Lavori Pubblici: la disciplina del collaudo dell opera Normativa e prassi

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1 COSTRUZIONI Lavori Pubblici: la disciplina del collaudo dell opera Normativa e prassi di Mauro Cappello Mauro Cappello GEOCENTRO/magazine pubblica, di Mauro Cappello, Ingegnere e Ispettore Verificatore del Ministero dello Sviluppo Economico, la quarta delle sei lezioni del corso Normativa e procedure alla base della realizzazione delle opere pubbliche tenute nella Facoltà di Ingegneria dell Università di Roma La Sapienza. La versione video della lezione è visionabile gratuitamente sul sito sezione e-learning. La fase del collaudo delle opere costituisce uno dei momenti più delicati dell intera procedura dell appalto pubblico, in quanto essa rappresenta un importante momento di verifica, da parte della Stazione Appaltante, sul lavoro dell impresa esecutrice ed indirettamente anche sull attività dello stesso Direttore dei Lavori. L attività del collaudo ha ad oggetto non solo la verifica della corretta realizzazione delle opere e dei lavori, ma anche la documentazione che viene prodotta durante l appalto. Salvo per gli appalti di importo inferiore ad una determinata soglia, per i quali in luogo del certificato di collaudo si redige il certificato di regolare esecuzione, il collaudo è un atto ineludibile e necessariamente propedeutico al pagamento della rata di saldo, dopo che sia stata comunque verificata la correttezza della procedura amministrativa e contabile. Il collaudo: oggetto e modalità di esecuzione La disciplina del collaudo viene trattata nell articolo 120 Collaudo e 141 Collaudo dei lavori pubblici del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 Codice dei contratti pubblici di lavori servizi e forniture e viene regolato nel Titolo X Collaudo dei lavori artt del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, recante il regolamento di attuazione del Codice dei Contratti. Il collaudo ha lo scopo di: verificare e certificare che l opera o il lavoro siano stati eseguiti a regola d arte, secondo il progetto approvato e le relative prescrizioni tecniche;nonché le eventuali perizie di variante, in conformità del contratto e degli eventuali atti di sottomissione o aggiuntivi debitamente approvati; verificare che i dati risultanti dalla contabilità finale (redatta dal Direttore dei Lavori) e dai documenti giustificativi corrispondano fra loro e con le risultanze di fatto, non solo per dimensioni, forma e quantità, ma anche per qualità dei materiali (verificandone la compatibilità con quanto previsto nel capitolato speciale d appalto o capitolato speciale prestazionale), dei componenti e delle provviste, e che le procedure espropriative poste a carico dell esecutore siano state espletate tempestivamente e diligentemente; verificare che il pagamento dei lavori eseguiti sia stato calcolato con i prezzi di contratto; sottoporre le opere realizzate a tutte le verifiche tecniche previste dalla normativa vigente; esaminare le riserve dell esecutore, sulle quali non sia già intervenuta una risoluzione definitiva in via amministrativa, se iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale nei termini e nei modi stabiliti dal regolamento. L obbligatorietà del collaudo tecnico - amministrativo è sancita dall articolo 141, comma 7, del codice, che prevede il collaudo in corso d opera, sempre che non sussistano le 71

2 ANNO III n. 16 LUGLIO - AGOSTO 2011 condizioni per il rilascio del certificato di regolare esecuzione di cui all articolo 141, comma 3, del codice, (importo dei lavori inferiore ad euro ,00) è obbligatorio nei seguenti casi: a. quando la direzione dei lavori sia stata affidata al progettista incaricato oppure ad altri soggetti esterni alla Stazione Appaltante; b. in caso di lavoro di particolare complessità di cui all articolo 236; c. nel caso di intervento affidato in concessione ai sensi degli articoli 142 o 153 del codice, nonché con dialogo competitivo o mediante locazione finanziaria; d. nel caso di intervento affidato ai sensi dell articolo 53, comma 2, lettere b) o c), del codice. Nella fattispecie si tratta di quelle particolari tipologie di appalto che prevedono affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori (partendo da un progetto definitivo redatto dalla stessa Amministrazione) oppure, previa acquisizione della progettazione definitiva dall impresa (in sede di offerta), affidamento della progettazione esecutiva e lavori. In tale caso l Amministrazione pone in gara solamente un progetto preliminare; e. nel caso di opere o lavori comprendenti significative e non abituali lavorazioni non più ispezionabili in sede di collaudo finale; f. in caso di aggiudicazione con ribasso d asta superiore alla soglia di anomalia determinata ai sensi delle vigenti disposizioni. Opere di particolare complessità tecnica o di grande rilevanza economica: particolarità del collaudo L art. 141 comma 6 del Codice dei Contratti prevede una particolare disposizione relativa alla presenza di certificazioni di qualità dell opera e dei materiali in caso di opere di particolare complessità tecnica o di grande rilevanza economica. Per comprendere meglio la definizione di queste opere si deve fare riferimento al D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 che all art. 236 definisce tali lavori riconducendoli a due grandi categorie, in particolare: importo superiore ai 25 milioni di euro; lavori nei quali le componenti architettoniche e/o strutturale e/o impiantistica siano non usuali e di particolare rilevanza. La figura del collaudatore: requisiti ed incompatibilità La nomina della figura del collaudatore, ove prevista dalla norma, deve essere effettuata entro trenta giorni dalla data di ultimazione dei lavori, mentre nei casi in cui si prevede il collaudo in corso d opera, tale nomina deve essere fatta entro 30 giorni dalla data di consegna dei lavori. In particolare l art. 141 del Codice afferma che l Amministrazione aggiudicatrice deve nominare da uno a tre tecnici di elevata e specifica qualificazione con riferimento alla tipologia dei lavori, alla loro complessità ed all importo dei medesimi. È previsto che nella Commissione di Collaudo possano essere nominati, limitatamente ad un solo componente, i funzionari amministrativi in servizio presso le stazioni appaltanti in possesso di laurea giuridica od economica o equipollente, i quali abbiano prestato servizio in uffici pubblici per un periodo non inferiore a cinque anni. I requisiti di ordine tecnico che la normativa impone per poter accedere alla nomina in Commissioni di Collaudo di un opera pubblica sono: laurea in ingegneria; laurea in architettura; laurea in geologia (solo 1 componente della Commissione); laurea in scienze agrarie e forestali (solo 1 componente della Commissione). Per tutti i casi è sempre richiesta l abilitazione alla professione, oltre che l iscrizione nel rispettivo albo professionale da almeno cinque anni antecedenti all incarico, fatta eccezione per i dipendenti delle Amministrazioni aggiudicatrici. La delicata funzione del collaudo impone grande attenzione nella selezione delle figure professionali cui affidare l incarico, per tale ragione la norma oltre a definire i requisiti dei membri della Commissione di Collaudo, delimita in modo preciso anche le incompatibilità con tale ruolo, in particolare l art. 141 comma 5 del Codice dei Contratti dispone che i Collaudatori: non devono avere svolto alcuna funzione nelle attività autorizzative, di controllo, di progettazione, di direzione, di vigilanza e di esecuzione dei lavori sottoposti al Collaudo; non debbono avere avuto, nell arco temporale che abbraccia gli ultimi tre anni, rapporti di lavoro o di consulenza con l impresa appaltatrice che ha effettuato i lavori; non debbono appartenere ad organismi che svolgano funzioni di vigilanza, controllo o giurisdizionali; non possano essere Magistrati ordinari, amministrativi e contabili; non possano essere Avvocati dello Stato. La documentazione necessaria per il collaudo La documentazione necessaria al Collaudatore deve essere trasmessa dall Amministrazione aggiudicatrice, a cura del Responsabile Unico del Procedimento, secondo le modalità definite dall art. 217 del Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti. Lo stesso articolo al comma 2 sancisce la non esaustività dell elenco documentale citato, infatti si prevede che l organo 72

3 Art Documenti da fornirsi al collaudatore (art. 190, d.p.r. n. 554/1999) 1. Il responsabile del procedimento trasmette all organo di collaudo: a. la copia conforme del contratto d appalto e dei documenti di cui all articolo 137, nonché il provvedimento di approvazione del progetto; b. eventuali perizie di variante e suppletive, con le relative approvazioni intervenute e copia dei relativi atti di sottomissione o aggiuntivi; c. copia del programma di esecuzione dei lavori redatto dall esecutore e relativi eventuali aggiornamenti approvati dal direttore dei lavori; d. verbale di consegna dei lavori; e. disposizioni del responsabile del procedimento e ordini di servizio e rapporti periodici emessi dal direttore dei lavori; f. eventuali verbali di sospensione e ripresa lavori; g. certificato di ultimazione lavori; h. originali di tutti i documenti contabili o giustificativi prescritti dal presente regolamento; i. verbali di prova sui materiali, nonché le relative certificazioni di qualità; l. conto finale dei lavori m. relazione del direttore dei lavori in accompagnamento allo conto finale, relativa documentazione allegata nonché l esito dell avviso ai creditori di cui all articolo 218; n. relazione del responsabile del procedimento sul conto finale; o. relazioni riservate sia del direttore dei lavori, che del responsabile del procedimento sulle eventuali riserve avanzate dall esecutore dei lavori non definite in corso d opera ai sensi degli articoli 239 e 240 del codice; p. certificati inerenti ai controlli eseguiti conformemente al piano per i controlli da effettuare in cantiere nel corso delle varie fasi dei lavori, nel caso di interventi complessi di cui all articolo 3, comma 1, lettera l); q. certificati di cui all articolo 79, comma 17, limitatamente ai lavori relativi alla categoria OS 12-A 2. È facoltà dell organo di collaudo chiedere al responsabile del procedimento o al direttore dei lavori altra documentazione ritenuta necessaria o utile per l espletamento dell incarico. 3. In caso di incarico di collaudo in corso d opera, il responsabile del procedimento trasmette sollecitamente all organo di collaudo la documentazione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), integrandola successivamente con gli altri atti. 4. Ferma la responsabilità dell organo di collaudo nel custodire la documentazione in originale ricevuta, il responsabile del procedimento provvede a duplicarla ed a custodirne copia conforme. di collaudo possa integrare la lista della documentazione da richiedere. La scansione dei tempi nel collaudo: il termine - ritardo - prolungamento delle operazioni Il termine temporale definito dal legislatore per le operazioni di collaudo è contenuto nell art. 141 del Codice dei Contratti ed è pari a sei mesi dalla data di conclusione dei lavori, assunta valida quella di cui al certificato di ultimazione dei lavori redatto dalla Direzione Lavori in contraddittorio con l impresa. È importante fare una piccola notazione a margine, ovvero che essendo il Collaudatore Statico un membro della Commissione di Collaudo tecnico - amministrativo, si intende che entro sei mesi deve essere concluso anche il collaudo statico delle strutture. Pertanto non è possibile ipotizzare un termine temporale differente per le operazioni di collaudo statico. La questione inerente al ritardo nella conclusione delle operazioni di collaudo è purtroppo un tema assai ricorrente nella gestione dell appalto pubblico, e costituisce un problema potenzialmente molto critico per l Amministrazione. Infatti se è vero che il ritardo nella conclusione delle operazioni di collaudo non reca di per sè un danno alle opere realizzate, diventa un problema insidioso se si pone mente al fatto che i citati ritardi sottopongono l impresa esecutrice a maggiori costi in termini di vigilanza, custodia e manutenzione delle opere medesime. Art Richieste formulate dall esecutore sul certificato di collaudo (art. 203, d.p.r. n. 554/1999) Il certificato di collaudo viene trasmesso per la sua accettazione all esecutore, il quale deve firmarlo nel termine di venti giorni. All atto della firma egli può aggiungere le richieste che ritiene opportune, rispetto alle operazioni di collaudo. Tali richieste devono essere formulate e giustificate nel modo prescritto dal presente regolamento con riferimento alle riserve e con le conseguenze previste. L organo di collaudo riferisce al responsabile del procedimento sulle singole richieste fatte dall esecutore al certificato di collaudo, formulando le proprie considerazioni ed indica le eventuali nuove visite che ritiene opportuno di eseguire. 73

4 ANNO III n. 16 LUGLIO - AGOSTO 2011 Tutte le maggiori spese potranno costituire la giustificazione per una richiesta di maggior compenso avanzata dall impresa in sede di sottoscrizione del certificato di collaudo, così come previsto dall art. 233 del Regolamento di attuazione del Codice. È possibile ottenere una proroga del termine delle operazioni di collaudo previa comunicazione, da parte dell organo di Collaudo, al responsabile del procedimento ed all impresa; va da sè che la comunicazione deve recare precisa descrizione delle cause che impediscono la conclusione delle operazioni di Collaudo. In genere tali cause riguardano persistenti condizioni meteo avverse che hanno ostacolato gli accessi alle opere oppure l esecuzione di particolari prove (per esempio di carico) o controlli. Le figure operanti nella fase di collaudo Le figure coinvolte nelle attività di Collaudo sono varie e rientrano nell ambito dell Amministrazione aggiudicatrice e dell impresa esecutrice dei lavori, in particolare: il responsabile del procedimento; il direttore dei lavori; il responsabile dei lavori; il coordinatore per l esecuzione dei lavori; il collaudatore tecnico amministrativo in corso d opera. Responsabile del procedimento: come più volte dichiarato nel corso delle precedenti lezioni, il Responsabile Unico del Procedimento (brevemente il RUP) rappresenta il dominus della situazione ed è quindi presente in tutte le fasi del procedimento di realizzazione dell opera. Analizzando il ruolo del RUP, limitatamente alle operazioni di Collaudo, la norma prevede una serie di adempimenti, relativi in primis alla trasmissione della necessaria documentazione, per finire con la ricezione della documentazione finale di collaudo, in particolare: Avvio del collaudo Trasmissione atti: copia del contratto di appalto, documentazione relativa a contratti di cottimo e provvedimento di approvazione del progetto; perizie di variante e suppletive con i relativi provvedimenti di approvazione e copia degli atti di sottomissione e/o aggiuntivi; programma dei lavori ed eventuali aggiornamenti approvati dall Ufficio di Direzione dei Lavori; verbale di consegna dei lavori; disposizioni emanate dal RUP, ordini di servizio e rapporti della Direzione dei Lavori; verbali di sospensione e ripresa, se presenti; certificato di ultimazione dei lavori; documentazione contabile o giustificativa inerente l appalto in oggetto; certificati di qualità dei materiali uniti ad eventuali verbali di prova dei medesimi; conto finale delle lavorazioni; relazione del Direttore dei Lavori in accompagnamento al conto finale; relazione sul conto finale redatta dal RUP medesimo; in caso siano state avanzate riserve, debbono essere inoltrate al Collaudatore le relazioni riservate del Direttore dei Lavori e del RUP; documentazione inerente ai controlli eseguiti; oltre alla già richiamata documentazione prevista nel caso di collaudo in corso d opera. Deve sempre ricevere informazioni in merito alle cause dell eventuale protrarsi dei tempi previsti per il collaudo ed assegnare un nuovo termine, non superiore a trenta giorni per la conclusione delle operazioni di collaudo. L organo di Collaudo deve trasmettere sempre i verbali di visita al RUP che, in caso di partecipazione attiva alla visita, deve anche firmare i medesimi. Responsabile dei lavori: la figura del Responsabile dei lavori è riconducibile alla normativa in materia di sicurezza, precisamente al Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n.81, che all art.89 comma 1 lettera c recita responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile photo shutterstock.com/ Haralamby Sertev 74

5 photo shutterstock.com/ Alexander Kalina del procedimento; (lettera così sostituita dall articolo 58 del d.lgs. n. 106 del 2009) Quanto richiamato mette in luce che i principali adempimenti del Responsabile dei Lavori (brevemente RdL) riguardano il rispetto e l applicazione della normativa sulla sicurezza, quindi vanno dalla richiesta di nomina dei coordinatori per la sicurezza al controllo della loro attività, trasmissione del Piano di Sicurezza e Coordinamento nelle occasioni di rito, pianificazione dei lavori o fasi di essi che abbiano particolare rischio per via della loro contemporaneità e/o complessità, ecc. Ufficio Direzione dei lavori: il ruolo riservato al Direttore dei Lavori, durante la fase del Collaudo, è squisitamente di supporto alle operazioni dell Organo di Collaudo fornendo a richiesta informazioni sulle modalità di esecuzione dei lavori e sul generale andamento del cantiere. Deve necessariamente intervenire alla visita di collaudo, firmando con gli appartenenti all Ufficio di Direzione Lavori, i singoli verbali redatti in occasione delle visite. Coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione: è il soggetto incaricato dall Amministrazione aggiudicatrice (dipendente interno ad essa oppure professionista esterno selezionato in base alle norme) di garantire il rispetto del Piano di Sicurezza e Coordinamento (brevemente PSC) ed i massimi livelli di sicurezza durante lo svolgimento delle lavorazioni in cantiere. La prima attività che il Coordinatore deve svolgere riguarda la valutazione del PSC alla luce delle lavorazioni da eseguire in cantiere, particolare cura deve essere riservata alle lavorazioni che si svolgono in contemporanea nella medesima zona del cantiere, ma anche alla viabilità esterna ed interna; quindi se necessario deve procedere al relativo aggiornamento. Una volta informato delle varie aziende che dovranno operare, egli deve acquisire per ognuna di esse il Piano Operativo di sicurezza (brevemente POS) e valutarlo, quindi se necessario può richiederne modifiche od integrazioni, così da adattarsi meglio al documento generale di sicurezza ovvero il PSC. Acquisisce la nomina dei responsabili di cantiere per ogni singola azienda e redige le schede di identificazione delle imprese e degli eventuali lavoratori autonomi. Un passaggio molto delicato delle attività del Coordinatore riguarda la convocazione delle riunioni di coordinamento alle quali partecipano: il Direttore dei Lavori; i responsabili di cantiere delle aziende operanti nel cantiere; il responsabile dei lavori; durante questi incontri il Coordinatore illustra le disposizioni contenute nel PSC ed organizza le varie attività da effettuare, con particolare riferimento a quelle che nel cronoprogramma dei lavori risultano essere previste come contemporanee tra loro. L esame della contabilità dei lavori L esame della contabilità si concretizza con un controllo formale-sostanziale della documentazione redatta dall Ufficio di Direzione Lavori durante l esecuzione delle opere. La documentazione contabile amministrativa che viene redatta dalla Direzione Lavori è dettagliatamente elencata dall art. 181 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, in particolare: il giornale dei lavori: è un documento all interno del quale vengono annotate tutte le circostanze ed i fatti di rilievo che si sono verificati durante l esecuzione dei lavori oltre che la forza lavoro e le attrezzature impiegate quotidianamente; libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste: è il documento destinato ad accogliere la registrazione delle misure relative alle varie lavorazioni, per esempio metri cubi relativi ad uno scavo, oppure metri lineari di una dorsale posata per impianto elettrico, ecc; liste settimanali: relative agli operai ed ai mezzi impiegati definiscono la forza del cantiere e consentono di verificare se eventuali ritardi siano imputabili all impresa che ha mobilitato una forza lavoro insufficiente rispetto a quanto previsto in sede di cronoprogramma; registro di contabilità: ha la funzione di determinare il credito dell appaltatore, in esso vengono registrate 75

6 ANNO III n. 16 LUGLIO - AGOSTO 2011 Data Annotazioni speciali e generali sull andamento e modo di esecuzione dei lavori, sugli avvenimenti straordinari e sul tempo utilmente impiegato 11/09/2010 Consegna dei lavori elettricisti Operai e mezzi d opera impiegati nel cantiere carpentieri manovali caposquadra bobcat elevatore Osservazioni ed istruzioni emanate dal Direttore dei Lavori 12/09/2010 Inizio dei lavori, installazione uffici, box, servizi di cantiere 14/09/2010 Installazione della recinzione di cantiere /09/2010 Inizio lavorazioni di scavo e collocazione delle relative protezioni 1 1 Tabelle 1A e 1B, Esempio di giornale dei lavori compilato in ordine cronologico le operazioni effettuate dall appaltatore con riferimento ai dati forniti dal libretto delle misure. Viene integrato con i prezzi unitari di progetto e gli importi di ciascuna lavorazione. Il registro è materialmente costituito da una serie di fogli numerati e firmati preventivamente dal RUP, in esso debbono essere annotate eventuali controversie (riserve dell appaltatore). Viene firmato dal RUP e dall impresa; sommario del registro di contabilità; stati di avanzamento dei lavori: generalmente gli appalti pubblici recano all interno del capitolato speciale di appalto una clausola che prevede il pagamento di una certa somma (calcolata in percentuale) al raggiungimento di determinate percentuali di lavori. Pertanto quando l impresa raggiunge tali soglie chiede al Direttore dei Lavori di emettere lo Stato di Avanzamento Lavori (brevemente SAL). I dati per la compilazione sono ricavati dal registro contabilità e forniscono informazioni in merito al costo sostenuto ai fini della liquidazione degli acconti; certificato per il pagamento delle rate di acconto: stabilisce l importo che può essere corrisposto all impresa da ogni rata di acconto. In esso vengono riportate le ritenute di garanzia (0,50%) per la regolarità contributiva in calce vengono riportate i numeri di polizze assicurative contro gli infortuni sul lavoro; conto finale: è di fatto l ultimo SAL, ovvero viene emesso quando l impresa ha maturato il 100% delle lavorazioni previste dal progetto. Viene trasmesso dal Direttore dei Lavori unitamente ad una relazione nella quale sono riepilogate tutte le vicende che si sono verificate durante l esecuzione delle opere; L istituto della riserva nell appalto pubblico Durante la fase di esecuzione delle opere può capitare che insorgano divergenze tra l Amministrazione aggiudicatrice, nella persona del Direttore dei Lavori, e l impresa incaricata dell esecuzione magari in merito all errata stima di quantità riportate in progetto per alcune lavorazioni, oppure in merito ad un grado di definizione progettuale poco. La divergenza si trasforma quindi in una richiesta di maggior compenso dell impresa verso la stazione appaltante. Tale situazione viene definita riserva in quanto permette all impresa si continuare a lavorare senza perdere quello che essa ritiene essere un proprio diritto. Una delle attività che deve svolgere l organo di collaudo è proprio quella legata alla valutazione delle riserve proposte dall impresa. Per essere formalmente valide le riserve debbono essere avanzate con una procedura formale molto precisa, in particolare: la domanda deve essere iscritta sul primo atto idoneo a riceverla e deve essere esplicitata entro i successivi 15 giorni; le riserve debbono essere iscritte nel registro di contabilità; le riserve debbono essere confermate nel conto finale. L accordo bonario Quando l importo delle riserve avanzate dall impresa supera il 10% dell importo contrattuale la Direzione dei Lavori deve comunicare la circostanza al RUP, ove tale comunicazione fosse omessa l Ufficio di Direzione Lavori incorrerebbe nelle sanzioni derivanti dal danno subito dall Amministrazione. Dopo aver ricevuto la notizia dell esistenza di riserve il RUP deve procedere ad una preventiva valutazione delle stesse per stabilirne l ammissibilità e la non manifesta infondatezza quindi, in caso positivo, può dare luogo all attivazione della procedura relativa al cosiddetto accordo bonario ovvero una soluzione delle controversie con l impresa in via stragiudiziale. 76

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