UNIONE DELLE CAMERE PENALI ITALIANE OSSERVATORIO EUROPA

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1 UNIONE DELLE CAMERE PENALI ITALIANE OSSERVATORIO EUROPA Il lungo percorso da compiere in materia di assistenza legale gratuita. Una prima lettura delle iniziative adottate nell autunno 2013 dalla Commissione Europea. 1. Il quadro delle iniziative adottate nell autunno del 2013 in materia di assistenza legale gratuita. Il diritto al patrocinio a spese dello Stato è sancito, a livello di Unione Europea, all art della Carta dei diritti fondamentali, ai sensi del quale: «A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia»1. Ben prima di tale disposizione, come noto, una analoga prerogativa è evocata dall art. 6.3, lett. c) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, secondo la quale l imputato deve «[ ] poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d ufficio, quando lo esigono gli interessi della giustizia»2. La proposta di direttiva sul legal aid e la relativa raccomandazione presentate dalla Commissione nell autunno del si giustificano con l esigenza di rafforzare il mutuo riconoscimento quale espressione della necessaria fiducia reciproca tra i sistemi giudiziari dei diversi Stati membri. Tale intento presuppone l adozione di norme comuni a livello europeo in ambito di diritti processuali ed è strettamente vincolato a numerosi parametri, tra i quali i meccanismi di protezione dei diritti di soggetti indagati e imputati. In questo ambito un ruolo fondamentale è ricoperto dai diritti della persona nella procedura penale ed in questa direzione si sono orientate: La Tabella di marcia del 2009 (Road map) per il rafforzamento dei diritti procedurali nei procedimenti penali; Il programma di Stoccolma del 2010.

2 In particolare, la Tabella di marcia del 2009 ha indicato sei misure funzionali al rafforzamento del mutuo riconoscimento, tra cui l attuazione di norme circa la consulenza e l assistenza legale gratuita. Il tema dell accesso alla difesa gratuita era stato incidentalmente toccato dalla direttiva 2013/48/UE del 22 ottobre 2013 sul diritto ad un difensore nel procedimento penale, sebbene la disposizione in esso contenuta art. 11 non facesse che rimandare alle fonti più generali già vigenti a livello europeo (la Carta dei diritti e la CEDU). Le proposte che qui si commentano, sotto questo profilo, possono anche essere lette come un completamento delle riforme avviate con la direttiva sull accesso a un difensore: o, più limitatamente, come un rafforzamento delle stesse, considerato come il percorso da compiere nel settore in esame appaia ancora molto lungo. Nel quadro generale tratteggiato, la Commissione, il 27 novembre 2013, ha presentato un pacchetto di iniziative contenente, tra le altre, una proposta di direttiva sull accesso provvisorio al gratuito patrocinio per particolari categorie di soggetti3. Questa proposta è stata poi completata da una raccomandazione che ha enunciato alcuni elementi comuni che gli Stati membri dovrebbero tenere in considerazione nella valutazione sulle condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato. 2. La proposta di direttiva Com (2013) 824 sull ammissione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato per soggetti privati della libertà personale e nell ambito di procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo. La proposta di direttiva istituisce una tutela provvisoria e tempestiva ed, in un certo senso, incidentale - connessa al diritto al patrocinio a spese dello Stato. I destinatari della proposta sono indagati e imputati in stato limitativo della libertà personale, nonché persone oggetto di procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo (MAE). Per meglio assicurare il diritto di difesa a questi soggetti, la proposta istituisce una tutela immediata e provvisoria, affinché questi non debbano attendere a lungo per ricevere assistenza. Ci si preoccupa, quindi, del tempo d interregno che va dalla privazione della libertà personale alla decisione sull accesso al patrocinio a spese dello Stato; fase, questa, forse tra le più delicate per 2

3 l indagato/imputato, soprattutto qualora si trovi in stato privativo della libertà personale. Senza contare che in molti hanno sottolineato come un intervento difensivo tempestivo abbia proficui risultati anche in ambito di custodia cautelare. Ad esempio, in Francia, a seguito dell introduzione di tali modifiche si evidenzia un calo dell istituto di circa il 30%4. Quanto al termine finale, si prevede che il diritto all ammissione provvisoria debba essere assicurato «fino a quando non sia stata presa e sia entrata in vigore la decisione finale sul patrocinio a spese dello Stato, oppure, ove l indagato o imputato sia ammesso al patrocinio, sino a quando non abbia effetto la nomina del difensore». Questo implica che in caso di rigetto totale o parziale della domanda di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, il diritto all assistenza perduri finché tale decisione divenga definitiva e quindi anche finché siano stati esperiti tutti i mezzi di ricorso. In tali situazioni, quindi, la possibilità che la difesa nel procedimento assuma carattere continuativo si tramuta in vera e propria probabilità. L accesso non è subordinato ad alcuna valutazione nel merito e assume i caratteri di una tutela automatica instaurata sul presupposto oggettivo della restrizione della libertà. A questo segue che vi saranno dei casi in cui, a seguito di un vaglio effettivo sulla meritevolezza, la tutela prestata potrebbe risultare erogata impropriamente. Per questa eventualità la proposta contempla la possibilità, per ciascuno Stato membro, di prevedere il recupero delle somme anticipate: qualora il soggetto risultasse, agli occhi dell autorità nazionale, immeritevole del patrocinio gratuito, allora potrà da questo pretendere la restituzione di quanto anticipato. Altrettanto interessante è l attuazione della proposta per soggetti raggiunti da un mandato di arresto europeo che devono poter beneficiare dell assistenza provvisoria dal momento dell arresto eseguito in conformità al MAE sino all eventuale consegna. Infatti, l art. 5 della proposta introduce disposizioni specifiche per tali soggetti, prevedendo la nomina di un difensore provvisorio non solo nello Stato di arresto, ma anche in quello di emissione del mandato. In altri termini, il ricercato ha diritto ad essere assistito da due difensori, uno nello Stato membro in cui avviene l arresto, l altro nello Stato che ha emesso il mandato; 3

4 anche se, con tutta probabilità, quest ultimo difensore non si occuperà del merito della causa, ma collaborerà con l altro per consentire al ricercato di esercitare i propri diritti. Il fenomeno della cd. duplice difesa, orientato da esigenze garantiste, individua quindi un onere a carico di ciascuno Stato membro, che a tal fine dovrà, in ogni caso, nominare e remunerare un difensore d ufficio. 3. La Raccomandazione Com (2013) 8179/2 sul diritto al patrocinio a spese dello Stato per indagati o imputati in procedimenti penali. Quanto alla Raccomandazione, essa si propone di fornire agli Stati membri alcuni criteri orientativi per la disciplina del patrocinio a spese dello Stato. Qui la Commissione si occupa di una tutela diversa rispetto a quella precedentemente analizzata5: mentre nella proposta di direttiva la Commissione disciplina la difesa in una fase antecedente alla valutazione nazionale sul patrocinio a spese dello Stato, nella Raccomandazione esplicita i criteri di tale valutazione; mentre la prima individua quali destinatari solo particolari categorie di soggetti, la seconda ricomprende tutti coloro che abbiano i requisiti per la concessione del patrocinio a spese dello Stato. Per «patrocinio a spese dello Stato» la Commissione europea intende il «finanziamento e l assistenza da parte dello Stato membro al fine di garantire l effettivo esercizio del diritto di accesso a un difensore»6, diritto che deve essere garantito dal momento in cui gli indagati sono sospettati di aver commesso un reato fino alla conclusione del procedimento penale. Due dovrebbero essere i requisiti richiesti per l ammissione: A. Una situazione economica precaria (means test), accertata in base ad elementi oggettivi, quali: a. Reddito; b. Patrimonio; c. Situazione familiare; d. Tenore di vita; e. Costo di un difensore. 4

5 B. La sussistenza di un interesse della giustizia (merits test), valutato con riferimento alla: a. Complessità del caso; b. Complessità della situazione personale e sociale del soggetto; c. Gravità del reato; d. Severità della pena prevista. Chiaramente questi criteri non devono necessariamente coesistere, ma è sufficiente la sussistenza di uno di questi per la concessione del beneficio. A usufruire della tutela è qualunque soggetto in possesso dei requisiti, ma per talune categorie di indagati/imputati l interesse della giustizia (ut supra B) si considera soddisfatto in ragione della posizione di debolezza che rivestono nel procedimento penale. Per la Commissione, infatti, la persona «sospettata o accusata di un reato che comporti una pena detentiva quale possibile sanzione, in situazioni in cui l assistenza legale è obbligatoria»7, può ambire al patrocinio a spese dello Stato in posizione agevolata, essendo la condizione in cui versa elemento rilevante al fine della valutazione dei requisiti. In tema di accesso alla procedura e alle informazioni, la Commissione prevede che indagati, imputati e ricercati dovrebbero poter facilmente reperire tutte le «informazioni pertinenti sul patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti penali, comprese informazioni su come e dove presentare domanda per tale assistenza, criteri trasparenti che determinano quando una persona può essere ammessa al patrocinio a spese dello Stato, nonché informazioni sulle possibilità di sporgere reclamo nel caso in cui l accesso al patrocinio sia negato o il difensore nominato fornisca assistenza legale insufficiente»8. Quanto alla decisione sulle domande di ammissione, questa deve spettare a una autorità competente ed indipendente, entro un termine che consenta di poter preparare efficacemente la difesa. All indagato e all imputato deve, inoltre, essere data la possibilità di impugnare l eventuale decisione di rigetto e questo comporta un adeguata motivazione dei provvedimenti, espressa per iscritto. 5

6 Infine, in caso di sentenza definitiva di condanna, la raccomandazione contempla la possibilità, per lo Stato membro, di ottenere il rimborso delle spese sostenute, ma solo qualora il patrocinio a spese dello Stato sia stato disposto per ragioni d interesse della giustizia quindi per esigenze di merito, non per indigenza e sempre che l interessato, al momento del recupero, disponga delle risorse sufficienti. Quanto, invece, all efficacia ed alla qualità del patrocinio, la raccomandazione richiama il carattere dell alta qualità della difesa, quale parametro per l equità del procedimento. In tal senso richiede la previsione di meccanismi di sostituzione per il difensore che non rispetti adeguati standard qualitativi ovvero meccanismi di ottemperanza degli obblighi impostigli. Al fine di monitorare il livello di qualità richiesta, infine, la raccomandazione sollecita gli Stati membri all adozione di sistemi di accreditamento dei difensori, anche attraverso programmi di formazione adeguati e continui. Tale disposizione non è di poco conto, considerato che l Italia in passato ha già subìto due condanne dalla Corte europea dei diritti dell uomo per violazione dell art. 6, comma 3 lett. c) della Cedu, sul presupposto che la nomina di un difensore non garantisce, da sola, l effettività dell assistenza che lo stesso può fornire all accusato9. Il monito europeo potrebbe quindi essere l occasione per migliorare il sistema italiano - a tratti confuso ed intempestivo - nel rispetto e nell attuazione del principio dell equo processo quale espressione della parità tra le parti. 4. Alcuni aspetti critici in relazione al sistema italiano. Il panorama delineato dalla Direttiva e dalla Raccomandazione pone dei problemi di adeguamento per l Italia. L istituzione di una assistenza provvisoria nel procedimento penale, come sopra si è rilevato, si innesca in automatico, in presenza della limitazione della libertà personale, a prescindere da qualsiasi valutazione sul merito. Modalità di applicazione ignorata dal nostro ordinamento. Inoltre, impegnarsi a fornire assistenza in tempi celeri e assicurare un servizio di qualità adeguata (tema che, come noto, sta molto a cuore all Unione Europea) significa prevedere tempi processuali 6

7 rapidi in ogni fase del processo, aspetto che potrebbe compromettere proprio quel servizio di qualità adeguata auspicato. La Commissione, poi, sempre in tema di qualità dell assistenza difensiva, pone l accento sulla necessità di monitorare ed eventualmente sanzionare, in tutto l arco del procedimento penale, tale attività, ipotizzando un meccanismo di controllo da parte del Giudice, del tutto sconosciuto nel nostro sistema. Infine, il recepimento del test di meritevolezza (merits test) legato anche a parametri diversi da quello dell indigenza, unico criterio utilizzato nel nostro ordinamento (means test) impone un ripensamento complessivo ed integrale della disciplina sul patrocinio a spese dello Stato, rendendola più aderente, una volta per tutte, con le necessità concrete coinvolte dalla materia. 1 Si ricordi che, dall entrata in vigore del Trattato di Lisbona, alla Carta dei diritti fondamentali è riconosciuto «lo stesso valore giuridico dei Trattati» (art. 6, n. 1 TUE). 2 Allo stesso modo, l art. 14.3, lett. d) del Patto internazionale sui diritti civili e politici prevede il diritto di ogni individuo accusato di un reato «ogni qualvolta l interesse della giustizia lo esiga, a vedersi assegnato un difensore d ufficio, a titolo gratuito se egli non dispone dei mezzi sufficienti per compensarlo» (da notare che, a differenza della Convenzione, il Patto ritiene distinto ed aggiuntivo il concetto di patrocinio gratuito da quello di difesa d ufficio). 3 Il fine dell insieme delle iniziative promosse dalla Commissione nel novembre 2013 è quello di promuovere il principio del «confronto ad armi pari, per garantire a tutte le parti la tutela di un processo equo», in particolare con riferimento specifico alla posizione degli imputati non in grado di affrontare le spese relative alla propria difesa legale. Ai disegni normativi in tema di legal aid si è affiancata una proposta di direttiva sulla presunzione di innocenza (COM(2013) 821/2), che in buona misura si occupa anche del diritto di difesa. Si aggiungono inoltre due raccomandazioni: i) l una, inerente alle garanzie processuali per soggetti vulnerabili indagati o imputati nell ambito di procedimenti penali 2013/C 378/02; ii) l altra, relativa al diritto all accesso al gratuito patrocinio per indagati/imputati nell ambito di procedimenti penali 2013/C 378/03. Il tutto è poi, come al 7

8 solito, completato da una clausola di non regressione, volta ad impedire interpretazioni restrittive dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti dell Unione europea e dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo, nonché nell intento di salvaguardare le normative interne che assicurino un livello di protezione più elevato. 4 Proposta di direttiva (824), par L importanza dell intervento di un difensore in tale fase è stata sottolineata anche in Corte EDU, 27 novembre 2008, Salduz c. Turchia, ricorso n /02: «Parallelamente, un imputato si trova spesso in una situazione particolarmente vulnerabile in tale fase del procedimento, effetto che viene amplificato dal fatto che la legislazione in materia di procedura penale diviene sempre più complessa, in particolare per quanto riguarda le regole che reggono la raccolta e l utilizzo delle prove. Nella maggior parte dei casi, tale particolare vulnerabilità può essere compensata in maniera adeguata soltanto dall'assistenza di un avvocato, il cui compito consiste in particolare nel far sì che sia rispettato il diritto di ogni accusato a non incriminarsi». 5 Diverso è anche lo strumento utilizzato. Infatti, la direttiva è un atto legislativo che esprime un obiettivo che tutti i paesi dell Unione europea devono realizzare, nelle modalità che ritengano più opportune; mentre la raccomandazione è un atto non vincolante che consente alle istituzioni europee di rendere note le loro posizioni e di suggerire linee di azione senza tuttavia imporre obblighi giuridici a carico dei destinatari. 6 Considerando (6). 7 Sez. II (12). 8 Sez. II, n Corte EDU, 24 novembre 1993, Imbrioscia c. Svizzera; Corte EDU, 9 aprile 1984, Goddi c. Italia, dove in particolare si sottolinea la necessità di un attivazione del giudice in caso d inattività del difensore. 8