La responsabilità del pubblico funzionario in diritto. vanni poli

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1 La responsabilità del pubblico funzionario in diritto vanni poli

2 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA IN GENERALE: Il fondamento della responsabilità dei pubblici operatori verso L Amministrazione, nonché di questi ultimi e dell Amministrazione verso i terzi è sostanzialmente identico a quello sul quale si basa la responsabilità dei privati, ossia il principio, secondo il quale colui che invade la sfera giuridica altrui e procura ad altri un danno, è tenuto a riparare il danno stesso (risarcimento per il fatto illecito) l art. 28 della Costituzione: il funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti Pubblici sono direttamente responsabili ì, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli Enti Pubblici

3 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA IN GENERALE: TIPI DI RESPONSABILITA la responsabilità penale la responsabilità civile la responsabilità amministrativa

4 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO la responsabilità penale ricorre quando la trasgressione degli obblighi di servizio costituisce violazione dell ordine pubblico generale ed è di tale gravità che la legge la contempla come reato la responsabilità civile può scaturire da qualunque trasgressione degli obblighi di servizio e si manifesta quando da tale trasgressione sia derivato danno a carico della Pubblica Amministrazione o di terzi la responsabilità amministrativa è quella che ha come conseguenza l irrogazione di sanzioni punitive stabilite a garanzia dei doveri verso la Pubblica Amministrazione. A tale tipo di responsabilità appartiene la responsabilità disciplinare che è caratteristica dei pubblici dipendenti

5 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Oltre che disciplinarmente e penalmente, gli impiegati pubblici rispondono del loro operato anche pecuniarmente sotto forma di risarcimento dei danni causati all Amministrazione ovvero a terzi a) nasce nell ambito di uno speciale rapporto (quello di pubblico impiego); b) è regolata da una disciplina di natura esclusivamente pubblicistica; c) come tale svolgentesi, anche in sede di tutela giurisdizionale, nella competenza di organi speciali può accompagnarsi agli altri due tipi di responsabilità che abbiamo visto (disciplinare e penale), ma può anche sussistere da sola, potendo sorgere danno per la Pubblica Amministrazione o per i terzi anche se i fatti non integrano gli estremi del reato o dell infrazione disciplinare, ed egualmente può sussistere la responsabilità penale e quella disciplinare indipendentemente da quella patrimoniale; ciò accade quando dall infrazione disciplinare o dall illecito penale non sia derivato danno economicamente valutabile alla Pubblica Amministrazione o a terzi.

6 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA E una responsabilità che incombe a tutti coloro che allo Stato (o Ente pubblico, in genere) siano legati da un qualsiasi rapporto di impiego o servizio. Quindi, si può dire che i soggetti dell obbligazione al risarcimento di danno che nasce da tale responsabilità sono la Pubblica Amministrazione, da una parte, e i suoi dipendenti o agenti dall altra.

7 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Le norme concernenti la responsabilità amministrativa dei funzionari, impiegati ed agenti dello Stato (e Regioni) sono contenute nella legge di Contabilità Generale dello Stato (artt. 81, 82, 83) e nel T.U. n. 1/57 (artt. 18,19,20) e art. 52 del T.U. Corte dei Conti del 12 luglio 1934, n Basilare è l art. 82 della Contabilità: l impiegato che, per azione od omissione anche solo colposa, nell esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo.

8 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Gli elementi costitutivi. l esistenza di un danno economicamente valutabile (elemento oggettivo); il dolo o la colpa dell autore del danno (elemento soggettivo) sussistenza di un rapporto d impiego o di servizio e l esercizio della correlativa funzione (elemento soggettivo); nesso di causalità tra danno e dolo o colpa dell autore del danno (relazione tra elemento oggettivo ed elementi soggettivi)

9 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Il danno Il danno, per essere risarcibile, deve essere economicamente valutabile; la responsabilità patrimoniale si traduce sempre in una reintegrazione in denaro, cioè nel versamento di una somma equivalente alla misura del danno. Il danno comprende : la diminuzione patrimoniale (danno emergente) il mancato guadagno (lucro cessante), ossia gli aumenti patrimoniali non conseguiti per l effetto dell evento dannoso deve essere effettivo ed attuale

10 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Il dolo e la colpa dolo è la cosciente intenzione del soggetto di recare danno; colpa è l omissione di un dovere di diligenza senza malvagia volontà di nuocere. La Corte dei Conti ha ammesso talvolta che la responsabilità amministrativa del pubblico dipendente possa trovare una scusante nell errore professionale

11 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Il rapporto di servizio o di impiego Il 3 elemento costitutivo della responsabilità amministrativa è quello che più caratterizza questo tipo di responsabilità patrimoniale: la sussistenza del rapporto d impiego o di servizio Si fa riferimento non soltanto alla sussistenza di un rapporto d impiego nel suo più proprio significato, ma è sufficiente l esistenza di un mero rapporto di servizio, di un rapporto cioè che, anche al di fuori di un rapporto di impiego vero e proprio, ponga il soggetto in grado di partecipare all attività della Pubblica Amministrazione

12 LA RESPONSABILITA DEL PUBBLICO FUNZIONARIO LA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA Il nesso di causalità Non è sufficiente, per l azione di danno, che a carico dell agente, venga rilevata un infrazione, occorre la dimostrazione certa e inoppugnabile che tra detta infrazione e l evento dannoso sussista un rapporto diretto e immediato di causa ed effetto o che detta infrazione abbia, in qualche modo, potuto influire a produrre il danno.

13 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Tale responsabilità è la responsabilità patrimoniale in cui incorre la PA, attraverso l operato del funzionario o impiegato che per inosservanza, dolosa o colposa, dei suoi obblighi di servizio abbia cagionato ad un terzo in conseguenza della sfera giuridica ei quest ultimo. La prevalente dottrina è ormai indirizzata a far prevalere la responsabilità cosiddetta diretta per effetto della immedesimazione del funzionario nella PA

14 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Recita l art :. Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha commesso il fato a risarcire il danno. Si ravvisa dunque la responsabilità extracontrattuale purchè concorrano congiuntamente i seguenti elementi costitutivi di tale responsabilità : fatto dannoso ( conseguenza di azione o omissione), antigiuridicità (violazione di norme giuridiche di relazione o comportamenti illeciti della PA), la colpevolezza dell agente (dolo o colpa dell agente), l evento potenzialmente dannoso e la violazione di un diritto soggettivo.

15 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Diritto soggettivo: consiste in una posizione direttamente garantita dal legislatore, in modo da assicurare al titolare il soddisfacimento di una propria utilità sotanziale. Interesse legittimo: è una posizione tutelata solamente se l interesse del singolo converge con l interesse pubblico (interesse occasionalmente protetto) assicurando al titolare una utilità meramente strumentale cui può seguire (ma non necessariamente) il soddisfacimento di una utilità sostanziale.

16 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Diritto soggettivo: consiste in una posizione direttamente garantita dal legislatore, in modo da assicurare al titolare il soddisfacimento di una propria utilità sotanziale. Interesse legittimo: è una posizione tutelata solamente se l interesse del singolo converge con l interesse pubblico (interesse occasionalmente protetto) assicurando al titolare una utilità meramente strumentale cui può seguire (ma non necessariamente) il soddisfacimento di una utilità sostanziale.

17 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Come esempio di diritto soggettivo, si pensi come il cittadino sia pienamente tutelato nei confronti di ogni illegittima turbativa da pare della pubblica amministrazione - ad esempio di una proprietà privata-potendo chiedere una pronuncia che direttamente ripristini la sua utilità sostanziale Come esempio di interesse legittimo, si pensi ad un concorso pubblico, ove il concorrente impugni gli atti del concorso assumendo l irregolarità delle procedure adottate dal concorso stesso. Vi è qui un caso di coincidenza tra l interesse pubblico di regolare svolgimento del concorso ed il proprio personale interesse ad essere assunto La distinzione assume rilievo specialmente in ordine alla individuazione dei mezzi giurisdizionali per la tutela degli interessi che si assumono lesi, essendo per i diritti soggettivi competente il giudice ordinario, e per gli interessi legittimi competente il giudice amministrativo

18 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Ma in tale contesto, ci si chiede, quali sono i rapporti tra la responsabilità della PA e quella dei suoi impiegati? Chi deve rispondere giudizialmente al terzo? Il problema è chiaramente in diretta correlazione con l art. 28 della costituzione che afferma : I funzionari ed i dipendenti degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato ed agli Enti pubblici. Per effetto di tale dettato, la responsabilità della PA, rispetto quella dei propri funzionari, è in relazione di solidarietà e concorrenza alternativa, nel senso che il soggetto danneggiato può rivolgersi indifferentemente per il proprio ristoro, sia alla PA che al funzionario, ma la richiesta di risarcimenti all uno esclude l analoga richiesta all altro.

19 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IL CASO DEL DOLO DEL DIPENDENTE è consolidata l opinione di dottrina e giurisprudenza che la incrinatura del rapporto organico, se elimina la responsabilità diretta della PA, non elimina certo quella indiretta, a titolo di garanzia, sussidiaria, per agevolare il danneggiato ad ottenere il risarcimento.

20 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE COLPA E RESPONSABILITA Si sa che una definizione della colpa non è contenuta nel codice civile; a tanto provvede invece il legislatore penale, al cui significato la dottrina penalistica è stata particolarmente attenta ed alle cui esperienze è d obbligo attingere. -art.43 cp : Il delitto è colposo, o contro l intenzione, quando l evento, anche se preveduto, non è voluto dall agente e si verifica a causa di negligenza, o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o disciplina

21 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE COLPA E RESPONSABILITA mentre la definizione classica di colpa grave fa riferimento alla negligenza macroscopica, imperdonabile e rimanda ad un concetto astratto e, per così dire, neutro di uomo medio, secondo la dottrina più recente la gravità della colpa non sarebbe, perciò, relativa a pretesi diversi gradi della stessa, intesi quali forme di qualificazione giuridica, ma semplicemente alla valutazione della diligenza riferita alle circostanze del caso.

22 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE La scelta che l'interprete si trova a dover operare è strettamente ricollegata all'analisi dell'art. 28 d.p.r. 761/79 nei suoi rapporti con la disciplina del codice civile in merito alle professioni intellettuali.tale articolo del dpr denominato Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali recita testualmente: In materia di responsabilità, ai dipendenti delle unità sanitarie locali si applicano le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (t.u. degli impiegati civili dello Stato,ndr), e successive integrazioni e modificazioni. Le unità sanitarie locali possono garantire anche il personale dipendente, mediante adeguata polizza di assicurazione per la responsabilità civile, dalle eventuali conseguenze derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi, ivi comprese le spese di giudizio, relativamente alla loro attività, senza diritto di rivalsa, salvo i casi di colpa grave o di dolo.

23 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Il privato, fattane richiesta, ha un diritto soggettivo alla prestazione del servizio pubblico in suo favore; e al diritto soggettivo del privato corrisponde, ed è correlato, il dovere di prestazione dello Stato o del diverso ente pubblico in favore del privato richiedente. A seguito e per effetto della richiesta, si costituisce, quindi, un rapporto giuridico, di natura pubblicistica, tra il privato e lo Stato o il diverso ente pubblico, strutturato dal diritto soggettivo del primo alla prestazione del servizio pubblico e dal dovere del secondo di eseguire la prestazione.

24 LA RESPONSABILITA CIVILE VERSO TERZI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE la Corte di Cassazione, analizzando i rapporti tra la responsabilità dell'ente e quella del medico, fonda la propria ricostruzione sulla lettura dell'art. 28 Cost., conseguendone l'affermazione della responsabilità del medico oltre a quella dell'ente, e valuta la medesima tipologia di attività anche in capo al medico dipendente, e ne deduce l'applicabilità delle norme sancite nel codice civile