IL PROTOCOLLO DI KYOTO, I MECCANISMI FLESSIBILI E GLI EFFETTI ATTESI SUL SISTEMA ENERGETICO NAZIONALE

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1 OSSERVATORIO SULLA POLITICA ENERGETICA FONDAZIONE EINAUDI Draft Ricerca IL PROTOCOLLO DI KYOTO, I MECCANISMI FLESSIBILI E GLI EFFETTI ATTESI SUL SISTEMA ENERGETICO NAZIONALE Roma, 8 luglio 2004

2 CURATORE: Stefano da Empoli, OPEF Fondazione Einaudi e Università Roma Tre AUTORI: Rossella Baselice, OPEF Fondazione Einaudi e Università di Roma Tor Vergata Barbara Bernardi, Università di Verona Cristian Bovo, Politecnico di Milano Chiara Carnabuci, Università di Roma La Sapienza Cristiana Carletti, Università di Roma Tre Maurizio Delfanti, Politecnico di Milano 1

3 Indice Capitolo 1..4 QUANTO SONO FLESSIBILI I MECCANISMI FLESSIBILI PREVISTI?..4 Introduzione Gli strumenti previsti dal Protocollo di Kyoto e precisati dalle Conferenze delle parti successive (Emission Trading, Joint Implementation, Clean Development Mechanism) Emission trading (ET) Joint implementation (JI) Clean development mechanism (CDM) Gli strumenti di cooperazione della Banca Mondiale (il PCF, il PCF plus, il CDCF nonché la predisposizione degli ERPAs) e delle altre agenzie di sviluppo.. 23 a. La Banca mondiale. 24 b. Il Programma delle Nazioni Unite per l Ambiente (UNEP) Lo schema UE di emission trading Il quadro normativo generale L emission trading (ET) e la direttiva 2003/87/CE La joint implementation (JI) ed il clean development mechanism (CDM): la proposta di direttiva COM (2003) 403 def. 46 Capitolo 250 L APPLICAZIONE DEGLI ACCORDI SOVRANAZIONALI NELL ORDINAMENTO ITALIANO La legislazione italiana attuativa dei principali strumenti giuridici sovranazionali in materia ambientale La Convenzione quadro sui cambiamenti climatici Il Protocollo di Kyoto La direttiva emission trading La legge comunitaria Lo schema di piano nazionale di allocazione Spazi di manovra per un eventuale rinegoziazione.. 78 Capitolo 386 IL MERCATO EUROPEO DELL EMISSION TRADING: QUALCHE PREVISIONE DI PREZZO86 Introduzione Costi marginali di abbattimento Il modello POLES Costi di abbattimento europei: un confronto con altri modelli Il modello POLES e i Piani Nazionali di Allocazione

4 3.5 I Piani Nazionali di Allocazione I prezzi dei diritti di emissione nel triennio : stime. 97 Conclusioni. 100 Capitolo UNA SIMULAZIONE DEL MERCATO ELETTRICO ITALIANO IN UN CONTESTO DI EMISSION TRADING Descrizione del modello di allocazione presente nel PNA Descrizione del piano di allocazione implementato Determinazione del costo totale di produzione Costo marginale di produzione Costo associato alla CO Simulazione del mercato elettrico e modello zonale impiegato Il modello zonale con domanda inelastica: massimizzazione del benessere sociale Ulteriori osservazioni sul calcolo dei prezzi zonali Struttura zonale della RTN Simulazione e analisi dei risultati Lo scenario di costo adottato per i combustibili Lo scenario di costo adottato per il prezzo dei diritti di emissione Lo scenario adottato per i diritti di emissione Ipotesi sulla simulazione del mercato Ipotesi sull applicazione del PNA simulato Esito delle simulazioni Alcuni commenti. 145 Capitolo LE POTENZIALITÁ DEI MECCANISMI JI E CDM PER LE IMPRESE ITALIANE DEL SETTORE: PRIMI RISULTATI DI UN QUESTIONARIO L internazionalizzazione delle imprese del settore I risultati del questionario. 156 BIBLIOGRAFIA.168 3

5 Capitolo 1 QUANTO SONO FLESSIBILI I MECCANISMI FLESSIBILI PREVISTI? Introduzione La preservazione delle condizioni ambientali del pianeta terra è un tema che ha assunto una progressiva importanza nella comunità internazionale sotto il profilo giuridico, politico ed economico, soltanto a partire dai primi anni 70. E proprio nel quadro dei lavori della Conferenza di Stoccolma sull ambiente umano, organizzata nell ambito delle Nazioni Unite dal 5 al 16 giugno 1972, che sono emerse evidenti preoccupazioni sul deterioramento dell ambiente, dovuto a fattori inquinanti i cui effetti non hanno più alcun limite spaziale e che vanno necessariamente contrastati attraverso un ampio e costoso utilizzo delle così dette tecnologie pulite. Tali argomentazioni, sviluppate nella Dichiarazione di Stoccolma, sono state riprese nel 1992, anno in cui ha avuto luogo a Rio de Janeiro, dal 3 al 14 giugno, il Vertice della Terra: una Conferenza dedicata all Ambiente e allo Sviluppo alla quale hanno partecipato 183 Stati, che ha portato all adozione di alcuni importanti strumenti giuridici: la Dichiarazione di principi su ambiente e sviluppo, l Agenda per lo sviluppo (più nota come Agenda 21), un programma nel quale sono indicati i principali obiettivi della tutela ambientale che gli Stati sono chiamati a realizzare attraverso l attuazione di appropriate misure e politiche nazionali, la Dichiarazione autorevole di principi per un consenso globale sulla gestione, conservazione e sviluppo sostenibile delle foreste. Nella stessa Conferenza sono state adottate ed aperte alla firma anche la Convenzione quadro sui cambiamenti climatici e la Convenzione sulla diversità biologica, poi entrate in vigore rispettivamente nel 1993 e nel E nel contesto della prima delle due Convenzioni sopra citate che sono stati formulati per la prima volta precisi impegni in materia di sostenibilità ambientale sotto l aspetto climatico a carico degli Stati parti contraenti: di portata generale, consistenti nella elaborazione di adeguate politiche nazionali nonché di appositi strumenti tecnici, volti a misurare le emissioni di gas ad effetto serra sulla base di determinati parametri; di portata specifica in quanto ascrivibili ai soli Paesi sviluppati e diretti al conseguimento di una riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra entro i livelli del Al fine di verificare il rispetto di tali impegni, nella Convenzione quadro è stata predisposta 4

6 l istituzione della Conferenza delle Parti (Conference of Parties COP), organo convocato annualmente, incaricato di monitorare l applicazione della Convenzione da parte degli Stati contraenti. Soltanto in un successivo momento l opportunità di richiamare gli Stati ad una più valida applicazione della Convenzione quadro ha condotto alla elaborazione del Protocollo di Kyoto, adottato ed aperto alla firma nei lavori della COP/3, l 11 dicembre 1997, per concertare un insieme di misure atte a ridurre il livello globale delle emissioni di gas ad effetto serra. Molteplici sono le motivazioni che hanno ostacolato sino ad ora l entrata in vigore del Protocollo. A fronte dell indicazione di un limitato numero di gas responsabili dell aumento della temperatura dell atmosfera terrestre (Allegato A del Protocollo), sono stati stabiliti determinati obblighi di riduzione delle emissioni a carico degli Stati firmatari (Allegato B del Protocollo, che rinvia all Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, in cui sono inclusi ventiquattro Paesi sviluppati, membri dell OCSE, l Unione europea, il Lichtenstein, Monaco, e dodici Paesi con economie in transizione EITs geograficamente collocabili nell Europa centrale ed orientale). Tali obblighi non vincolano però i Paesi in via di sviluppo, ai quali è richiesto soltanto il rispetto degli impegni già assunti in qualità di Parti contraenti della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici (e che pertanto vengono definiti come Paesi non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro ). Inoltre, nel Protocollo non sono state chiaramente indicate le modalità operative di attuazione dei contenuti. Questo aspetto è stato oggetto di articolati dibattiti nel corso della COP/4 (Buenos Aires, 2 13 novembre 1998) e della COP/6 (L Aja, novembre 2000 e Bonn, luglio 2001). Una parziale risposta in tal senso è stata data attraverso la predisposizione di appositi strumenti finanziari e di controllo: lo Special climate change fund, il Fund for least developed countries e il Kyoto Protocol Adaptation fund, atto a finanziare programmi e progetti per l adattamento ai cambiamenti climatici, insieme alla creazione del Compliance Committee, costituito da un Facilitative Branch e da un Enforcement Branch, al fine di verificare e sanzionare il mancato impegno di riduzione delle emissioni dei gas ad effetto serra da parte degli Stati contraenti. E nell ambito dei lavori della COP/7 (Marrakesh, 29 ottobre 10 novembre 2001) che il piano d azione, già conosciuto come Buenos Aires Plan of Action, e poi denominato come Bonn Agreements, è stato revisionato e negoziato allo scopo di adottare i Marrakesh Accords. Attraverso tali accordi sono stati resi operativi gli strumenti di natura finanziaria e di controllo sopra citati, e sono state delineate in dettaglio le tipologie di meccanismi attivabili nel quadro del Protocollo (emission trading ET, joint implementation JI, clean development mechanism CDM), 5

7 stabilendo quali siano gli obblighi di emissione a carico degli Stati contraenti e descrivendo i possibili vantaggi derivanti dalla partecipazione e messa in opera di questo strumento giuridico. In questo contesto una particolare rilevanza è stata attribuita ai processi di deforestazione che di afforestazione e riforestazione (land use, land use change and forestry - LULUCF), in quest ultimo caso determinando l assorbimento dei gas stessi nei suoli agricoli e forestali (definiti sink, ovvero serbatoi che immagazzinano i gas ad effetto serra). Secondo quanto enunciato nell art. 25, paragrafo 1, del Protocollo, si attende che almeno 55 Parti della Convenzione, tra le quali Parti incluse nell Allegato I le cui emissioni totali di biossido di carbonio rappresentano almeno il 55% delle emissioni totali al 1990 dell Allegato I, abbiano depositato i loro strumenti di ratifica, approvazione, adesione, accettazione. Supportata dall obiettivo prioritario di promuovere un adeguato sviluppo sostenibile, nel quale va ricompreso il fenomeno dei cambiamenti climatici correlato al progressivo aumento della temperatura terrestre, che è stato richiamato nei lavori sia del Summit Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile (Johannesburg, 26 agosto - 4 settembre 2002) sia della COP/8 (New Dehli, 22 ottobre 1 novembre 2002), la soluzione giuridica raggiunta in fase negoziale ha ceduto il passo alle consultazioni politiche che hanno avuto luogo nella COP/9 (Milano, 2 12 dicembre 2003). Tuttavia, anche in questa circostanza, dopo l abbandono dei negoziati da parte degli Stati Uniti nel 2001, il processo ha subito una nuova battuta d arresto poiché la Russia ha comunicato, nel corso della COP/9, il posticipo del deposito del proprio strumento di ratifica (allo stato attuale le ratifiche depositate sono 120 e la percentuale totale delle emissioni è pari al 44,2%). Allo stesso tempo però valutazioni positive sono state espresse in merito al completamento della raccolta dei dati e delle informazioni circa le condizioni climatiche del pianeta terra, con specifico riferimento alle emissioni di gas ad effetto serra ed alle misure adottate dagli Stati nel periodo , procedura condotta sulla base delle comunicazioni nazionali presentate dai Paesi sia inclusi sia non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Questa fase rappresenta, infatti, il punto di partenza per l attivazione dei fondi sopra citati nel quadro di attuazione dei meccanismi flessibili, in particolar modo del CDM nel cui ambito debbono essere conseguiti due principali obiettivi: il trasferimento di tecnologie sostenibili nei Paesi in via di sviluppo ed il potenziamento della loro capacity-building per l attuazione di adeguate politiche in conformità a quanto disposto dal Protocollo di Kyoto. E proprio sulla base di tali valutazioni che la COP/9 ha approvato il budget di spesa per il biennio , che attribuisce a carico degli Stati parti contraenti i relativi importi contributivi per il funzionamento dei meccanismi flessibili, comprese le attività di studio ed analisi 6

8 come anche quelle logistico-organizzative, tenendo nella dovuta considerazione l ipotesi di entrata in vigore o meno del Protocollo Gli strumenti previsti dal Protocollo di Kyoto e precisati dalle Conferenze delle parti successive (Emission Trading, Joint Implementation, Clean Development Mechanism) Il Protocollo di Kyoto può essere considerato un significativo tentativo di elaborazione di uno strumento giuridico internazionale nel quale l elemento del vincolo è stato formulato in maniera flessibile, in modo tale, cioè, che gli obblighi a carico degli Stati parti contraenti per il raggiungimento degli obiettivi in esso prefissati siano modulabili sulla base di una valutazione sostenibile del rapporto costi-benefici di ciascuno Stato incluso nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Gli Stati parti contraenti devono ridurre o limitare le emissioni di gas ad effetto serra rispetto ai livelli rilevati nel 1990, anno di riferimento (baseline), entro il periodo (commitment period). Una verifica temporale intermedia è prevista per il 1 gennaio 2006, data di scadenza per la presentazione dei rapporti nazionali nei quali gli Stati dimostrano di essersi conformati agli impegni assunti in qualità di Stati parti contraenti del Protocollo. Per conseguire tale obiettivo sono stati predisposti tre principali meccanismi partecipativi: l emission trading (ET), la joint implementation (JI) ed il clean development mechanism (CDM). Nell ampio ed articolato quadro degli incontri sessionali della COP (COP/6, L Aja, novembre 2000, e Bonn, luglio 2001; COP/7, Marrakesh, 29 ottobre 10 novembre 2001; COP/8, New Dehli, 22 ottobre 1 novembre 2002, COP/9, Milano, 2-12 dicembre 2003), il processo di revisione di questi tre meccanismi è stato caratterizzato da molteplici difficoltà ed ostacoli, parzialmente superati mediante la predisposizione di ulteriori strumenti atti a verificarne l operatività e l efficacia. Il principio sul quale gli Stati parti contraenti hanno condotto i negoziati per definire con esattezza la portata dei suddetti meccanismi e gli effetti che essi sono in grado di produrre è consistito nell affermare che il loro utilizzo è sì rilevante ma complementare rispetto agli interventi che i singoli Stati sono chiamati ad attuare per limitare le proprie emissioni di gas ad effetto serra. In sostanza si è voluto affermare con chiarezza che, al di là del ricorso ai meccanismi, gli Stati debbono adoperarsi per realizzare veri e propri interventi strutturali sui propri sistemi produttivi ed 7

9 energetici, coinvolgendo gli attori sia pubblici che privati operanti in tali sistemi: questo è il presupposto necessario per il conseguimento degli obiettivi del Protocollo. L appropriato utilizzo dei meccanismi flessibili è garantito dalla pubblicità e dalla trasparenza delle seguenti operazioni: la raccolta di dati ed informazioni concernenti la quantità di emissioni prodotta dagli Stati parti contraenti, l adozione di misure in conformità a quanto predisposto dal Protocollo, l effettivo utilizzo dei meccanismi flessibili. La raccolta di dati ed informazioni deve essere condotta inizialmente dagli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, i quali presentano un rapporto al fine di illustrare il funzionamento del proprio sistema nazionale, dotato di un apposito registro, indicando in tale documento la quantità di emissioni prodotta affinché possa essere assegnata loro, singolarmente, la quota limite di emissioni per il primo periodo di adempimento al Protocollo (assigned amount). Il registro nazionale contiene informazioni relative alle quote che lo Stato detiene sotto forma di AAU, RMU, ERU e CER (vedi oltre), ed elementi di valutazione atti a supportare la pianificazione delle politiche nazionali consistenti nel disporre delle unità di scambio in senso conservativo (retirement) o di esclusione (cancellation). Tale quota viene inserita in un database gestito ed aggiornato dal Segretariato della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Nel database sono riportate tutte le informazioni relative alle transazioni delle unità di scambio attivate nell ambito dei meccanismi flessibili. Il Segretariato è stato incaricato altresì di curare una pubblicazione annuale del contenuto del database, da inviare all attenzione della Conferenza delle Parti agente come Conferenza delle Parti al Protocollo (COP/MOP), del Compliance Committee (vedi oltre) ed accessibile a tutti gli Stati parti contraenti. Attraverso uno studio comparato delle pubblicazioni annuali viene elaborato il documento base per una verifica del rispetto dei limiti delle quote di emissione per ciascuno Stato parte contraente, oggetto di un ulteriore rapporto del Segretariato al termine del primo periodo di adempimento al Protocollo. Un ulteriore strumento informativo è rappresentato da un inventario annuale nel quale i singoli Stati indicano la quantità delle emissioni di gas ad effetto serra prodotta, informano circa eventuali modifiche apportate al sistema nazionale o al registro nazionale, comunicano la propria partecipazione ai meccanismi flessibili. L inventario viene analizzato da gruppi di esperti (expert review teams), i quali possono anche effettuare una visita nello Stato interessato e, nel caso in cui accertino discrepanze tra i dati forniti e le reali condizioni ambientali, possono chiedere allo Stato di operare una revisione degli strumenti di raccolta dei dati. Nell ipotesi in cui lo Stato non concordi sulla soluzione operativa proposta è previsto l intervento del Compliance Committee (vedi oltre). 8

10 L esame delle misure adottate dagli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici in conformità a quanto predisposto dal Protocollo si basa, invece, sulla elaborazione e successivo invio di una comunicazione nazionale. L invio è effettuato in genere ogni tre cinque anni (nel 2003 si è conclusa la prima presentazione delle comunicazioni nazionali), e nella comunicazione sono delineati in dettaglio: la predisposizione del sistema nazionale e del relativo registro, l utilizzo dei meccanismi flessibili secondo il criterio della complementarietà rispetto alle misure nazionali, l attuazione di politiche atte a conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, ulteriori strumenti finanziari atti a supportare la realizzazione di politiche sostenibili negli Stati inclusi nell Allegato II della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Anche in questo caso la comunicazione viene analizzata da un gruppo di esperti, che esprimono le proprie valutazioni in un apposito rapporto e che predispongono, ove necessario, una visita nello Stato interessato. Nell ipotesi di non adempimento agli impegni assunti con la ratifica del Protocollo, interviene il Compliance Committee, strutturato in un Facilitative Branch e da un Enforcement Branch, ciascuno composto da dieci membri, convocato in sessione plenaria e supportato nello svolgimento delle sue attività da un proprio Ufficio. Il Facilitative Branch fornisce assistenza agli Stati membri nell attuazione dei meccanismi a livello nazionale (sotto forma di raccomandazioni e decisioni, nonché di mobilizzazione di risorse tecniche e finanziarie). L Enforcement Branch è competente nel determinare se uno Stato membro non si sia conformato agli obblighi assunti in qualità di Parte dell Allegato I: in tale circostanza lo Stato membro in questione deve presentare un piano d azione nel quale siano indicate in dettaglio le misure che verranno attuate al fine di garantire la piena applicazione del Protocollo. Per quanto riguarda il grado di utilizzazione dei meccanismi flessibili particolarmente importante è la valutazione effettuata sul comportamento virtuoso degli Stati parti contraenti. Nello specifico il ricorso ai suddetti meccanismi, seppur in via complementare rispetto all adozione di apposite misure nazionali, incide sugli impegni assunti dagli Stati parti contraenti nel senso che, nel periodo di adempimento, essi possono utilizzare i crediti conseguiti mediante la partecipazione ai meccanismi flessibili. Va menzionato altresì che un indiscusso ruolo, in questo contesto, è rivestito dagli attori non istituzionali, ovvero i partners commerciali e la società civile, in grado di sollecitare gli Stati al più ampio ricorso agli stessi meccanismi flessibili in favore di soluzioni produttive fortemente sostenibili. Nel dettaglio l attivazione di questi meccanismi, rispetto alla quota di emissioni attribuita a ciascuno Stato parte contraente del Protocollo (denominata AAU, assigned ammount unit), consiste: 9

11 a) nell ambito dell emission trading (ET): nel mettere a disposizione RMUs (removal units) nei progetti di ET che potranno essere realizzati a partire dal Le RMUs sono calcolabili come differenza tra la quantità di gas ad effetto serra presente nell atmosfera terrestre e la quantità degli stessi gas assorbita da piante ed alberi. Tale differenza, espressa in unità di credito, consente allo Stato parte contraente del Protocollo e partner di un progetto di ET di venderle in quanto in surplus rispetto alla quota limite di emissioni ad esso attribuita. b) nell ambito della joint implementation (JI): nell acquisire e, eventualmente, nel trasferire ERUs (emission reduction units) nei progetti che potranno essere realizzati successivamente al 1 gennaio Le ERUs sono in sostanza i crediti di emissione acquisiti da uno Stato, consistenti nella differenza tra la quantità di gas ad effetto serra emessa nella realizzazione del progetto e quella che sarebbe stata prodotta senza alcuna progettazione di JI. Questi crediti vanno sommati alla quota limite di emissioni (AAU) attribuita a ciascuno Stato parte contraente del Protocollo partner della JI, il quale può decidere anche di venderli in quanto in surplus rispetto alla quota limite di emissioni ad esso attribuita. c) nell ambito del clean development mechanism (CDM): nell acquistare e, eventualmente, nel trasferire CERs (certified emission reductions) nei progetti che potranno essere realizzati a partire dal Come già delineato nell ambito della JI, le CERs sono i crediti di emissione acquisiti da uno Stato, calcolati come differenza tra la quantità di gas ad effetto serra emessa nella realizzazione del progetto e quella che sarebbe stata prodotta in assenza di progettazione di CDM. Anche in questa tipologia di progettazione i crediti vanno sommati alla quota limite di emissioni (AAU) attribuita a ciascuno Stato parte contraente del Protocollo partner della JI, il quale può decidere di venderli in quanto in surplus rispetto alla quota limite di emissioni ad esso attribuita. Le tre unità sopra analizzate corrispondono all equivalente di una tonnellata cubica di CO2, calcolata utilizzando il potenziale di riscaldamento globale definito con la decisione 2/CP.3 (adottata nella COP/3, Kyoto, 1 11 dicembre 1997). Gli Stati parti contraenti hanno l obbligo di mantenere nel loro registro nazionale quella che viene chiamata la commitment period reserve, ovvero una quota calcolata per ciascuno Stato in conformità a quanto disposto nell art. 3 (paragrafi 7 ed 8) del Protocollo, la quale non dovrà scendere sotto il 90% della quota inizialmente assegnata. Nell ipotesi in cui ciò si verifichi, lo Stato ha trenta giorni per ricostituire la quota prestabilita. 10

12 1.1.1 Emission trading (ET) L emission trading (ET) consente ad una Parte contraente inclusa nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici di vendere il surplus quantitativo (RMUs) calcolato sulla quota di riduzione delle emissioni da essa prodotte, secondo quanto prescritto nell Allegato B del Protocollo, ad un altra Parte contraente, la quale incontra molteplici difficoltà e deve sostenere notevoli costi nel raggiungere il proprio limite di emissioni e che dunque preferisce acquistare tale surplus (art. 17 del Protocollo di Kyoto). Il processo di cessione/acquisizione di crediti di emissione vede quali attori gli Stati parti contraenti del Protocollo, ovvero quelli inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Gli Stati, per poter attivare il meccanismo dell ET debbono soddisfare i seguenti requisiti, verificati i quali essi possono essere inseriti in una apposita lista, consultabile ed aggiornata dal Segretariato della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici: - lo status di Stato parte contraente del Protocollo; - l assegnazione di una quota di emissioni, in conformità all art. 3 del Protocollo; - la creazione di un sistema nazionale per la misurazione della quantità di emissioni di gas ad effetto serra, in conformità all art. 5 del Protocollo; - la predisposizione di un registro nazionale, in conformità all art. 7 del Protocollo; - la predisposizione di un inventario nazionale, in conformità all art. 5 para. 2 ed all art. 7 para. 1 del Protocollo; - la trasmissione di tutti i dati e le informazioni di natura supplementare circa la quota di emissioni assegnata, in conformità all art. 7 paragrafo 1 del Protocollo. L ET può essere attivato altresì da soggetti giuridici non meglio identificati (legal entities), i quali debbono essere inseriti in una apposita lista, resa pubblica e aggiornata nel registro nazionale di ciascuno Stato parte contraente del Protocollo ed incluso nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici. Tuttavia gli Stati sono responsabili dell operato di tali soggetti nell attuazione dei contenuti del Protocollo ai fini del conseguimento degli obiettivi in esso prestabiliti; pertanto, qualora gli stessi Stati non soddisfino i requisiti sopra indicati, i suddetti soggetti non saranno abilitati ad attivare l ET. Nel caso in cui uno Stato parte contraente stia operando nel quadro dell ET e non si conformi all impegno di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, il Compliance Committee può attribuire a suo carico l obbligo di copertura a cui va aggiunto un ulteriore 30% sulla quota ad esso assegnata nel successivo periodo di adempimento, o può sospenderlo dalla partecipazione al 11

13 meccanismo dell ET. Attualmente la procedura non ha valore vincolante: la discussione in merito è stata rinviata ad un momento successivo all entrata in vigore del Protocollo. Allo stato attuale la progettazione sotto forma di ET non può essere ancora descritta, tuttavia una peculiare predisposizione di questo meccanismo è stata effettuata nel quadro dell Unione europea, per la cui analisi di dettaglio si rinvia oltre Joint implementation (JI) La joint implementation (JI) consente ad una Parte contraente inclusa nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici di finanziare un progetto atto a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra in un altra Parte contraente non inclusa nell Allegato I, ottenendo in tal modo dei crediti di emissione (ERUs) che essa può utilizzare per rispettare il proprio limite di emissioni, in conformità con quanto disposto nell Allegato B del Protocollo (art. 6 del Protocollo di Kyoto). Questo meccanismo era stato già delineato nel quadro dei lavori di redazione della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici (art. 4.2.a), e rielaborato poi nell ambito della COP/1 per la predisposizione di un progetto pilota denominato Activities implemented jointly under pilot phase, in cui però si escludeva l ipotesi di utilizzo da parte degli Stati partecipanti dei crediti generati tramite queste attività di natura progettuale, per adempiere ai propri obblighi. Soltanto nella COP/3 il progetto pilota è stato nuovamente esaminato e gli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro hanno proposto di trasformarlo in un programma di azione congiunta basato sul dispositivo di ricevimento di crediti per i progetti da essi realizzati nei Paesi in via di sviluppo. Tale proposta è stata contrastata dagli stessi Paesi in via di sviluppo, mentre l Unione europea ha presentato un programma alternativo, consistente nell attivazione di questo meccanismo soltanto tra Paesi inclusi nell Allegato I. Nella fase conclusiva il meccanismo di JI prescelto è stato quello europeo, contraddistinto da determinati elementi ed attivabile secondo due tipologie procedurali. La prima procedura (track one) presuppone che lo Stato sia incluso nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici e sia parte contraente al Protocollo, e che l individuazione del limite delle emissioni ad esso attribuite sia conforme alla metodologia di calcolo prescritta nel Protocollo (art. 3, para. 7-8); inoltre lo Stato deve aver attivato un proprio sistema nazionale, dotato di un registro, e deve aver effettuato una stima nazionale delle emissioni e della capacità di rimozione dei sink (serbatoi di assorbimento dei gas ad effetto serra) di tutti i gas 12

14 non controllati dal Protocollo (art. 5 para. 1) e dalle linee guida successivamente adottate, fornendo tutte le informazioni suppletive richieste. La seconda procedura (track two) viene attivata qualora si riscontrino solo le prime due condizioni sopra descritte, insieme alla creazione del registro nazionale. In tal caso gli Stati interessati presentano un progetto da realizzare attraverso il meccanismo della JI. La quota di unità di scambio viene indicata da un apposito organismo, il Supervisory Committee, istituito dalla COP/MOP. Tale Comitato dovrà essere composto da dieci membri, di riconosciuta competenza nel settore: tre rappresentanti gli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici contraddistinti da economie in transizione, tre rappresentanti gli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, tre rappresentanti Stati non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, un rappresentante di un Paese insulare in via di sviluppo. I componenti del Comitato di Verifica saranno eletti dalla COP/MOP ed eserciteranno il loro mandato per un periodo di due o tre anni, rinnovabile una sola volta. Il Comitato sarà convocato almeno per due sessioni annuali e le decisioni da esso adottate dovranno essere prese sulla base del consenso dei membri. Il Comitato di Verifica è chiamato ad operare in diretto contatto con la COP/MOP, presentando ad essa rapporti periodici sul proprio lavoro o raccomandazioni specifiche concernenti opportune revisioni delle linee guida per l attuazione del Protocollo (la prima revisione dovrà essere attuata non più tardi di un anno dalla scadenza del periodo di adempimento ). Esso, inoltre, ha competenza per accreditare enti indipendenti incaricati di valutare la validità dei progetti presentati nel quadro della JI sulla base di determinati requisiti (la capacità del progetto di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra o di incrementare la potenzialità di assorbimento dei sink - serbatoi di assorbimento dei gas ad effetto serra - che deve essere supplementare a quelle che si potrebbero verificare altrimenti) nonché di calcolare i crediti derivanti dall attuazione dei progetti stessi. La valutazione del progetto spetta ad un ulteriore organo, denominato independent entity, sulla base di una chiara e puntuale indicazione circa il periodo temporale di riferimento per la misurazione della quantità di emissioni da ridurre, e della pianificazione di un azione di monitoraggio atta a verificare il raggiungimento dell obiettivo di riduzione delle emissioni. Nel caso in cui uno Stato partecipante al progetto o almeno tre membri della independent entity rilevino l assenza di tali prerequisiti, il progetto deve essere revisionato nei successivi quarantacinque giorni. Se il progetto è già in corso e l independent entity evidenzi l assenza dei prerequisiti, la procedura di revisione è limitata ai quindici giorni successivi alla presentazione di un rapporto dettagliato del progetto da parte dei partecipanti. 13

15 L articolazione procedurale della JI, sopra descritta, consente indubbiamente agli Stati parti contraenti del Protocollo di promuovere una ampia partecipazione dei soggetti sia pubblici che privati, pronti a partecipare in qualità di co-partners a livello nazionale nella progettazione sotto forma di JI. E chiaro, infatti, che l apertura di contatti di natura commerciale con soggetti operanti nel medesimo settore nei Paesi non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici rappresenta un importante strumento in termini di acquisizione di crediti di emissione, poiché in sostanza i costi di produzione energetica vengono a ridursi e, allo stesso tempo, si consegue l obiettivo del contenimento della produzione di gas ad effetto serra rispetto alla quota assegnata allo Stato in cui tali soggetti operano. Inoltre questo risparmio consente agli stessi soggetti di investire nella ricerca al fine di sperimentare ed adottare tecnologie più pulite o, comunque, di promuovere un più ampio uso delle fonti energetiche rinnovabili. Come già rilevato in relazione all ET, anche per quanto riguarda l attivazione della JI è prevista una competenza di tali soggetti, denominati legal entities, tuttavia su autorizzazione degli Stati che rimangono pertanto responsabili dell operato di tali soggetti nell attuazione dei contenuti del Protocollo ai fini del conseguimento degli obiettivi in esso prestabiliti. Al fine di delineare un quadro della progettazione di JI non completamente astratto, possono essere citate a titolo esemplificativo alcune ipotesi, la cui realizzazione potrebbe aver luogo a seguito dell entrata in vigore del Protocollo di Kyoto (per una descrizione di dettaglio si rinvia alla progettazione-pilota predisposta dall Italia vedi oltre). Nell ambito della produzione energetica derivante da fonti non rinnovabili, uno Stato parte contraente del Protocollo o una legal entity potrebbe presentare un progetto per la conversione di una centrale in un Paese non incluso nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici predisponendo l utilizzo di combustibili fossili contraddistinti da una minore quantità di CO2, oppure per la costruzione di un nuovo impianto dotato di un sistema ad alta efficienza della produzione energetica. Il progetto potrebbe rispondere altrimenti all esigenza di ridurre il fabbisogno energetico di un impianto attraverso un intervento di natura conservativa dell energia o di recupero dell energia stessa per alimentare in modo più pulito l impianto stesso (come per la produzione di cemento o dei metalli). Infine la risposta ad una generale domanda di energia pulita potrebbe essere data da una progettazione mirata alla conversione o alla costruzione di impianti alimentati soltanto da fonti rinnovabili. Sebbene la procedura di attivazione del JI sopra descritta non sia stata ancora attivata nella sua completezza, già nella COP/1 su indicazione dei due organi sussidiari, il Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice e il Subsidiary Body for Implementation, gli Stati parti 14

16 contraenti erano stati invitati ad istituire appositi organismi nazionali incaricati di ricevere ed esaminare i primi progetti di JI, informandone successivamente la COP attraverso il Segretariato della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici sulla base di un modello uniforme di rapporto. Al 23 maggio 2000 gli Stati parti contraenti che non hanno ancora istituito tali organismi hanno indicato degli enti di riferimento, qui di seguito elencati: Australia International Greenhouse Partnerships Office - Department of Industry, Science and Resources Belgium ENOVER/CONCERE - Ministère des Affaires Economiques, Administration de l'energie Belize Ministry of Energy, Science, Technology and Transportation Bolivia Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente Bulgaria Ministry of Environment and Water Canada CDM & JI Office, Climate Change and Energy Division, Department of Foreign Affairs and International Trade Costa Rica Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC) Czech Republic Focal Point AIJ CR, Ministry of the Environment, International Relations Department Denmark Ministry of Environment and Energy, Danish Energy Agency France Agence Française de Développement, Fond Français pour l'environnement Mondial Germany Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety Greece Ministry of Environment, Physical Planning and Public Works - Department of International Relations and European Union Affairs Guatemala 15

17 FUNDESA Ireland Department of Environment and Local Government, Air Quality/Climate Section Japan Inter-Ministerial/Agency Coordination Committee for AIJ (IMACC) Secretariat Mexico Instituto Nacional de Ecología (INE-SEDESOL) Netherlands The Netherlands Pilot Phase Programme on Joint Implementation - Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, Directorate General for Environmental Protection - Directorate Air and Energy IPC/640 - Climate Change Department Norway National Pilot Phase Programme - Ministry of Foreign Affairs, Department of Natural Resources and Environmental Affairs Poland National Found for Environmental Protection and Water Management, Joint Implementation Secretariat Romania Ministry of Waters, Forests and Environmental Protection, Division for Strategies & Regulations for Environment Protection Suriname Ministry of Public Works, Meteorological Service Switzerland State Secretariat for Economic Affairs, Swiss AIJ Pilot Program Secretariat Program Manager Uganda Department of Meteorology or Ministry of Natural Resources United States of America United States Initiative on Joint Implementation (USIJI) 16

18 1.1.3 Clean development mechanism (CDM) Il clean development mechanism (CDM) é assimilabile per certi aspetti alla JI. Il fattore che lo contraddistingue è correlato alla tipologia dei soggetti partecipanti, ovvero gli Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici nonché i Paesi in via di sviluppo, per il conseguimento di un duplice obiettivo: supportare i primi nel raggiungere e rispettare i propri limiti di emissione, indicati nell Allegato B del Protocollo, e promuovere nei secondi un sostenibile sviluppo economico (art. 12 del Protocollo di Kyoto). I settori nei quali possono essere presentati i progetti inseriti nel quadro del CDM sono l efficienza energetica, l energia rinnovabile, la riduzione delle emissioni antropogeniche di gas ad effetto serra; la progettualità legata alle attività di natura antropica, limitata agli interventi di afforestazione e riforestazione ed incidente sull 1% della quota di emissioni assegnata rispetto al 1990 (da moltiplicare per 5, ovvero per ogni anno del periodo di adempimento ), è stata inclusa tra le modalità operative del CDM nella recente COP/9 (Milano, 2 12 dicembre 2003). Data la complessa struttura del CDM rispetto alle altre procedure sopra descritte, si è ritenuto opportuno istituire, nei lavori della COP/7 (Marrakesh, 29 ottobre 10 novembre 2001), un apposito organo: il Comitato Esecutivo é composto da dieci membri scelti tra le Parti contraenti tenendo conto di criteri sia geografici che politici: un rappresentante per ciascuno dei cinque gruppi regionali delle Nazioni Unite, due rappresentanti di Stati inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, due rappresentanti di Stati non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, un rappresentante di un Paese insulare in via di sviluppo. Esso é incaricato di monitorare l attuazione del CDM e l osservanza da parte degli Stati coinvolti, soprattutto dei Paesi industrializzati, utilizzatori potenziali di tale strumento per reperire più facilmente i crediti di riduzione delle emissioni per il rispetto dei limiti previsti per ciascuno di essi. Il Comitato Esecutivo si riunisce almeno tre volte all anno, richiedendosi una presenza di almeno due terzi dei rappresentanti costituenti la maggioranza dei Paesi inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici e dei Paesi non inclusi nell Allegato I, che devono essere presenti per costituire il quorum. Le decisioni del Comitato Esecutivo sono adottate per consensus o, altrimenti, con la maggioranza dei tre quarti dei membri presenti e votanti. Tra le principali funzioni attribuite al Comitato Esecutivo si possono menzionare la formulazione di raccomandazioni alla COP/MOP su eventuali modifiche circa le modalità e le procedure del CDM, o di rapporti da sottoporre all attenzione della COP/MOP concernenti la propria attività come anche la distribuzione regionale e sub regionale dei progetti nell ambito del CDM, completata da un analisi atta ad identificare barriere sistemiche per una loro equa distribuzione; la compilazione di 17

19 rapporti e database nei quali siano analizzate le principali fasi di adempimento dei progetti e gli obiettivi conseguibili; l accreditamento (cui segue la conferma formale della COP/MOP) e la creazione di una lista, pubblica e costantemente aggiornata, degli organi incaricati di valutare e registrare i progetti (operational entities vedi oltre). Dal punto di vista tecnico-procedurale per partecipare alla realizzazione di un progetto nel quadro del CDM gli Stati partecipanti, inclusi e non inclusi nell Allegato I della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici, devono essere entrambi parti contraenti al Protocollo e devono entrambi istituire un organo di controllo nazionale (designated national authority) incaricato di verificare l applicazione del CDM stesso nell ambito domestico. 18

20 Country Antigua and Barbuda Argentina Armenia Austria Azerbaijan Bhutan Bolivia Brazil Cambodia Colombia Costa Rica Cuba Denmark Egypt El Salvador European Community Fiji Georgia Germany Italy Jamaica Japan Jordan Lao People's Democratic Republic Lebanon Madagascar Malaysia Maldives Mali Organization Environment Division, Ministry of Tourism and Environment Oficina argentina del Mecanismo para un Desarollo Limpio Ministry of Nature Protection Federal Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management Ministry of Ecology and Natural Resources National Environment Commission Secretariat Programa Nacional de Cambios Climáticos - Oficina de Desarrollo Limpio Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima Ministry of Environment, Climate Change Office Ministerio del Medio Ambiente Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC), Ministerio de Ambiente y Energia (MINAE) Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) Danish Ministry of the Environment Egyptian Environmental Affairs Agency Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales Directorate General Environment Ministry of Local Government, Housing, Squatter Settlement and Environment Ministry for the Environment of Georgia Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety Ministry for the Environment and Territory, Department for Global Environment, International and Regional Conventions Ministry of Land and Environment The Liaison Committee for the Utilization of the Kyoto Mechanisms The Ministry of Environment Science Technology and Environment Agency (STEA), Prime Minister's Office Ministry of Environment Ministére de l'environnement, des Eaux et Forets Conservation and Environmental Management Division, Ministry of Science, Technology and the Environment Ministry of Home Affairs, Housing and Environment Secrétariat Technique Permanent du Cadre Institutionnel de la Gestion des Questions Environmentales (STP/CIGQE) 19

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