Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei

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1 CAP21.QXP :01 Pagina 379 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei Capitolo 21 Obiettivi di apprendimento Dopo aver letto questo capitolo, gli studenti dovrebbero essere in grado di: definire i concetti di debito, indebitamento netto, deficit, disavanzo e saldo primario; spiegare cosa si intende per onere del debito e perché, se si adottano differenti definizioni di generazione, si può rispondere in maniera diversa alla domanda se il debito costituisca un onere per le generazioni future; illustrare con un modello a generazioni sovrapposte come può avvenire il trasferimento dell onere del debito da una generazione a un altra; illustrare le indicazioni di Ricardo-Barro a proposito del finanziamento in disavanzo con imposte e/o debito; illustrare le argomentazioni neoclassiche contro il finanziamento con indebitamento; spiegare la differenza tra debito interno e debito esterno; illustrare la differenza tra le argomentazioni di efficienza e quelle relative agli effetti macroeconomici nella discussione sull opportunità di finanziare la spesa con imposte o con debito; indicare almeno tre fattori che spiegano l origine del debito pubblico italiano collocandoli nel ventennio 1970/1990; illustrare l origine e il contenuto del Patto di Stabilità e Crescita; individuare alcune argomentazioni a favore e alcune contro l adozione di regole di bilancio all interno di un unione monetaria. Dopo aver analizzato le principali imposte dello Stato e degli altri livelli di governo, in questo capitolo affronteremo la questione del finanziamento con ricorso all indebitamento. Lo faremo in maniera molto sintetica, perché si tratta di un tema al confine tra la finanza pubblica e la politica economica; il finanziamento con ricorso all indebitamento è infatti una delle possibili politiche di bilancio che hanno importanti implicazioni macroeconomiche, anche se queste ultime, come precisato nel Capitolo 1, non sono affrontate in questo libro. La trattazione, seppur breve, è motivata non solo dal fatto che questo tema è dibattuto da molti anni da economisti, politici e opinione pubblica in generale, ma anche perché, per l Italia e per gli altri Paesi aderenti all Unione Monetaria Europea, il finanziamento in disavanzo è uno strumento di politica economica vincolato da un autorità sovranazionale. Capire meglio l oggetto dei vincoli europei alle politiche fiscali italiane ci sembra un buon modo per concludere l analisi che ne abbiamo fatto. Il capitolo è quindi articolato in due parti: la prima è più generale e servirà a distinguere il concetto di disavanzo da quello di debito, a capire come misurare correttamente l entità del debito, a comprendere se il finanziamento in disavanzo implichi un trasferimento di oneri da una generazione all altra e in quali circostanze può essere uno strumento adeguato per finanziare la spesa pubblica. La seconda parte è invece specificamente dedicata all Italia e all Europa: dopo aver ricordato brevemente le ragioni della formazione del nostro debito, descriveremo i vincoli del Trattato di Maastricht e del Patto di Stabilità e Crescita. Ci chiederemo infine quali sono, se esistono, le ragioni economiche a tali vincoli.

2 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo Disavanzo L eccesso di spese rispetto alle entrate che si registra in un determinato periodo di tempo. Debito La somma dei disavanzi accumulati negli anni passati, misurata in un dato momento. Disavanzo e debito. Per iniziare è opportuno distinguere il debito dal disavanzo. Il disavanzo (o deficit o indebitamento netto) è l eccesso di spese rispetto alle entrate che si registra in un determinato periodo di tempo, normalmente l anno; il debito, invece, rappresenta la somma dei disavanzi accumulati negli anni passati. Detto altrimenti, il debito è una variabile di stock (misurata in un dato momento) mentre il disavanzo è una variabile di flusso (misurata in un dato arco di tempo). Come illustrato nel Capitolo 2 (Tabella 2.1), in Italia nel 1990 il debito era pari al 103,7% del PIL, nel 2005 era pari al 105,8% del PIL e per il 2010 è previsto pari al 118,6% del PIL. In media i Paesi OECD nel 2010 avranno un debito pari al 100% del PIL. Il disavanzo italiano (riportato sempre al Capitolo 2 nella Tabella 2.2) nel 2005 era milioni di euro, pari al 4,33% del PIL, mentre per il 2010 è previsto pari al 5%. È chiaro che, proprio come il privato cittadino che si indebita, lo Stato deve pagare gli interessi a chi gli presta denaro. Con un debito consistente, la spesa per interessi diventa una voce di uscita particolarmente importante. Più avanti in questo capitolo vedremo che nel nostro Paese nel corso degli anni 90 la spesa per interessi assorbiva circa il 10% del PIL; vedremo anche come la correzione dei conti pubblici necessaria all ingresso nell Unione Monetaria, e la riduzione dei tassi conseguente all adozione dell euro, abbiano permesso all Italia di ridurre tale voce di spesa di oltre la metà L entità del debito L importanza politica di cifre come quelle appena commentate è indubbia. Quando si vuole criticare o difendere l andamento della finanza pubblica di un Paese, la discussione si concentra quasi esclusivamente su questi dati. Ciononostante, come spiegheremo in questo paragrafo, esistono vari motivi per cui le cifre ufficiali del disavanzo e del debito possono non essere significative dal punto di vista economico. Per capire meglio come calcolare l effettiva entità del debito sono necessarie alcune precisazioni su chi effettivamente contrae prestiti, sugli effetti dell inflazione su questa grandezza economica, sulla differenza tra le spese in conto capitale e quelle correnti e sul valore delle immobilizzazioni di capitale. Debito delle Amministrazioni locali. Sebbene spesso pensiamo al debito come a un problema dello Stato, anche le Amministrazioni locali possono contrarre prestiti, se le leggi della contabilità pubblica lo prevedono, o dare luogo a disavanzi che richiedono l emissione di titoli del debito pubblico per essere coperti da parte del livello di governo autorizzato a farlo. In Italia, come abbiamo visto nei capitoli sulla spesa sanitaria e pensionistica, il debito che si è formato nel corso degli anni anni 80 e nei primi anni 90 è in gran parte imputabile ai disavanzi locali (Regioni e Comuni) e delle amministrazioni previdenziali. Sulla formazione del debito italiano torneremo brevemente più avanti in questo capitolo, ma abbiamo già rilevato che questo fenomeno si può spiegare in parte con la non corretta allocazione delle responsabilità di spesa e di entrata dei diversi livelli di governo. Rimane comunque che il debito accumulato è un onere delle Amministrazioni Pubbliche e della collettività nel suo complesso. Effetti dell inflazione. Nel conto consolidato delle Pubbliche Amministrazioni e nel calcolo del disavanzo, le imposte sono considerate una fonte di entrata. Tuttavia, quando la Pubblica Amministrazione si indebita e il livello dei prezzi cambia, anche la variazione del valore reale del debito può essere considerata una vera e propria fonte di entrata. Per comprendere questo fenomeno, supponiamo che all inizio dell anno dobbiate a un creditore 1000 euro e che la somma non debba essere rimborsata fino alla fine dell anno. Immaginiamo, inoltre, che nel corso dell anno i prezzi aumentino del 10%. In questo caso il denaro che utilizzerete per rimborsare il creditore vale il 10% in meno di quello che avete preso a prestito. In effetti l inflazione ha ridotto il valore reale del debito di 100 euro (il 10% di 1000 euro). In altri termini, in seguito all inflazione, il vostro reddito reale è aumentato di 100 euro e contemporaneamente quello del vostro creditore è diminuito di 100 euro. Applichiamo questo ragionamento

3 CAP21.QXP :01 Pagina 381 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 381 all analisi del disavanzo pubblico italiano: all inizio del 2008 il debito pubblico superava i 1680 miliardi di euro, e il livello dei prezzi è aumentato nel corso dell anno dell 1,7%; possiamo quindi concludere che il valore reale del debito si è ridotto di oltre 28 miliardi di euro tra l inizio e la fine del In effetti per la Pubblica Amministrazione questa è un entrata pari a qualsiasi imposta tradizionale, anche se le procedure contabili non la considerano tale. Capitale e contabilità pubblica. Come ampiamente illustrato nel Capitolo 2, nel Bilancio dello Stato, ma anche nei bilanci delle altre Pubbliche Amministrazioni, la spesa corrente e la spesa in conto capitale sono classificate in maniera distinta: la prima si riferisce alle spese di funzionamento e manutenzione, ossia per i servizi consumati nel corso dell anno (per esempio per gli stipendi dei giudici e per la manutenzione delle scuole); la seconda si riferisce invece alle spese per beni durevoli che svolgono un servizio per un lungo periodo di tempo (come le stazioni radar e gli aeromobili). Anche se entrambe queste categorie di spese contribuiscono alla formazione del disavanzo e del debito pubblico, tenerle distinte è importante, perché l acquisto di un bene durevole non rappresenta una perdita, ma piuttosto lo scambio di un attività (il denaro) con un altra (il bene durevole). In sostanza, l acquisizione di un attività non contribuisce al disavanzo per un entità pari al costo della sua acquisizione. È vero però che con l uso un bene capitale si consuma (è soggetto a deprezzamento economico), e questo costituisce effettivamente una perdita. Si potrebbe pensare che, invece di registrare i costi dei beni durevoli come spese in conto capitale, le procedure contabili dovrebbero includere nel Bilancio corrente solo l ammortamento annuale dei beni durevoli. Ma l idea che si possa adottare un sistema contabile che tenga conto dell ammortamento è piuttosto controversa. In realtà per l operatore pubblico è particolarmente difficile anche distinguere tra spesa corrente e spesa in conto capitale: per esempio, i programmi di istruzione e di formazione professionale sono una spesa corrente o un investimento nel capitale umano che in futuro produrrà maggiori risorse e quindi anche entrate per le Amministrazioni Pubbliche? Un missile è un investimento, perché avrà lunga durata, o una spesa corrente, perché una volta usato non è riutilizzabile? Immobilizzazioni materiali. Supponiamo che una famiglia possieda immobilizzazioni materiali (yacht, case, quadri di Rembrandt) per un valore di 15 milioni di euro, debba alla banca locale euro per acquisti effettuati con la carta di credito e non possieda altre attività o passività. Non avrebbe senso descrivere la situazione globale della famiglia affermando che ha euro di debiti, perché per valutare la posizione finanziaria generale devono essere prese in considerazione tutte le attività e le passività. Le Amministrazioni Pubbliche non hanno solo passività finanziarie, ma anche considerevoli immobilizzazioni materiali, tra cui rientrano, per fare alcuni esempi, gli edifici residenziali, le riserve auree e i diritti di sfruttamento minerario. Il dibattito pubblico si è però incentrato quasi esclusivamente sulle passività finanziarie delle Amministrazioni Pubbliche e non sulle immobilizzazioni materiali; per questo alcuni sostengono che l omissione di queste attività porti a delineare un quadro fuorviante della situazione della finanza pubblica. Obblighi impliciti. Un obbligazione è la semplice promessa di effettuare un pagamento in denaro a una data futura. Il valore attuale di questi pagamenti è l importo con il quale l obbligazione contribuisce al debito. Le obbligazioni non sono però l unico metodo che l operatore pubblico utilizza per impegnarsi a pagare delle somme in futuro. Può farlo anche per legge, e l esempio classico di questo tipo di obbligo è la previdenza sociale: l operatore pubblico promette trasferimenti ai futuri pensionati che dovranno essere pagati con il gettito contributivo futuro. Il valore preciso di questo debito è difficile da stimare. In genere gli obblighi impliciti nella legislazione di un Paese non sono considerati debito, perché comunque il loro status giuridico è differente da quello del debito ufficiale: le forme esplicite di debito rappresentano veri e propri impegni dinanzi alla legge, mentre i versamenti di previdenza sociale, almeno in linea di principio, possono essere ridimensionati mediante l azione legislativa stessa.

4 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo Sintesi. Qual è l entità del debito pubblico? La risposta dipende da quali attività e passività sono incluse nel calcolo e da come vengono valutate. Come accade spesso, la risposta esatta dipende dagli obiettivi dell analisi. Per esempio, se si vuole avere un idea degli oneri cui dovranno far fronte i futuri contribuenti, possono essere appropriate misure che includano anche gli obblighi impliciti, come quelli legati alla previdenza sociale. Se invece l intento è di valutare l effetto della politica del debito sui mercati creditizi, ovvero sui tassi di interesse, potrebbe essere sufficiente la misura convenzionale che considera solo le passività ufficiali o esplicite. A ogni modo ora dovrebbe essere più chiaro perché è necessario porre notevole attenzione nell interpretazione delle cifre relative a debiti e disavanzi L onere del debito Se vi chiedessero come influisce il debito pubblico sulla vostra vita personale forse avreste delle difficoltà a rispondere. In effetti una delle questioni più dibattute è se gli effetti distributivi e di crescita di un economia cambiano, e come, se una data spesa pubblica è finanziata con imposte o con l emissione di titoli, cioè indebitandosi. Per comprendere questa questione è necessario analizzare i costi del finanziamento del debito e chi li sostiene. Come sarà evidente alla fine della prima parte di questo capitolo, la risposta a questo quesito dipende strettamente da cosa si intende per costo del debito e da come si aggregano i gruppi di individui (le generazioni) rispetto ai quali si conduce l analisi. Per iniziare, ipotizziamo che onere sia sinonimo di riduzione dei livelli di consumo, ovvero che si intenda gravato dei costi del debito quel gruppo di individui che è costretto a ridurre il suo livello di consumi in conseguenza delle scelte di finanziamento della spesa adottate dall operatore pubblico. A proposito della definizione di generazione, ne saranno considerate almeno due: quella secondo cui costituisce una generazione un gruppo di persone che vivono nello stesso periodo e quella, significativamente diversa, per cui è una generazione un gruppo di persone nate in uno stesso arco di tempo (generalmente il quinquennio o il decennio). Se si adotta la seconda definizione, in un preciso istante di tempo una collettività è formata da più generazioni che convivono. Debito interno Il debito che lo Stato ha nei confronti dei suoi cittadini. Debito esterno Il debito che lo Stato ha con i prestatori stranieri L approccio à la Lerner Per analizzare il contributo di Lerner alla questione del debito, assumiamo la prima nozione di generazione e supponiamo due distinti casi. Nel primo, assumiamo che lo Stato 1 prenda in prestito denaro dai cittadini: in questo caso l obbligo è costituito dal debito interno. Secondo Lerner (1948) il debito interno non crea alcun onere per la generazione futura, perché i membri della futura generazione si indebitano semplicemente l uno con l altro. Quando il debito viene estinto si ha un trasferimento di reddito da un gruppo di cittadini (chi non detiene obbligazioni) a un altro (chi detiene obbligazioni). Tuttavia la generazione futura nel suo insieme non si trova in condizioni peggiori, nel senso che il livello dei consumi non è stato alterato. Per dirla con le parole di uno scrittore del Settecento di nome Melon, la mano destra è debitrice nei confronti della sinistra (Musgrave 1985, p. 49). Il secondo caso si ha se un Paese contrae prestiti con l estero per finanziare la spesa corrente. Si parla allora di debito esterno e la storia è ben diversa. Supponiamo che il denaro preso in prestito dall estero sia utilizzato per finanziare i consumi correnti. In questo caso la generazione futura sopporta certamente un onere, perché dovrà restituire ai prestatori stranieri non solo l importo preso a prestito, ma anche gli interessi accumu- 1 Una precisazione terminologica è importante. Come abbiamo visto, tutte le Amministrazioni Pubbliche contribuiscono alla formazione del debito pubblico, determinando disavanzi, nei limiti in cui la legge consente loro di andare in disavanzo, ed emettendo titoli pubblici per coprirli, se autorizzati a farlo. L uso che quindi facciamo del termine Stato in questo capitolo è giustificato dalla semplicità e immediatezza del riferimento, ma non va inteso nel senso proprio di Amministrazione centrale.

5 CAP21.QXP :01 Pagina 383 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 383 lati, e potrà farlo solo riducendo i propri consumi. Se il prestito viene utilizzato per finanziare degli investimenti, l esito dipende dalla produttività del progetto: se il rendimento marginale dell investimento è maggiore del costo marginale dei fondi ottenuti all estero, il debito migliora le condizioni della generazione futura e viceversa. L idea che il debito interno non costituisca un onere per le generazioni future ha dominato il pensiero economico nel corso degli anni 40 e 50, mentre oggi è diffusa la convinzione che il problema sia più complesso Il modello a generazioni sovrapposte Come abbiamo già avuto modo di precisare, nel modello di Lerner una generazione è costituita da tutti gli individui in vita in un determinato momento, anche se sarebbe più logico definire una generazione come l insieme di persone che sono nate pressappoco nello stesso periodo. Utilizzando questa definizione, in ogni periodo una società è composta da diverse generazioni che convivono. Di questo aspetto si tiene conto nei modelli a generazioni sovrapposte (overlapping generations). L analisi di un semplice modello di questo genere mostra come si possa trasferire l onere del debito da una generazione all altra. Supponiamo che la popolazione consista in un numero uguale di persone giovani, anziane e di mezza età. Ogni generazione copre vent anni, e in quel periodo ciascun individuo ha un reddito pari a euro. Non esiste risparmio privato, perché tutti consumano il proprio reddito per intero, e si pensa che questa situazione si protragga indefinitamente. I livelli di reddito di tre individui rappresentativi per il periodo che va dal 2010 al 2030 sono illustrati nella prima riga della Tabella Ipotizziamo ora che lo Stato decida di contrarre un prestito di euro per finanziare il consumo pubblico, e che il prestito debba essere restituito nel Solo i giovani e le persone di mezza età sono disposti a concedere prestiti allo Stato; gli anziani non vogliono farlo perché tra vent anni non potranno aver restituito il debito. Supponiamo che metà del prestito sia concessa dai giovani e metà dalle persone di mezz età, in modo che il consumo di ogni individuo sia ridotto di 6000 euro nel periodo dal 2010 al Questo dato è riportato nella seconda riga della Tabella Tuttavia, con il denaro ottenuto dal prestito, lo Stato fornisce una quantità di consumo uguale per tutti: ognuno riceve 4000 euro, come indicato nella terza riga. Nel 2030 la generazione che era anziana nel 2010 è scomparsa, le persone di mezz età sono ormai anziane, i giovani sono divenuti di mezz età ed è nata una nuova generazione. Dovendo raccogliere euro per restituire il debito, lo Stato applica un imposta di 4000 euro a ogni gruppo di cittadini, come appare nella quarta riga della tabella. Una volta ottenuto questo gettito lo Stato può rimborsare i detentori del debito, che ora sono di mezz età e anziani (quinta riga). Per semplicità stiamo supponendo che il tasso di interesse sia pari a zero, in modo che lo Stato debba ripagare solo il capitale (l introduzione di un tasso di interesse positivo non modificherebbe il risultato in modo sostanziale). 2 Dalla Tabella 21.1 si ricavano le seguenti considerazioni: Modello a generazioni sovrapposte Modello che tiene conto del fatto che una società è composta da diverse generazioni che convivono. le politiche di spesa e di indebitamento hanno fatto sì che la generazione che era anziana nel 2010 abbia un livello di consumo lungo l arco della vita superiore di 4000 euro a quello che avrebbe avuto in altre condizioni; i giovani e le persone di mezz età non si trovano, nel corso della vita, in condizioni né migliori né peggiori in termini di livelli di consumo; nell arco della vita la generazione dei giovani nel 2030 ha un consumo inferiore di 4000 euro rispetto a quello che avrebbe avuto se lo Stato non si fosse indebitato per finanziare la spesa pubblica. 2 L ipotesi di un tasso di interesse pari a zero significa anche che non c è bisogno di scontare il consumo futuro per trovare quello attuale.

6 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo TABELLA 21.1 Il modello a generazioni sovrapposte. Periodo Giovani Di mezz età Anziani (1) Reddito euro euro euro (2) Prestito dello Stato (3) Consumo finanziato dallo Stato Anno 2030 Giovani Di mezz età Anziani (4) Il Governo applica le imposte per restituire il debito 4000 euro 4000 euro 4000 euro (5) Lo Stato restituisce il debito Conti intergenerazionali Metodo per la misurazione degli effetti di una politica fiscale che tiene conto del valore attuale di tutti gli oneri e di tutti i benefici ricevuti dai membri di ciascuna generazione. In realtà i 4000 euro sono stati trasferiti dai giovani del 2030 agli anziani del Indubbiamente la restituzione del debito nel 2030 prevede il trasferimento di risorse tra persone vive in quel momento, ma chi è giovane si trova nella posizione più svantaggiata, perché deve contribuire alla restituzione di un debito che ha finanziato una spesa di cui non ha mai beneficiato. Si osservi inoltre che la distinzione tra debito interno ed esterno, elemento chiave nel modello di Lerner, in questo caso non ha alcuna rilevanza, perché anche se il debito è tutto interno crea un onere per la generazione futura. Il modello della Tabella 21.1 suggerisce uno schema piuttosto immediato per verificare il trasferimento tra generazioni di oneri (e benefici) delle politiche fiscali. Questo schema, che viene generalmente denominato con il termine conti intergenerazionali (generational accounting), può essere ulteriormente complicato, con i seguenti passaggi. In primo luogo è necessario isolare una figura-tipo per ciascuna generazione, ossia una persona rappresentativa, per esempio, dei giovani, in quanto ha una certa retribuzione e un certo carico famigliare; per questa persona è necessario calcolare il valore attuale del flusso di imposte e contributi previdenziali che sta versando o ha versato. In secondo luogo è necessario calcolare il valore attuale di tutti i trasferimenti che questa persona riceve e/o riceverà, compresi i servizi sanitari e i trasferimenti pensionistici. La differenza tra il valore attuale delle imposte e contributi pensionistici che paga e i trasferimenti che riceve è l imposta netta versata da quel soggetto, rappresentativo di una data generazione. Confrontando l imposta netta versata da più figure tipo, che ritraggono diverse generazioni, si può avere un idea di come le politiche pubbliche trasferiscano risorse tra una generazione e l altra Il modello neoclassico Nei modelli intergenerazionali considerati fin qui non si è tenuto conto del fatto che le decisioni economiche individuali possono essere influenzate dalla politica di indebitamento dello Stato, e che queste decisioni possono influire su chi sostiene l onere del debito. Finora abbiamo ipotizzato che l introduzione di imposte per la restituzione del debito non alteri le decisioni di lavoro né quelle di risparmio. Sappiamo invece che le imposte determinano una distorsione nelle decisioni e comportano comunque dei costi per l economia. Abbiamo anche ignorato l effetto che il finanziamento del debito può avere sulla formazione del capitale. Il modello neoclassico del debito sottolinea il fatto che, quando lo Stato avvia un progetto, a prescindere dal fatto che sia finanziato da imposte o da prestiti, vengono sottratte risorse al settore privato. In genere si suppone che quando si ricorre 3 Per l Italia un esempio di questo tipo di analisi si può ritrovare in Rizza e Tommasino (2008).

7 CAP21.QXP :01 Pagina 385 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 385 al finanziamento mediante prelievo fiscale si sottraggano risorse al consumo, mentre quando lo Stato contrae un prestito entra in competizione per i fondi con individui e imprese che vogliono il denaro per finanziare i propri progetti di investimento. Se lo Stato utilizza le risorse prese a prestito per finanziare la spesa corrente, e lascia alla generazione futura, ceteris paribus, uno stock di capitale meno consistente, questa sarà meno produttiva e avrà un reddito reale inferiore a quello che avrebbe avuto altrimenti. In altre parole, se lo stock di capitale pubblico rimane invariato, il debito impone un onere alle generazioni future mediante l effetto che produce sulla formazione di capitale privato. Al contrario, se il settore pubblico utilizza le risorse sottratte al settore privato per investimenti produttivi, lo stock di capitale totale aumenta e quindi non c è alcun onere per la generazione futura. In realtà, nell analisi neoclassica, l idea che il prestito allo Stato riduca l investimento privato, il cosiddetto effetto spiazzamento, vale anche se le risorse pubbliche sono impegnate per investimenti. Si sostiene infatti che l effetto di spiazzamento sia dovuto a variazioni dei tassi di interesse. In particolare si sostiene che quando lo Stato aumenta la domanda di credito il tasso di interesse aumenti; se però cresce il tasso di interesse, gli investimenti privati diventano più cari e vengono effettuati in misura più limitata. 4 Effetto spiazzamento Riduzione dell investimento privato dovuto all affetto del prestito pubblico sui tassi di interesse di mercato Il teorema di Ricardo Nella nostra analisi non abbiamo ancora considerato che gli individui possono intenzionalmente trasferire risorse da una generazione all altra. Barro (1974) ha sostenuto che, quando lo Stato contrae un prestito, gli appartenenti alla vecchia generazione si rendono conto che i loro eredi si troveranno in condizioni peggiori e, se si preoccupano del benessere di questi, possono decidere di aumentare i lasciti di un importo sufficiente a coprire le imposte aggiuntive che saranno dovute in futuro. In questo modo i livelli di consumo di entrambe le generazioni non subirebbero cambiamenti, e il finanziamento con imposte o con debito avrebbe un effetto essenzialmente equivalente. Questa visione, secondo cui i comportamenti degli individui rendono irrilevante l alternativa tra finanziamento con debito o con imposte, viene spesso denominata teorema di Ricardo perché fu anticipata nell opera di David Ricardo, economista britannico dell 800. È bene ricordare che Ricardo, nella sua analisi sul debito, presentava questa come una delle situazioni possibili, ed esprimeva lui stesso alcuni dubbi sul fatto che si potesse verificare effettivamente. La conclusione provocatoria di Barro sull irrilevanza della politica fiscale dello Stato è stata oggetto di animati dibattiti. Alcuni ritengono infondata questa conclusione, sia perché non è facile ottenere informazioni sulle implicazioni dei disavanzi correnti per gli oneri fiscali futuri sia perché difficilmente gli individui sono così lungimiranti (o, come si dice, perfettamente razionali) come nel modello di Ricardo-Barro. 5 Altri, non ritenendo utile mettere in discussione la plausibilità delle assunzioni del teorema, hanno provato a verificare se i dati confermano le indicazioni fornite dalla teoria. In particolare, con riferimento all esperienza statunitense, i più scettici hanno fatto notare come nel corso degli anni 80 gli Stati Uniti abbiano sperimentato ampi disavanzi di bilancio, finanziati emettendo titoli e che, se le indicazioni del teorema di Ricardo-Barro fossero state vere, si sarebbe dovuto verificare un aumento significativo del risparmio privato. In realtà il rapporto risparmio privato-pil statunitense in quegli anni diminuì. Chiaramente questa non può essere considerata un informazione risolutiva, proprio perché il risparmio priva- 4 Quando esiste mobilità dei capitale a livello internazionale, l aumento del tasso di interesse indotto dal debito determina un afflusso di fondi dall estero, che porta un aumento della domanda di moneta del Paese, provocando un apprezzamento di quella moneta, che a sua volta fa salire il prezzo relativo delle esportazioni della nazione. Pertanto non sono gli investimenti interni quanto le esportazioni nette a subire un effetto di spiazzamento. 5 Il doppio nome sembra un modo corretto per riportare il contributo di un autore (Barro) che è giunto a una conclusione piuttosto importante (le modalità di finanziamento di un disavanzo sono irrilevanti per la crescita di un economia) rifacendosi alle indicazioni fornite da un altro autore, Ricardo, il cui contributo su questo tema è più articolato e complesso, e in questa sede riportato solo parzialmente. Per un analisi completa del contributo di Ricardo si rimanda a Matteuzzi e Simonazzi (1988) e alla sintesi di Bosi (2001).

8 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo to non è condizionato solo dai tassi di interesse. Numerosi studi econometrici hanno analizzato la relazione tra risparmio privato e deficit pubblico, mostrando un evidenza piuttosto diversificata Sintesi Stabilire univocamente chi sostenga l onere del debito non è semplice, e molti sono gli aspetti da considerare. Si può misurare l onere del debito in termini di modifiche nei livelli di consumo nell arco della vita da parte di un gruppo di persone pressappoco coetanee, oppure quantificarlo in termini di consumo disponibile a tutte le persone in vita in un dato momento. Ma anche se riusciamo a concordare su una definizione di generazione, l esistenza dell onere dipenderà dalle risposte a domande del tipo: il debito è interno? Come influisce la politica di indebitamento sulle decisioni economiche individuali? Che progetti vengono finanziati con il debito? Benché siano state fatte numerose analisi empiriche su alcuni di questi aspetti, siamo ancora ben lontani dall avere una visione unanime della questione Applicare imposte o contrarre prestiti? La scelta se finanziare la spesa pubblica con il debito o con le imposte è una delle questioni fondamentali della finanza pubblica. Sulla scorta dei risultati della nostra analisi dell onere del debito, vediamo ora alcune delle questioni su cui si concentra la discussione Il principio del beneficio Secondo questo principio normativo sarebbe auspicabile che gli oneri di un particolare programma di spesa pubblica fossero a carico di chi ne gode i benefici. Pertanto, se il programma crea benefici per le generazioni future, è opportuno trasferire l onere su queste generazioni contraendo prestiti L equità intergenerazionale Immaginiamo che, in seguito al progresso tecnologico, i nostri nipoti saranno più ricchi di noi. Se ha senso trasferire il reddito dai ricchi ai poveri all interno della stessa generazione, perché non dovremmo trasferire il reddito dalle generazioni ricche a quelle povere? Naturalmente, se ci attendiamo che le generazioni future siano più povere di noi, per esempio a causa dell esaurimento di risorse insostituibili, questo stesso ragionamento porterebbe alla conclusione opposta Considerazioni di efficienza Considerando l efficienza, ci dobbiamo chiedere quale, tra il finanziamento mediante imposizione fiscale e l indebitamento, determini un eccesso di onere superiore. Da questo punto di vista è necessario avere chiaro che qualsiasi aumento della spesa pubblica alla fine deve essere finanziato da un aumento delle imposte. La scelta tra il finanziamento mediante imposizione fiscale o indebitamento riguarda unicamente la collocazione temporale delle imposte: se il finanziamento avviene tramite imposte viene effettuato un pagamento consistente nel momento in cui si effettua la spesa, mentre con l indebitamento vengono effettuati molti piccoli pagamenti nel corso del tempo per finanziare l interesse dovuto sul debito. Alla fine però i valori attuali delle due forme di prelievo devono essere gli stessi in entrambi i casi. Se i valori attuali del prelievo fiscale sono identici a prescindere dal metodo adottato, esistono motivi per prediligere l uno rispetto all altro in base a considerazioni di efficienza? Supponiamo per semplicità che tutte le entrate per il finanziamento del debito siano realizzate mediante imposte sul reddito da lavoro. Come è stato dimostrato nel Capitolo 13 [Equazione (13.4)], tale imposta distorce la decisione di offerta di lavoro determinando un eccesso di pressione pari a:

9 CAP21.QXP :01 Pagina 387 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 387 Eccesso di pressione Figura 21.1 Rapporto tra aliquota ed eccesso di pressione. L eccesso di pressione aumenta proporzionalmente al quadrato dell aliquota. χ 2 χ 1 t 1 t 2 Aliquota (t) EP = 1 εsl1t 2 2 (21.1) in cui è l elasticità compensata delle ore di lavoro in relazione alla retribuzione, s è la retribuzione prima dell imposta, L le ore lavorate e t l aliquota ad valorem. Si noti che l eccesso di pressione aumenta proporzionalmente al quadrato dell aliquota: quando l aliquota raddoppia, l eccesso di pressione quadruplica. Pertanto, dal punto di vista dell eccesso di pressione, due imposte con aliquota ridotta non sono equivalenti a un imposta consistente, e si preferiscono le prime alla seconda. Il punto viene illustrato graficamente nella Figura 21.1, che mostra il rapporto tra l eccesso di pressione e l aliquota. L eccesso di pressione connesso con l aliquota bassa, t 1, è 1, mentre quello legato all aliquota più elevata, t 2, è 2. Dal punto di vista dell efficienza è meglio essere tassati due volte all aliquota t 1 che una volta sola all aliquota t 2. Ciò implica che il finanziamento mediante indebitamento, determinando una serie di aliquote relativamente basse, è preferibile al finanziamento mediante imposizione fiscale per motivi di efficienza (per un approfondimento si veda Barro, 1995). Fin qui l argomentazione è rigorosa, ma ignora un altro aspetto importante da considerare: se l aumento del debito riduce lo stock di capitale, crea un eccesso di pressione aggiuntivo. 6 Pertanto, anche se il finanziamento mediante indebitamento può essere più efficiente dal punto di vista delle scelte in termini di offerta di lavoro, sarà meno efficiente sotto il profilo delle decisioni di allocazione del capitale. A priori non è chiaro quale effetto sia più importante, quindi non si può sapere quale metodo di finanziamento sia più efficiente. Per questi motivi la questione dello spiazzamento, che era tanto rilevante nell analisi dell onere intergenerazionale del debito, risulta fondamentale anche dal punto di vista dell efficienza. Si ricordi che, secondo il modello di Ricardo, non esiste spiazzamento, quindi risultano distorte solo le decisioni relative all offerta di lavoro, e non c è dubbio che il finanziamento mediante indebitamento sia preferibile in termini di efficienza. Tuttavia, fintantoché si verifica lo spiazzamento, il finanziamento mediante imposizione fiscale risulta preferibile. 6 Per essere più precisi, si crea un eccesso di pressione aggiuntivo se lo stock di capitale parte da un livello inferiore a quello ottimale, per esempio a causa di imposte sul reddito da capitale (Feldstein, 1985).

10 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo Finanza funzionale L utilizzo della politica fiscale per mantenere la domanda al livello desiderato, senza dare troppa importanza agli equilibri di bilancio Considerazioni di carattere macroeconomico Finora abbiamo ragionato nell ipotesi di piena occupazione delle risorse, valida per delineare tendenze di lungo periodo dell economia. Come scegliere tra finanziamento mediante imposizione fiscale o disavanzo nel breve periodo, quando c è disoccupazione? Nel modello macroeconomico keynesiano classico la scelta dipende dal livello di disoccupazione: se quest ultimo è molto basso, una spesa pubblica aggiuntiva può determinare inflazione, perciò è preferibile ridurre il potere di spesa del settore privato aumentando le imposte. Se, al contrario, la disoccupazione è elevata, può essere sensato stimolare la domanda mediante il disavanzo. Questo approccio viene a volte denominato finanza funzionale, indicando così quel mix di politiche fiscali, ossia di imposte e deficit, che mantiene la domanda aggregata al livello desiderato senza eccessiva preoccupazione per l obiettivo del pareggio di bilancio. Negli anni 70, quando è stata messa in discussione la teoria keynesiana, è venuta meno anche la fiducia generalizzata verso la finanza funzionale. Un analisi approfondita degli sviluppi nella teoria macroeconomica rilevanti sotto questo profilo ci porterebbe troppo lontani, ma vale la pena di sottolineare almeno due punti. 1. Se il modello dell altruismo intergenerazionale di Barro è esatto, gli individui, modificando le loro scelte di consumo al variare delle politiche di finanziamento della spesa adottate dalle autorità di politica economica, possono vanificare gli effetti della politica di indebitamento pubblico e lo Stato non può stabilizzare così l economia Perfino nell ambito del modello keynesiano è notevole l incertezza sul tempo necessario perché le modifiche nella politica fiscale si traducano in variazioni del livello di occupazione. Però, se si vuole che le misure contro la disoccupazione abbiano successo, queste devono essere introdotte al momento giusto, altrimenti si presenta il rischio di stimolare l economia quando non serve più, magari contribuendo in questo modo a creare inflazione Considerazioni di ordine politico Un argomentazione non economica ma piuttosto convincente contro la spesa in disavanzo è di ordine politico. Come è stato rilevato nel Capitolo 7, alcuni autori hanno sostenuto che il processo politico tende a sottostimare i costi della spesa pubblica e sovrastimarne i benefici. La disciplina del Bilancio in pareggio può forse indurre a soppesare con maggior cautela costi e benefici, impedendo in tal modo al settore pubblico di assumere dimensioni che vanno aldilà di quelle ottimali Sintesi La questione del debito è dibattuta in tutti i Paesi. L analisi proposta in questa prima parte del capitolo suggerisce di tenere conto (nel dibattito) del fatto che l entità del disavanzo in un determinato anno dipende dalle convenzioni contabili. In questo modo si sottolinea l arbitrarietà di qualsiasi numero che venga presentato come il disavanzo o debito tout court. Inoltre, benché potenzialmente importanti, le conseguenze di debiti consistenti sono difficili da misurare. Anche se sapessimo esattamente quali potrebbero essere gli effetti, le implicazioni in termini di politica del debito dipendono comunque dalle posizioni assunte dal punto di vista etico riguardo la distribuzione intergenerazionale del reddito. 7 A voler essere più precisi, le variazioni di politica previste non sortiscono alcun effetto, mentre quelle impreviste possono esercitare un effetto perché gli individui non sono in grado di modificare il proprio comportamento per contrastarle.

11 CAP21.QXP :01 Pagina 389 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei Il debito italiano e i vincoli europei Come già anticipato nel Capitolo 2, i Paesi aderenti all Unione Monetaria Europea sono tenuti a adottare politiche fiscali coerenti con il Patto di Stabilità e Crescita. In questa seconda parte del capitolo, dopo aver ricordato le origini del debito italiano, descriveremo brevemente l origine e il contenuto del Patto di Stabilità e Crescita, illustrandone sinteticamente una possibile giustificazione economica La formazione del debito pubblico in Italia Le considerazioni che si possono fare circa la stringenza dei vincoli europei per la finanza pubblica italiana sono strettamente collegate all ammontare del nostro debito pubblico, per cui può essere interessante fare un passo indietro e cercare di capire quando e come questo si è formato. La Figura 21.2 riporta dati che possono essere letti più facilmente se si distinguono tre periodi: il primo, dall inizio degli anni 80 fino al 1992; il secondo, dal 1992 al 2005; e il terzo, dal 2005 a oggi. Gli anni 80 sono stati caratterizzati da un saldo primario costantemente negativo. Questo fatto si era già verificato nel decennio precedente, a seguito dell estensione degli interventi del welfare state a favore della grande maggioranza della popolazione e delle pressioni sul bilancio pubblico derivanti dalle crisi petrolifere. In quel periodo l incremento nelle uscite è stato solo parzialmente accompagnato da un aumento della pressione fiscale. Solo a partire dai primi anni 80, come evidenziato dallo stesso grafico, la pressione fiscale ha cominciato ad aumentare stabilmente, dal momento che le riforme tributarie adottate nella prima metà degli anni 70 sono entrate definitivamente a regime. Il saldo primario è rimasto negativo perché anche le uscite hanno continuato a crescere, sebbene all epoca non si siano verificati rilevanti mutamenti istituzionali rispetto a quanto avvenuto negli anni 70. Gli anni 80 sono stati inoltre caratterizzati da una continua crescita della spesa per interessi, dovuta all aumentare dei tassi di interesse, che all epoca dovevano coprire sia il rischio di cambio, ossia il rischio di una svalutazione della lira, sia le aspettative di inflazione, che allora era piuttosto alta. Il secondo periodo inizia nel 1992: la firma del Trattato di Maastricht e l obiettivo dell ammissione all Unione Monetaria hanno infatti caratterizzato il decennio 90. Il saldo primario è stato per la prima volta positivo nel 1992 e nel 1997 ha raggiunto il suo massimo, pari al 6,62% del PIL. Se la correzione del saldo primario, in gran parte spiegabile con un notevole incremento della pressione fiscale, ha permesso di raggiungere nel 1997 un indebitamento netto inferiore al 3%, come richiesto dal Trattato di Maastricht per essere ammessi all Unione Monetaria, l andamento del saldo primario nel decennio 80 è la principale spiegazione della formazione del debito italiano. Come mostra il grafico in Figura 21.3, lo stock del debito è passato dall essere inferiore al 60%, alla fine degli anni 70, a superare il 100%, agli inizi degli anni 90, per toccare il suo massimo, oltre il 120% del PIL, nel triennio L inversione di tendenza verificatasi nel 1992 ha permesso al rapporto debito/pil di ridursi costantemente nel decennio A questo risultato hanno contribuito l incremento della pressione fiscale, il controllo del saldo primario, ma soprattutto il risparmio sulla spesa per interessi sui titoli di Stato. Infatti, uno degli effetti dell ingresso nell Unione Monetaria è stata la possibilità di pagare interessi sui titoli del debito pubblico che non devono più coprire il rischio di cambio della lira, bensì quello dell euro, che è notevolmente più contenuto. Il 2005 segna una nuova svolta: il saldo primario è azzerato, l indebitamento netto sfiora il limite del 3% e dall anno successivo il rapporto debito/pil ricomincia a crescere. Infine, nonostante la parziale correzione avvenuta tra il 2006 e il 2007, nell ultimo biennio la crisi economica internazionale ha definitivamente allontanato la finanza pubblica italiana dai parametri europei. A questo proposito è bene sottolineare che questo è avvenuto anche negli altri Paesi dell Unione Monetaria, per l effetto combinato della contrazione del PIL e dell adozione di politiche anticicliche per attenuare gli effetti della crisi. In Italia non sono state adottate politiche specifiche per alleggerire gli effetti della crisi, e la contrazione del PIL è l unica spiegazione dell allontanamento dell indebitamento netto dall obiettivo europeo e del ritorno del rapporto debito/pil a valori comparabili a quelli registrati nella prima metà degli anni 90.

12 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo Figura 21.2 Indicatori di bilancio della finanza pubblica italiana tra il 1980 e il 2010 (valori in percentuale del PIL). 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00-10, Saldo primario Pressione fiscale Totale uscite al netto degli interessi Spesa per interessi Figura 21.3 Indebitamento netto e debito pubblico in Italia tra il 1980 e il 2010 (valori in percentuale del PIL). 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00-20, Indebitamento netto Saldo primario Obiettivo indebitamento netto PSC Spesa per interessi Debito Obiettivo PSC debito

13 CAP21.QXP :01 Pagina 391 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 391 Scheda 21.1 Le principali tappe della storia delle istituzioni europee Le fonti che disciplinano il funzionamento dell Unione Europea sono contenute in un insieme di Trattati che sono stati concepiti e adottati dagli Stati membri negli ultimi cinquant anni. Non è questa la sede per ricostruire nel dettaglio questo complicato processo, ma è sufficiente ricordare che il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell acciaio (CECA) del 1951 è solitamente considerato all origine delle istituzioni europee; seguono il Trattato di Roma del 1957, che ha istituito la Comunità Economica Europea (CEE), e il Trattato di fusione delle tre comunità esistenti (che allora erano la CEE, la CECA e la CEEA), firmato a Bruxelles nel 1965, che ha unificato Consiglio e Commissione. L Atto Unico Europeo del 1987 ha completato il mercato interno, mentre il Trattato dell Unione Europea, firmato a Maastricht nel 1992, ha posto le basi per l Unione Europea e stabilito l obiettivo della moneta unica. Sui contenuti di questo Trattato torneremo più avanti. L ultima e controversa tappa di questo processo è stato il progetto di una Costituzione per l Europa, che mirava a sostituire con un unico testo tutti i precedenti trattati. Il testo della Costituzione è stato adottato dai capi di Stato e di Governo al Consiglio Europeo di Bruxelles nel giugno 2004, e firmato a Roma il 29 ottobre del Per entrare in vigore la Costituzione doveva però essere ratificata da tutti gli Stati membri con le procedure (parlamentari o referendarie) costituzionali previste in ciascun Paese. Gli esiti negativi dei referendum tenutisi in Olanda e in Francia nel corso del 2005 di quel testo hanno però arrestato il processo di ratifica. L impossibilità di ratificare la Costituzione richiedeva una soluzione alternativa, da trovarsi prima delle elezioni europee del Così, nel giugno 2007, è stato trovato l accordo sul così detto Trattato di riforma (o Trattato di Lisbona). Il Trattato di riforma è entrato in vigore il primo dicembre 2009; si tratta di un testo che, da un lato, recepisce le principali innovazioni contenute nella Costituzione e, dall altro, recepisce e modifica i trattati esistenti, ma non li sostituisce, e non contiene alcun riferimento alla natura costituzionale del testo Il Trattato di Maastricht e il Patto di Stabilità e Crescita L Unione Europea ha un suo proprio Bilancio che, se da un lato è una delle manifestazioni più importanti dell esistenza di un autorità sopranazionale europea, d altra parte non può ancora essere considerato un vero e proprio strumento di politica fiscale europea. Questo a causa delle sue dimensioni ridotte (pari all 1,08% del PNL del totale degli Stati membri) e del numero circoscritto di politiche cui è finalizzato (essenzialmente quella agricola e quella di gestione dei fondi strutturali). Nello stesso tempo, l adozione dal 1 gennaio 1999 della moneta unica per 11 degli Stati membri dell Unione Europea ha comportato la loro rinuncia a una politica monetaria propria. Tale potere è stato conferito alla Banca centrale europea (BCE), che agisce di concerto con le Banche centrali degli Stati aderenti all Unione Economica e Monetaria, dando luogo al così detto SEBC (Sistema Europeo delle Banche Centrali). Dato l avvio della moneta unica, le ancora ridotte dimensioni del Bilancio europeo e le lentezze del processo costituente, il Trattato di Maastricht e il Patto di Stabilità e Crescita rappresentano il principale strumento con cui gli Stati membri dell Unione Monetaria hanno disciplinato le condizioni per accedere all Unione stessa prima, e poi vincolato le proprie politiche fiscali nel tentativo di renderle coerenti. Le disposizioni del Trattato di Maastricht sono ancora importanti perché regolano le condizioni che devono essere rispettate dai Paesi che intendono essere ammessi all Unione Monetaria. In particolare si richiede loro: un tasso di inflazione non superiore a 1,5 punti al tasso medio dei tre Paesi più virtuosi; tassi di interesse a lungo termine non superiori a due punti percentuali rispetto al Paese con l inflazione più bassa; un tasso di cambio che negli ultimi due anni non abbia avuto oscillazioni superiori a quelle previste per lo SME; un indebitamento della PA non superiore al 3% del PIL; un rapporto debito pubblico/pil non superiore al 60%.

14 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo Questi ultimi due parametri sono espressamente richiamati anche dal Patto di Stabilità e Crescita, e vincolano le finanze pubbliche dei Paesi membri anche dopo il loro ingresso nell Unione. Tra il Trattato di Maastricht e il Patto di Stabilità e Crescita ci sono però alcune differenze. In particolare, il secondo è articolato in una parte preventiva e una repressiva. La prima prevede uno scambio di informazioni con la Commissione finalizzata a evitare che i Paesi membri incorrano in disavanzi eccessivi; la seconda indica le sanzioni da adottare in questa eventualità. Nella parte preventiva si stabilisce che i Paesi membri presentino alla Commissione un Programma di stabilità (i Paesi che vogliono essere ammessi presentano un Programma di convergenza) entro il 1 marzo di ogni anno. In questi documenti i Paesi indicano lo stato della finanza pubblica nell anno appena concluso e le previsioni per il triennio successivo, specificando come intendono raggiungere il saldo di bilancio di medio termine in pareggio, se sono in disavanzo, o mantenerlo, se sono in avanzo o in pareggio. Il concetto di bilancio in pareggio nel medio termine, su cui i Paesi membri si sono impegnati, è una disposizione differente da quella contenuta nel Trattato di Maastricht, e di non univoca interpretazione. In pratica, nella prima formulazione del Patto di Stabilità e Crescita per disavanzi eccessivi si intendevano quelli superiori al 3% del PIL, e il disavanzo non era considerato eccessivo in caso di crisi, ovvero in caso di calo del PIL superiore al 2%. Detto altrimenti, fino al 2005 l interpretazione che è stata data dell espressione bilancio in pareggio nel medio periodo era che, non superando il 3%, il disavanzo dovesse essere in media pari a zero su un arco temporale di tre o quattro anni, che era quello preso in considerazione nei Programmi di stabilità. Nel 2005 è stata adottata una riforma del Patto di Stabilità e Crescita con la quale non solo si è allargata la definizione di crisi, segnalata da tasso di crescita del PIL negativo, anche se inferiore al 2%, ma sopratutto si è precisato il riferimento a un saldo strutturale, ossia al saldo aggiustato per il ciclo. In sostanza l accordo è che i Paesi che non rispettano il vincolo sul debito, come l Italia, si impegnino a tagliare il disavanzo aggiustato per il ciclo, al netto delle misure una tantum e temporanee, dello 0,5% del PIL. Gli aspetti rilevanti di questo intervento sono almeno tre: il primo è l esplicito riferimento al disavanzo aggiustato per il ciclo, ossia a un parametro che approssima lo stato della finanza pubblica in termini strutturali; il secondo è la chiara indicazione contraria all adozione di misure una tantum per la correzione del disavanzo; il terzo è il collegamento tra la valutazione del disavanzo e l ammontare dello stock del debito di ciascun Paese. L intervento del 2005 ha quindi mantenuto un elemento prescrittivo sui Bilanci pubblici dei Paesi membri dell Unione, anche se con una definizione più flessibile del vincolo meglio adattabile alla situazione di ciascun Paese. A proposito delle sanzioni, il Patto di Stabilità e Crescita prevede che, qualora per uno Stato sia accertato il disavanzo eccessivo, in un complesso procedimento in cui intervengono sia la Commissione sia il Consiglio europeo, lo Stato in questione deve provvedere a un deposito infruttifero di un ammontare proporzionato al disavanzo raggiunto. Trasferimenti automatici Misure del bilancio pubblico che entrano in funzione automaticamente, ossia senza richiedere una modifica legislativa, al mutare delle condizioni del ciclo economico Le ragioni economiche dei vincoli Nonostante quanto previsto dal Patto di Stabilità e Crescita, sull opportunità di vincolare le politiche fiscali dei Paesi aderenti a una unione monetaria non c è consenso unanime. Secondo la teoria delle aree valutarie ottimali (AVO), la perdita del potere sulla politica monetaria, e in particolare sullo strumento del tasso di cambio, richiede la flessibilità dei salari e della forza lavoro per affrontare gli shock simmetrici (che colpiscono cioè tutti i Paesi nello stesso modo) e la necessità di centralizzare una parte significativa dei Bilanci nazionali per far sì che i Paesi colpiti da shock asimmetrici (ossia che riguardano un solo Paese) possano beneficiare di trasferimenti automatici. Se, per esempio, un Paese subisse una contrazione delle sue esportazioni, perché specializzato in un particolare mercato, a favore di altri Paesi dell unione, un bilancio centralizzato assicurerebbe al Paese in difficoltà trasferimenti di risorse, sotto forma per esempio di sussidi per i disoccupati, mentre gli altri Paesi contribuirebbero positivamente al Bilancio europeo, per esempio versando più imposte. Sulla base di queste indicazioni, riferendosi alla prospettiva di un unione monetaria europea, il famoso Rapporto MacDougall del 1977 suggeriva una progressiva centralizzazione del potere di bilancio. Qualora questa strada non

15 CAP21.QXP :01 Pagina 393 Capitolo 21 Il finanziamento in disavanzo e i vincoli europei 393 fosse percorribile, la teoria tradizionale delle AVO raccomanda che le politiche fiscali nazionali siano lasciate libere di rispondere con una certa flessibilità agli shock negativi. E quindi, nell esempio appena fatto, al Paese in difficoltà dovrebbe essere lasciata la libertà di avere un disavanzo per attenuare gli effetti negativi dello shock. Questa seconda indicazione è stata criticata da più parti con l argomentazione che tale libertà può essere utilizzata da parte degli Stati membri creando spillover negativi sugli altri Paesi. In pratica, si sostiene che i Paesi lasciati liberi nelle loro gestioni di bilancio possono essere indotti a mantenere un debito elevato, facendo crescente ricorso al mercato dei capitali e determinando un aumento dei tassi di interesse con ripercussioni negative sul costo del debito degli altri Paesi. Seguendo questo tipo di ragionamento, si può pensare che un Paese con alto debito possa anche divenire inadempiente e, in questo caso, l integrazione dei mercati finanziari di un unione è tale per cui molti detentori dei titoli sarebbero molto probabilmente istituzioni non appartenenti al Paese in questione, bensì agli altri Paesi membri. Il non salvataggio, quindi, metterebbe in difficoltà soprattutto le istituzioni finanziarie degli altri Paesi. I sostenitori di questa argomentazione ritengono che in questo caso ci sarebbero pressioni sulla Banca centrale perché allenti la propria politica monetaria o perché intervenga in salvataggio del Paese inadempiente, comprandone i titoli. In tutte e due i casi ci sarebbe un aumento dell offerta di moneta e un effetto sull inflazione a carico di tutti i cittadini dell unione. È evidente però che un rallentamento del rigore monetario e/o un salvataggio di un Paese inadempiente da parte della Banca centrale alimenterebbe la convenienza a comportamenti opportunistici. In realtà l esistenza di un Paese con un debito molto elevato ha l effetto citato sui tassi di interesse dell unione monetaria solo se i mercati finanziari non sono perfetti; se lo sono, infatti, dovrebbero distinguere il rischio di inadempienza di ciascun Paese in maniera tale da diversificare i tassi di interesse richiesti per i titoli di ciascuno di loro. A proposito dell inadempienza di un Paese, invece, una clausola di non salvataggio è stata espressamente prevista nel Trattato di Maastricht. Questa breve rassegna delle ragioni economiche ai vincoli di bilancio nelle unioni monetarie ci porta a concludere che, nell impossibilità di centralizzare i Bilanci europei, l impostazione sottostante al Patto di Stabilità e Crescita non è stata influenzata dalla teoria AVO, che suggeriva grande flessibilità, ma piuttosto dalle critiche mosse a questo approccio, nella direzione di maggiori vincoli alle politiche di bilancio nazionali. Appendice 21.1 La sostenibilità del debito nel lungo periodo In questa appendice illustreremo in maniera molto semplificata cosa si intende per sostenibilità del debito pubblico nel lungo periodo. Questo approfondimento ci serve per illustrare meglio le condizioni che rendono non sostenibile nel lungo periodo il debito pubblico, ma anche la ragione del particolare valore numerico assegnato ai vincoli europei appena illustrati. Si definisca il vincolo di bilancio come la somma del disavanzo primario (G-T) e della spesa per interessi (rb), e si assuma che il deficit possa essere finanziato mediante l emissione di titoli del debito pubblico ( B/ t) e/o la creazione di base monetaria ( M/ t). La formula di un vincolo di bilancio così definito è la seguente: dove: G-T + rb = B/ t M/ t G è il livello della spesa pubblica, al netto di quella per gli interessi sul debito; T sono le entrate fiscali; B è lo stock del debito; (21A.1)

16 CAP21.QXP :01 Pagina Parte Quinta Il decentramento fiscale e il finanziamento in disavanzo r è il tasso di interesse sul debito pubblico; M è la moneta ad alto potenziale. Poiché le banche centrali dei Paesi membri dell Unione Monetaria non possono finanziare i disavanzi emettendo moneta, poniamo pari a zero M/ t e indichiamo con un pun- B tino le variazioni rispetto al tempo delle variabili, per esempio = B, e con la lettera t B minuscola se sono espresse in rapporto al PIL, per esempio = b. Y Adottando questa notazione possiamo scrivere: b B BY = = (21A.2) Y Y 2 Ricordando che B = b Y + Y b, e dividendo tutto per Y, la definizione del vincolo di bilancio si può scrivere come segue: b = (g t) + (r x) b (21A.3) dove: G T g =, t =, x = (21A.4) Y Y Y Y Perché il rapporto debito/pil sia stabile, ovvero non cresca illimitatamente, è necessario che b = 0, ossia che (r x) b = t g. Abbiamo quindi raggiunto una prima conclusione: se il tasso nominale di interesse (r) supera il tasso di crescita del PIL (x) è necessario che l avanzo primario sia positivo (t g > 0), altrimenti il rapporto debito/pil si colloca su un trend non sostenibile. Non considerando la recente crisi economica mondiale, nell ultimo decennio almeno, i tassi crescita del PIL della gran parte dei Paesi europei sono stati piuttosto contenuti e talvolta inferiori ai tassi nominali di interesse; da qui la preoccupazione di mantenere i saldi primari in pareggio o in avanzo, esplicitata negli accordi europei sopra illustrati. Utilizzando sempre la stessa definizione del vincolo di bilancio, è possibile esplicitare diversamente la condizione che deve valere affinché il debito pubblico non cresca B illimitatamente. E in particolare, ripartendo da b =, si può riscrivere B = by e Y B = b Y + Y b; se B = D si può sostituire D = b Y + Y D b o anche = b + b Y Y b = d xb e se b = 0 si ha che d = xb. Questa relazione ci permette di giungere alla seconda conclusione di questa appendice: se infatti si considera che negli anni 90 il debito pubblico dei Paesi europei era mediamente intorno al 60% del loro prodotto (b), mentre un tasso di crescita auspicabile poteva raggiungere il 5% (x), ne derivava un deficit ammissibile (d) pari al 3%, proprio come previsto nel Trattato di Maastricht. Y

17 CAP21.QXP :01 Pagina 395 Riepilogo Contrarre prestiti è un metodo importante di finanziamento pubblico. Il disavanzo in un determinato periodo è dato dall eccesso di spesa rispetto alle entrate; il debito in un determinato momento è il valore dei disavanzi passati che si sono accumulati. Le cifre ufficiali relative all entità dei disavanzi pubblici devono essere analizzate con cautela per vari motivi: non solo lo Stato, ma anche le Amministrazioni periferiche hanno debiti consistenti; l inflazione erode il valore reale del debito, ma il disavanzo ufficiale non riflette questo dato; nel Bilancio dello Stato sono distinte le spese in conto capitale da quelle correnti, ma per le prime non si calcola l ammortamento; per avere una dimensione corretta del debito pubblico si dovrebbe tenere conto sia delle attività di proprietà dello Stato sia degli obblighi impliciti dello Stato (quali le promesse di pagare le pensioni). Non è certo che l onere del debito sia sopportato dalle generazioni future. C è chi sostiene che il debito interno non crea un onere per la generazione futura perché rappresenta semplicemente un trasferimento di risorse all interno della stessa generazione. Ma questa conclusione dipende dalla definizione di generazione che si adotta. Con i modelli a generazioni sovrapposte, ovvero se si considera che ci sono gruppi di persone che vivono in periodi diversi anche se si sovrappongono per una parte della loro vita, si dimostra che il finanziamento con debito può produrre un onere sulle generazioni future. L onere del debito dipende anche dal fatto che il finanziamento mediante indebitamento può o meno spiazzare gli investimenti privati. Se ciò avviene, le generazioni future hanno uno stock di capitale più esiguo e quindi redditi reali inferiori, a parità di altre condizioni. Nel modello di Ricardo i trasferimenti volontari da una Domande di riepilogo 21.1 Intorno al 1770 un funzionario pubblico francese di nome Montyon osservò che la Gran Bretagna finanzia i costi della guerra non con le tasse, ma con l indebitamento In tempi di guerra è nostra abitudine aumentare le tasse (Sargent e Velde, 1995). Montyon pensava che la politica britannica fosse superiore a quella francese. Siete d accordo? Spiegate in che generazione all altra controbilanciano gli effetti della politica di indebitamento in modo tale che non si verifica spiazzamento. Sono molti i fattori che influenzano il dibattito che verte sull opportunità del finanziamento della spesa pubblica mediante imposizione fiscale o indebitamento. Secondo il principio del beneficio, se il progetto va a beneficio delle generazioni future è lecito finanziarlo contraendo prestiti. Inoltre, se ci si aspetta che le generazioni future siano più ricche di quella attuale, può essere giusto gravarle di questo onere. Dal punto di vista dell efficienza si devono confrontare gli eccessi di pressione del finanziamento mediante imposizione fiscale o indebitamento. Se non si ha spiazzamento, il secondo tipo di finanziamento comporta un eccesso di pressione inferiore, perché una serie di piccoli incrementi delle imposte determina un eccesso di pressione ridotto rispetto a quello di un aumento notevole delle imposte. Se però si verifica l effetto di spiazzamento, il risultato finale può essere opposto. Per capire la formazione del debito pubblico italiano è necessario distinguere tre periodi: il primo dall inizio degli anni 80 fino al 1992, il secondo dal 1992 al 2005 e il terzo dal 2005 a oggi. Gli anni 80 sono stati caratterizzati da un saldo primario costantemente negativo e dalla continua crescita della spesa per interessi. Il decennio 90 è stato segnato dalla firma del Trattato di Maastricht e dalle politiche adottate per accedere all Unione Monetaria Europea. L inversione di tendenza avvenuta nel 1992 ha permesso al rapporto debito pubblico/pil di ridursi costantemente in tutto il decennio L effetto più importante per l Italia dell adesione all Unione Monetaria è la riduzione della spesa per interessi sul debito pubblico. Nel 2005 il saldo primario è tornato a zero, e l anno successivo il rapporto debito pubblico/pil ha cominciato a risalire. misura la vostra risposta dipende dalla validità del modello di Ricardo Supponiamo che l elasticità compensata dell offerta di lavoro rispetto al salario sia nulla. In termini di efficienza, quali sono le conseguenze per la scelta ottima tra il finanziamento in disavanzo e il finanziamento tramite imposte? soluzioni sul sito

18 CAP21.QXP :01 Pagina 396

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