I CRITICAL MANAGEMENT STUDIES: APPLICABILITA ALLA P.A. ITALIANA

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1 I CRITICAL MANAGEMENT STUDIES: APPLICABILITA ALLA P.A. ITALIANA Paola Adinolfi Premessa A fronte dei ponderosi provvedimenti legislativi che hanno riformato in senso manageriale la Pubblica Amministrazione (PA) italiana, il giudizio sulle prestazioni delle nostre organizzazioni pubbliche non sembra significativamente migliorato. Il susseguirsi continuo di riforme e controriforme tradisce l insoddisfazione sui risultati ottenuti e pone sul tappeto il problema dell efficacia riformatoria. Tale constatazione fa emergere la necessità di interrogarsi sul potenziale contributo al rinnovamento della PA italiana che può venire da nuovi approcci teorici quale la prospettiva dei Critical Management Studies (CMS) totalmente antitetici rispetto ai modelli manageriali dominanti. La maggior parte dei contributi di matrice aziendalistica si sofferma su ciò che le teorie e gli strumenti organizzativo-gestionali avrebbero potuto fare per riformare la PA o sui modi in cui potrebbero ancora essere utilizzati per rendere le organizzazioni pubbliche più efficaci ed efficienti. Tali istanze di natura eminentemente normativa e prescrittiva, a parere di chi scrive, potevano avere rilevanza nella fase iniziale delle riforme (collocabile nella metà degli anni 90), perché offrivano l occasione di studiare se e come le culture organizzative del privato fossero adattabili al pubblico. Ma questo lavoro di adattamento si è ormai realizzato ed abbiamo oggi a disposizione una massa di esperienze concrete dalle quali si può evincere il reale grado di influenza dei saperi manageriali sulla riforma della PA, e gli esiti concreti degli interventi attuati. Il presente paper riporta i risultati di una meta-analisi sugli studi aziendalistici italiani degli ultimi trent anni, volta ad individuare gli orientamenti che hanno ispirato il processo di managerializzazione del settore pubblico italiano - sia a livello dei provvedimenti concretamente attuati che a livello degli studi teorici - al fine di verificare se l approccio dei CMS può fornire un utile contributo concettuale per interpretare e orientare i processi di riforma della nostra PA. 1

2 1. Metodologia di indagine Il lavoro si caratterizza per un analisi di secondo livello della produzione scientifica sull azienda pubblica degli ultimi trent anni. L universo di riferimento è rappresentato dagli studi di matrice economico-aziendale, ovverossia focalizzati sulle logiche di funzionamento delle aziende e sulle condizioni che ne consentono l equilibrio duraturo nel tempo. Viene accolto nell analisi un concetto ampio di azienda pubblica, che comprende, oltre agli istituti pubblici territoriali e agli istituti ad essa collegati, tutte le forme di attività economica, dotate di autonomia patrimoniale o finanziaria, che rientrano nell ambito dell intervento pubblico, nonché le organizzazioni non orientate al profitto. Per comodità espositiva tale variegato insieme di istituti viene indicato sinteticamente col termine PA. Sono presi in esame sia le opere monografiche degli ultimi 30 anni, sia gli articoli apparsi negli ultimi 6 anni sulle principali riviste di matrice aziendalistica (appendice 1). Per quanto riguarda l identificazione del campione di riviste, si sono selezionate tre delle otto riviste risultate più lette secondo un indagine della Società Italiana per l Economia di Impresa 1, Economia&Management, Sinergie, Sviluppo&Organizzazione, oltre alla Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale, e alla rivista specializzata Azienda Pubblica. I contributi di operatori del settore pubblico, consulenti o ricercatori presso istituzioni non accademiche sono stati presi in considerazione solo se inseriti nel dibattito accademico (per il fatto che in Italia, analogamente ad altri Paesi, lo sviluppo di una cultura di amministrazione pubblica autonoma e originale è di matrice accademica). Si sono inoltre presi in considerazione gli accademici di altre aree disciplinari che hanno comunque apportato un contributo in chiave aziendalistica allo studio della PA. Nel complesso l universo analizzato (riportato in appendice) è costituito da 770 unità, di cui 527 opere monografiche e 243 articoli. Per quanto riguarda l analisi dei contributi empirici, si è proceduto non già ad una disamina delle scelte tecniche e delle soluzioni operative concretamente adottate dal riformatore pubblico, ma ad un analisi critica degli orientamenti di fondo, come emergono dalla meta-analisi. Il materiale empirico disponibile è, per la verità, piuttosto esiguo, non perché non siano state numerose - a dispetto dell idea diffusa di un sostanziale immobilismo e di una chiusura all innovazione della nostra PA - le iniziative di modernizzazione del settore pubblico, ma perché sono pochi gli studi sul campo, e, in taluni casi, basati su descrizioni di progetti e programmi, piuttosto che su rigorose 1 Lazzeretti L., Metodologie statistiche e management research: una content analysis comparativa su alcune riviste manageriali. Sinergie, Vol. 19, n.55. 2

3 valutazioni delle modalità attuative e dei risultati delle riforme. Si sono dunque utilizzate come base per la ricognizione non soltanto le indagini empiriche, ma qualsiasi contributo, tra quelli esaminati nella meta-analisi, contenente un riferimento al dato empirico. Anche per quanto riguarda l analisi dei contributi teorici, si è proceduto non già ad una rassegna sintetica dei contenuti e delle conclusioni cui queste addivengono, ma all individuazione delle idee di fondo sul processo di rinnovamento gestionale e organizzativo della PA. Come procedura per la rilevazione dei dati, si è fatto ricorso all analisi del contenuto come inchiesta 2, che si avvale, per registrare le unità di classificazione, di una scheda di analisi semistrutturata, simile ad un questionario con domande chiuse o aperte. L identificazione dei criteri di classificazione è stata effettuata a seguito di un primo esame esplorativo del materiale oggetto di esame, e ha consentito di individuare due poli che catalizzano le diverse categorie concettuali: uno vicino alla tradizione più ortodossa del New Public Management (NPM), ed uno vicino al paradigma emergente della New Public Governance (NPG). 3 La compilazione delle schede di analisi è stata effettuata in maniera indipendente da due ricercatrici, appositamente formate allo scopo: le divergenze emerse nelle classificazioni proposte (relative al 14% dell universo esaminato) sono state appianate nel corso di riunioni tenute con l Autrice. Per esigenze di spazio, non si espongono in questa sede i risultati complessivi dell analisi (in corso di pubblicazione) 4 ; ci si limita ad illustrare gli orientamenti seguiti nelle riforme della PA italiana, individuando tre coppie di coordinate culturali strettamente connesse (tecnicismo/universalismo; razionalismo/individualismo; autoritarismo/legalismo), per poi sintetizzare nella discussione finale gli orientamenti teorici più recenti negli studi sull azienda pubblica, rispetto ai quali si valuta il possibile apporto dei CMS Riduzionismo tecnicistico e universalismo Gli interventi di riforma in senso aziendale del settore pubblico sono stati tipicamente intesi come applicazione meramente tecnica del paradigma dell impresa. Piuttosto che valorizzare le peculiarità delle aziende pubbliche, molti provvedimenti hanno generato un attenzione sbilanciata verso le variabili economico-finanziarie. Parecchie aziende pubbliche hanno finito per assumere connotati di organizzazioni dedite alla ricerca del pareggio di bilancio come fine istituzionale, con riflessi profondi sugli assetti organizzativi nei quali hanno prevalso, quale tensore di orientamento 2 Lazzeretti, 2001, cit. 3 Lo schema tipo delle schede di rilevazione è pubblicato su Adinolfi (2005). 4 Adinolfi P., Idee, percorsi, scenari per una New Health Governance. McGraw Hill, Milano. 3

4 delle scelte aziendali, le matrici tecnico-contabili (sede privilegiata della conoscenza delle regole del gioco economico-finanziario). Alla base dell impostazione paneconomicistica vi è l assunto di scientificità e neutralità della gestione aziendale, assurto a principio guida del New Public Management (NPM) (ma già presente nell impalcatura weberiana alla base della Public Administration classica). Tale visione sembra aver trovato nel nostro Paese un milieau particolarmente favorevole in relazione alla forte reazione antipartitocratica innescatasi nel sistema amministrativo, che ha prodotto un terreno fertile (a livello ideologico) per un aziendalizzazione intesa in senso strettamente tecnicistico. In questo senso va letta l introduzione di nuovi modelli organizzativi improntati alla separazione tra le responsabilità di indirizzo e controllo (attribuite alla sfera politica) e le responsabilità gestionali (di competenza dell amministrazione). Tale separazione, peraltro, è rimasta circoscritta al livello funzionale, non venendo rafforzata da misure incidenti sul livello organizzativo-strutturale, ad esempio mediante l attribuzione ad organismi terzi del potere di nomina, revoca e valutazione dei dirigenti. Il potere di nomina è, invece, stato attribuito agli organi di direzione politica, ai quali si è così assicurata, grazie al rapporto fiduciario tra politici e amministratori, la guida effettiva dell amministrazione. Da un lato, dunque, l ispirazione tecnicistica delle linee di riforma introdotte ha generato una focalizzazione eccessiva sulle variabili economico-finanziarie; dall altro lato, questa, dissolvendosi di fronte ad un contesto di incentivi a conformarsi a modelli politici di tipo tradizionale 5, è stata ampiamente tradita nella prassi, dando luogo ad una pratica stracciona e confusa di spoil system, capace di combinare fedeltà labili e deficit di competenze professionali 6, finendo per pregiudicare il fine dell autonomia e della neutralità manageriale. In linea con l assunto di scientificità dell attività amministrativa, il nostro riformatore pubblico sembra essersi ispirato ad una visione universalistica e ottimizzante della modernizzazione delle organizzazioni pubbliche, anch essa di matrice weberiana. Ciò si evince dall ampio ricorso a provvedimenti globali e omogeneizzanti, come le leggi quadro, che si propongono di ridefinire un intero settore o di produrre cambiamenti generalizzati, simultanei, uniformi. Le esperienze attuate dimostrano come, in realtà, le norme di carattere generale e indifferenziato non sono state in grado di attivare sempre le singole organizzazioni e i singoli dirigenti, dando luogo a patterns a macchia di leopardo 7. 5 Illustrati in Adinolfi (2005). 6 Sgroi, 2007, p Costa G., Economia e direzione delle risorse umane. Utet, Torino, p

5 Connesso alla concezione universalistica è il cosiddetto istituzionalismo normativo, impostazione derivante dal razionalismo neoilluminista, che assume l esistenza di una relazione causale deterministica tra assetti istituzionali e comportamenti reali. Sotto l influsso di tale concezione, assai radicata nella cultura giuridica, il campo dell innovazione gestionale è stato limitato a quanto è incorporabile in atti formali. Un esempio è costituito dagli interventi in materia di trasparenza amministrativa: il procedimento amministrativo è rimasto un concetto giuridico, piuttosto che organizzativo, che individua soltanto una parte dell attività degli uffici e il cui esito non coincide con lo svolgimento di un servizio al pubblico 8. Tutto ciò ha favorito l innescarsi di comportamenti orientati all adempimento piuttosto che alla funzionalità. Si è rimasti all interno del paradigma burocratico anche quando si sono introdotti concetti e strumenti che avrebbero dovuto sancirne l oblio, come illustra Panozzo 9 con riferimento al controllo di gestione. La cornice giuridica entro cui tale innovazione è stata calata ha costituito una condizione fortemente ostativa di una sua efficace implementazione, inibendone un espressione integrale come sistemi tecnici coerenti e autonomi per il governo delle organizzazioni complesse: lo strumento gestionale, definito attraverso norme di legge, e, dunque, rimosso dal dominio flessibile e contingente della conoscenza manageriale per essere riportato al rigore universalistico tipico delle categorie giuridiche, è diventato un adempimento burocratico Ossessione per la performance e individualismo organizzativo Numerose sono le innovazioni introdotte basate sulla scelta di imperniare il funzionamento delle amministrazioni su sistemi di programmazione e controllo formalizzati: dalle norme che introducono il controllo di gestione negli Enti Locali e nelle aziende sanitarie, a quelle che regolamentano le Carte dei Servizi; da quelle che istituiscono i nuclei di valutazione, a quelle che collegano parte delle retribuzioni alla valutazione dei risultati prodotti, introducendo logiche di management-by-objectives. Alla base risiede una visione semplificatoria e riduzionistica dei processi decisionali, tipica dei modelli taylorista e weberiano, che assume l identificabilità a priori, in maniera aproblematica e consensuale, degli obiettivi e la disponibilità di risorse (strumentali e di conoscenza) adeguate a raggiungerli; ipotizza inoltre la prevedibilità dell ambiente e la possibilità per un singolo attore, o gruppo di attori, di indirizzare l organizzazione verso gli obiettivi perseguiti. 8 Rebora G., Organizzazione e politica del personale nelle amministrazioni pubbliche, Guerini, Milano. 9 Panozzo F., Management by decree. Paradoxes in the reform of the Italian public sector. In Gherardi S., Jacobsson B. Managerialese as the Latin of our Times: Reforming Italian Public Sector Organizations. Scandinavian Journal of Management. Special issue. 16(4). 5

6 Tale orientamento non ha prodotto, secondo la maggior parte delle analisi empiriche, un significativo miglioramento della gestione, della sua capacità di adeguarsi all evoluzione dell ambiente, del grado di successo nel raggiungere gli obiettivi. [ ] [I sistemi di misurazione] sono diventati una sovrastruttura che, invece di aiutare la gestione, ha introdotto ulteriori elementi di rigidità 10. Non sorprende dunque che nella realtà dei fatti la PA abbia continuato ad operare e si sia sviluppata nell ambito di logiche molto lontane dalla direzione per obiettivi e utilizzando strumenti di gestione ben diversi dai sistemi di programmazione e controllo 11. Questo è attribuibile sia alla difficoltà degli organi di vertice ad individuare obiettivi e programmi su cui valutare i dirigenti, sia alla resistenza da parte dei dirigenti stessi ad assoggettarsi a processi valutativi che comportano l affidamento ad altri di un giudizio su se stessi suscettibile di una ricaduta sulla sfera giuridica ed economica. In sede contrattuale si è quindi intrapreso un percorso volto ad allontanare i rischi derivanti dall attivazione di un processo valutativo, agendo sulla procedimentalizzazione dello stesso e sugli effetti del giudizio finale. Come risultato, sono venute a mancare molte delle peculiarità di cui la norma ha dotato le figure dirigenziali rispetto al resto del personale pubblico 12, impedendo loro una reale assunzione di responsabilità manageriali. L orientamento alla performance si è accompagnato ad uno spiccato individualismo organizzativo: le misurazioni di performance, infatti, sono generalmente circoscritte a singole organizzazioni e singoli uffici; ben pochi sono i progetti di valutazione relativi a più ampi sistemi di aziende pubbliche. L orientamento ai risultati connesso al rilancio della natura aziendale ha portato le organizzazioni pubbliche a richiudersi su se stesse e sulla propria performance, concentrandosi sul rafforzamento delle interdipendenze e dell integrazione interna a discapito di quella esterna. Piuttosto che contribuire alla funzionalità complessiva dei sistemi territoriali, le innovazioni gestionali si sono focalizzate sul funzionamento delle singole organizzazioni e dei servizi da queste erogati; i problemi di integrazione e coordinamento che queste hanno puntato a risolvere sono rimasti circoscritti in ambiti intra-organizzativi piuttosto che inter-istituzionali e difficilmente hanno previsto un ruolo significativo per i soggetti esterni (utenti, altre organizzazioni collegate ecc.). Come osserva Borgonovi 13 con riferimento alle public utilities, la concezione istituzionale di servizio pubblico che ha portato all affermazione della proprietà da parte dell ente locale ha ridotto 10 Borgonovi, 2002, p Rebora, 1995, p Caporale A., Il dirigente pubblico: professionalità, organizzazione, ordinamento normativo. In Sgroi (2007, p.95). 13 Borgonovi E., Soggetti pubblici e soggetti privati nel governo delle attività economiche. Azienda Pubblica, Vol. 7, n.2, p.xii. 6

7 il numero dei soggetti cui è attribuito il potere decisionale reale, ha diffuso una logica autoreferenziale secondo cui i cittadini sono destinatari delle politiche dei pubblici servizi e non coloro che sono portatori di istanze da cui partire per poter definire la quantità e la qualità della risposta, ha favorito la ricerca della specializzazione settoriale, secondo aree di attività, e non la ricerca di integrazione con tutte le altre aree di intervento del comune. Tale impostazione ha avuto l effetto di accrescere la propensione all autoreferenzialità tipica delle nostre PA, in un contesto dove, data la presenza di una pluralità di centri decisionali in rapporto non gerarchico, l idea di rete dovrebbe essere connaturata alle politiche (queste per definizione dovrebbero essere interistituzionali). Si è così inficiata l attuazione di interventi, che pure la normativa prevede, volti allo sviluppo di forme di cooperazione interorganizzativa e di modalità di gestione per processi: ad esempio, l introduzione, prevista dalla normativa, di aggregazioni organizzative di notevole ampiezza, come l area o il dipartimento, è avvenuta tipicamente mediante l aggregazione di unità operative preesistenti, anziché attraverso l aggregazione di parti di tali unità operative secondo una logica processuale: piuttosto che tagliare trasversalmente l organizzazione nel rispetto delle modalità di sviluppo dei processi, si è riprodotto, anche se su una scala più ampia, il modello specialistico-funzionale Centralismo autoritario e legalismo Sotto l influsso dell istituzionalismo normativo, il problema dell innovazione gestionale nel nostro Paese è stato tipicamente considerato come un problema di modificazione top-down degli assetti normativo-istituzionali, o, a livello micro, degli assetti strutturali-formali. Mentre i Paesi anglosassoni hanno lasciato che il diritto comune regolasse la vita e i rapporti della PA, l Italia ha fatto ricorso ad una normazione particolare - il diritto amministrativo - che, seppure ispirata al principio di tutelare dalle interferenze politiche la PA, ha finito per conferire a questa e ai suoi funzionari uno statuto di alterità e di sovra-ordinazione rispetto ai cittadini (oltre a non raggiungere, come già rilevato, il fine di protezione dalla politica), finendo per essere la proiezione solipsistica di uno Stato-sovrano assoluto 15. Si è venuta così a creare una situazione in cui l individuo è cittadino nell ambito costituzionalmente garantito, ma rimane suddito nei confronti dell amministrazione, che esercita la più ampia discrezionalità nel fare o non fare, e nel fare oggi o domani Cantarelli, Sgroi, 2007, p Cassese S., L alta dirigenza italiana: un mondo cristallizzato. Politica del diritto, 1, p.60. 7

8 L idea di un governo onnipotente che dall alto governa in maniera mono-razionale si rinviene anche a livello di singole organizzazioni, dove il manager è concepito, tolemaicamente, come l astro intorno a cui ruota tutto l universo sociale e istituzionale, un eroe monolitico e distante che alloca e gestisce infallibilmente e freddamente le risorse (incluse quelle umane). Tale impostazione verticistica, che trova le sue radici nella genesi autoritaria della tradizione amministrativa italiana, porta a minimizzare il ruolo dell ambiente, che si assume prevedibile e controllabile, e dei singoli individui, oggetti di governo e meri esecutori delle strategie deliberate dall alto. Misure che vanno in questa direzione sono costituite dall introduzione di figure di coordinamento generale (city manager, direttore generale, capo dipartimento ecc.) e dall inserimento di tecnostrutture e livelli intermedi di responsabilità lungo la linea verticale. E emblematica la riforma sanitaria del 92, che opera la scelta, del tutto originale rispetto agli altri Paesi europei, di strutturare le aziende sanitarie secondo un modello di ipergovernment, dove il governo è esercitato da un organo monocratico nominato (non delegato) dal soggetto politico (soggetto peraltro debole e in crisi di legittimazione), e di non prevedere l equivalente di un CdA né alcuna forma di dialettica tra la rappresentanza degli interessi e il direttore generale. L impostazione gerarchico-autoritaria si rileva anche dalle innovazioni contenute nella contrattazione integrativa e nella recente riforma Brunetta: i meccanismi di progressione economica orizzontale, i sistemi premianti introdotti e i parametri individuati per la verifica dei risultati attribuiscono ampie responsabilità al capo, mentre raramente prevedono il coinvolgimento di altri attori (utenti, collaboratori, colleghi ecc.); inoltre l istituto della posizione organizzativa, consentendo di introdurre la figura del quadro intermedio, contribuisce al rafforzamento della piramide gerarchica interna. Si tratta di provvedimenti che favoriscono il tendenziale superamento dell appiattimento strutturale tipico del settore pubblico, spingendo verso l accentramento e il rafforzamento della gerarchia. Essi, nel complesso, producono una tendenza opposta rispetto al settore privato, dove le esigenze di flessibilità hanno spinto in direzione di un sempre maggiore decentramento produttivo, appiattimento della piramide gerarchica e sviluppo di forme organizzative reticolari. Nel complesso, il centralismo autoritario ha prodotto un deficit democratico, allontanando i cittadini dalle amministrazioni, e ha alimentato rapporti di sfiducia nei confronti delle amministrazioni locali e delle popolazioni. Tale mancanza di fiducia, retaggio dello spirito napoleonico, è alla base della preponderanza della dimensione dei controlli rispetto alle funzioni immediatamente operative. 8

9 L approccio centralistico-ispettivo ha spinto l acceleratore sulla burocratizzazione tramite l intensificazione dell azione regolatrice, anche per effetto di quella spinta alla giuridicizzazione di ogni sfera della vita sociale e morale che costituisce un tentativo utopistico di riduzione della crescente complessità nelle società contemporanee 17. In tal senso, possono essere interpretate alcune dinamiche della modernizzazione amministrativa, che hanno visto una sovrapproduzione normativa in tutti gli ambiti del settore pubblico. Le indagini empiriche condotte mostrano come l eccesso di regolamentazione e la conseguente macchinosità dei processi decisionali, oltre a rafforzare ulteriormente la cultura legalistica, ha prodotto ingenti oneri (inevitabilmente riflessi sui livelli dei costi e dei servizi), e favorito l instaurarsi di fenomeni degenerativi, connessi allo sviluppo di un diritto interstiziale che, invece di limitare la discrezionalità del decisore amministrativo, ha finito con l incrementarla e favorire comportamenti illegali e alegali. La feticizzazione delle norme ha reso queste ultime intoccabili, ma non le ha messe al sicuro dalle manipolazioni degli sciamani della corruzione, cui è riservato il diritto di sospenderne la sacralità 18. Seguire le pratiche e disincagliarle è diventato l obiettivo innanzitutto dei parlamentari indotti dagli obblighi verso i propri elettori a percorrere incessantemente i corridoi ministeriali. Dunque, lo sviluppo di un burocratismo vessatorio e inefficiente nel nostro Paese ha alimentato, ed è stata alimentato da, il clientelismo assistenzialistico Discussione Dall analisi condotta emerge un quadro generale del processo di managerializzazione del settore pubblico italiano, in cui gli interventi attuati hanno recepito un approccio positivista connotato da riduzionismo universalistico, razionalismo individualista e autoritarismo legalista, avvicinandosi alla tradizione più ortodossa del NPM, e per taluni aspetti sconfinando nel modello weberiano (secondo quella oscura tendenza tipica delle organizzazioni pubbliche a trasformare gli oggetti del proprio interesse in qualcosa di burocratico e, dunque, comprensibile e gestibile secondo i propri schemi e modi di operare) 20. Tale approccio è coerente con la storia e la cultura del nostro Paese (con la sua tradizione centralistica, autoritaria e legalistica), ma appare lontano dalla complessità reale della PA. Di fronte a provvedimenti astrattamente razionali ma distanti dal contesto di attuazione, gli attori hanno posto in essere, più o meno consapevolmente, strategie di disapplicazione delle riforme, già nella fase di 17 Sgroi, 2007, p Sgroi, 2007, p Meldolesi, 2007, p Rebora,

10 formulazione, e poi, soprattutto, nella fase di implementazione, dando luogo a un divario crescente tra formale e informale, un girare a vuoto che spinge verso un impasse il sistema complessivo. In questo scenario problematico (evidenziato schematicamente nella tabella 1), gli studiosi aziendalisti hanno iniziato ad allontanarsi dall approccio ortodosso del NPM, scegliendo tra due diverse direzioni: un percorso nostalgico di recupero del passato, o un cammino evolutivo di superamento e innovazione. 10

11 Tabella 1. Orientamenti riscontrati nelle riforme della PA italiana e nodi problematici Definizione Attori Focus Orientamenti Tecnicismo Universalismo Orientamento alla performance Nodi problematici Politicizzazione Diffusione a macchia di leopardo delle innovazioni Deresponsabilizzazione sostanziale Struttura Funzioni Strumenti Individualismo organizzativo Autoritarismo Legalismo Esternalità negative Deficit democratico Politicizzazione Fonte: Nostra elaborazione Sul primo versante, alcuni autori propugnano il recupero di logiche di gestione più tradizionali, o altri, in una posizione intermedia, combinano l assunto burocratico della misurabilità, verificabilità ed oggettività con l orientamento alla performance e alla consumer choice propri del NPM. Si asseconda, così, il trend delle recenti riforme legislative, in cui l enfasi sulla performance e sulla lotta contro la pigrizia dei lavoratori (ideale indistinto caricato di contenuti morali) ed il costante richiamo a controlli e standard oggettivi ed universali (espressione di un ipotetico one best way organizzativo) ri-configurano il discorso sull organizzazione delle PA in termini molto più assonanti con il tradizionale approccio burocratico che non con le moderne teorie e prassi di organizzazione aziendale. Un esempio è il modello del Neo-Weberian State (NWS), che Pollitt e Bouckaert (2004) propongono per i Paesi dell Europa continentale (anche per l Italia), caratterizzato da una sintesi à la Hegel tra elementi weberiani e neo (tabella 2). Tali formulazioni, a parere di chi scrive, vanno applicate non senza cautela e problematicità in contesti, come il nostro Paese, dove di fatto non si è riusciti ad applicare integralmente né i principi weberiani (in primis 11

12 quello della neutralità e imparzialità dell azione amministrativa) né quelli del NPM (in particolare l orientamento al risultato). 12

13 Tabella 2. Elementi caratterizzanti il Neo Weberian State Elementi weberiani Ruolo centrale dello Stato e del diritto amministrativo Status distintivo per i dipendenti pubblici Elementi neo Orientamento al servizio e ai risultati in luogo dell'atto amministrativo Professionalizzazione in senso manageriale dei dipendenti pubblici Ruolo della democrazia rappresentativa come elemento di legittimazione nell'ambito dell'apparato statale Integrazione del ruolo della democrazia rappresentativa con meccanismi per la consultazione e la rappresentazione diretta dei cittadini Fonte: Ns. adattamento da Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform: A comparative Analysis (2nd edn). Oxford: Oxford University Press. Sull altro versante degli studi aziendalistici, alla frontiera dell innovazione, si registra il progressivo recepimento del paradigma della New Public Governance (NPG), le cui caratteristiche salienti sono schematizzate nella tabella 3. 13

14 Tabella 3. Differenza tra New Public Government e New Public Governance Definizione Attori Focus Struttura Funzioni Strumenti Modalità di interazione Government Esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale Un numero contenuto di partecipanti, prevalentemente pubblici Strutture organizzative e istituzioni Sistemi chiusi, limiti territoriali alle competenze, partecipazione obbligatoria Gerarchia Scarsa consultazione, nessuna cooperazione nella definizione e attuazione delle politiche Prevalentemente formali (leggi, decreti, regolamenti, circolari) Autorità gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili, contatti informali e segretezza Comando e controllo, diretta erogazione di servizi Governance Esercizio dei poteri formali e/o informali con l'obiettivo di "creare consenso" attorno determinate scelte Un numero di partecipanti, pubblci e privati Processi, politiche e outcome Sistemi aperti, confini funzionali, partecipazione volontaria Reti e partnership Maggiore consultazione, possibilità di cooperazione tra gli attori nella formulazione e attuazione di politiche settoriali Spesso informali che "creano condizioni favorevoli" all'accettazione di strumenti e atti formali Consultazione orizzontale, relazioni collaborative e consenso su norme tecnocratiche, contatti estremamente informali ed apertura Ruolo abilitante (enabling) della p.a. Contenuti decisionali Conseguenze verso i soggetti esterni Specifi e rigidi Obbligatorie (giuridicamente o perché esiste un forte condizionamento), divieti od obblighi ad agire anche contro la propria convenienza Indicazione di criteri per decidere e per valutare la validità delle decisioni Creare per i soggetti esterni la convenienza a fare o non fare ottenendo l'adesione convinta e sostanziale agli obiettivi posti dalla p.a. Fonte: Elaborazione da Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche. Egea, Milano La NPG si pone come superamento di quei tratti positivisti del NPM che appaiono distanti dalla complessità delle moderne aziende pubbliche. Il riduzionismo tecnicistico, che tanti danni ha arrecato alla nostra PA, viene superato nella misura in cui la governance è considerata non solo un fatto tecnico, ma un attività complessa ben più ampia della ristretta interpretazione del concetto di management. Trattandosi del governo di reti complesse - di cui fanno parte numerosi attori diversi, provenienti da enti territoriali locali e nazionali, raggruppamenti politici e sociali, gruppi di pressione, di azione e di interesse, istituzioni pubbliche e private, imprese - essa è il risultato delle interazioni sociali-politico-amministrative, e, dunque, chiama in causa valori diversi da quelli strettamente economici, quali la legalità, la legittimazione, l equità ecc. A dispetto di tale retorica, gli studi italiani sulla NPG, differenziandosi dai lavori dei primi Maestri aziendalisti (assai attenti a principi e valori), presentano una netta prevalenza di tratti tecnocratici, e anche laddove dedicano attenzione alle dimensioni extra-economiche, giustificano tale divagazione in quanto produttiva di un impatto positivo sulla performance. L analisi della provenienza culturale degli autori mostra una prevalenza delle matrici tecnico-contabili rispetto a quelle organizzative o gestionali in generale. Tutto questo indica che l allargamento del focus analitico avviene più sul piano della retorica che della sostanza, come conferma anche la scarsa 14

15 apertura multidisciplinare, comprovata dal basso numero di contributi accademici non aziendalisti all interno di collane accademiche aziendalistiche o di riviste/testi aziendalistici italiani. Persino all interno del proprio settore disciplinare gli studiosi sull azienda pubblica mostrano una bassa propensione a fare riferimento ai contributi di studiosi provenienti da diverse scuole accademiche. Tale isolazionismo stride con la molteplicità degli aspetti, dei problemi e degli interessi compresenti nella prospettiva della NPG e assume sfumature paradossali in un momento storico in cui numerosi e tradizionali confini disciplinari tendono a dissolversi. Gli studi sulla NPG si propongono di superare anche l impostazione universalistica del NPM, approfondendo l analisi delle differenze tra organizzazioni pubbliche e private. Cionondimeno, l universalismo riaffiora in molti studi (specie nel filone sulla corporate governance applicato alle PA) che presentano un taglio generalistico e astratto, limitato alla proposizione di modelli prescrittivi validi in condizioni ideali ( cosa si dovrebbe fare o come dovrebbe funzionare ), slegati dai processi realmente in atto, e poco orientato alla produzione e al trasferimento di conoscenza utilizzabile dagli attori ( come può concretamente funzionare, a quali condizioni, quali le variabili critiche ). Mettendo in discussione la fondazione scientifica dei modelli di management tradizionale, il filone sulla public governance sottopone a critica anche l illusoria pretesa di poter produrre conoscenza imparziale ed affidabile, e dunque l ossessione per la performance che caratterizza il nostro riformatore pubblico. Cionondimeno, la maggior parte dei contributi aziendalistici ruota continua ad avere come principale focus analitico i concetti di efficienza, efficacia, economicità dell azienda (ai quali sembrano subordinarsi tutte le scelte e decisioni organizzative), e, a dispetto della montante retorica sui policy network e la governance interorganizzativa, raramente tali indicatori sono riferiti ad ambiti meta-aziendali, relativi ad un più ampio sistema di aziende pubbliche. Infine, per quanto riguarda l autoritarismo, gli studi aziendalistici sulla governance sembrano superare il mito managerialista dello Stato centrale che controlla unilateralmente e guida i processi sociali, così come, a livello micro, del manager autoritario che dall alto alloca e gestisce le risorse. Ad un esame attento, tali studi sembrano complementari più che antitetici al NPM quando propongono, in alternativa al modello di government (dove l autorità decisionale trae legittimazione dal sistema istituzionale formale e viene esercitata prevalentemente attraverso poteri formali), un modello di governance (basato sull esercizio di poteri formali e/o informali con l obiettivo di creare consenso attorno a determinate scelte). Essi, infatti, comunque sottintendono l esistenza di una regia decisionale centrale, solo che, anziché ricorrere a poteri sovraordinati che si concretizzano in 15

16 strumenti formali e conseguenze obbligatorie, puntano a creare le condizioni e modificare gli incentivi affinché gli attori compiano volontariamente determinate scelte. A ben vedere, si tratta di un affinamento degli strumenti di coinvolgimento degli stakeholder nella definizione ed implementazione delle politiche pubbliche. Queste considerazioni pongono una serie di interrogativi: perché la frontiera più innovativa degli studi sull azienda pubblica ricade nel positivismo? Perché dall analisi critica degli orientamenti seguiti nella riforma della PA italiana non si riesce a porre basi solide per un reale rinnovamento degli stessi? Non è che questo rinnovamento viene impedito da una certa autoreferenzialità degli aziendalisti nel mettersi in discussione? Non è che la forza e capacità autoriproduttiva del paradigma manageriale dominante condiziona anche le critiche allo stesso? Questi dubbi rendono auspicabile un apertura a paradigmi radicalmente antitetici rispetto all ortodossia, come può esserlo quello dei CMS, e, dunque, ci inducono ad esplorare, in via ipotetica, gli stimoli al rinnovamento che potrebbero venire da un approccio critical. I principali nodi problematici che vengono fuori dalla analisi condotta sulla PA italiana - politicizzazione, modernizzazione a macchia di leopardo, deresponsabilizzazione sostanziale, esternalità negative di sistema, deficit democratico sembrano richiedere interventi che insistono su quelli che sono i temi più cari ai CMS: autonomia, reflexivity, responsabilità, sviluppo sostenibile, partecipazione. La prospettiva dei CMS potrebbe condurre a un reale superamento dei tratti positivistici della managerializzazione, a partire dal riduzionismo tecnicistico. Come si evince dal domain statement ufficiale, essa si pone in chiara rottura con l impostazione classica value-free, dove il concern for people or for the environment è apprezzato in terms of its contribution to profitable growth 21, e focalizza le analisi sui temi del potere con un taglio interdisciplinare, multidisciplinare e talora metadisciplinare. Inoltre, un approccio critical, con il suo rifiuto dell impostazione totalizzante e imperialistica delle metanarrazioni, la sua critica agli schemi globali che ordinano e spiegano complessi fenomeni, potrebbe fornire un impulso forte a studiare i contesti specifici ed entrare nelle operation e nei processi concreti, andando ad individuare non solo i fatti, ma anche i valori e le assunzioni implicite, che, in qualche modo, condizionano i risultati della ricerca (reflexivity). Nel prendere le distanze da quella che chiamano performativity, essa porrebbe in luce la feticizzazione dei performance target, che naturalizza ossia rende falsamente scontata la filosofia di 21 Adler P.S., Forbes L.C., Willmott H., Chapter 3: Critical Management Studies. The Academy of Management Annals, Vol. 1. Routledge, London, p.4. 16

17 valutazione ispirata ad una razionalità strumentale mezzi-fini 22. Tale prospettiva potrebbe condurre le analisi in una direzione più vicina alle complessità e contraddizioni delle organizzazioni pubbliche, evidenziando le prospettive dei diversi attori, nonché le esternalità positive e negative delle decisioni. È soprattutto sul tema caldo della partecipazione dei cittadini che la prospettiva dei CMS, con la sua radicale critica nei confronti dell autorità prestabilita, potrebbe offrire un forte contributo, indirizzando la riflessione su come trasformare le organizzazioni in learning organization e learning community in grado di ricavare ogni giorno le informazioni chiave per far governare i processi direttamente alla fonte, dalla società civile/utenza 23. In questa linea si potrebbe includere la riflessione sulle ICT di nuova generazione (web 2.0), che enfatizzano la dimensione partecipativa del web e, con i vari strumenti disponibili (wiki, blog, rating, tagging) potrebbero fornire molti spunti di ri-organizzazione alla PA, denotando un mondo di interazioni orizzontali, di condivisione peer-to-peer, con contenuti generati dagli utenti e un approccio user-centred, portali di servizio progettati a partire dalla user experience, re-engineering del back office secondo logiche semantiche, collaborative, e basate su modelli innovativi di knowledge management. 4. Conclusioni Qualche anno fa la rivista Premiere riportava un inchiesta sul modo in cui i finali famosi di Hollywood erano stati tradotti nelle diverse lingue. Il finale di Via col vento con il celebre Francamente me ne infischio di Clark Gable a Vivien Leigh era tradotto in giapponese con un Mia cara, temo che tra noi vi sia un piccolo malinteso, in omaggio alla proverbiale cortesia nipponica. Con riferimento al New Public Management, nel nostro Paese, sembra si sia effettuata una operazione anche più forte di traduzione: pur se si è recepita fedelmente la terminologia managerialista, conservando il più possibile per la nostra nota esterofilia i termini in lingua originale, non vi è dubbio che se ne sono alterati sensibilmente i contenuti, per adeguarli al contesto specifico. L Azienda è stata accolta in una concezione positivista e burocratica, poi confinata in uno spazio virtuale, che è quello della retorica e del simbolismo organizzativo. La realtà è invece fatta di applicazioni parziali e conseguenze inattese. I nostri studiosi sulle aziende pubbliche, divisi tra riformulazioni nostalgiche del rassicurante modello burocratico, come il NeoWeberianState, o versioni italianizzate del paradigma emergente 22 Mangia G., Mercurio R. (a cura di), Il comportamento organizzativo. Organizzazione aziendale e management. Isedi, Torino. 23 Alvesson M., Bridgman T., Willmott H., The Oxford Handbook of Critical Management Studies. Oxford University Press, New York. 17

18 della NPG (che in realtà costituiscono un affinamento del, piuttosto che un alternativa al, NPM) potrebbero trarre nuova linfa dalla prospettiva dei CMS. Tale approccio potrebbe contribuire a superare i tratti positivistici della riforma amministrativa (così come emersi nell analisi condotta) e dunque a cambiare progressivamente l agenda della riforma della PA, consentendo di raggiungere nuovi traguardi in tema di accountability, democrazia e sviluppo sostenibile. Le analisi tenderebbero a focalizzarsi non sul tema della produttività o dell identificazione dei fannulloni, bensì sullo sviluppo di sistemi e processi organizzativi che mettano in grado le PA ad ogni livello di porsi in una reale condizione di ascolto, per poter rappresentare adeguatamente una società sempre più plurale, atomica e caratterizzata da autonomia nelle scelte e nelle aspirazioni individuali. A queste istanze verrebbe in soccorso una filosofia organizzativa assolutamente non burocratica, propria di una learning organization fondata sui valori dell autonomia/responsabilità, sostenibilità, partecipazione, dove il fruitore dei servizi viene messo nella posizione di intervenire nel processo organizzativo per personalizzare il servizio. Alla luce di tali considerazioni, non si può affermare che i CMS offrono necessariamente la cornice teorica ideale per interpretare e orientare l innovazione nelle organizzazioni pubbliche. Anche l impostazione burocratica tradizionale potrebbe esercitare, in determinate circostanze, una funzione positiva, semplificando la complessità e riportando ordine all interno delle organizzazioni. Non si raccomanda dunque il ricorso esclusivo al nuovo paradigma, ma un approfondimento dello stesso in una logica di confronto e arricchimento. Di fronte ad una realtà variegata e in continua evoluzione, l apertura nei confronti di opzioni teoriche opposte e paradigmatiche è un operazione concettuale, che consente di ampliare la gamma delle possibilità e di convergere con maggiore consapevolezza verso combinazioni più ricche e feconde. E possibile, invece, asserire che il settore pubblico è il terreno di studio ideale per i CMS, in ragione delle caratteristiche che lo contraddistinguono rispetto al settore privato: produzione di nonmarket values, oltre che di market values; più stretta interconnessione con il contesto storicosociale-politico; maggior numero di stakeholders; utilizzo anche di risorse non economiche; ricorso a capacità produttive anche esterne all organizzazione. Molte operazioni concettuali di denaturalizzazione di categorie manageriali, normalmente date per scontate, troverebbero un ambito di applicazione elettivo nelle organizzazioni pubbliche, così come molte posizioni radicali - emancipatorie, ecologiste, anti-autoritaristiche, critiche verso la performativity - incontrerebbero minori aporie concettuali se applicate alla PA, ed anzi potrebbero da questa trarre spunti e indicazioni utili da trasferire al settore profit. 18

19 Alla luce di queste considerazioni, la scarsa attenzione rivolta dai CMS al settore pubblico stupisce non poco; inoltre, se non desta eccessiva meraviglia l assenza di riferimenti agli studi critical nella nostra letteratura aziendale sulla PA, potendosi imputare alla sua scarsa apertura internazionale, certo è sorprendente riscontrare tale lacuna nella più aperta e internazionalizzata letteratura anglosassone sulle organizzazioni pubbliche. 19

20 5. References Cesit Centro Studi sistemi di trasporto collettivo Carlo Mario Guerci AA.VV., Il bilancio tipo delle aziende pubbliche degli enti locali. Giuffrè, Milano. AA.VV., Le Unità Sanitarie Locali: Gestione, personale, prestazioni. Edizioni Vita e Pensiero, Milano. AA.VV., Pubblica amministrazione. Prospettive aziendali di analisi e di intervento. Giuffrè, Milano. AA.VV., Il controllo di gestione nella Pubblica Amministrazione. Franco Angeli, Milano. AA.VV., Le Pubbliche Amministrazioni come imprese. Luiss, Roma. AA.VV., Aziende pubbliche: nuove forme di organizzazione, gestione e controllo. Cons. Naz. Rag. e Per. Comm. AA.VV., 1992a. Imprenditorialità e managerialità nelle aziende pubbliche di produzione. Clueb, Bologna. AA.VV., 1992b. Non profit SPA. La raccolta fondi nelle organizzazioni senza finalità di lucro. Sarin. AA.VV., Aziende non profit. Casi di gestione. Egea, Milano. AA.VV., 2008a. E-government e organizzazione nelle amministrazioni pubbliche. Rubettino. AA.VV., 2008b. Le amministrazioni pubbliche tra conservazione e riforme. Giuffrè, Milano. Adinolfi P., Il mito dell azienda. L innovazione gestionale e organizzativa nelle amministrazioni pubbliche. McGraw-Hill, Milano.. Aguzzi G., Del Vecchio M., Lega F., Longo F., Prenestini A., Tasselli S., Gli scenari strategici per la sanità del futuro. Egea, Milano. AIDEA, Innovazione e accountability nella pubblica amministrazione. I drivers del cambiamento. Rirea, Roma. Alfieri R., Le idee che nuocciono alla sanità e alla salute. Franco Angeli, Milano. Amatucci F., La gestione finanziaria delle aziende non profit. Etas, Milano. Amatucci F., Il project finance nelle aziende pubbliche. Egea, Milano. Ambrosio G., Bandini F., La Gestione del Personale nelle aziende non profit. Etas, Milano. Ambrosio G., Bonacina R. (a cura di), Manuale pratico per la gestione delle organizzazioni non profit. Etas, Milano. Ambrosio G., Regosa M., Comunicare nel non profit. Carocci, Roma. Anessi Pessina E., Cantù E., L aziendalizzazione della sanità in Italia. Rapporto OASI Egea, Milano. 20

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