pubblico. Cap. 2 Il finanziamento dei costi di mantenimento all istruzione Borse di studio versus prestiti I prestiti condizionati (income contingent) 2.3. L imposta sul laureato (graduate tax) 2.4. Borse di studio, prestiti o imposta sul laureato. Cap. 3 Per un sistema di prestiti Premessa I prestiti per il mantenimento allo studio nelle realtà estere I prestiti d onore in Italia: esperienze a confronto Proposte per il rilancio del sistema dei prestiti Alcune considerazioni conclusive. Bibliografia 3

4 Capitolo 1 L INTERVENTO PUBBLICO NEL SETTORE DELL ISTRUZIONE UNIVERSITARIA L istruzione come formazione di capitale umano e come meccanismo di selezione. Ai fini dell analisi della spesa pubblica per l istruzione e delle possibilità di migliorarne l efficienza è utile prendere in considerazione la natura del «bene» istruzione, per poi passare in rassegna le principali cause che giustificano l intervento pubblico. L istruzione viene considerata contemporaneamente un bene di consumo e un bene di investimento. E un bene di consumo, perché fornisce utilità diretta agli individui; ed è un bene di investimento, in quanto suscettibile di migliorare i redditi futuri degli individui che investono in istruzione. In relazione a quest ultima connotazione, nell affrontare il problema dell istruzione e la quantità ottimale di istruzione, di solito si fa riferimento alla teoria del capitale umano che ha assunto un ruolo centrale nella riflessione teorica e nella ricerca empirica, soprattutto con i lavori di Becker (1964; 1975) e Schultz (1961). Il capitale umano consiste nell insieme delle capacità e delle conoscenze produttive incorporate negli individui, in quanto soggetti capaci di produrre reddito all interno del sistema economico (Blaug, 1976). Questa impostazione non è sempre comunemente accettata; esiste infatti anche una teoria alternativa in base alla quale una delle funzioni principali dell istruzione è data dall identificazione delle capacità degli individui per cui il sistema scolastico viene visto come un meccanismo di segnalazione e selezione (screening device) che individua gli individui più capaci rispetto a quelli meno dotati (Johnes, 1993; Riley, 1975; Stiglitz, 1975; Spence, 1973; Arrow, 1973). Tale teoria fa riferimento a due modelli distinti. In base al primo, detto di segnalazione, i datori di lavoro ricorrerebbero al livello di istruzione per identificare i soggetti più produttivi, per cui l istruzione fungerebbe da segnale agli imprenditori sulla produttività dei lavoratori (Spence, 1973). In base ad un secondo modello, detto di selezione, dovendo attribuire delle mansioni ai lavoratori il livello di istruzione può essere utilizzato come mezzo di selezione per attribuire tali mansioni fra i lavoratori (Arrow, 1973). I due modelli coincidono, segnalazione come selezione, nel caso si debba attribuire una sola mansione. Ritornando alla teoria del capitale umano, essa parte dall assunto che l istruzione e la formazione professionale costituiscono un investimento nelle conoscenze e nelle capacità 4

5 produttive dell individuo, in modo analogo a quanto avviene per il processo di investimento nel capitale fisico. In base all interpretazione classica, a fronte dello stock di capitale umano di cui dispongono gli individui, essi ottengono un flusso di redditi (che ne rappresenta la remunerazione) che è in rapporto con le spese di acquisizione che hanno consentito di accumularlo nel tempo. In un ottica di lungo periodo che si estende all intera vita degli individui i soggetti investono sulla base di un calcolo razionale consistente nel confrontare i costi e i benefici dell investimento. I costi sono rappresentati sia dalle spese dirette di formazione (tasse universitarie) sia dai mancati guadagni che la frequenza ai corsi comporta, mentre i benefici sono costituiti dalle remunerazioni, pecuniarie e non pecuniarie, che la disponibilità del capitale umano consentirà di ottenere. Sotto questo punto di vista quando un soggetto rinuncia al tempo libero dedicando il suo impegno allo studio, effettua implicitamente un atto di investimento, in cui confronta i costi espliciti, quali le tasse di iscrizione e l acquisto di libri, nonché il costo opportunità relativo al mancato guadagno lavorativo, con i relativi benefici (monetari e non) che potrà ottenere in futuro mediante l accumulo di capitale umano. Nel decidere il livello di istruzione desiderato gli individui massimizzeranno il proprio benessere eguagliando il costo marginale dell istruzione (compreso il costo opportunità rappresentato dai redditi cui essi rinunciano proseguendo negli studi) con l incremento di reddito che potranno ottenere nel futuro. Il soggetto continuerà ad investire in istruzione quanto più bassi saranno i costi e quanto più alti saranno i benefici ad essa associati. Ad esempio, un aumento della disoccupazione giovanile, riducendo il costo opportunità della formazione in termini di salari non guadagnati, si tradurrà in un aumento della domanda di istruzione. L accumulazione di capitale umano ha come effetto di rendere la popolazione più produttiva e più facilmente impiegabile e da ciò si comprende il perché questo tipo di capitale rappresenti una delle componenti centrali dello sviluppo economico. Varie analisi hanno infatti messo in evidenza un legame forte tra livelli di istruzione e crescita economica. Ad esempio, è stato dimostrato che nell ambito dei paesi industrializzati l istruzione costituisce un fattore determinante della crescita mentre l influenza del capitale fisico risulta trascurabile (O Neill, 1992). Nella nuova contabilità della ricchezza nazionale adottata di recente dalla Banca mondiale emerge quindi il ruolo determinante svolto dalle risorse umane nel quadro del cosiddetto sviluppo sostenibile (World Bank, 1995). Le dinamiche del capitale umano sono legate al cambiamento di paradigma tecnologico-produttivo, avvenuto con la crisi del 5

6 modello di produzione di massa e la crescita parallela dei modelli post-fordisti, che si caratterizzano per la presenza di una specializzazione flessibile, di una produzione più snella e integrata e di qualità totale. I processi di dematerializzazione dell attività produttiva, l economia della conoscenza e l information society in senso lato (R&S, servizi informativi, servizi privati e pubblici alle persone) hanno comportato una centralità del capitale umano, nel senso che la conoscenza incorporata negli individui rappresenta una risorsa sempre più importante nel determinare la qualità dei sistemi economici e sociali contemporanei. La richiesta pertanto di un capitale umano sempre più sofisticato e, di conseguenza, la necessità di disporre di risorse adeguate per migliorarlo. Il capitale umano può essere accumulato nel tempo attraverso varie attività anche se, in particolare, l istruzione scolastica e la formazione professionale sono considerate come le più importanti forme di investimento in capitale umano. E per questo che occorre aumentare e migliorare l efficienza delle risorse nel settore dell istruzione. Il problema è che, essendo l istruzione considerata come un bene di investimento la quantità di tale bene risulta, in genere, sottodimensionata rispetto a quella ritenuta ottimale: il singolo individuo, nel determinare il livello di istruzione, tiene conto solo dei vantaggi privati della sua scelta di investimento e ciò conduce ad una situazione inefficiente da un punto di vista sociale. Può quindi rivelarsi opportuno un intervento pubblico che attui misure di sostegno all istruzione, anche se altre soluzioni sono teoricamente possibili, in modo da raggiungere una situazione migliore di efficienza (Praussello, Marenco, 1996) Le motivazioni dell intervento pubblico. Anche se dal punto di vista economico l istruzione non può essere considerata un bene pubblico in quanto non presenta caratteristiche di non rivalità nel consumo e di non escludibilità dal lato dell offerta, il mercato nel produrre tale bene è soggetto a fallimenti di varia natura che fanno si che la quantità fornita dal mercato non sia ottimale: esternalità, insufficienze di informazione, problemi di equità, ecc. Esternalità - L istruzione causa degli effetti esterni positivi che determinano una divergenza tra benefici privati (che vanno a vantaggio dello studente) e benefici sociali (che vanno a favore dell intera collettività) e, a causa di tale divergenza, il consumo di istruzione rimane inferiore a quello ritenuto efficiente. 6

7 Gli effetti esterni possono agire sia dal lato della produzione, una forza lavoro più qualificata migliora la produttività del sistema, sia dal lato del consumo, una popolazione istruita rende più ricca e piacevole la vita sociale. In relazione a tali effetti è stato tuttavia osservato che quando si passa da livelli di istruzione inferiori a quelli superiori divengono sempre meno rilevanti i motivi che giustificano un consumo obbligatorio del servizio e, quindi, assume maggiore importanza la libera decisione del cittadino di farne uso come un vero e proprio investimento in capitale umano. La giustificazione dell intervento pubblico in relazione alle effetti esterni positivi nel settore dell istruzione universitaria sembra dunque suscitare qualche perplessità (Stiglitz, 1989). L imperfezione del mercato dei capitali La causa di fallimento del mercato che giustifica l intervento pubblico nel settore dell istruzione superiore che può essere ritenuta più rilevante riguarda l imperfezione dei mercati dei capitali. Abbiamo visto in precedenza che poiché la domanda di istruzione superiore acquista la natura non solo di bene di consumo ma anche di investimento, in base a questa ottica il livello di istruzione può essere visto come il risultato di una scelta ottimizzante intertemporale: lo studente rinuncia ad un beneficio attuale (il salario) sopportando dei costi (l indebitamento) per ottenere benefici futuri più elevati (Arrow, 1973). Se il mercato dei capitali fosse perfetto, coloro per i quali l istruzione risultasse vantaggiosa, tale cioè da produrre un rendimento maggiore del costo, avrebbero incentivo ad indebitarsi per finanziare i loro studi. Chi non possiede risorse per finanziare l investimento può ricorrere al credito. Tale processo è però rischioso, in quanto non è a priori possibile definire il grado di successo dell operazione che si configura, per qualche aspetto, come un attività imprenditoriale. Il problema è che i mercati finanziari sono lungi dall essere perfetti; per la presenza di incertezza, rischio e carenze informative è difficile per un soggetto privo di mezzi ottenere credito sul mercato per finanziare la propria formazione. Inoltre, i rendimenti attesi della formazione non sono affatto certi. In questa situazione soggetti fortemente avversi al rischio saranno indotti a investire in misura subottimale in capitale umano. Equità Una ulteriore giustificazione per l intervento pubblico a sostegno dell istruzione origina quindi da preoccupazioni di carattere distributivo. Lo Stato mira a garantire a tutti i cittadini un livello di reddito reale, indipendente dal valore di mercato del soggetto; tale scopo viene raggiunto tramite l offerta pubblica di alcuni servizi (tra cui l istruzione superiore), volta ad assicurare uno standard qualitativo omogeneo che eviti la 7

8 formazione di segmentazioni causate dalle differenti disponibilità finanziarie dei singoli individui, con le conseguenti ripercussioni in termini di mobilità sociale. L intervento redistributivo realizzato dallo Stato tramite l erogazione diretta dell istruzione universitaria e un ricorso sempre più ampio alla fiscalità generale, è stato tuttavia oggetto di numerose critiche che hanno messo in luce le debolezze di tale sistema, sia in termini di efficienza del servizio, sia in base a considerazioni riguardanti la concreta realizzazione degli obiettivi redistributivi Gli strumenti di intervento dell operatore pubblico. In relazione all istruzione universitaria le principali motivazioni per l intervento pubblico si basano dunque prevalentemente sull esistenza di imperfezioni nei mercati dei capitali e su considerazioni di equità. Lo Stato interviene sia in veste di produttore sia in veste di finanziatore utilizzando vari strumenti. In entrambi i casi in questi ultimi anni in molti paesi, fra i quali anche l Italia, si sono avute varie proposte tendenti a ridimensionarne il ruolo e ad introdurre anche nel settore dell istruzione meccanismi concorrenziali volti a migliorarne l efficienza (maggiore autonomia delle università, riforma del sistema di finanziamento, aumento delle tasse universitarie, ecc.). Le proposte di riforma delle spese per il diritto allo studio, di cui ci occuperemo di seguito, rientrano appunto nel ridimensionamento dello Stato in quanto finanziatore. Lo strumento principale su cui si basa l intervento pubblico, oltre alle imposte con cui vengono finanziati i trasferimenti alle università, è la tassa di iscrizione all università a carico degli studenti; essa normalmente è inferiore ai costi dei servizi didattici erogati. La differenza tra costo medio e tassa è a carico del bilancio pubblico e quindi dell intera collettività; pertanto, l uso delle tasse permette agli studenti di ottenere un sussidio pubblico, indipendentemente dalle proprie condizioni economiche e dalle proprie capacità. In aggiunta al sussidio generalizzato, implicito nelle tasse universitarie, si hanno varie prestazioni selettive, costituite principalmente dalle dispense delle tasse, dalle borse di studio, dai prestiti, e da altri interventi in natura. Tali interventi, che analizzeremo di seguito, hanno soprattutto lo scopo di favorire l accesso agli studi ai meritevoli ancorché privi di mezzi. 8

9 Borse di studio Le borse di studio (L.2 dicembre 1991 n.390) rappresentano delle forme di sostegno concesse agli studenti per le quali non è previsto il rimborso; esse vengono assegnate sulla base della necessità finanziaria e del merito. L ammontare delle borse di studio è in genere inadeguato a coprire i costi di mantenimento agli studi. Il problema potrebbe essere risolto adeguandone l importo ai costi dell istruzione; tuttavia questa soluzione comporterebbe un impegno finanziario pubblico notevole e, quindi, una limitazione del numero dei beneficiari. Molti paesi, e fra questi anche l Italia, hanno previsto la possibilità di affiancare alle borse di studio un sistema di prestiti, ma tale soluzione ha avuto scarso successo, sia perché l operatore pubblico non ha ancora maturato una forte convinzione nei confronti di quest ultimo strumento sia perché per gli studenti i prestiti comportano un onere rappresentato dal rimborso dilazionato. La scelta da parte dell operatore pubblico a favore delle borse di studio si giustificava con il basso saggio di partecipazione all istruzione superiore, ma con l università di massa, il sistema delle borse di studio ha comportato per le istituzioni pubbliche un onere finanziario sempre crescente. Per contro l ammontare delle borse di studio, differenziato in base alla residenza degli studenti, risultava insufficiente a coprire i costi di mantenimento degli studenti nonostante l art. 7 del Dpcm del 13 aprile 1994 (Uniformità di trattamento per il diritto allo studio universitario) stabilisca che «la definizione dell importo delle borse di studio persegue l obiettivo della copertura delle spese di mantenimento sostenute dagli studenti nelle diverse sedi». Prestiti d onore - Sempre la legge n. 390/1991 all art. 16 prevede inoltre la possibilità di ricorrere a dei prestiti d onore: «Agli studenti in possesso dei requisiti di merito e di reddito individuati ai sensi dell articolo 4, comma 1, lettera a), possono essere concessi dalle aziende ed istituti di credito, anche in deroga a disposizioni di legge e di statuto, prestiti d onore destinati a sopperire alle esigenze di ordine economico connesse alla frequenza degli studi». Il prestito viene definito «d onore» nel senso che proprio l insufficienza o l assenza di un patrimonio e di un reddito del debitore, il cui investimento in istruzione appare rischioso, giustifica l intervento pubblico, per ovviare ad un tipico fallimento del mercato dei capitali. «Il prestito d onore è rimborsato ratealmente, senza interessi, dopo il completamento o la definitiva interruzione degli studi e non prima dell inizio di un attività di lavoro dipendente o autonomo. La rata di rimborso del prestito non può superare il 20 per cento del reddito 9

10 del beneficiario. Decorsi comunque cinque anni dal completamento o dalla interruzione degli studi, il beneficiario che non abbia iniziato alcuna attività lavorativa è tenuto al rimborso del prestito e, limitatamente al periodo successivo al completamento o alla definitiva interruzione degli studi, alla corresponsione degli interessi al tasso legale». «Le regioni a statuto ordinario disciplinano le modalità per la concessione dei prestiti d onore e, nei limiti degli appositi stanziamenti di bilancio, provvedono alla concessione di garanzie sussidiarie sugli stessi e alla corresponsione degli interessi, sulla base di criteri definiti con decreto del Ministero del Tesoro di concerto con il Ministro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome. Le convenzioni che in materia le regioni stipulano con aziende e istituti di credito devono disciplinare: a) i termini di erogazione rateale del prestito in relazione all inizio dei corsi e ai livelli di profitto; b) le penali a carico dell azienda o dell istituto di credito per il ritardo nell erogazione delle rate del prestito». Anche lo Stato darà il suo contributo al sistema dei prestiti, mediante l istituzione presso il Ministero dell Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (Murst) di un «Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d onore». Altri strumenti - Oltre ai prestiti d onore, assegni e borse di studio, vengono concessi altri tipi di aiuti finanziari, quali contributi per l alloggio, per l acquisto di libri e per la preparazione di tesi di laurea, fondi per viaggi e corsi di studio in Italia e all estero, premi di incoraggiamento, sussidi straordinari, tariffe preferenziali sui mezzi di trasporto ed esenzioni da tasse e contributi Nonostante i vari strumenti utilizzati per perseguire le finalità proprie dell operatore pubblico, di fatto, quello principale è il sussidio che, come già detto, viene elargito poiché la tassa di iscrizione risulta notevolmente inferiore ai costi dell istruzione. Poca rilevanza è stata data a strumenti alternativi quali i prestiti d onore che, come si vedrà in seguito, seppure previsti dalla legge n.390/1991, rimangono ancora uno strumento largamente inutilizzato. In estrema sintesi si può affermare che, in Italia, il sostegno all istruzione assume soprattutto la forma di interventi rivolti alla generalità degli studenti e le prestazioni erogate in base a criteri selettivi rispetto al reddito dei beneficiari, che dovrebbero essere lo strumento principale, hanno uno spazio modesto. 10

11 1.4. Alcuni effetti dell intervento pubblico. L attuale sistema di finanziamento dell istruzione superiore è stato ripetutamente oggetto di critiche sia dal lato dell equità sia da quello dell efficienza. Gli indicatori che più frequentemente vengono portati a testimonianza dell inefficienza sono il basso rapporto docenti/studenti, l elevata percentuale di abbandoni e di ritardi nel compimento degli studi e cioè il basso rapporto laureati/iscritti e, in generale, gli effetti distributivi della spesa per l istruzione e l inefficienza della spesa per il diritto allo studio. Effetti sulla distribuzione del reddito Poiché a pagare il costo reale dell istruzione sarebbero in misura prevalente categorie di reddito che non utilizzano necessariamente i servizi del sistema istruzione, la tesi secondo cui l intervento dell operatore pubblico condurrebbe a una distribuzione del reddito (medio) maggiormente egualitaria è messa in discussione. I maggiori beneficiari dei sussidi sarebbero gli appartenenti alle classi agiate e ciò perché chi frequenta l università ha mediamente un reddito maggiore rispetto a quello della popolazione, pertanto il sostegno finanziario all istruzione verrebbe a costituire un sussidio a favore degli studenti più ricchi (Hansen, Weisbrod, 1969; Pechman, 1970; Radner, Miller, 1970; Hight e Pollock, 1973; Peltzmann, 1973; McGuire, 1976; Bishop, 1977; Blaug, 1982; Johnson, 1984; Fernandez, Rogerson, 1995; Creedy, 1995). In realtà, i più ricchi pagano maggiori imposte per cui l effetto che ne risulta non è sempre favorevole alla tesi citata in precedenza. Infatti, anche se sembra prevalere la tesi che la spesa pubblica avvantaggia gli strati sociali con reddito medio alto, le analisi riguardanti gli effetti distributivi danno risultati spesso contrastanti; ciò è dovuto alle ipotesi adottate e alle metodologie utilizzate. L analisi dell impatto distributivo delle singole voci di spesa pubblica è molto complessa a causa delle difficoltà metodologiche che essa comporta. Il problema principale sorge nel mettere a confronto la distribuzione della spesa per un particolare programma con la distribuzione del relativo prelievo fiscale, poiché in assenza di imposte con una destinazione specifica è impossibile dire quali realmente finanzino un determinato programma di spesa; inoltre, le risorse destinate a tale finanziamento possono venire tanto dal sistema tributario quanto dal debito pubblico. Anche in Italia sono state effettuate varie analisi riguardanti gli effetti distributivi della spesa per l istruzione superiore e quasi tutte sembrano concordare sulla regressività dell attuale sistema di finanziamento delle Università (Casarosa, 1977; Cerea, 1977; Martinotti, 1992; Catalano et al, 1993). 11

12 Vale comunque la pena sottolineare una ulteriore questione che interessa gli studi sull impatto redistributivo dei vari programmi di spesa pubblica: la maggior parte delle analisi sull argomento sono svolte in un contesto di equilibrio parziale nelle quali viene assunto che le uniche conseguenze dell introduzione del programma di spesa considerato siano i cambiamenti immediatamente conseguenti al programma di spesa stesso. In queste analisi si ipotizza, cioè, che il programma di spesa non abbia alcun effetto sui comportamenti degli individui coinvolti e, di conseguenza, sull equilibrio generale dell economia. In particolare, l impatto redistributivo è in genere valutato semplicemente sommando al reddito dell individuo interessato la quota di spesa pubblica di cui è beneficiario; viene dunque assunto che non ci sia nessun cambiamento nell utilizzo del servizio in conseguenza della presenza della spesa pubblica e nessun cambiamento nel reddito pre-benefit dell individuo, nessun cambiamento nel suo consumo di altri beni e servizi, e nessun cambiamento nella sua offerta di lavoro o nelle sue decisioni di risparmio. Queste ipotesi semplificatrici costituiscono un limite alla piena comprensione degli effetti distributivi di un determinato programma di spesa. Inefficienza della spesa per il diritto allo studio Quanto all efficienza della spesa per l istruzione si ritiene che la scolarizzazione di massa a livello universitario abbia portato ad un rilevante calo della produttività del servizio formativo. L alta percentuale di abbandoni e l elevato numero dei fuori corso rappresentano un aggravio di costo e una riduzione di rendimento che rende meno proficuo l impiego delle risorse. A testimonianza del progressivo peggioramento del funzionamento delle università sotto il profilo dell efficienza viene portato il basso rapporto laureati/iscritti: se infatti si considera il numero di laureati, si osserva che la crescita, che pur si è registrata negli anni di maggiore espansione del sistema universitario, non ha tenuto il passo con l aumento delle iscrizioni. Sull efficienza del sistema universitario influiscono le forme di finanziamento utilizzate e, in particolare, le forme di incentivazione degli studenti. L elevato contenuto di sovvenzioni, implicito nell accesso all istruzione superiore e il ricorso a forme di aiuto poco selettive si sono tradotte in uno spreco di risorse. L orientamento che di conseguenza è emerso non solo a livello internazionale ma anche in Italia è di spostare una parte dell onere sulla generalità degli studenti, sia attraverso un aumento delle tasse universitarie sia mediante strumenti di aiuto a basso contenuto di sovvenzione, e di concentrare in misura maggiore la spesa pubblica sugli studenti bisognosi. 12

13 Nell attuale situazione della finanza pubblica italiana una crescita del finanziamento statale al sistema universitario appare però improbabile e potrebbe avvenire solo, nel rispetto del vincolo di bilancio, attraverso una riallocazione funzionale delle risorse. In quasi tutti i paesi la nuova filosofia è quella di ridurre l onere a carico della fiscalità generale, trasferendone una parte crescente sugli studenti e le loro famiglie. In particolare, pur nell articolazione delle politiche in atto, sembra manifestarsi una convergenza verso forme miste di sostegno, caratterizzate dalla contemporanea presenza di borse e di prestiti. La premessa per definire l intervento dell operatore pubblico è data dalla definizione dei costi dell istruzione. Il sostegno agli studenti, sia mediante borse di studio sia attraverso prestiti, dovrebbe coprire interamente i costi dell istruzione, perché se l obiettivo è che lo studente privo di mezzi frequenti gli studi superiori con elevate probabilità di successo, questi deve disporre delle risorse necessarie per studiare senza problemi. Per definire in modo corretto le politiche per il diritto allo studio occorre perciò valutare prioritariamente i costi dell istruzione e, in particolare, quelli di mantenimento allo studio. Si ricorda infatti che il costo complessivo dell istruzione universitaria si compone di tre elementi: - il costo per la produzione dei servizi didattici; - il costo di mantenimento degli studenti; - il mancato reddito degli studenti (al netto delle spese di mantenimento che verrebbero comunque sostenute anche se gli studenti non fossero iscritti all Università). Difficoltà di valutazione si hanno per la valutazione di tali costi, soprattutto per quelli riguardanti il mancato reddito degli studenti. La valutazione di questo elemento di costo (il costo opportunità relativo al reddito potenziale derivante alle attività lavorative alternative che gli studenti avrebbero potuto intraprendere durante gli anni di studio), di natura indiretta, presenta numerose difficoltà; risulta infatti difficile determinare il livello di un adeguato salario-opportunità e, anche quando si riuscisse a determinarlo bisognerebbe tener conto dell effetto sul livello dei salari di un massiccio aumento dell offerta di lavoro, che sarebbe causato dall entrata nel mercato del lavoro di tutti i giovani che invece scelgono di frequentare l Università. Da alcune indagini svolte in alcuni paesi dell area comunitaria viene comunque evidenziato che è il costo di mantenimento degli studenti, costituito dal vitto e alloggio e dal costo delle attività sportive e culturali degli studenti, a rappresentare la parte più rilevante delle spese complessive per l istruzione, superando mediamente l importo di quello per i servizi didattici. La stima di tali costi risulta importante poiché è sulla base di 13

14 questi costi che dovrebbero essere determinati gli aiuti pubblici agli studenti in disagiate condizioni economiche (I.Re.R, 1996). 14

15 Capitolo 2 Il FINANZIAMENTO DEI COSTI DI MANTENIMENTO ALL ISTRUZIONE Borse di studio versus prestiti. L intervento pubblico volto a favorire il diritto allo studio ha dunque assunto varie forme: concessione di sussidi, gratuità delle tasse di iscrizione, crediti, compensi agli studenti per lavori part-time, agevolazioni fiscali agli studenti, agevolazioni in natura, agevolazioni alle famiglie, tariffe politiche, ecc. I vari interventi, che riguardano sia il costo dell istruzione sopportato dagli studenti sia il costo di mantenimento all istruzione, vengono posti in essere da vari enti ma, per quanto riguarda il diritto allo studio, sono soprattutto le Regioni mediante gli enti per il diritto allo studio. Recentemente, a causa della riduzione della spesa pubblica e dell inefficienza degli interventi effettuati, varie sono state le ipotesi di riforma volte a modificare la forma dell intervento pubblico e soprattutto a ridurlo. In particolare, uno dei problemi più dibattuti nel settore dell istruzione superiore riguarda le spese di mantenimento degli studenti, e se il sostegno agli studenti universitari debba essere dato nella forma di prestiti o in quella di borse di studio. Le borse di studio vengono concesse agli studenti per fare fronte alle spese di sostentamento; il beneficiario non è tenuto alla restituzione dell importo della borsa. Tale sistema ha avuto, in linea generale, come risultato un consumo eccessivo di istruzione superiore. Infatti, abbiamo visto in precedenza che nell ambito della teoria del capitale umano, gli studenti nel decidere se restare più a lungo all interno del sistema universitario, confrontano il proprio incremento di benessere e il reddito futuro con i costi aggiuntivi che devono sopportare. Poiché, anche in virtù dei sussidi, tali costi risultano inferiori a quelli sostenuti dalla collettività alcuni studenti saranno indotti a continuare gli studi anche qualora il beneficio aggiuntivo risulti inferiore al costo marginale sociale. In realtà, si sostiene che le inefficienze derivanti dall eccessivo consumo di istruzione siano minime in quanto il sistema scolastico tenderebbe ad allontanare chi non è in grado di trarre beneficio dall istruzione. Rimane il fatto che, in genere, si ritiene che il sistema delle borse di studio non sia in grado di raggiungere gli obiettivi che l operatore pubblico si era dato; le politiche pubbliche basate sulle borse di studio, hanno di fatto concorso al 15

16 sostentamento di studenti che avrebbero conseguito gli stessi risultati anche in assenza di sussidio. Il ricorso al sistema dei prestiti permetterebbe di fare fronte a buona parte delle critiche avanzate nei confronti delle borse di studio. Con il sistema dei prestiti gli studenti in possesso di determinati requisiti possono ottenere, su domanda, un sostegno finanziario durante il periodo degli studi. Alla fine degli studi e, in alcuni casi anche durante, l ammontare del prestito deve essere restituito. Il periodo di restituzione può essere più o meno lungo. Secondo alcuni schemi la restituzione del prestito può essere ritardata (o anche annullata con conseguente remissione del debito) qualora il reddito futuro del debitore risulti insufficiente, mentre altri schemi escludono questa eventualità. Vi è inoltre la possibilità che l onere della restituzione del prestito venga correlato al rendimento accademico dello studente, in modo da premiare coloro che hanno dimostrato un maggiore impegno negli studi (Darvish-Lecker, Kahana, 1990). Le ragioni apportate a sostegno del sistema dei prestiti sono di diversa natura, riguardanti sia gli effetti distributivi che l efficienza. Da un punto di vista distributivo i fautori dei prestiti sostengono che essi rappresentano uno strumento più equo rispetto alle borse di studio, perché consentono di far gravare in misura maggiore i costi dell istruzione sui diretti beneficiari; tramite i prestiti si eviterebbe il trasferimento di risorse dall insieme dei contribuenti, che sono in media più poveri, agli studenti universitari, provenienti generalmente da famiglie benestanti e, comunque, destinati a fare parte delle classi più agiate della popolazione. Attraverso i prestiti verrebbero inoltre aumentate le possibilità di accesso all istruzione superiore, in quanto, a parità di spesa pubblica, essi consentirebbero di assistere un numero più elevato di studenti rispetto ad un sistema di aiuti in forma di borse di studio. Anche agli studenti privi di mezzi verrebbe permesso di mantenersi agli studi posticipando il pagamento delle spese ad un momento successivo, in cui si presume il reddito sarà più elevato per cui, di fatto, la restituzione del prestito verrebbe a configurarsi come un imposta post-laurea. In relazione alle opportunità di accesso, gli oppositori dei prestiti sostengono tuttavia che i potenziali studenti sono più incoraggiati ad intraprendere gli studi universitari sotto un sistema di grants rispetto a quanto lo siano con il sistema alternativo dei prestiti; in particolare, risulterebbero penalizzati soprattutto gli studenti più disagiati che, meno degli altri, sarebbero disposti ad accollarsi un debito con il rischio di non essere in grado di 16

17 ripagarlo (maggiore avversione al rischio dovuta al fatto di non poter fare affidamento sul sostegno dei genitori in caso di bisogno). Inoltre, un programma di prestiti non sovvenzionati allontanerebbe gli studenti più disagiati dai livelli superiori di istruzione poiché vi è pur sempre il rischio che l investimento in istruzione non renda in termini di un salario futuro più elevato; se tale rischio si realizzasse gli studenti in condizioni economiche disagiate si troverebbero a dover restituire il considerevole prestito ricevuto. Quanto all efficienza, in genere, si sostiene che i prestiti responsabilizzino gli studenti più dei grants nel momento della valutazione delle proprie intenzioni e capacità e incentivino gli studenti ad una gestione efficiente del tempo (gli studenti sarebbero incentivati a non interrompere gli studi, ed in particolare a non prolungarli eccessivamente perché a tale comportamento corrisponderebbe un maggior indebitamento) e a scegliere i corsi che comportano nel futuro attività meglio retribuite (questo perché gli studenti cercherebbero di ottimizzare la loro capacità attesa di ripagare il prestito). In relazione a quest ultimo aspetto viene tuttavia asserito che, se è vero che i prestiti incentivano gli studenti a scegliere le professioni meglio retribuite, è anche vero che ciò costituisce un limite alla libera realizzazione dell individuo, in quanto non consentirebbero di operare, a differenza di quanto avviene con un sistema di borse di studio, delle scelte svincolate dalla prospettiva reddituale e più legate alla vocazione personale. Il prestito, a differenza della borsa di studio, si configura comunque come una opzione lasciata allo studente e non quindi come un diritto; ciò consente un esame delle condizioni di accesso più informale e mirato; esso implica una maggiore responsabilizzazione del soggetto richiedente e induce ad una maggiore congruenza tra bisogni e finanziamenti richiesti. Se gli individui potessero indebitarsi per finanziare la propria istruzione e, nel contempo, dovessero pagarne interamente il costo essi, confrontando i costi e i benefici, prenderebbero decisioni efficienti. Gli studenti di elevate capacità, ma in disagiate condizioni economiche, sarebbero così in grado di frequentare l università, al pari degli studenti in condizioni economiche agiate. Secondo questo punto di vista il problema consiste quindi nella possibilità di indebitamento da parte degli studenti e un programma pubblico di prestiti sarebbe la soluzione giusta del problema poiché incentiverebbe l efficienza economica (Stiglitz, 1989). I prestiti porterebbero gli studenti a domandare un ammontare di risorse commisurato alle loro effettive necessità finanziarie, evitando fenomeni perversi, possibili con sistemi di borse di studio, quali l iscrizione all università per il solo motivo di ottenere un reddito per un anno. In realtà, i sostenitori dei grants sostengono che i sistemi di prestito aumentano il 17

18 rischio di spreco delle risorse in termini di dropouts in quanto gli studenti, nel timore di non avere successo negli studi e, di conseguenza, di non riuscire a ripagare il debito, sono soggetti a maggiori pressioni verso l abbandono degli studi universitari. Un argomento portato a favore dei prestiti e che riguarda l onere sopportato dall amministrazione pubblica è costituito dalla possibilità che hanno di ridurre il carico finanziario rappresentato dai sussidi pubblici all istruzione superiore. Dal punto di vista del risparmio di risorse pubbliche gli oppositori dei prestiti mettono fortemente in dubbio che esso possa essere realizzato con tale strumento. I costi sostenuti per amministrare i sistemi di prestito sarebbero infatti molto elevati e, soprattutto, molto più alti dei costi amministrativi di un sistema di grants; contrariamente alle borse di studio, che richiedono un unica operazione per gli organi amministrativi, i prestiti comportano il coinvolgimento degli organi amministrativi per tutto il periodo che va dall erogazione al completamento del rimborso. Il fenomeno dell insolvenza farebbe inoltre aumentare il costo dei prestiti e potrebbe rappresentare un incentivo per le agenzie erogatrici a concedere prestiti soltanto agli studenti che forniscono adeguate garanzie (gli studenti provenienti da famiglie benestanti), riducendo così la possibilità degli studenti più poveri di ricevere assistenza. Per di più, qualsiasi tentativo di rendere i programmi più articolati, in modo da andare incontro alle esigenze dei più bisognosi comporterebbe ulteriori aumenti nei costi di gestione. In realtà, come si vedrà di seguito, dall esperienza maturata a livello nazionale, anche se limitata, emerge come il problema dell evasione sia del tutto trascurabile e i costi amministrativi, non risultino rilevanti. Inoltre, uno dei vantaggi non trascurabili delle politiche di sostegno fondate esclusivamente o, in buona parte, sullo strumento dei prestiti è dato dal fatto che l analisi dei costi di mantenimento rappresenta un aspetto pressoché trascurabile. Uno degli argomenti a favore dei prestiti è proprio la sua maggiore flessibilità, «poiché una volta definito un ammontare massimo adeguato (tendenzialmente superiore alle necessità presunte) è lo studente stesso a domandare l importo che valuta necessario, in relazione al suo stile di vita ed alle sue effettive esigenze di bilancio. In questo senso il prestito rende meno drammatico il problema della valutazione sia dello stato di bisogno che del merito del beneficiario. Allo stesso modo il prestito incentiva all autoselezione affidando la valutazione delle capacità in misura maggiore ai diretti interessati. Tali aspetti positivi possono però essere pregiudicati dall eccessivo peso del rimborso (tempi ristretti, tassi poco agevolati), portando alla richiesta di importi inferiori al necessario o addirittura ad un processo di autoesclusione» (IReR, 1996, p ). 18

19 Il prestito rende dunque meno pressante il problema della valutazione dei costi di mantenimento, perché affida allo studente stesso la valutazione dei suoi bisogni, rende anche meno drammatico il problema della valutazione del reddito familiare. Lo studente che ha mezzi finanziari propri, ancorché non risultanti dalla dichiarazione dei redditi, ha certamente meno incentivi a chiedere un prestito che una borsa di studio (I.Re.R, 1996). In base a quanto osservato, più che a due soluzioni alternative, sembra dunque che le due soluzioni, quella delle borse di studio e quella dei prestiti, possano essere complementari (Woodhall, 1978). Va comunque osservato che alcuni dei limiti dei prestiti ai quali si è fatto ora riferimento sono stati superati attraverso l adozione di nuovi strumenti per il sostegno agli studenti rappresentati dai prestiti income-contingent e dalla graduate tax di cui ci occuperemo di seguito. Riassumendo, le principali argomentazioni contro i prestiti e quindi a favore delle borse di studio sono le seguenti: - essi scoraggiano gli studenti più poveri (che presentano una maggiore avversione al rischio) e quindi hanno minore efficacia nella equalizzazione delle opportunità educative; - disincentivano la scelta dei corsi di studio lunghi; - non comportano un effettivo risparmio per il bilancio pubblico a causa degli elevati costi amministrativi e soprattutto delle insolvenze. Per contro, gli argomenti a favore dei prestiti e quindi a sfavore delle borse di studio sono i seguenti: - a parità di costo per il bilancio, è possibile assistere un numero più elevato di studenti; - sono più equi perché consentono di fare gravare in misura maggiore i costi dell istruzione sui diretti beneficiari; - sono più flessibili delle borse di studio poiché inducono lo studente a domandare l ammontare che valuta necessario in relazione al suo stile di vita e alle sue effettive esigenze di bilancio; - responsabilizzano maggiormente gli studenti nel momento in cui debbono valutare le loro intenzioni e capacità, li incentivano ad una gestione efficiente del tempo di studio e a scegliere le professioni più domandate dal mercato. 19

20 2.2. I prestiti condizionati (income contingent). L idea dei prestiti condizionati al reddito o income-contingent fu avanzata verso la fine degli anni 50, ma ha trovato diffusa applicazione soltanto in anni recenti. La peculiarità di questo tipo di prestiti è che il rimborso è connesso al reddito futuro degli studenti, nel senso che essi si impegnano, in cambio dell assistenza durante gli anni di studio, a versare in futuro una certa percentuale del loro reddito ogni anno, finché il debito non è estinto (Barr, Crawford, 1998). Il rimborso viene ad essere strettamente connesso con la capacità di pagare dello studente. Le modalità di rimborso prevedono infatti delle rate di ammortamento di importo variabile, in quanto commisurate al reddito dell individuo secondo aliquote che possono essere costanti o progressive (può essere previsto anche che per gli individui con un reddito inferiore ad una soglia minima di esenzione il rimborso venga sospeso). Il piano di ammortamento ha quindi una durata variabile, che può coprire anche tutto l arco della vita lavorativa. Il tempo necessario per ripagare il debito non è fisso ma dipende dal profilo reddituale dell individuo; in alcuni programmi è concesso, a chi lo desideri, di estinguere anticipatamente il debito. Inoltre, è generalmente previsto che dopo una certa età il debito non ancora ripagato venga comunque cancellato. I vantaggi di un sistema di prestiti così strutturato sono facilmente immaginabili: essi consentono, anche ai soggetti con un grado elevato di avversione al rischio ( ad esempio gli studenti provenienti da famiglie meno abbienti), di superare i timori di una eventuale incapacità di ripagare il debito; per qualsiasi ragione lo studente paventi un reddito modesto (come risultato di un cattivo investimento in capitale umano o di una scelta consapevole di una professione sottoremunerata dal mercato o della congiuntura economica sfavorevole) non si avrà un disincentivo all indebitamento, e neanche una forzatura nella scelta del corso degli studi. Inoltre, si pensa che il tasso di insolvenza, sia minore rispetto, ad esempio, ai prestiti commerciali, grazie all elemento di assicurazione contro l eventualità di bassi profili reddituali in essi implicito. I prestiti condizionati al reddito possono prevedere una componente mutualistica, di sostegno fra gli studenti della stessa generazione: i laureati con un reddito più alto di quello medio restituiscono più di quanto hanno preso, mentre l opposto si verifica per quelli con un reddito più basso. Questi prestiti potrebbero originare dei problemi di selezione avversa e ciò perché gli studenti, che ritenessero di avere delle prospettive reddituali peggiori, 20

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