GLI EFFETTI DEL DISASTRO DELLA GIUSTIZIA CIVILE SULL ECONOMIA Sintesi a cura di Michele De Lucia sulla base di documenti pubblici della Banca d Italia

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1 GLI EFFETTI DEL DISASTRO DELLA GIUSTIZIA CIVILE SULL ECONOMIA Sintesi a cura di Michele De Lucia sulla base di documenti pubblici della Banca d Italia Pietro Ichino: Dopo la Grecia, l Italia è il Paese europeo meno capace di attirare investimenti stranieri. Secondo il Comitato Investitori Esteri di Confindustria, se il nostro Paese riuscisse ad allinearsi per questo aspetto con la media europea, ne risulterebbe un flusso di investimenti in entrata pari a circa miliardi l anno. Se, negli ultimi cinque anni precedenti la grande crisi, l Italia avesse avuto la stessa capacità di attrazione dell Olanda, che occupa una posizione mediana in questa classifica europea, si sarebbe registrato un maggior flusso annuo di investimenti in entrata pari al 3,6 per cento del nostro prodotto interno lordo. Questo vorrebbe dire circa 57 miliardi in più investiti ogni anno in Italia. Roger Abravanel: L amministrazione della giustizia civile è la funzione dello stato di gran lunga più fallimentare del nostro paese. I tempi di un processo sono interminabili, i tribunali ingolfati, veder ristabilite le proprie ragioni per chi ha subito un torto resta spesso una chimera. Nelle classifiche internazionali sull efficacia della giustizia civile l Italia è al 126 posto, lontanissimo dal resto dell Occidente. La giustizia civile è lenta come quella del Gabon. L economia paga un prezzo enorme per il fallimento della giustizia. Mario Draghi, Considerazioni Finali, 31 maggio 2011: Va affrontato alla radice il problema di efficienza della giustizia civile: la durata stimata dei processi ordinari in primo grado supera i giorni e colloca l Italia al 157esimo posto su 183 paesi nelle graduatorie stilate dalla Banca Mondiale; l incertezza che ne deriva è un fattore potente di attrito nel funzionamento dell economia, oltre che di ingiustizia. Nostre stime indicano che la perdita annua di prodotto attribuibile ai difetti della nostra giustizia civile potrebbe giungere a un punto percentuale. Magda Bianco, del Servizio Studi di struttura economica e finanziaria della Banca d Italia, ha realizzato nel marzo 2012 uno studio su L accesso alla giustizia tra diritto ed economia: la tutela dei litiganti e la scarsità delle risorse. Il documento fa seguito a quello redatto da Silvia Giacomelli (sempre della Banca d Italia, Area Ricerca Economica), Efficienza della giustizia e sviluppo economico (ottobre 2011) che tocca le stesse problematiche. Di seguito, una sintesi dei dati più significativi contenuti nei due documenti, che citano a loro volta diversi altri studi condotti negli ultimi 7-10 anni. Per quanto riguarda gli effetti economici della durata dei processi civili, si individuano i seguenti punti critici: Premessa Il sistema giudiziario rappresenta il pilastro istituzionale di una economia di mercato (tutela dei diritti di proprietà e enforcement dei contratti) Principali canali attraverso i quali il funzionamento della giustizia incide sullo sviluppo economico: 1

2 - Dimensione dei mercati e concorrenza: un efficiente sistema di tutela dei contratti riduce l incertezza degli scambi e ne favorisce lo sviluppo; riduce le barriere all entrata derivanti dal ricorso a meccanismi informali di tipo reputazionale (Johnson et al, 2002) - Investimenti e crescita delle imprese: certezza dell appropriabilità dei rendimenti degli investimenti favorisce l accumulazione e la crescita dimensionale (soprattutto nei settori più innovativi dove meno rilevante è il capitale fisico) (Kumar et al, 2001; Laeven e Woodruff, 2007; Nunn, 2007) - Mercati finanziari e creditizi: tutela dei creditori maggiore disponibilità di credito, minori costi riduzione dei vincoli finanziari alla nascita e crescita delle imprese Gli effetti per l economia: quali canali I canali attraverso i quali i l funzionamento della giustizia incide sulla crescita economica: - sviluppo dei sistemi finanziari: tutela dei creditori riduzione del costo del credito riduzione dei vincoli finanziari alla nascita e alla crescita delle imprese - accumulazione e crescita: certezza del rendimento e dell appropriabilità degli investimenti favorisce l accumulazione (in particolare nei settori in cui le risorse critiche non sono costituite da capitale fisico) - promozione della concorrenza: rimozione delle barriere all entrata costituite dal prevalere di meccanismi informali per garantire il rispetto dei contratti (reputazione, relazioni di lungo periodo) Gli effetti per l economia: i costi per le imprese Indagine della Banca d Italia su un campione di imprese industriali con più di 50 addetti (2008): - in media, un impresa coinvolta in una causa civile per inadempimento contrattuale della controparte in un terzo dei casi preferisce accordarsi - per giungere all accordo, rinuncia mediamente al 37 per cento della somma che sarebbe stata dovuta - In media, nel 2008, il costo dei servizi legali per il contenzioso civile era dello 0,7 per cento del fatturato Gli effetti per l economia: alcune evidenze Una giustizia più efficiente determina crescita dimensionale delle imprese tra paesi, una riduzione della durata dei procedimenti in Italia a livelli simili a quelli del paese che occupa la posizione mediana nel campione produrrebbe in media un aumento dimensione delle imprese del 60% (Cingano e Pinotti, 2009) 2

3 una riduzione nella durata delle procedure civili del 50% accrescerebbe le dimensioni medie di un impresa manifatturiera dell 8-12%, e fino al 20% per le altre (Giacomelli e Menon, 2011) Una maggiore durata dei processi determina minore natalità (Bianco e Giacomelli, 2004) minore disponibilità di credito per imprese e famiglie (Jappelli, Pagano e Bianco, 2005) maggiore ricorso al debito commerciale rispetto a quello bancario (Carmignani, 2005) riduzione della disponibilità di credito per le famiglie: aumento del 50% della probabilità di risposta negativa a richiesta di credito (Fabbri e Padula, 2004) minore sviluppo finanziario: modalità di detenzione del risparmio più tradizionali (Guiso, Sapienza e Zingales, 2004) I costi per l economia sono rilevanti con effetti in particolare sulla crescita Le cause La durata dei processi è la risultante della interazione tra domanda e offerta di giustizia. Eccesso di domanda L eccessiva durata dei procedimenti in Italia dipende dall opacità delle norme, che emerge in particolare per i decreti milleproroghe dal rapporto a) tra numero di commi nella legge di conversione e nel decreto legge, e b) dal rapporto tra numero di commi e numero di articoli (Palumbo 2009). - litigiosità elevata nel confronto internazionale: il numero di procedimenti civili in primo grado per abitanti nel 2006 era vicina ai 5.000, contro i della Germania, i della Francia, i poco meno di del Regno Unito (dati 2006). - elevata incidenza delle cause di valore contenuto e di quelle in materia di lavoro e previdenza. Un terzo dei procedimenti italiani riguarda lavoro e previdenza (dati 2006) - litigiosità particolarmente elevata nel Mezzogiorno: nel 2009, metà dei ricorsi presso i giudici di pace in materia di risarcimenti per danni da circolazione riguardava Napoli e Caserta (fonte: Fantini, Giacomelli, Palumbo e Volpe, 2011). Sempre nel 2009, un terzo del contenzioso per assistenza e previdenza era in Puglia. - troppi incentivi per gli avvocati: 1) per il numero (290 per abitanti in Italia contro i 154 della Germania e i 71 della Francia); 3

4 2) per la struttura dei compensi basata sul carico di lavoro, e per la difficoltà per il cliente di prevedere la spesa: l Italia è uno dei quattro paesi UE dove le tariffe sono legate al numero di atti prodotti e/o di servizi forniti, mentre negli altri paesi la tariffa è oraria. Le analisi econometriche mostrano che il numero degli avvocati incide positivamente sulla litigiosità (Carmignani e Giacomelli, 2011). Eccesso di offerta La distribuzione dei magistrati - Il numero dei magistrati misurato rispetto alla popolazione è generalmente più elevato nelle regioni meridionali, ma il numero di magistrati rispetto al carico di procedimenti è inferiore nel Mezzogiorno. - L offerta insegue la domanda, ma l aumento di risorse slegato da interventi sul piano organizzativo e dagli incentivi non appare risolutivo. Incentivi all offerta - il sistema di progressione di carriera dovrebbe essere premiante rispetto a tutti gli obiettivi rilevanti per l organizzazione (accuratezza e indipendenza delle decisioni, ragionevole durata dei procedimenti) e capace di garantire tra loro un ottimo bilanciamento - Altrimenti possibili distorsioni [impegno non adeguato, eccesso di segnalazione (Palumbo e Sette, 2009), eccesso di creatività (Levy, 2005)], con possibili effetti negativi su durata procedimenti e litigiosità. - Le dimensioni dei tribunali: 70% dei tribunali di dimensioni inferiori al minimo ottimale (Marchesi, 2003: n.b. Daniela Marchesi è la dirigente Istat da noi incontrata con il presidente Giovannini). - Impossibilità di sfruttare economie di scala e specializzazione. Dove intervenire Offerta Esame dell effettiva allocazione delle risorse e della loro efficacia: spending review Geografia giudiziaria: legge 148/2011 da attuare entro 12 mesi Informatizzazione: consultazione registri; deposito elettronico atti ( in 32 uffici); richiesta ed emissione decreti ingiuntivi (54% nel 2010) Incentivi magistrati: efficace applicazione progetto su standard di produttività 4

5 Informazione Disponibilità di un sistema informativo completo su risorse e loro utilizzo Informazioni sulla litigiosità e sulle sue caratteristiche Solo un approccio integrato (costruzione di informazione; interventi su domanda e offerta) è in grado di produrre risultati permanenti. Domanda Interpretazione: filtro in Cassazione? Costi di accesso: il contributo unificato OSA presso GdP ha ridotto il contenzioso del 60% Decreto sviluppo: aumento contributi Ruolo avvocati: decreto liberalizzazione. Ma niente preventivo scritto Comportamenti opportunistici: caso Inps in Puglia. Media-conciliazione: tra marzo e giugno 2011, tentativi; 16% accordo: nel 72% dei casi il convenuto non si è presentato. 5