SIDEA Società Italiana di Economia Agraria XXXV Convegno di studi (Palermo, settembre 1998)

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1 SIDEA Società Italiana di Economia Agraria XXXV Convegno di studi (Palermo, settembre 1998) L agricoltura italiana alle soglie del XXI secolo La liberalizzazione degli scambi e gli accordi internazionali Giovanni Anania Dipartimento di Economia Politica Università degli studi della Calabria, Arcavacata di Rende (Cs) Tel.: Fax: Posta elettronica: GANANIA@UNICAL.IT I suggerimenti di Filadelfio Basile, Francesco Marangon, Donato Romano e Carmelo Schifani mi hanno aiutato a definire struttura e contenuti della relazione. I commenti di Michele De Benedictis, Fabrizio De Filippis e Luca Salvatici mi hanno consentito di migliorarne una precedente stesura. Ricerca co-finanziata dall Università degli studi della Calabria, dal Ministero dell Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (Programma di ricerca interuniversitario su Il sistema agroalimentare italiano e l integrazione europea, coordinato dal Prof. Roberto Fanfani; Unità di ricerca dell Università degli studi di Roma La Sapienza, coordinata dal Prof. Michele De Benedictis) e dal Consiglio Nazionale delle Ricerche (Contributo di ricerca n CT10).

2 La liberalizzazione degli scambi e gli accordi internazionali Introduzione L accordo che ha concluso l Uruguay round del Gatt (General Agreement on Tariffs and Trade) ha fatto sì che, per la prima volta nella storia delle negoziazioni commerciali multilaterali, le regole che governano il commercio internazionale dei prodotti agricoli divenissero soggette ad un sistema di vincoli, determinando l avvio di un processo di progressiva liberalizzazione degli scambi. Se è vero che nei sette round Gatt precedenti l agricoltura aveva già in altre occasioni assunto un ruolo importante nelle negoziazioni, è anche vero che alla conclusione di queste gli interessi protezionistici avevano sempre prevalso, facendo sì che l agricoltura rimanesse sempre toccata solo marginalmente dagli accordi sottoscritti 1. Questo con l Uruguay round non è successo: per la prima volta un accordo Gatt ha dettato regole che pongono limiti al potere discrezionale di un paese di intervenire distorcendo la competitività delle produzioni agricole nazionali, e ha visto la sottoscrizione di impegni che vanno nella direzione di una progressiva liberalizzazione degli scambi e delle politiche agrarie. E per questo motivo che si attribuisce all Uruguay round il merito di essere riuscito a portare l agricoltura nel Gatt. I cambiamenti delle regole che si sono avuti con l accordo del 1994 e quelli che presumibilmente deriveranno dall accordo che concluderà il nuovo round negoziale Wto (World Trade Organization) che, è già deciso, prenderà avvio all inizio del 2000, hanno determinato e determineranno una limitazione dello spazio delle politiche agrarie possibili, condizionando risultati economici, comportamenti e strategie delle imprese. L obiettivo di questa relazione è tentare una valutazione delle implicazioni per le agricolture del nostro paese sia dell accordo Gatt del 1994 che dei possibili esiti della nuova negoziazione, puntando a delineare vincoli, opportunità, ed esigenze di aggiustamento delle strategie pubbliche e private che deriveranno all inizio del nuovo millennio dal nuovo scenario definito da questi accordi. La relazione si compone di tre parti. La prima è dedicata all analisi delle implicazioni per l agricoltura e le politiche agrarie dell Unione Europea (Ue) dell accordo Gatt del In particolare, vengono presentate una valutazione ex post di quanto è successo nei primi due anni di applicazione dell accordo ed una riflessione su quanto è possibile immaginare accadrà negli anni che ci separano dal 2001, quando l Ue e gli altri paesi sviluppati avranno completato il processo di graduale implementazione degli impegni assunti. La seconda parte ha come oggetto un futuro situato ancora più in là nel tempo: la presumibile agenda ed i possibili esiti del round negoziale che partirà nel La previsione di quanto potrebbe accadere non può, naturalmente, che trarre spunto dalle posizioni già espresse a riguardo dai principali attori coinvolti; la difficoltà maggiore dell esercizio sta nel riuscire a discernere tra posizioni negoziali iniziali, del tutto strumentali, e risultati ragionevolmente possibili: la scelta compiuta è stata di farsi guidare dall esperienza relativa al negoziato agricolo nell Uruguay round. 1 Per un analisi del ruolo dell agricoltura nelle negoziazioni Gatt che si sono succedute si rimanda al volume di Josling, Tangermann e Warley (capp. 1-6). 2

3 Sulla base delle conclusioni raggiunte nelle prime due, la terza parte della relazione tira le fila del lavoro tentando di valutare le implicazioni specifiche del processo di liberalizzazione degli scambi e delle politiche agricole determinato dagli accordi in sede Gatt e Wto per le agricolture italiane, in termini sia di nuovi vincoli e nuove opportunità per le aziende, che di esigenze di politiche pubbliche in grado di aiutare queste ultime a mettere in atto gli aggiustamenti necessari per sfruttare al meglio le nuove opportunità e limitare quanto più è possibile le conseguenze negative dei nuovi vincoli. 1. L applicazione dell accordo Gatt del I termini essenziali dell Accordo sull agricoltura L Accordo sull agricoltura sottoscritto il 15 aprile 1994 a Marrakech è soltanto uno degli accordi che, assieme a quello che dà vita al Wto, costituiscono ciò cui solitamente ci si riferisce come all Accordo Gatt 2. L Accordo sull agricoltura prevede impegni da parte di ciascun paese in tre aree distinte: riduzione del sostegno interno; espansione delle possibilità di accesso delle importazioni al mercato interno; riduzione dei sussidi all esportazione 3. L impegno assunto in materia di riduzione del sostegno interno 4 prevede per i paesi sviluppati una riduzione del 20% nei sei anni del periodo di implementazione dell accordo (che va dal 1995 al 2001) del sostegno accordato ai produttori agricoli rispetto a quello di cui godevano nel periodo base (gli anni 86-88). Il sostegno è calcolato utilizzando una misura definita ad hoc, la Masc (Misura Aggregata del Sostegno Complessivo). Dal calcolo della Masc è escluso il sostegno dei redditi dei produttori agricoli determinato da politiche che non abbiano effetti distorsivi sulla produzione e sugli scambi, o che, al più, abbiano effetti distorsivi minimi : tra tali politiche, cui di solito ci si riferisce come a quelle contenute nella cosiddetta scatola verde, troviamo le misure che prevedono pagamenti alle aziende del tutto disaccoppiati dalla quantità prodotta, le compensazioni di rilevanti cadute dei redditi dovute a calamità naturali, gli incentivi a sostegno degli investimenti, quelli a sostegno della ricerca e dell assistenza tecnica, e le spese per le infrastrutture. 2 Per un quadro dettagliato dell insieme degli accordi che costituiscono l Accordo Gatt raggiunto alla conclusione dell Uruguay round si vedano Salvatici e Sassoon. In questo lavoro l attenzione si concentra soprattutto sull Accordo sull agricoltura, ma questo non è l unico accordo rilevante per l agricoltura tra quelli che, assieme, costituiscono l Accordo Gatt ; tra questi quello sicuramente più rilevante per gli scambi internazionali di prodotti agro-alimentari è l Accordo sull applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie. 3 Per analisi puntuali dell Accordo sull agricoltura e dei problemi legati alla sua implementazione si vedano Anania (1996); Corazza (1997); Iatrc (1994); Oecd; e Tangermann (1994, 1995 e 1996b). 4 E importante sottolineare come l accordo, che pure ha come oggetto la liberalizzazione degli scambi commerciali, preveda vincoli anche per le politiche interne: giustamente, visto che queste introducono distorsioni nella competitività relativa della produzione interna rispetto a quella degli altri paesi analoghe a quelle prodotte dalle politiche commerciali. Nonostante il linguaggio usato nell accordo, il vincolo introdotto non è però sul sostegno interno, ma sul sostegno complessivamente goduto dai produttori agricoli (sul sostegno, cioè, determinato sia dalle politiche interne che da quelle di natura commerciale); si tratta, quindi, di un vincolo che non è del tutto aggiuntivo rispetto a quelli relativi all accesso al mercato ed ai sussidi delle esportazioni, ma che, almeno in parte, si sovrappone ad essi [Anania (1996, 1997a)]. 3

4 Un accordo bilaterale raggiunto nel novembre del 1992 tra gli Stati Uniti e l Unione Europea, noto come accordo di Blair House, reso poi multilaterale con la sua inclusione nel testo finale dell Accordo sull agricoltura, ha ampliato lo spettro delle politiche il cui sostegno non deve essere considerato nel calcolo della Masc. Sono stati così esentati dall inclusione nel sostegno misurato dalla Masc anche i pagamenti diretti alle aziende nell ambito di politiche che determinano una riduzione della produzione e che sono definiti sulla base di superfici (o numero di capi) e rese fisse; ci si riferisce a queste misure come a quelle contenute nella scatola blu. La definizione della scatola blu è tale da far sì che vi ricadano sia i pagamenti compensativi introdotti nella Pac con la riforma MacSharry del 1992, che i pagamenti diretti alle aziende agricole degli Stati Uniti in vigore al momento della sigla dell accordo sulla base del Farm Bill del Gli impegni in materia di crescita dell apertura dei mercati interni alle importazioni previsti dall accordo sono sostanzialmente tre: la tarifficazione delle barriere non tariffarie, cioè la loro sostituzione con delle tariffe equivalenti, delle tariffe, cioè, che, se applicate nel periodo base, avrebbero presumibilmente determinato lo stesso volume di importazioni; la riduzione del 36% negli anni tra il 1995 ed il 2001 della media semplice delle tariffe e di ciascuna tariffa di almeno il 15%; e l introduzione di quote di accesso minimo a tariffa ridotta per quei prodotti per i quali le importazioni costituivano meno del 5% del consumo interno del paese 5. Il terzo gruppo di impegni previsti dall accordo Gatt è quello relativo alla riduzione delle esportazioni sussidiate. Questi prevedono la riduzione del 36% nei sei anni del periodo di implementazione della spesa in sussidi all esportazione e del 21% del volume delle esportazioni sussidiate. Sia per la prima che per le seconde il riferimento per il calcolo delle riduzioni (e, quindi, dei vincoli) è dato dai valori assunti nel periodo base, gli anni In molti casi le esportazioni sussidiate avevano continuato a crescere dopo il 1990; ciò avrebbe comportato nel primo anno di applicazione dell accordo una repentina riduzione delle esportazioni sussidiate rispetto a quelle degli anni immediatamente precedenti. Per questa ragione, allo scopo di rendere meno traumatica la riduzione delle esportazioni sussidiate necessaria per soddisfare il vincolo, è stata introdotta la possibilità di ricorrere al cosiddetto front loading: questo non è altro che la possibilità - fermi restando i valori massimi consentiti della spesa in sussidi all esportazione e del volume delle esportazioni sussidiate nell ultimo anno del periodo di implementazione dell accordo - di ridurre progressivamente la spesa in sussidi e le esportazioni sussidiate a partire, non già dai rispettivi valori nel periodo base originario, ma da quelli, più alti, degli anni o dalla media di quelli nel periodo base e negli anni 91-92, a seconda dei casi. Il front loading, in sostanza, rende possibili in ciascuno degli anni del periodo di implementazione eccetto l ultimo una spesa in sussidi ed un volume di esportazioni sussidiate maggiori di quelle previste sulla base del testo dell accordo. 1.2 Una valutazione degli effetti dell accordo per l agricoltura dell Unione Europea nei primi anni del periodo di implementazione All avvio della sua applicazione i giudizi sulle possibili implicazioni dell accordo Gatt per l agricoltura e le politiche agrarie dell Unione Europea spaziavano tra quelle ufficiali della Commissione, improntate ad un deciso ottimismo sulla possibilità di soddisfare gli impegni presi senza dover modificare in maniera 5 Con l accordo sono anche state consolidate molte quote pre-esistenti, spesso preferenziali, cioè soggette ad un regime tariffario discriminatorio (più favorevole) sulla base del paese di provenienza delle importazioni; nel testo dell accordo ci si riferisce a queste quote come a quelle di accesso corrente. 4

5 apprezzabile né i meccanismi di funzionamento della Pac né il sostegno garantito ai produttori agricoli 6, e quelle, più preoccupate, sia pure con accentuazioni diverse, di molti studiosi 7. A metà del periodo di implementazione dell accordo, cioè dei sei anni destinati alla graduale, progressiva applicazione degli impegni presi, è possibile tentare una prima valutazione ex post di quanto è successo. La riduzione del sostegno interno Così come previsto, in questo caso unanimemente, l impegno in materia di riduzione del sostegno interno è risultato, per l Ue come per gli altri paesi, del tutto irrilevante: esso, cioè, è stato soddisfatto senza dover modificare in alcun modo le politiche in essere. Nel momento in cui questa relazione è stata scritta (estate 1998), è disponibile la notifica dell Ue al Wto relativa a questo impegno specifico soltanto per il primo anno di applicazione dell accordo, quello 95/96: la Masc dell Ue risulta pari a ,4 milioni di Ecu, cioè al 60,4% del valore massimo consentito in base all accordo. Peraltro, il valore della Masc nel primo anno del periodo di implementazione è inferiore anche a quello massimo consentito per l Ue nell ultimo, che è di milioni di Ecu. Le ragioni del fatto che questo impegno specifico non è risultato, e non risulterà, vincolante per l Ue sono sostanzialmente tre. La prima è legata alle modalità, fissate dall accordo, con le quali viene calcolata la Masc, che hanno lasciato (a tutti i paesi, non solo all Ue) ampi margini per contenere il rischio di vedersi davvero costretti a ridurre il sostegno accordato ai propri produttori; la seconda è costituita dallo spostamento di una fetta consistente di sostegno che nel periodo base era contenuta nella Masc - perché, essendo legata al sostegno diretto dei prezzi di cereali e carni bovine, era del tutto accoppiata - al di fuori di questa, grazie al fatto che i pagamenti compensativi della riduzione dei prezzi introdotti nel 1992 con la riforma MacSharry, essendo contenuti nella scatola blu, non devono essere considerati nel calcolo della Masc; la terza ragione è data dalla sensibile riduzione della distanza tra i prezzi interni nell Ue e quelli sui mercati internazionali che si è avuta per molti prodotti tra il periodo base ed oggi. La notifica dell Ue al Wto rende disponibili anche informazioni sul sostegno associato alle politiche che l accordo rende esenti dal calcolo della Masc, sia per quelle contenute nella scatola verde che per quelle contenute nella scatola blu. In base alle valutazioni fatte dall Ue, il sostegno associato alle politiche 6 Sulla questione della compatibilità della riforma del 1992 con gli impegni Gatt che si andavano delineando dopo l accordo di Blair House del novembre dello stesso anno si aprì un acceso conflitto tra la Francia (e, un po più defilati, l Irlanda ed il Portogallo), da un lato, e la Commissione e gli altri paesi membri, dall altro. La Commissione sosteneva che la riforma MacSharry era in grado di garantire il soddisfacimento degli impegni che si stava per prendere, la Francia che l accordo Gatt che si andava delineando avrebbe comportato per gli agricoltori inaccettabili oneri aggiuntivi rispetto a quelli determinati dalla riforma del Il conflitto si chiuse nel Consiglio dei Ministri Jumbo del 20 settembre del 1993, in cui la Francia ottenne che l Ue andasse ad una rinegoziazione (si parlò di una reinterpretazione ) dell accordo di Blair House con gli Stati Uniti; il risultato fu l accordo detto di Blair House II del dicembre del 1993, che, tra le altre cose, introdusse il front loading e, grazie a questo, vincoli relativi alla riduzione delle esportazioni sussidiate meno stringenti nei primi cinque anni del periodo di implementazione dell accordo. Anche a distanza di alcuni anni, quando ormai alcuni dei vincoli sulle esportazioni sussidiate avevano già creato più di qualche grattacapo, la Commissione ha continuato ufficialmente a sostenere la piena compatibilità tra gli impegni assunti, senza eccezioni, e la Pac [EC (1996)]. 7 Un quadro rappresentativo del ventaglio delle posizioni espresse è dato dai contributi di Anania, De Filippis e Scoppola; Helmar, Smith e Meyers; Iatrc (1994); Swinbank; Swinbank e Tanner (capitolo 7), con Anania, De Filippis e Scoppola, che presentano il quadro relativamente più preoccupato, ad un estremo, e Swinbank, più vicino alle tesi della Commissione, all altro. 5

6 contenute nella scatola verde è risultato pari nel primo anno a milioni di Ecu, quello relativo alle politiche contenute nella scatola blu a ,5 milioni di Ecu. Questo vuol dire che anche se la scatola blu non fosse esistita, il sostegno complessivo ai produttori agricoli dell Ue così come misurato dalla Masc si sarebbe mantenuto nel primo anno di applicazione dell accordo al di sotto del valore massimo consentito ,4 milioni di Ecu contro e sarebbe risultato di soli 1,2 miliardi di Ecu al di sopra di quello massimo consentito nell ultimo anno del periodo di implementazione. L aumento dell accesso delle importazioni al mercato interno La tarifficazione dei prelievi variabili e delle altre barriere non tariffarie all importazione 8 e la riduzione delle tariffe non ha determinato una significativa caduta del grado di protezione di cui godono i produttori agricoli europei. L annacquamento delle tariffe equivalenti calcolate dall Ue 9 ed indicate nei prospetti 10, unitamente alla riduzione che si è avuta tra il periodo base (gli anni 86-88) e l avvio dell applicazione dell accordo della distanza esistente per molti prodotti tra prezzi interni e prezzi sui mercati internazionali, hanno fatto sì che gli impegni assunti non abbiano determinato un apprezzabile riduzione della protezione della produzione interna dalle importazioni. Inoltre, in qualche caso non solo non si è ridotto il livello della protezione, ma non è nemmeno cambiata la strumentazione utilizzata per garantirla. Per i cereali ed i prodotti ortofrutticoli, infatti, l Ue si trova oggi ad applicare procedure di determinazione dell imposizione tariffaria che sono sostanzialmente equivalenti a quelle in uso prima dell accordo (e che, trattandosi di tipiche barriere non tariffarie, sulla base di questo avrebbero dovuto scomparire). Per i cereali ciò è dipeso dal fatto che l Ue ha accettato di consolidare nell accordo il livello di preferenza comunitaria che essa stessa aveva deciso con la riforma del 1992; l Ue, infatti, ha assunto l impegno a far sì che il prezzo massimo di importazione dei cereali, comprensivo della tariffa, non possa superare il 155% del prezzo di intervento (che è esattamente il livello del prezzo soglia fissato con la riforma MacSharry ), e questo pur in presenza di una tariffa massima indicata nei suoi prospetti, derivante dalla tarifficazione dei prelievi variabili, che le consentirebbe un livello di protezione del mercato interno sensibilmente più elevato 11. Il risultato, però, è che, in barba alla decisione della messa al bando delle barriere non tariffarie sancita dall accordo, l Ue sta fissando il livello delle tariffe da applicare alle sue importazioni di cereali in maniera sostanzialmente analoga a quanto faceva quando utilizzava il prelievo variabile 12, cioè calcolando la tariffa come differenza tra un prezzo minimo d entrata (fisso, dato dal prezzo 8 Quali, ad esempio, l aiuto al consumo per l olio d oliva, che veniva pagato agli imbottigliatori esclusivamente per l olio confezionato prodotto nell Ue, o i dazi compensativi che in determinate circostanze potevano essere applicati alle importazioni di prodotti ortofrutticoli. 9 L annacquamento delle tariffe equivalenti introdotte con l accordo e, più in generale, le modalità non sempre limpide con le quali si è reciprocamente consentito il calcolo di queste tariffe (ciò cui ci si riferisce di solito con il termine di tarifficazone sporca ) non costituiscono affatto una specificità della tarifficazione realizzata dall Ue. Un analisi comparata per un certo numero di paesi della distanza esistente tra le tariffe equivalenti introdotte con l accordo ed una stima degli equivalenti tariffari delle barriere non tariffarie al commercio nel periodo base è presentata in Hathaway e Ingco, ed in Ingco I prospetti ( schedules ) altro non sono che l elenco dettagliato degli impegni specifici di ciascun paese; essi sono allegati al testo all accordo e ne costituiscono parte integrante. Un vincolo analogo è stato accettato dall Ue anche per le tariffe all importazione per il riso. La convenienza ad usare una misura sostanzialmente equivalente ad un prelievo variabile rispetto ad una tariffa sta nella capacità del primo di isolare perfettamente il mercato interno dalle fluttuazioni congiunturali dei prezzi sui mercati 6

7 di intervento aumentato del 55%) ed un prezzo di riferimento sul mercato internazionale (che, naturalmente, varia) aumentato dei costi di trasporto fino alla sua frontiera 13 (Tangermann e Josling; Josling e Targermann). Una situazione analoga caratterizza il regime che regola le importazioni nell Ue di prodotti ortofrutticoli. Il sistema attuale, basato sull applicazione di tariffe ad valorem e di un imposizione aggiuntiva che scatta quando il prezzo delle merci importate risulta inferiore ad un prezzo di entrata fissato dall Ue, garantisce, di fatto, una protezione del tutto equivalente a quella che si aveva prima dell avvio dell applicazione dell accordo con l imposizione di una tariffa ad valorem e di un dazio compensativo pari alla differenza tra il prezzo di riferimento fissato dall Ue ed il prezzo delle merci importate. I due regimi, sostanzialmente, sono equivalenti, perché nell un caso e nell altro il sistema di protezione utilizzato è tale da rendere non convenienti importazioni che avvengano ad un prezzo dichiarato dalle parti inferiore a quello minimo fissato dall Ue [Pasca di Magliano; Swinbank e Ritson; Tangermann (1996a)]. Rilevanti, invece, sono risultati gli effetti dell introduzione delle quote di accesso a tariffa ridotta previste dall accordo. Nella Tabella 1 sono presentate alcune informazioni di sintesi relative alle importazioni a tariffa ridotta consentite nell ambito delle 85 quote di accesso corrente e di accesso minimo previste dall accordo per l Ue nei primi due anni di applicazione, e le importazioni che si sono effettivamente avute 14. La prima osservazione è che non tutte le quote sono state pienamente utilizzate. Questo non costituisce un problema per l Ue, perché l impegno assunto è quello di consentire l importazione nell ambito delle quote alle condizioni specificate nei prospetti, non di garantire che tali importazioni abbiano effettivamente luogo. In altre parole, l accordo prevede che le condizioni cui sono soggette le importazioni nell ambito della quota pur essendo più vantaggiose rispetto a quelle cui sono soggette eventuali importazioni aggiuntive possano comunque non essere tali da rendere economicamente conveniente il concretizzarsi di un flusso di importazioni pari al volume della quota stessa. D altro canto, la sotto-utilizzazione delle quote a tariffa ridotta previste dall accordo non è affatto un problema specifico dell Unione Europea: l utilizzazione media delle quote dell Ue calcolata dal Wto per i primi due anni di applicazione dell accordo è risultata pari, rispettivamente, al 75% ed al 72%, contro analoghi valori per il complesso delle quote previste dall accordo pari al 65% ed al 63%. L utilizzazione delle quote dell Ue risulta, mediamente, più alta per quelle di accesso minimo che non per quelle di accesso corrente [Iatrc (1997), pp )]. Se specificità c è per le quote di accesso a tariffa ridotta dell Ue, questa è costituita, invece, dal numero delle quote in cui, in barba al principio della nazione più favorita 15, è indicato il paese da cui devono necessariamente provenire le importazioni: esse sono 27 su 85, il 31,8%, mentre per il complesso delle quote previste dall accordo per gli altri paesi l analoga percentuale è solo del 10,8%. Non solo: in mondiali e dall aumento di competitività delle importazioni rispetto alla produzione interna (conseguenza sia di un realmente mutato vantaggio competitivo che di politiche di sussidio delle esportazioni da parte degli altri paesi). 13 La definizione di un meccanismo che rendesse operativo il vincolo sottoscritto dall Ue in sede di accordo è stata oggetto di una non facile negoziazione con Stati Uniti e Canada. La soluzione adottata è stata quella della fissazione di tariffe differenti per sei tipi di cereali: tre qualità di grano tenero; grano duro; mais; ed altri cereali foraggieri (orzo, sorgo e segale). 14 Per informazioni sulle singole quote a tariffa ridotta previste dell Ue e sulle importazioni che si sono avute nell ambito di ciascuna di esse nei primi due anni di applicazione dell accordo si rimanda ad Anania (1998). 15 Il principio della nazione più favorita stabilisce per i paesi membri del Wto (così come per quelli che aderivano al Gatt) il diritto all applicazione nei loro confronti da parte degli altri paesi delle condizioni commerciali più favorevoli applicate da questi, cioè, appunto, quelle concesse alla nazione più favorita, fatto salvo il trattamento speciale e differenziato riservato ai paesi in via di sviluppo. 7

8 molti casi il meccanismo di allocazione delle licenze utilizzato dall Ue assegna ai paesi esportatori anche il potere di determinare la distribuzione delle quote: sono 22 su 85 (il 25,9%) quelle per le quali l UE condiziona il rilascio delle licenze alla presentazione di un certificato emesso dal paese esportatore, attribuendo così a quest ultimo il potere di determinare i beneficiari della rendita associata alla quota (sulle quasi quote amministrate come risultato dell accordo Gatt del 1994 una condizione analoga esiste solo in altri 3 casi). La percentuale di utilizzazione delle quote dell Ue risulta elevata per quelle relative alle carni (con l eccezione di alcune delle quote relative alle carni suine) ed ai prodotti lattiero-caseari, due comparti nei quali, con la sola eccezione delle carni ovi-caprine, l Ue è esportatrice netta e, come vedremo di qui a poco, ha dovuto anche fare i conti con i vincoli derivanti dall accordo in materia di riduzione delle esportazioni sussidiate. Anche alta è la percentuale di utilizzazione delle quote di accesso minimo relative ai cereali di alta qualità e di quelle di accesso corrente relative a zucchero, mandorle e banane. Per zucchero e banane si tratta di quote consolidate nel tempo cui, grazie alla marcata differenza tra prezzo interno dell Ue e prezzi sui mercati internazionali, è associata una significativa rendita ; per le mandorle, invece, si tratta di un flusso di importazioni fortemente concentrato nelle mani di un unico operatore commerciale (la cooperativa statunitense che, da sola, controlla un sesto della produzione mondiale ed una quota ancora più alta degli scambi internazionali). All estremo opposto, tra le quote rimaste largamente sotto-utilizzate troviamo quelle di accesso corrente relative all importazione di prodotti sostituti dei cereali nell alimentazione zootecnica: ciò è dovuto alla riduzione dei prezzi interni dei cereali conseguente alla riforma del 1992, che ha fortemente diminuito la convenienza relativa all uso di prodotti sostituti importati rispetto a quello dei cereali prodotti all interno dell Ue. La riduzione delle esportazioni sussidiate E questa la componente dell Accordo sull agricoltura che già alla vigilia della sua applicazione era indicata da molti come quella che avrebbe causato i maggiori grattacapi all Unione Europea, costringendola a contenere il volume delle sue esportazioni sussidiate rispetto a quello che si sarebbe avuto in assenza di impegni Gatt. L avvio dell applicazione dell accordo ha sostanzialmente confermato le preoccupazioni della vigilia. Nelle Tabelle 2 e 3 sono riportate informazioni relative alle esportazioni sussidiate e alla spesa in sussidi all esportazione dell Ue nei primi due anni di applicazione dell accordo, assieme ai vincoli cui esse erano soggette. L elenco dei prodotti per i quali gli impegni assunti in sede Gatt si sono già rivelati un vincolo per le azioni comunitarie è piuttosto lungo: riso, olio d oliva, formaggi, l aggregato degli altri prodotti lattierocaseari, carne bovina, carni avicole, vino e ortofrutticoli freschi (Tabelle 2 e 3; Figure 1 e 2). Per tutti i prodotti - con l eccezione di tabacco e alcool, per i quali si tratta però dell esportazione di stock pubblici accumulati a seguito di ritiri dal mercato, e del vino - grazie al riavvicinamento dei prezzi interni comunitari a quelli internazionali che si è avuto negli anni tra il periodo base e l avvio dell implementazione dell accordo, i vincoli rilevanti sono risultati quelli sulle quantità, non quelli sulla spesa in sussidi. L accordo Gatt prevede che la differenza positiva tra le esportazioni sussidiate (e la spesa in sussidi) massime consentite in un dato anno e quelle che si sono effettivamente avute possa essere accantonata per costituire una sorta di credito da utilizzare nei rimanenti anni del periodo di implementazione dell accordo, tranne che nell ultimo, in cui invece sussidi all esportazione ed esportazioni sussidiate non possono in nessun caso superare i livelli indicati nei prospetti. E questo il motivo per cui nel secondo 8

9 anno di applicazione dell accordo il rapporto tra esportazioni sussidiate ed esportazioni sussidiate massime consentite per riso, olio d oliva, carne bovina e vino supera l unità (Tabella 3; Figura 2): per questi prodotti l Ue ha utilizzato, in tutto o in parte, il credito accumulato nell anno precedente. Per riso e vino la stessa cosa si è avuta anche per la spesa in sussidi. Su quanto è successo per la carne bovina ha naturalmente pesato in maniera determinante la crisi del settore dovuta alla vicenda Bse (l encefalopatia spongiforme bovina, cui ci si è più spesso riferiti come alla vicenda della mucca pazza ): nel primo anno di applicazione dell accordo (il 95/96, solo nella seconda parte condizionato dalla crisi Bse ) le esportazioni sussidiate di carni bovine sono rimaste del 10,4% al di sotto di quelle massime consentite; nel secondo anno, invece, esse hanno superato il vincolo previsto dall accordo utilizzando per intero il credito accantonato nell anno precedente. Le esportazioni sussidiate di carni avicole sono state sostanzialmente pari a quelle massime consentite sia nel primo che nel secondo anno. I prodotti lattiero-caseari sono probabilmente quelli per i quali maggiori sono stati gli effetti dell applicazione dell accordo. Sia nel primo che nel secondo anno le esportazioni sussidiate di formaggi sono state pari a circa il 99% di quelle massime consentite; per l aggregato degli altri prodotti lattierocaseari le stesse percentuali sono state pari al 97,6% ed al 100%. Ben al di sotto dei vincoli sono rimaste, invece, le esportazioni sussidiate di burro e latte scremato in polvere. Le difficoltà che l Ue ha dovuto superare per soddisfare i vincoli in materia di esportazioni sussidiate di prodotti lattiero-caseari sono state sicuramente complicate dall effetto sull eccesso di offerta dell Ue delle importazioni di questi prodotti che si sono avute nell ambito delle consistenti quote a tariffa ridotta previste dall accordo. Le difficoltà con le quali ha dovuto fare i conti la gestione dell Ocm per i prodotti lattiero-caseari trovano immediato riscontro nella forte crescita degli stock pubblici di latte scremato in polvere conseguenza dei ritiri dal mercato, che tra il giugno del 1995, cioè l avvio dell applicazione dell accordo, ed il luglio del 1998 sono passati da tonnellate a quasi Per l olio d oliva ed i prodotti ortofrutticoli freschi le esportazioni sussidiate sono risultate praticamente pari ai valori massimi consentiti sia nel 95/96 che nel 96/97. Per quanto riguarda l olio d oliva va sottolineata la singolarità delle scelte compiute dall Ue. Infatti, dopo aver lasciato i sussidi unitari all esportazione invariati per gran parte del primo anno di applicazione dell accordo, questi sono stati progressivamente ridotti fino a renderli nella primavera del 1998 pari a zero. Per alcuni mesi (da marzo a luglio) le esportazioni comunitarie di olio d oliva non hanno ricevuto alcun sussidio. La giustificazione addotta dalla Commissione è che le esportazioni di olio d oliva non necessitavano del sostegno dei sussidi all esportazione per trovare collocazione sui mercati internazionali. Essendo l Ue di gran lunga il maggior esportatore di olio d oliva sui mercati terzi, il sussidio non può certamente essere giustificato dalla necessità di aumentare la competitività delle esportazioni dell Ue rispetto a quelle provenienti da altri paesi produttori, esportazioni che, se pure esistono, per la loro qualità (in senso lato) e quantità, non possono essere considerate, almeno per ora, come una competizione credibile di cui ci si debba preoccupare. Per l olio d oliva questo è però vero oggi come nel passato; come è vero per altri prodotti che, come l olio d oliva, godono dei sussidi all esportazione e si caratterizzano per la loro relativamente alta tipicizzazione e per una relativamente bassa sostituibilità nel consumo con altri prodotti. L obiettivo perseguito con l uso di sussidi all esportazione per l olio d oliva non è quindi certo quello di modificare a favore degli olii prodotti nell Ue la competitività sui mercati terzi (visto che di competitori, di fatto, non ne esistono), quanto piuttosto quello di contribuire alla costruzione di un mercato per l olio d oliva in paesi ad alto reddito pro capite non tradizionali consumatori. Qualsiasi sia il ruolo attribuito ai 9

10 sussidi in questo mercato, l averne portato a zero il livello unitario appare difficilmente giustificabile, tanto più in presenza di una produzione comunitaria in rapida crescita, di un consumo interno in crescita a ritmi molto più contenuti, e da stock che hanno raggiunto livelli preoccupanti 16. Di nuovo: giuste o sbagliate che siano, le considerazioni addotte dalla Commissione per giustificare le sue scelte appaiono assolutamente singolari rispetto ai comportamenti della stessa Commissione per altri prodotti per i quali sarebbe stato possibile far valere considerazioni analoghe. La scelta di azzerare per alcuni mesi il sussidio all esportazione per l olio d oliva ha penalizzato soprattutto il nostro paese, che non è tra i paesi membri dell Ue il maggior esportatore di questo prodotto, ma è, e di gran lunga, il maggior esportatore verso i mercati terzi. Va però anche detto che le esportazioni non sussidiate di alcuni dei prodotti per i quali l Ue ha subito i vincoli derivanti dall accordo risultano decisamente consistenti, a testimonianza dell esistenza all interno di questi comparti di prodotti specifici e componenti della filiera in grado di competere, per prezzi e qualità, sui mercati internazionali anche in assenza del sostegno dei sussidi: ad esempio, nei primi due anni di applicazione dell accordo le esportazioni non sussidiate di carni avicole sono risultate pari a circa la metà delle esportazioni complessive, per i formaggi a circa il 18%, per gli altri prodotti lattiero-caseari al 13%, e per i prodotti ortofrutticoli ad oltre il 50% [Anania (1998)]. Per i cereali, invece, per i quali alla vigilia erano pure state espresse preoccupazioni, i vincoli relativi alle esportazioni sussidiate non hanno sin qui costituito un problema. L impennata dei prezzi internazionali che ha avuto inizio proprio in coincidenza con l avvio dell applicazione dell accordo da parte dell Unione Europea 17 ha fatto sì che per buona parte dei primi due anni di applicazione dell accordo questa non abbia avuto necessità di sussidiare le sue esportazioni di grano 18, imponendo, al contrario, in alcuni periodi una tassa sulle sue esportazioni. Nella Figura 3 sono rappresentati l indice dell International Grain Council (Igc) del prezzo internazionale del grano tenero e l indice del prezzo di soglia (nella stessa scala dell indice Igc e tenendo conto degli effetti dello switch-over) utilizzato dall Ue per il calcolo delle restituzioni variabili all esportazione (dato dal prezzo di intervento aumentato del 10%). La distanza tra i due costituisce, evidentemente, un indice del sussidio all esportazione unitario pagato dall Ue. La consistente riduzione negli anni del prezzo di intervento come risultato della riforma dell Ocm del 1992 e la crescita del prezzo sul mercato internazionale hanno determinato negli anni tra la fine del 1990 e l inizio del periodo di implementazione dell accordo Gatt una progressiva, sensibile riduzione dell ammontare del sussidio unitario all esportazione. L impennata dei prezzi che si è avuta a metà del 1995 fa fatto sì che sino al settembre del 1997, come abbiamo detto, per lunghi periodi l Ue non abbia dovuto ricorrere a sussidi per sostenere le sue esportazioni. Così, nel primo anno di applicazione dell accordo le esportazioni sussidiate di grano dell Ue sono risultate pari soltanto a 2,8 milioni di tonnellate contro un valore massimo consentito di 20,4; nel secondo anno sono state pari a 14,4 milioni di tonnellate contro un vincolo di 19,2 (Tabelle 2 e 3). La riduzione del A questo proposito va anche sottolineato come in occasione dell approvazione del Regolamento-ponte che nel giugno del 1998 ha definito nuove regole per il funzionamento dell Ocm nelle tre campagne comprese tra quella 98/99 e quella 2000/01 si sia preferito, di fatto, rinviare ogni decisione relativa alle misure specifiche destinate proprio a far crescere il consumo dell olio d oliva nei paesi non tradizionali consumatori, misure utilizzate con efficacia in passato. Per un analisi dell andamento nel periodo in questione dei prezzi sul mercato mondiale del grano si veda Borriello. Dal novembre del 1995 al settembre del 1996, e dall aprile al settembre del

11 prezzo del grano sui mercati internazionali ha poi fatto sì che nel settembre del 1997 l Ue riprendesse a sussidiare le sue esportazioni. C è, infine, una questione di ordine generale relativa all applicazione dell accordo da parte dell Ue che merita di essere sottolineata. Le procedure utilizzate da questa per soddisfare i vincoli in materia di riduzione delle esportazioni sussidiate hanno determinato problemi di equità che in qualche caso si sono rivelati di notevole rilevanza. La strategia adottata dall Ue è stata quella di ridurre i sussidi unitari ogni qual volta la domanda di licenze all esportazione 19 risultava sensibilmente maggiore del numero di licenze che dovevano essere allocate, arrivando in qualche caso anche alla sospensione temporanea della concessione dei sussidi. I vincoli, come abbiamo visto, sono definiti per aggregati di prodotti (l insieme di tutti i formaggi, quello dei prodotti ortofrutticoli freschi, e così via); d altro canto, i sussidi unitari all esportazione sono differenti sia tra prodotto e prodotto che a seconda della destinazione delle esportazioni. La progressiva riduzione dei sussidi unitari che si è avuta nel corso dei primi anni per i prodotti compresi nei comparti per i quali i vincoli hanno mostrato un effettiva potenza coercitiva è stata però tutt altro che uniforme. La Commissione ha giustificato la disomogeneità nei tagli dei sussidi tra i prodotti e, per ciascun prodotto, tra le destinazioni, con l esigenza di distribuire spesa in sussidi e volumi sussidiabili sulla base delle effettive necessità, riducendolo di più il sostegno ai prodotti ed alle destinazioni che meno ne avevano bisogno. La determinazione di quale sia il bisogno di sostegno di un prodotto su un mercato di destinazione specifico è certamente non facile. Non solo: per la loro stessa natura, si tratta di decisioni che difficilmente possono essere trasparenti e che hanno una forte valenza politica, poiché determinano la distribuzione tra i prodotti e, quindi, tra i paesi, del costo del rispetto degli impegni assunti. In generale tali scelte sono state demandate ai comitati di gestione, cioè ad organismi (formalmente) squisitamente tecnici di gestione delle politiche. Il risultato è il rischio consistente del verificarsi di scelte che penalizzano gli interessi coinvolti meno rappresentati (o mal rappresentati) nelle sedi in cui vengono prese le decisioni. I prodotti che, per la loro forte disomogeneità e la relativa concentrazione spaziale della loro produzione, di più sembrano essere stati potenzialmente soggetti al rischio di un iniqua distribuzione dei costi derivanti dalla soddisfazione degli impegni assunti in materia di riduzione dei sussidi all esportazione sembrano essere i formaggi, i prodotti ortofrutticoli (freschi e trasformati) e gli altri prodotti trasformati. Uno dei prodotti che appare essere stato penalizzato da meccanismi del tipo di quelli appena descritti è il Pecorino Romano, per il quale la riduzione del sussidio unitario all esportazione nei primi due anni di applicazione dell accordo è stata dell ordine del 70%, ben più alta di quella che si è avuta in media per gli altri formaggi 20. Il Wto come sede di composizione delle controversie Tra i risultati conseguiti con l accordo del 1994 non va assolutamente sottovalutato quello dell aver introdotto procedure efficaci per la soluzione delle controversie in materia di commercio internazionale di prodotti agro-alimentari 21. La novità sostanziale di maggiore rilevanza è che, mentre la soluzione delle controversie in ambito Gatt avveniva solo in presenza di un accordo tra le parti coinvolte, i paesi che hanno L Ue basa il monitoraggio delle sue esportazioni sussidiate e le sue notifiche al Wto non sulle esportazioni sussidiate che hanno avuto luogo nel corso del periodo di riferimento, ma sulle licenze all esportazione concesse in quel dato periodo. Un attenta analisi a priori dei problemi cui stava per andare incontro il Pecorino Romano come conseguenza dell applicazione dell accordo è in Furesi e Gutierrez. Per una discussione delle novità rispetto al Gatt introdotte nelle procedure di soluzione delle controversie con la nascita del Wto si rimanda ai lavori di Salvatici e Hudec. 11

12 aderito al Wto hanno accettato di attribuire potere vincolante al verdetto, quale che sia, emesso da un panel di esperti indipendente. Le procedure per la risoluzione delle dispute non sono rapidissime, ed è bene che non lo siano, ma conducono con certezza all emissione di un verdetto vincolante per le parti; è bene che le procedure non siano rapidissime sia per dare modo alle parti di cercare una soluzione negoziale, sia per dare modo alla parte che si presume possa essere dichiarata perdente di interiorizzare tale eventualità, preparando il terreno alle modifiche delle sue politiche che, presumibilmente, saranno necessarie. Il risultato dell avvio delle nuove procedure per la composizione delle controversie è stato un evidente rasserenamento rispetto al passato del clima nel quale il commercio internazionale dei prodotti agricoli ha luogo. Naturalmente continuano sistematicamente a emergere tensioni, ma esse appaiono meno acute che in passato e, soprattutto, non sfociano più in ritorsioni trasversali o, nei casi più gravi, in vere e proprie guerre commerciali. Dal migliorato ambiente in cui gli scambi hanno luogo hanno tratto benefici tangibili (perché la riduzione dell incertezza è facilmente traducibile in una riduzione dei costi per le imprese) le componenti competitive del settore agro-industriale europeo orientate all esportazione verso i mercati caratterizzati da consumatori a più alto reddito pro capite: tra queste, naturalmente, molte sono le imprese agro-alimentari italiane. Nei primi anni di vita del Wto l Ue è stata coinvolta in numerose dispute per la soluzione di controversie relative a questioni legate al commercio internazionale di prodotti agro-alimentari, più spesso sul banco degli accusati, talvolta come accusatrice. Le due dispute più rilevanti che l hanno vista in veste di accusata sono quella sul divieto di importazione nell Ue di carni trattate con ormoni e quella sul regime che regola le importazioni nell Ue di banane 22. La prima si è conclusa nel gennaio del 1998 con un giudizio che dichiara ingiustificato il divieto dell Ue, ma, allo stesso tempo, fa sua la tesi di questa che ciascun paese possa darsi standard di protezione della salute più restrittivi di quelli accettati internazionalmente. Ciò ha aperto la strada per un tentativo di recupero da parte dell Ue, che ha ora tempo fino a metà maggio del 1999 per produrre i risultati di uno studio indipendente che fornisca sufficiente evidenza sui rischi per la salute umana del consumo di carni trattate con ormoni da giustificare il mantenimento del divieto. La disputa sul regime preferenziale che regola le importazioni comunitarie di banane si è invece conclusa nel settembre 1997 con una condanna delle politiche comunitarie, ritenute discriminatorie nei confronti delle esportazioni provenienti dai paesi centro-americani produttori di dollar bananas, cioè di 22 Tra le altre dispute che hanno visto coinvolta l Ue come accusata vi sono quella sollevata da Stati Uniti e Canada relativa alla definizione del regime di importazioni dell Ue per i cereali (che non ha mai visto la nomina di un panel, e che è stata poi definitivamente chiusa dall accordo trovato direttamente tra le parti), quella sollevata dalla Nuova Zelanda relativa al rifiuto dell Ue di considerare nell ambito della quota per il burro a favore delle importazioni da quel paese le importazioni di burro spalmabile, cioè di un prodotto ottenuto manipolando il burro e che può essere facilmente spalmato anche appena estratto dal frigorifero (il panel non ha ancora emesso la sua sentenza); tra quelle che hanno visto l Ue come accusatrice vi sono quelle (cui si sono associati Usa e Canada) contro Giappone, Corea e Cile, accusati di imporre tasse differenti su prodotti alcolici similari, discriminando i prodotti importati rispetto a quelli prodotti all interno. La disputa con il Giappone si è chiusa con la definitiva condanna di quest ultimo, mentre le altre due sono ancora in corso. 12

13 banane le cui esportazioni sono controllate da multinazionali Usa 23, a vantaggio di quelle provenienti dai paesi produttori dell Africa, dei Caraibi e del Pacifico (Acp) legati all Ue dalla Convenzione di Lomè. L Ue ha sino all inizio del 1999 per modificare le sue politiche in maniera da renderle conformi ai risultati del panel. Nel giugno del 1998 il Consiglio ha approvato una riforma del regime di importazione delle banane che, pur andando nella direzione giusta, appare però ancora lontana dal dare soddisfazione alle richieste dei paesi che hanno dato vita alla disputa e che sono state legittimate dai risultati del panel. 1.3 Una valutazione dei presumibili effetti dell accordo per l agricoltura dell Unione Europea nella seconda parte del periodo di implementazione Sulla base di quanto è successo nei primi due anni, è facile prevedere che anche nella seconda metà del periodo di implementazione i problemi di applicazione dell Accordo sull agricoltura per l Ue deriveranno soprattutto dai vincoli relativi alla riduzione dei sussidi all esportazione. Per riso, olio d oliva, formaggi, altri prodotti lattiero-caseari, carne bovina, carni avicole, vino e ortofrutticoli freschi, l Ue si è presentata alla partenza del terzo anno di applicazione dell accordo senza alcun credito in termini di esportazioni sussidiate, di spesa in sussidi (è questo il caso del vino) o di entrambe (come per il riso) (Tabella 4; Figure 4 e 5). Dunque, per questi prodotti - che sono, evidentemente, anche quelli per i quali maggiori sono state le difficoltà nei primi due anni del periodo di implementazione - l Ue si troverà a fronteggiare nel terzo, quarto e quinto anno di applicazione dell accordo (le annate 97/98, 98/99 e 99/00) i vincoli indicati nei prospetti senza possibilità di sforamenti (a meno di alquanto improbabili crediti che dovessero emergere nel primo e/o nel secondo dei tre anni). Sono questi i prodotti per i quali maggiore sarà la distanza tra domanda di sussidi all esportazione e sussidi possibili e, quindi, maggiore la riduzione del sostegno che si avrà come risultato del soddisfacimento degli impegni assunti dall Ue con l accordo Gatt del Non va dimenticato che l accordo prevede che spesa in sussidi ed esportazioni sussidiate massime consentite decrescano progressivamente nel corso del periodo di implementazione: ciò vuol dire che l Ue, come tutti gli altri paesi, si troverà a fronteggiare impegni che diventeranno via via sempre più difficili da soddisfare. Le informazioni riportate nella Tabella 5 danno un idea di quale sia l entità dei tagli della spesa e delle esportazioni sussidiate che sarà necessario realizzare, entità che risulta diversa da prodotto a prodotto anche per effetto del front loading. Rispetto alle esportazioni sussidiate che si sono avute nel 96/97, la riduzione più marcata necessaria per rispettare il volume massimo consentito nell ultimo anno del periodo di implementazione - a distanza, quindi, di soli quattro anni - è quella relativa al riso (le cui esportazioni sussidiate nel 96/97 erano pari al 169,8% di quelle massime consentite nel 2000/01), seguita da quelle per la carne bovina (143,3%), le carni avicole (140,3%), il vino (131,7%), i formaggi (125,1%), l olio d oliva (122,1%), gli altri prodotti lattiero-caseari (119%), i prodotti ortofrutticoli freschi (116%) ed i cereali foraggieri (109,2%) (Tabella 5, Figura 6). Per alcuni prodotti sono elevate anche le riduzioni necessarie in termini di spesa in sussidi, sempre nei quattro anni tra il 1996/97 ed il 2000/01: la spesa in sussidi all esportazione per il riso nel 96/97 era pari al 196,2% di quella massima consentita nel 2000/01, al 152% per il vino, al 136% per l aggregato dei prodotti trasformati, al 122,9% per i prodotti ortofrutticoli trasformati, al 121% per la carne bovina ed a circa il 105% per lo zucchero e gli altri prodotti lattierocaseari 24 (Tabella 5; Figura 7) Val la pena di sottolineare come la disputa sia stata originata non da una protesta dei paesi produttori, ma da quella degli Stati Uniti, a seguito della richiesta formale di sanzioni avanzata da Chiquita. Non impensieriscono, invece, i vincoli relativi al tabacco ed all alcool, le cui esportazioni sussidiate sono interamente costituite dalla collocazione sui mercati internazionali delle scorte accumulate dall Ue a seguito di ritiri dal mercato. 13

14 Nel caso dei prodotti lattiero-caseari la gravità dei problemi da fronteggiare sarà acuita dal progressivo forte aumento, previsto anch esso dall accordo, delle quote di accesso a tariffa ridotta: le quote relative ai formaggi, ad esempio, sono destinate a crescere progressivamente nel corso del periodo di implementazione dell accordo, passando dalle tonnellate del 95/96 alle oltre del 2000/01, quelle di latte scremato in polvere da tonnellate a , quelle di burro da a Per due comparti, quelli dei cereali foraggieri e dello zucchero, sebbene non siano emersi problemi nei primi due anni di applicazione dell accordo, ne potrebbero emergere di qui a poco, anche prima di arrivare all ultimo anno del periodo di implementazione. Nei primi due anni di applicazione dell accordo le esportazioni sussidiate di cereali foraggieri sono sì rimaste al di sotto di quelle massime consentite, ma sono risultate assai più vicine a queste di quanto non si sia avuto, invece, per il grano: nel 96/97 le esportazioni sussidiate di cereali foraggieri sono state pari al 90,3% di quelle massime consentite (Tabella 3). Anche se il cospicuo credito accumulato, pari al 30% delle esportazioni sussidiate complessivamente possibili nei primi due anni di applicazione dell accordo (Tabella 4), rende ingiustificati prematuri allarmismi, è probabile che nei prossimi anni per i cereali foraggieri gli impegni divengano effettivamente vincolanti. Peraltro, le difficoltà con le quali sta già facendo i conti questo settore sono testimoniate dalla forte crescita degli stock relativi ai ritiri dal mercato, passati tra il giugno del 1996 e quello del 1998 da 2,2 a 8,5 milioni di tonnellate [Agra Europe (1998)]. Di diversa natura i motivi di preoccupazione per lo zucchero. Anche in questo caso nei primi due anni di applicazione dell accordo l Ue non ha avuto difficoltà a rispettare gli impegni assunti. Ciò è avvenuto anche per il fatto che essa ha concesso nei mesi immediatamente precedenti l avvio dell applicazione dell accordo licenze per l esportazione sussidiata di zucchero in quantità significativamente superiori a quelle usuali, esportazioni che hanno avuto luogo nel corso del 95/ Questo ha consentito qualche margine in più del dovuto nel soddisfacimento dei vincoli Gatt. Nel secondo anno di applicazione dell accordo le esportazioni sussidiate sono state comunque pari all 80,1% di quelle massime consentite. Contrariamente a quasi tutti gli altri prodotti, nel caso dello zucchero le preoccupazioni vengono però anche dal vincolo sulla spesa in sussidi: nell ultimo anno del periodo di implementazione dell accordo il rapporto tra la spesa massima consentita e le esportazioni massime consentite è pari a 392 Ecu/t, mentre i sussidi medi all esportazione pagati nei primi due anni di applicazione dell accordo sono stati pari, rispettivamente, a 443 Ecu/t e 437 Ecu/t 26. D altro canto, il fatto che nei primi due anni di applicazione dell accordo non siano emersi problemi non garantisce affatto che la situazione non possa diventare improvvisamente difficile nell ultimo anno del periodo di implementazione, il 2000/01, quando esportazioni sussidiate e spesa in sussidi non potranno comunque superare i valori indicati nei prospetti Come abbiamo già ricordato, l Ue ha scelto di monitorare l andamento delle sue esportazioni sussidiate sulla base, non della rilevazione delle esportazioni che hanno luogo nel periodo di riferimento, ma delle licenze all esportazione rilasciate nello stesso periodo. Non va dimenticato che l Ue esporta consistenti quantità di zucchero senza il sostegno di alcun sussidio: si tratta dello zucchero prodotto in eccesso rispetto alle quote di produzione A e B, cui ci si riferisce di solito come alla produzione di zucchero C. Inoltre, l UE ha già provveduto a definire un meccanismo da utilizzare per ridurre tempestivamente le quote A e B nel caso in cui dovesse essere costretta a limitare le sue esportazioni sussidiate di zucchero. 14

15 E questo il caso del grano, per il quale il credito accumulato alla fine dei primi due anni, come si è detto, era pari a ben 22,4 milioni di tonnellate di esportazioni sussidiate (il 56,6% di quelle complessivamente consentite negli stessi anni): è presumibile che grazie a questi crediti l Ue riesca a soddisfare i suoi impegni Gatt senza incorrere in particolari problemi in tutti gli anni tranne l ultimo, quando le sue esportazioni sussidiate non potranno in nessun caso superare 14,438 milioni di tonnellate, una quantità sostanzialmente pari a quella delle esportazioni sussidiate che si sono avute nel 96/97, anno in cui una parte, sia pure limitata, delle esportazioni dell Ue ha avuto però luogo senza il sostegno dei sussidi. Nell ultimo anno i problemi da risolvere per rispettare l impegno assunto potrebbero quindi risultare decisamente non facili. Se l Ue si troverà nel 2000/01 veramente a dover fronteggiare problemi, e di quale entità, per rispettare gli impegni di contenimento delle sue esportazioni sussidiate di grano dipenderà soprattutto dalle decisioni che verranno prese nei prossimi mesi riguardo al futuro delle politiche comunitarie per i seminativi. Tra quanti sono preoccupati per quanto potrebbe succedere nell ultimo anno del periodo di implementazione dell accordo sembra sicuramente possibile includere la Commissione 27 : nella proposta di Regolamento applicativo delle strategie delineate in Agenda 2000 essa propone, infatti, una riduzione del prezzo di intervento del grano - e, quindi, anche del prezzo di riferimento per il calcolo dei sussidi all esportazione - del 20% da realizzarsi, non a caso, in un sol colpo nel primo anno di applicazione del nuovo regime, cioè proprio l annata 2000/01; per le riduzioni dei prezzi istituzionali proposte per carni bovine e latte, invece, la riduzione dei prezzi è previsto che si abbia gradatamente, nel corso, rispettivamente, di tre e quattro anni. L obiettivo è chiaro: riportare già nel 2000/01 il prezzo interno del grano nell Ue ad un livello tale da rendere le esportazioni competitive sui mercati internazionale senza l aiuto dei sussidi, a meno del verificarsi di condizioni di mercato anomale. Ceteris paribus, la riduzione dei prezzi interni contribuirebbe al raggiungimento della compatibilità tra Pac ed impegni Gatt attraverso anche la riduzione della produzione e l aumento dell assorbimento interno, che determinerebbero una riduzione dell eccesso di offerta comunitario; la rimozione del set aside obbligatorio avrebbe invece un effetto nella direzione opposta. Questo però non dovrebbe costituire un problema, perché nel disegno della Commissione la compatibilità ci si aspetta che sia garantita non dal raggiungimento di un riequilibrio strutturale tra offerta e consumo interni di grano, ma attraverso un riallineamento del prezzo interno con quelli internazionali, che non cancellerebbe affatto le esportazioni di grano dall Ue, ma renderebbe non più necessari i sussidi all esportazione [EC (1997d)]. Nella Figura 3 la linea orizzontale che attraversa il grafico lungo tutta la sua lunghezza rappresenta, nella scala dell indice del prezzo internazionale dell Igc, proprio gli effetti sul prezzo di riferimento per il calcolo dei sussidi variabili all esportazione di una riduzione del 20%, da 119,19 a 95,35 Ecu/t, del prezzo di intervento per il grano tenero: come si vede, nell intervallo di tempo dal 1990 agli inizi del 1998 ai prezzi proposti in Agenda 2000 l Ue avrebbe fatto ricorso ai sussidi all esportazione solo per brevi periodi (e tassato le sue esportazioni per gran parte del tempo ). 27 Nell Agricultultural Strategy Paper del 1995 la Commissione sosteneva che i risultati attesi della riforma del 1992 sarebbero stati, in generale, compatibili con i vincoli derivanti dall Uruguay round, pur esprimendo qualche preoccupazione per quanto sarebbe potuto succedere per la carne bovina e, negli ultimi anni del periodo di implementazione, per i cereali (CEE, pp ). E soltanto in Agenda 2000 e nei documenti tecnici ad essa legati che si dà pienamente conto anche dei problemi determinati dai vincoli Gatt per i prodotti lattiero-caseari; anche in questa occasione, peraltro, si continuano ad ignorare gli analoghi problemi che erano intanto già prepotentemente emersi per i prodotti più tipicamente mediterranei [EC (1997a, 1997b, 1997c, 1997d)]. 15

16 In questo quadro, il mantenimento dello strumento del set aside, se pure ad un livello di applicazione iniziale pari a zero 28, precostituirebbe la possibile via di uscita nel caso in cui evoluzioni inattese dei mercati tendessero, invece, a rendere ancora necessario l uso estensivo dei sussidi all esportazione per rendere competitive le esportazioni comunitarie sui mercati esteri. 1.4 Vincoli Gatt, regime attuale dell Ocm per i seminativi ed Agenda 2000 : un analisi delle compatibilità Tentare di dare risposta al quesito della compatibilità o meno con gli impegni assunti per l ultimo anno del periodo di implementazione dell accordo sia dell attuale regime per i seminativi che di quello prefigurato nelle proposte della Commissione contenute nel documento Agenda 2000 e nelle ipotesi dei relativi Regolamenti applicativi attualmente in discussione, vuol dire, per quanto detto più sopra, porsi una domanda la cui risposta può derivare esclusivamente da uno sforzo di ricerca empirica 29. In questa sezione vengono presentati - sia pure, per forza di cose, assai brevemente - i primi risultati di un tentativo di dare risposta a questo quesito. Il modello utilizzato è costituito da una versione modificata di un prototipo di modello spaziale di equilibrio economico parziale costruito ad altri fini [Anania (1997b)]. Le principali caratteristiche del modello, che nella sua struttura si rifà a quello proposto in Anania e McCalla, possono essere così sintetizzate: si tratta di un modello di programmazione matematica non lineare con vincoli non lineari che considera un solo prodotto, il grano, ipotizzato perfettamente omogeneo; i tassi di cambio, come pure i costi unitari di trasporto e di handling, sia all interno di ciascun paese che tra i paesi, sono ipotizzati fissi; le funzioni di domanda e di offerta in ciascuno dei 28 paesi e regioni considerate, calcolate sulla base di valori delle elasticità desunte dalla letteratura e delle quantità e dei prezzi osservati nel periodo base (il 1994), sono state ipotizzate linearizzabili almeno nella loro porzione rilevante per le soluzioni ottenute. Nello scenario Base 1994 i pagamenti compensativi dell Ue sono ipotizzati del tutto disaccoppiati; la produzione è soggetta all obbligo del set aside; il mercato interno è protetto dalle importazioni da un prelievo variabile; le restituzioni variabili all esportazione sono calcolate come differenza tra il prezzo obiettivo ed il prezzo alla frontiera dell Ue che rende le esportazioni competitive sul mercato di destinazione. Le esportazioni sussidiate non sono soggette ad alcun vincolo. In questo scenario i ritiri di grano dal mercato da parte dell Ue al prezzo di intervento, che pure sono previsti, non possono però concretizzarsi perché il prezzo obiettivo è più alto del prezzo di intervento e le esportazioni sussidiate non sono soggette ad alcun vincolo: in sostanza, la produzione di grano nell Ue è determinata unicamente dal livello (esogeno) del prezzo obiettivo e l eccesso dell offerta rispetto alla domanda interna viene interamente esportato. Sono stati considerati quattro diversi scenari con riferimento al Il primo, quello Base 2001, è uno scenario di riferimento in cui le uniche differenze rispetto a quello Base 1994 sono costituite dagli effetti sulle funzioni di domanda e di offerta di ciascun paese dell evoluzione nel tempo di rese, popolazione In questo caso, però, si porrebbe un problema di valutazione dei pagamenti compensativi nel calcolo della Masc. Infatti, l assenza di un effetto limitativo della produzione nelle misure sulla base delle quali avverranno i pagamenti dei nuovi sussidi compensativi comporterebbe l uscita di queste politiche dalla scatola blu. La questione specifica della compatibilità tra gli impegni Gatt per i cereali e la riforma MacSharry e le proposte contenute in Agenda 2000 è affrontata oltre che negli studi promossi dalla Commissione già citati [EC (1997a, 1997c)], in Fapri (1997 e 1998); Helmar, Smith e Meyers; Rayner ed altri; e Weyerbrock. 16

17 e redditi pro capite. In sostanza, lo scenario Base 2001 descrive la situazione in cui ci troveremmo nel 2001 se le politiche non fossero diverse da quelle di sette anni prima, ma la tecnologia, le variabili demografiche ed i redditi pro capite fossero cambiati lungo i trend osservati negli ultimi anni: nell Ue la produzione di grano crescerebbe dagli 85,6 milioni di tonnellate del 1994 a 98,7, il consumo da 71,1 a 72,2 e le esportazioni sussidiate da 17,2 a ben 29,2 milioni di tonnellate (la quantità massima consentita dall accordo per il 2000/01 è pari, come è stato ricordato, a 14,4 milioni di tonnellate) 30 (Tabella 6). Entrambi gli scenari Gatt 2001 sono costruiti a partire da quello Base 2001 includendovi gli impegni rilevanti assunti, dall Ue come dagli altri paesi, con l accordo Gatt (quote di accesso minimo, riduzione delle tariffe e vincoli sulla spesa per i sussidi all esportazione e sul volume delle esportazioni sussidiate), gli effetti del Fair (Federal Agricultural Improvement and Reform) Act degli Stati Uniti 31 e quelli dell applicazione a regime della riforma del 1992 delle politiche dell Ue per i seminativi. Nel caso in cui per un paese uno dei due impegni in materia di sussidi all esportazione diventi vincolante, il modello prevede che sia possibile, qualora ciò sia economicamente conveniente, esportare quantità aggiuntive senza l ausilio di sussidi. L imposizione tariffaria dell Ue dopo l implementazione dell accordo è ancora rappresentata dall applicazione di un prelievo variabile, ma il prezzo soglia è ora più basso (è pari al 155% del prezzo di intervento, che è ora pari a 119,19 Ecu/t) ed il prelievo unitario è soggetto al vincolo di non superare la tariffa massima consentita indicata nei prospetti. I due modelli Gatt 2001 differiscono tra loro esclusivamente per la percentuale di set aside obbligatorio: in un caso essa è posta pari a quella massima prevista, il 17,5% per il set aside non rotazionale 32, nell altro a zero. Come era facile prevedere, l esistenza o meno dell obbligo di mettere a riposo il 17,5% della superficie risulta cruciale. Con il set aside al livello massimo previsto dall attuale regime le esportazioni sussidiate dell Ue sono pari al volume massimo consentito, ma il prezzo di mercato resta al di sopra di quello di intervento; senza l effetto del set aside, nonostante il prezzo di mercato si riduca dell 11,6%, la produzione aumenta e raggiunge 94,2 milioni di tonnellate. L aumento dell assorbimento interno che si ha come conseguenza della riduzione dei prezzi (pari ad 1 milione di tonnellate) è in grado di compensare solo parzialmente l aumento della produzione: le esportazioni sussidiate sono, ovviamente, anche in questo caso pari al volume massimo consentito, ma ora il prezzo di mercato diventa quello di intervento e l Ue è costretta a ritirare dal mercato 5,1 milioni di tonnellate di grano (Tabella 6) L aumento delle rese non è evidentemente l unico elemento che determina l equilibrio simulato dal modello, ma è utile richiamare come, sulla base del trend lineare relativo agli anni tra il 1980 ed il 1994, l aumento atteso delle rese nell Ue tra il 1994 ed il 2001 sia pari a ben il 15,3% (contro, ad esempio, il +2,4% degli Stati Uniti, ma anche il +22,4% della Cina ed il +41,7% dei paesi dell ex Unione Sovietica). In particolare si è ipotizzato che i pagamenti diretti introdotti con il Fair Act siano del tutto disaccoppiati ; l eliminazione sia del prezzo obiettivo (target price) che dell integrazione di prezzo (deficiency payment) ad esso associata; che il prezzo minimo garantito (loan rate) sia fissato al livello massimo previsto e che l effetto netto degli aggiustamenti nell allocazione delle superfici tra le colture dovuti alle mutate convenienze relative e all eliminazione del set aside obbligatorio sia un aumento della superficie a grano del 6% (Usda). Per un analisi delle novità introdotte nella politica agraria degli Stati Uniti dal Fair Act si rimanda a De Filippis e Salvatici. Il modello ipotizza che tale percentuale sia equivalente a quella del 15% per il set aside rotazionale, che lo slippage non sia sostanzialmente diverso nel 2001 dal 1994, che la percentuale dei produttori del regime generale passi dal 70% all 80%, e che le superfici destinate al set aside volontario non cambino quando cambia la percentuale del set aside obbligatorio. 17

18 L ultimo scenario considerato, sempre con riferimento al 2001, è quello che ipotizza che le proposte della Commissione contenute in Agenda 2000 divengano realtà: il prezzo di intervento è ridotto del 20%, da 119,19 Ecu/t a 95,35 (e, con esso, si riducono anche i prezzi di riferimento per il calcolo dell imposizione tariffaria e delle restituzioni variabili all esportazione), e la percentuale di set aside obbligatorio è posta pari a zero. Il prezzo alla produzione scende ulteriormente, ma rimane al di sopra di quello che consentirebbe l esportazione di grano dall Ue senza il ricorso ai sussidi: le esportazioni sussidiate di grano sono anche in questo caso pari al volume massimo consentito. Il prezzo alla produzione rimane però al di sopra anche di quello che renderebbe conveniente il ricorso all intervento, per cui l Ue non è costretta a ritirare grano dal mercato. Sulla base dei risultati del modello utilizzato, quindi, la riduzione dei prezzi proposta dalla Commissione nell ambito di Agenda 2000 non sarebbe ancora sufficiente a rendere le esportazioni di grano dell Ue competitive sui mercati internazionali senza l ausilio dei sussidi all esportazione. D altro canto, però, nell equilibrio di mercato raggiunto, non scattando il ricorso all intervento, l Unione Europea non si troverebbe a sostenere alcun onere finanziario per lo smaltimento di eccedenze

19 Il nuovo round negoziale Wto sull agricoltura ed i suoi presumibili effetti Pur nelle differenze dei giudizi espressi sulla portata liberalizzatrice dell Accordo sull agricoltura, tutti concordano sul fatto che essa appare ben poca cosa se confrontata con le aspettative (o, a seconda dei casi, i timori) espressi alla vigilia e durante gran parte del negoziato, e con le energie che per ben sette anni sono state spese attorno ad esso. Gli enormi sforzi compiuti per portare sotto l ombrello del Wto non solo le politiche commerciali, ma anche le politiche che non sono direttamente legate alle importazioni ed alle esportazioni di un paese, alla fine del periodo di implementazione dell accordo non avranno determinato nessuna necessità di variazione significativa delle politiche nazionali 33. La tarifficazione delle barriere non tariffarie al commercio e la riduzione delle tariffe - per come è stata realizzata la prima, e per la contenuta riduzione minima consentita (solo del 15%) per la seconda non hanno mostrato sin qui, e non mostreranno da qui al 2001, la capacità di determinare una significativa riduzione dei livelli di protezione di cui godono i produttori agricoli. La potenza liberalizzatrice dei mercati dell accordo Gatt sarebbe quindi tutta nelle quote di accesso minimo a tariffa ridotta (che, peraltro, assieme agli scambi hanno fatto anche crescere, piuttosto che diminuire, il ruolo dell intervento pubblico nel governo del commercio internazionale dei prodotti agricoli) e, soprattutto, nei vincoli sulle esportazioni sussidiate. Così, pur in presenza di differenti valutazioni sulla maggiore o minore significatività degli effetti in termini di liberalizzazione degli scambi e delle politiche agricole dell accordo per sé, il risultato più rilevante unanimemente attribuito alla conclusione dell Uruguay round è quello di aver portato l agricoltura nel Gatt, cioè di averla resa soggetta a regole che hanno imposto, se non modifiche, almeno limiti alle azioni nazionali, e di aver sancito l impegno formale da parte di tutti per una ulteriore progressiva liberalizzazione 34. In altre parole, in materia di liberalizzazione dei mercati agricoli con l accordo del 1994 nell immediato non sarebbe cambiato granché, ma, in compenso, c è ora un limite alla protezione che ciascun paese può accordare ai suoi produttori agricoli ed è stato assunto l impegno da parte di tutti a ridurre progressivamente questa protezione nel tempo. E per questa ragione che, addirittura ben prima che si fosse in grado di valutare in concreto gli effetti dell accordo, si è cominciato a dibattere di quali debbano essere i temi al centro del nuovo round negoziale che si avvierà all inizio del In questo dibattito l Ue ha assunto un ruolo sostanzialmente defilato, ancora una volta preoccupata più di difendere le sue politiche (attuali e future) che di chiedere la modifica di quelle degli altri. Da un punto di vista ufficiale non sono stati fatti sin qui significativi passi in avanti rispetto a quanto sottoscritto a Marrakech nel I tentativi effettuati in occasione delle riunioni Wto a livello di Ministri a Singapore nel dicembre del 1996 e a Parigi nel maggio del 1998, così come nella riunione di Parigi del A meno evidentemente di ritenere, come fanno alcuni, che la riforma della Pac del 1992 sia stata determinata dalla negoziazione agricola nell Uruguay round e, quindi, possa essere considerata come uno dei risultati di questo. L articolo 20 dell Accordo sull agricoltura sancisce il riconoscimento da parte dei paesi firmatari che l obiettivo di lungo periodo di una progressiva, sostanziale, riduzione del sostegno e della protezione debba essere perseguito sulla base di un processo continuo di riforma delle politiche nazionali. E questo articolo che stabilisce che nuove negoziazioni per la continuazione del processo di liberalizzazione abbiano inizio un anno prima della fine del periodo di implementazione dell accordo. 19

20 marzo del 1998 dei Ministri dell agricoltura dei paesi aderenti all Oecd, di anticipare la data di avvio del nuovo round e di definirne oggetti e obiettivi, sono stati tutti facilmente bloccati dai paesi che si aspettano di vedere le loro politiche messe sotto accusa nella nuova negoziazione, Ue in testa. L unica novità emersa dagli incontri degli ultimi mesi è che, assai presumibilmente, il nuovo negoziato non sarà più soltanto un miniround dedicato all agricoltura, ma sarà un round negoziale vero e proprio, con negoziazioni parallele su temi differenti. 2.1 I temi presumibilmente al centro del nuovo negoziato L elenco dei temi che presumibilmente saranno al centro del nuovo round negoziale sarà dato dall unione di due insiemi: quello delle decisioni legate a come e di quanto spostare in avanti gli impegni introdotti con l accordo del 1994, e quello delle questioni dibattute nel corso dell Uruguay round che sono però rimaste fuori dall accordo sottoscritto 35. Vediamoli brevemente, cominciando dai temi legati al rafforzamento dei vincoli già contenuti nell accordo del Riduzione del sostegno interno I risultati in termini di effettiva liberalizzazione delle politiche degli impegni contenuti nell accordo del 1994 in questa area specifica, come peraltro ampiamente previsto, sono stati nulli. Molti si porranno l obiettivo nel nuovo round di dare forza reale ai vincoli in questa area, rendendoli tali da determinare una riduzione effettiva del sostegno di cui godono i produttori agricoli. Due le questioni che presumibilmente verranno poste con più energia. L eliminazione della scatola blu, cioè della misura che consente oggi all Ue di non considerare nel calcolo della sua Masc i pagamenti compensativi alle aziende introdotti nel 1992, e l imposizione di vincoli, non più su una Misura Aggregata del Sostegno Complessivo, ma su Misure Aggregate del Sostegno calcolate prodotto per prodotto 36. Accesso al mercato interno delle importazioni Le modalità con le quali è stata realizzata la tarifficazione delle barriere non tariffarie ha lasciato insoddisfatti quanti si aspettavano che questa, congiuntamente alla riduzione delle tariffe ottenute, avrebbe determinato un effettiva riduzione dei livelli di protezione; ciononostante, essa ha portato risultati positivi non trascurabili: quello di aver consentito un passaggio ad uno strumento di protezione più debole, più trasparente e meno distorsivo, quale sono le tariffe; di aver definito, una volte per tutte, il valore massimo che queste possono assumere e, quindi, il valore base cui applicare le ulteriori riduzioni che verranno. Il problema che verrà posto nel nuovo round sarà quello di realizzare riduzioni delle tariffe che non solo cancellino il risultato dell annacquamento e della tarifficazione sporca, ma che, questa volta, arrivino a determinare un effettiva riduzione del livello di protezione Tra i contributi apparsi sin qui sui problemi legati all avvio del nuovo round e sulla sua possibile agenda si segnalano quelli di Blandford; Corazza (1997, cap. 10); De Zeeuw; Dixit (1996a); Iatrc (1997, cap. 11); Josling (1998); Josling, Tangermann e Warley (cap. 9); Sumner (capp. 6 e 7); Swinbank e Tanner (cap. 8); e Vanzetti. Questa proposta era già emersa nel corso del negoziato dell Uruguay round. La scelta di sottoporre a vincolo soltanto la Masc complessiva è servita a ridurre fortemente la potenziale potenza coercitiva degli impegni di riduzione del sostegno. 20