L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE. Le principali tappe della cooperazione a livello comunitario. Simona Baggiani

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1 L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE Le principali tappe della cooperazione a livello comunitario Simona Baggiani novembre 2006

2 2 L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE Le principali tappe della cooperazione a livello comunitario : VERSO LA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA 1. L UNIONE DI FRONTE ALLE SFIDE DI UN ALLARGAMENTO STORICO E DELLA GLOBALIZZAZIONE 2. LE PRIME TAPPE DELLO SVILUPPO DELLA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA E DEL LIFELONG LEARNING 2.1 La scommessa del Lifelong Learning 2.2 Il libro bianco sulla società cognitiva 2.3 Alcune azioni concrete: verso nuovi modi di validazione delle competenze 3. LE PRIME TAPPE DEL RAFFORZAMENTO DELLA COOPERAZIONE POLITICA 3.1 Una cooperazione politica alla ricerca di una maggiore continuità 3.2 La strategia europea per l occupazione 3.3 La valutazione della qualità e lo sviluppo di indicatori : L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE AL CENTRO DELLA STRATEGIA ECONOMICA E SOCIALE DELL UNIONE PER IL L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE NELLA STRATEGIA DI LISBONA 1.1 La definizione di un quadro di cooperazione politica

3 3 1.2 La realizzazione degli obiettivi comuni fissati per il Lo sviluppo di indicatori e benchmarks 1.4 Quattro anni dopo Lisbona: la Commissione suona il campanello d allarme 2. IL LIFELONG LEARNING: PRINCIPIO GUIDA DI TUTTE LE AZIONI 3. IL RILANCIO DELLA COOPERAZIONE POLITICA IN MATERIA DI FORMAZIONE PROFESSIONALE 3.1 Rapporti sempre più stretti tra formazione professionale e istruzione 3.2 I ministri rilanciano la cooperazione a Copenaghen 4. IL QUADRO EUROPEO DELLE QUALIFICHE: UN NUOVO MODO DI COMPRENDERE LE QUALIFICHE IN TUTTA L EUROPA 5. EDUCAZIONE E FORMAZIONE DEGLI ADULTI: NON È MAI TROPPO TARDI PER IMPARARE N.B.: questa sintesi, che presenta le principali tappe della cooperazione comunitaria nell ambito dell istruzione e della formazione professionale, volutamente non comprende né la descrizione della nascita e degli sviluppi dei programmi comunitari in materia di istruzione e formazione professionale quali Socrates, Leonardo, Gioventù, ecc. né il processo di Bologna concernente l istruzione superiore. La trattazione di queste tappe meriterebbe, infatti, un contesto molto più ampio di quello previsto per questo sintetico excursus. Sui programmi comunitari e sul processo di Bologna è peraltro già disponibile molto materiale documentario e molti sono i siti di riferimento, non solo a livello europeo ma anche nazionale, nei quali attingere informazioni. In questa sede basti citare: per i programmi comunitari: per il processo di Bologna:

4 : VERSO LA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA 1. L UNIONE DI FRONTE ALLE SFIDE DI UN ALLARGAMENTO STORICO E DELLA GLOBALIZZAZIONE A partire dal 1993, la cooperazione in materia di istruzione e formazione entra in una nuova fase. Grazie al Trattato di Maastricht sull'unione europea dell anno precedente, 1 l'istruzione acquisisce un ruolo di rilievo, entrando a pieno titolo tra le competenze politiche comunitarie. 2 Si tratta, infatti, di una svolta storica nell ambito educativo, in quanto si riconosce formalmente l educazione come area di competenza della Comunità. Le Linee guida per l azione comunitaria nel campo dell educazione e della formazione adottate dalla Commissione il 5 maggio 1993 costituiscono il primo documento che sancisce la collaborazione europea in questi due settori. Tale documento rappresenta, dunque, il riconoscimento del ruolo chiave che l'istruzione e la formazione assumono non solo nella costruzione dell'europa, ma, soprattutto, nel profondo e rapido processo di trasformazione che attraversa la società europea. Nella "società conoscitiva", nella quale la divisione è sempre più tra "coloro che sanno interpretare, coloro che sanno soltanto utilizzare e coloro che sono emarginati in una società che li assiste", 3 è proprio l istruzione e la formazione che devono raccogliere la sfida per eliminare il divario fra questi gruppi e sviluppare appieno le risorse umane. Gli articoli 149 e 150 del Trattato dell Unione affidano, così, alla Comunità il compito di sostenere lo sviluppo di un istruzione di qualità, intervenendo per rafforzare quelli che sono considerati i punti cardine per la crescita della dimensione europea: cooperazione e mobilità. Per ogni stato membro la qualità dell istruzione costituisce una priorità politica perseguita a livello nazionale al cui sviluppo la Comunità può contribuire: si tratta del cosiddetto principio di sussidiarietà, secondo il quale l intervento della Comunità è autorizzato nella misura in cui un obiettivo non può essere sufficientemente realizzato dai singoli 1 Il Trattato di Maastricht, che ha istituito l'unione europea, è stato siglato dagli Stati membri della Comunità europea il 7 febbraio 1992 ed è entrato in vigore il 1 novembre Cfr. comma 1 dell'art.126: "La Comunità contribuisce allo sviluppo di un istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli stati membri per quanto riguarda il contenuto dell insegnamento e l organizzazione del sistema d istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche [ ]". 3 (Edith Cresson), Libro bianco su istruzione e formazione: Insegnare e apprendere: verso una società conoscitiva, COM (95) 590, Lussemburgo, 1995.

5 5 governi, tramite misure a livello nazionale. D'altro canto, intende garantire la competenza degli stati membri nei settori in cui una procedura comunitaria non può fornire una normativa migliore. All inizio degli anni 90, l Unione si trova già a doversi confrontare con nuove sfide che esigeranno cambiamenti profondi. La prima sfida è l allargamento, la seconda, non meno importane la globalizzazione. Con la liberazione nel 1989 dei paesi dell Europa centrale e orientale dai governi sovietici, l Unione intravede la possibilità di allargarsi a questi paesi (cosa che avverrà 15 anni dopo), passando da 375 milioni di abitanti a circa mezzo miliardo, superando così gli Stati Uniti, il Giappone, il Canada e l Australia insieme (450 milioni) e divenendo il più grande mercato interno al mondo. La seconda sfida è esterna al continente e ne condiziona ormai lo sviluppo. Si tratta della globalizzazione sempre più forte delle economie e degli scambi che ne esige un adattamento in profondità e rafforza il bisogno di un azione comune degli europei non solo per affrontare in maniera più adeguata una concorrenza internazionale sempre più forte, ma anche per difendere i valori e un modello di sviluppo europei. Nel corso degli anni 90 si assiste dunque a una presa di coscienza crescente della necessità di rafforzare la concertazione e l azione collettiva per far fronte a questioni che il livello nazionale non riesce più a gestire autonomamente. L aumento del numero degli incontri dei capi di Stato o di Governo e il tenore delle conclusioni che adottano attestano di questa evoluzione e di una più grande importanza accordata al livello europeo, come luogo di concertazione politica e di azione. Ma la portata di queste 2 principali sfide, quali l allargamento e la globalizzazione, non è solo economica. È anche culturale ed educativa. Si tratta, in effetti, di realizzare questa unione sempre più stretta dei popoli europei che non può trovare risposta nella sola integrazione economica dell Europa. La globalizzazione degli scambi e le nuove tecnologie di informazione e comunicazione hanno un impatto sempre più importante sui modi e luoghi di trasmissione dei saperi, al cui primo posto si trovano i sistemi di istruzione e formazione. 2. LE PRIME TAPPE DELLO SVILUPPO DELLA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA E DEL LIFELONG LEARNING Di fronte alle sfide che l Unione deve affrontare, il Consiglio europeo di Copenaghen (21 e 22 giugno 1993) richiede alla Commissione europea di presentare un libro bianco su una strategia a medio termine in favore della crescita, della competitività e dell occupazione. Jacques Delors presenta questo testo nel dicembre 1993 al Consiglio europeo di Bruxelles che stabilisce un piano di azione per gli anni avvenire.

6 6 Questo libro bianco è probabilmente uno dei testi di riflessione più completi e più ambiziosi che la Commissione abbia mai prodotto. Attribuisce notevole importanza ai sistemi di istruzione e di formazione nel suo capitolo relativo al lavoro, sottolineando la loro duplice missione di promozione dello sviluppo personale e dei valori di cittadinanza, ma anche di sostegno alla crescita economica. Debolezze e sfide sono chiaramente identificate: un livello insufficiente di formazione iniziale e continua, un deficit di qualifiche in certi settori, troppi giovani che lasciano i sistemi scolastici senza qualifica, un perdurante insuccesso scolastico, ecc. In una società fondata sempre più sulla produzione, la trasmissione e la condivisione delle conoscenze, l accesso al sapere occupa un posto sempre più determinante, e i saperi e i saper fare acquisiti dovranno, inoltre, essere regolarmente aggiornati. I sistemi devono dunque adattarsi a questa nuova realtà. Secondo il libro bianco la scommessa di un istruzione lungo tutto l arco della vita diviene il grande disegno in base al quale dovranno essere modellate le comunità educative nazionali. Tutto ciò mette l accento sulla necessità di creare un vero spazio e mercato europeo delle qualifiche e delle professioni e di rimediare alla mancanza di trasparenza reciproca così come al troppo debole riconoscimento dei titoli e delle competenze a livello comunitario. Questo problema non è nuovo ma si fa più pressante in seguito all attuazione del mercato interno. Si dovrà attendere il 2004 per un impegno concreto nello sviluppo di un quadro europeo per le qualifiche e le competenze. È del 5 settembre 2006 l adozione di una proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al Quadro Europeo delle qualifiche per l apprendimento permanente (vd più avanti). Già nel 1993, dunque, la Commissione aveva analizzato le sfide legate allo sviluppo della società della conoscenza e mostrato il cammino dell istruzione e della formazione lungo tutto l arco della vita come quadro concettuale in cui la futura azione comunitaria e nazionale avrebbero dovuto iscriversi. È questo stesso libro bianco che propone che sia organizzato un Anno europeo dell istruzione che diventerà, nel 1996, l Anno europeo dell istruzione e della formazione lungo tutto l arco della vita. 2.1 La scommessa del Lifelong Learning Nel corso degli anni 90, l azione comunitaria contribuisce a sensibilizzare gli Stati membri alle problematiche del rapporto tra Europa della conoscenza e apprendimento permanente. Le società europee, come già sottolineato, devono far fronte allo sviluppo della globalizzazione degli scambi, della società dell informazione e all accelerazione dei progressi scientifici e tecnologici. Tutto ciò contribuisce ad accrescere le

7 7 chances di ciascuno di accedere all informazione e al sapere, ma rende anche più necessaria di sempre la padronanza di nuove competenze e un aggiornamento regolare delle qualifiche e delle conoscenze a tutti i livelli. La sfida per tutti i paesi è dunque quella di preparare giovani e adulti, grazie ai sistemi di istruzione e formazione, ad adattarsi a questa nuova realtà, in modo da evitare che questa non accentui i fenomeni di esclusione e frattura sociale. Nel 1991, attraverso i memorandum sull istruzione superiore, sulla formazione professionale e sull istruzione a distanza, la Commissione aveva già posto l accento sul contributo di questi settori al Lifelong Learning. Le proposte della primavera del 1993 in vista del rinnovo e della razionalizzazione della prima generazione di programmi comunitari in materia di istruzione e di formazione ne rafforzano l importanza. L analisi si spinge allora più avanti anticipando gli sviluppi dei 10 anni successivi: Il vantaggio del concetto di educazione permanente è che potrebbe creare nuove prospettive e un quadro di riferimento più adeguato per fondere in un azione integrata le diversi disposizioni in materia di istruzione e di formazione, spesso organizzate separatamente, creando così sistemi di istruzione e formazione più dinamici e più flessibili per il futuro. 4 Dal 1993 al 2000, vengono, dunque, conquistate diverse tappe che permettono alla cooperazione comunitaria di integrare nella riflessione e nell analisi comune le questioni legate allo sviluppo della società della conoscenza e del lifelong learning e di prepararsi alla loro implementazione, in particolare in seguito al Consiglio europeo di Lisbona del marzo I CONCETTI DI LIFELONG LEARNING E DI SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA ACQUISTANO SEMPRE PIÙ IMPORTANZA Le tappe più significative: Dicembre 1993: il Libro bianco Crescita, competitività, occupazione (Jacques Delors) attribuisce una grande importanza all istruzione e alla formazione lungo tutto l arco della vita. 1995: Libro bianco Insegnare e apprendere Verso la società conoscitiva (Edith Cresson). 1996: Anno europeo dell istruzione e della formazione lungo tutto l arco della vita. 4 Documento di lavoro della Commissione Linee guida dell azione comunitaria nell ambito dell istruzione e della formazione, Bruxelles, 5 maggio 1993, COM (93) 183 finale.

8 8 Ottobre 1997: il preambolo del Trattato di Amsterdam sottolinea la necessità di promuovere lo sviluppo del livello di conoscenza più elevato possibile per i popoli europei attraverso un largo accesso all istruzione e all aggiornamento permanente delle conoscenze. Novembre 1997: comunicazione della Commissione Per un Europa della conoscenza orientamenti ( ) per le future azioni comunitarie in materia di istruzione, di formazione e di gioventù. Novembre 1997: il Consiglio straordinario del Lussemburgo sull occupazione fissa le prime linee guida per le politiche nazionali del lavoro. Il lifelong learning diviene un obiettivo orizzontale della strategia europea per l occupazione. 1999: nuovo quadro finanziario per gli anni Agenda Dà la priorità alla conoscenza. Accorda una maggiore importanza alle politiche interne, di cui l istruzione, la formazione e la gioventù fanno parte. 2000: Consiglio europeo di Lisbona (marzo): l investimento nella conoscenza è posto al cuore della nuova strategia economica e sociale dell Unione. Il Consiglio europeo di Santa Maria da Feira, nel giugno dello stesso anno, richiede lo sviluppo di strategie e di azioni concrete per attuare il lifelong learning. Novembre: il memorandum della Commissione lancia un ampia consultazione sul tema Il libro bianco sulla società cognitiva Il libro bianco della Commissione sulla società cognitiva, redatto da Edith Cresson, svolge indubbiamente un ruolo fondamentale tra le tappe che precedono la dichiarazione di Lisbona. Nel precedente libro bianco di Delors, Crescita, competitività, occupazione, del 1993, viene data la priorità alla riflessione sulle sfide a cui devono far fronte i sistemi di istruzione e formazione europei. Tale riflessione, per lo specifico settore dell istruzione e della formazione, è condotta, in seguito, attraverso due strumenti: un gruppo di riflessione creato nel settembre del 1995 per raccogliere il parere di esperti indipendenti 5 e un libro bianco che permetta di approfondire la questione e presenti proposte concrete di azione per il futuro. Questo libro bianco intitolato Insegnare e apprendere Verso la società conoscitiva è discusso e diffuso nel 1996, durante l anno europeo dell istruzione e 5 Questo gruppo ha prodotto un rapporto intitolato Compiere l Europa attraverso l istruzione e la formazione che sintetizza le riflessioni del gruppo e pone quattro obiettivi prioritari per i sistemi di istruzione e formazione: 1) costruire la cittadinanza europea; 2) rafforzare la competitività europea, 3) mantenere la coesione sociale; 4) utilizzare appieno le possibilità offerte dalla società dell informazione.

9 9 la formazione lungo tutto l arco della vita. Identifica tre motori shock (la società dell informazione, la globalizzazione e la civiltà scientifica e tecnica) che attraversano la società europea, le nuove opportunità di cui sono portatori e i nuovi rischi che essi inducono per le società. Risultato di un lavoro condotto in comune dai servizi del commissario in carica per l educazione, la formazione e la gioventù, Cresson, e quelli dei commissari responsabili per l occupazione, le relazioni industriali e gli affari sociali, questo libro bianco invita a mettere in atto delle politiche per far fronte alla globalizzazione e alle sue conseguenze. Le risposte che i sistemi di istruzione e formazione possono apportare sono di due ordini: la rivalorizzazione della cultura generale e lo sviluppo dell attitudine al lavoro. CINQUE OBIETTIVI DEL LIBRO BIANCO SULLA SOCIETÀ COGNITIVA E PROPOSTE CONCRETE DI AZIONE 1. Innalzare il livello generale delle conoscenze incoraggiando l acquisizione di conoscenze nuove e di nuovi modi più flessibili di riconoscimento delle competenze, compreso quelle non formali (per esempio attraverso la creazione di carte personali delle competenze, la generalizzazione dell ECTS ). 2. Avvicinare la scuola e il lavoro sviluppando l apprendimento in tutte le sue forme (per esempio attraverso la creazione di reti di centri di tirocinio/apprendistato, attraverso la mobilità degli apprendisti/tirocinanti, la realizzazione di uno statuto europeo dell apprendista ). 3. Lottare contro l esclusione (per esempio attraverso la creazione di scuole della seconda chance per i giovani usciti senza qualifica dal sistema educativo e lo sviluppo del servizio volontario europeo). 4. Padroneggiare almeno tre lingue comunitarie (per esempio attraverso la creazione di un bollino europeo di qualità classi europee ). 5. Trattare sullo stesso piano l investimento di capitale e quello destinato alla formazione. Le proposte di questo libro bianco vanno ad interpellare direttamente i sistemi nel loro funzionamento, suscitano dibattiti di fondo e contribuiscono a sensibilizzare l opinione pubblica sull emergenza dell economia del sapere. Suscitano tuttavia delle reticenze. Se non contestano i cinque obiettivi identificati, gli Stati membri giudicano comunque le azioni proposte complesse e difficili da realizzare e invitano a una maggiore flessibilità. Si prosegue la consultazione e la Commissione, al fine di convincere della pertinenza delle sue proposte, dà vita ad esperienze pilota per ciascuno dei cinque obiettivi. Adotta poi, nel maggio 1997, una

10 10 comunicazione 6 che sintetizza i principali messaggi politici generati dai dibattiti che hanno seguito la pubblicazione del libro bianco. Presenta anche le diverse sperimentazioni intraprese sui cinque obiettivi enunciati nel libro bianco. 2.3 Alcune azioni concrete: verso nuovi modi di validazione delle competenze Oltre alle azioni quali l istituzione del servizio volontario europeo, della scuola della seconda chance per i giovani che hanno abbandonato prematuramente il sistema scolastico, di una task-force software didattici e multimedia e la promozione dell insegnamento delle lingue, si comincia a cercare una soluzione concreta alla complessa e dibattuta questione del riconoscimento dell esperienza e delle competenze acquisite in maniera non formale o informale. Le proposte fatte dal libro bianco sullo sviluppo di nuovi modi di validazione delle competenze (carte personali delle competenze, modalità europea di accreditamento delle competenze) suscitano numerosi e ampi dibattiti. Tutto ciò permette una forte sensibilizzazione degli attori in questione su questa problematica indissociabile dalla questione più generale della trasparenza delle qualifiche che figura da tempo nell agenda comunitaria, e che riacquisterà ulteriore importanza nel quadro dei dibattiti sull implementazione dell istruzione e della formazione lungo tutto l arco della vita. Di fatto, la valorizzazione sul mercato europeo di saperi e competenze acquisiti dall individuo durante la propria vita esige che siano attuati nuovi modi di riconoscimento delle competenze. Il libro bianco, inoltre, richiama, per la formazione professionale, a metodi di riconoscimento reciproci equivalenti a quello applicato a livello di istruzione superiore (ECTS). Il Consiglio europeo di Barcellona formula la stessa aspettativa 7 anni più tardi, nel marzo 2002, dimostrando così che i progressi in tale ambito non sono stati sufficienti. Tuttavia, alcuni passi in questo senso sono stati fatti nella seconda metà degli anni 90. Vengono infatti sviluppati diversi strumenti europei che permettono di attestare competenze e qualifiche acquisite attraverso formazioni effettuate nell ambito dell Unione. Si tratta del: Supplemento al certificato per le qualifiche professionali (strumento analogo al supplemento al diploma nell ambito dell istruzione superiore 7 ), 6 Comunicazione della Commissione adottata il 29 maggio 1997, COM (97) 256 finale. 7 Il supplemento al Diploma è un documento allegato a un diploma di studi superiori che ha come obiettivo una migliore trasparenza internazionale e il riconoscimento accademico e professionale delle qualifiche. È stato sviluppato congiuntamente nel periodo dalla Commissione europea, il Consiglio d Europa e l UNESCO-CEPES (Centro europeo per l istruzione superiore). Questo documento deve descrivere la natura, il livello, il contesto, il contenuto e lo status degli studi compiuti dalla persona in questione attraverso la qualifica originale alla quale tale supplemento è allegato. Deve essere privo di qualsiasi giudizio di valore, dichiarazione di equivalenza o suggerimento di riconoscimento. È uno strumento flessibile e non normativo che può essere adattato ai bisogni locali. La sua diffusione gratuita e sistematica a tutti gli studenti è una delle priorità perseguite dal processo di Bologna (vd

11 11 modello europeo del Curriculum Vitae per una presentazione semplice ed efficace delle qualifiche e competenze individuali; Europass- Formazione, 8 concepito come un passaporto europeo che precisa le conoscenze e le esperienze acquisite in contesti formali e non formali. Un nuovo Europass, che integra questi diversi strumenti verrà poi adottato nel LE PRIME TAPPE DEL RAFFORZAMENTO DELLA COOPERAZIONE POLITICA 3.1 Una cooperazione politica alla ricerca di una maggiore continuità Le priorità politiche della cooperazione sono tradizionalmente discusse a livello del comitato dell istruzione e stabilite a livello ministeriale dal Consiglio dei ministri dell istruzione che si riunisce minimo una volta a semestre. Sono frutto di spinte diverse che possono provenire dalla Commissione, dal Consiglio Istruzione stesso, ma anche dal Parlamento europeo o, sempre più spesso, dai capi di Stato o di Governo riuniti in seno al Consiglio europeo. Le successive presidenze dell Unione hanno anche, per lungo tempo, influenzato l agenda politica in base alle loro priorità nazionali, non facilitando sempre lo sviluppo di una continuità nei lavori comunitari. Bisognerà aspettare la fine degli anni 90 perché si esprima con più forza la volontà di andare verso una maggiore coerenza. La prima tappa è superata nel 1999 con l adozione da parte del Consiglio dei ministri dell istruzione di una risoluzione che propone nuovi metodi di lavoro per la cooperazione negli ambiti dell istruzione e della formazione professionale. L importanza ormai accordata all istruzione e alla formazione a livello comunitario esige che la cooperazione politica a livello europeo sia rafforzata e che, per fare ciò, siano definiti nuovi metodi di lavoro per migliorarne la continuità, il funzionamento e l efficacia. Tale approccio, pur costituendo un progresso, resta tuttavia ancora abbozzato in rapporto ad approcci più importanti di coordinamento delle politiche nazionali in altri ambiti, come per esempio quello dell occupazione (vd. paragrafo successivo). I ministri propongono che i futuri lavori si articolino attorno a una programmazione continua, la cosiddetta Rolling Agenda e a temi prioritari. In un primo tempo, i temi ritenuti prioritari sono il ruolo dell istruzione e della formazione nelle politiche dell occupazione, la realizzazione di un istruzione e una formazione di qualità a tutti i livelli e la promozione della mobilità (per progredire nella realizzazione di uno spazio europeo di istruzione e formazione). La Rolling 8 Decisione 51/99/CE del Consiglio, del 21 dicembre 1998, relativa alla promozione di percorsi europei di formazione in alternanza, ivi compreso l'apprendistato. Nel 2003, la Commissione presenterà un rapporto positivo sulla sua attuazione, COM(2002) 214.

12 12 Agenda viene tuttavia molto velocemente sostituita dal nuovo metodo introdotto dal Consiglio europeo di Lisbona nel marzo 2000, il metodo aperto di coordinamento, come strumento per favorire la convergenza delle politiche nazionali verso obiettivi comuni, tramite la condivisione di azioni, esperienze e buone pratiche. 3.2 La strategia europea per l occupazione In seguito al libro bianco Crescita, competitività, occupazione del 1993 che richiamava a una strategia globale comune in materia di occupazione, sono stati presi impegni politici forti in questo senso dai consigli europei successivi (in particolare quello di Essen del dicembre 1994). Nel 1996 viene creato un comitato permanente per l occupazione e il mercato del lavoro. Una sezione specifica (titolo VIII) viene per la prima volta dedicata all occupazione nel trattato di Amsterdam firmato nell ottobre del 1997, sezione che stabilisce una strategia coordinata per l occupazione. Un vertice straordinario sull occupazione si tiene a Lussemburgo nel novembre 1997 e viene lanciata su questa base la strategia europea per l occupazione (SEO), appoggiata fermamente l anno successivo dal Consiglio europeo di Cardiff e da quelli che seguiranno, in particolare il Consiglio europeo di Lisbona del Le politiche nazionali sono, a partire dal 1998, esaminate annualmente sulla base di un rapporto congiunto sull occupazione emanato dalla Commissione europea e dal Consiglio. La pietra angolare di questa nuova strategia è un dispositivo di sorveglianza multilaterale annuale delle politiche nazionali e dei loro risultati sulla base di linee guida e piani di azione nazionali per l occupazione (cfr. Il Consiglio europeo di Lisbona invita il Consiglio Istruzione a contribuire attivamente al processo di Lussemburgo e di Cardiff. Così, a partire dal 2001, il parere dei ministri dell istruzione è tenuto in conto dalla Commissione nell elaborazione delle linee guida annuali per l occupazione che accordano, a partire da questa data, una priorità al lifelong learning. A partire dal 2005, in seguito all esame intermedio della strategia di Lisbona, viene presa la decisione di integrare in un solo documento i grandi orientamenti delle politiche economiche e le linee guida per l occupazione. 3.3 La valutazione della qualità e lo sviluppo di indicatori Segno di una cooperazione che evolve, gli Stati membri accettano poco a poco di affrontare questioni giudicate sensibili. Si tratta principalmente della valutazione della qualità dei sistemi e dello sviluppo di indicatori, questioni fino a quel momento principalmente affrontate da altre istanze, l OCSE in particolare. Bisogna tuttavia attendere i primi anni del 2000 e l impulso dato dal Consiglio europeo di

13 13 Lisbona perché queste questioni, e in particolare quella degli indicatori, acquistino realmente importanza. Per quello che concerne in particolare la formazione professionale, si avverte anche in questo settore sempre più l esigenza di qualità in rapporto alla realizzazione del mercato interno ma anche alle difficoltà persistenti riscontrate dalla maggioranza degli Stati membri in materia di occupazione giovanile. Questa preoccupazione comune traspare specificamente negli anni 90 attraverso 2 testi che il Consiglio adotta rispettivamente nel 1993 e nel 1994 e che insistono sulla necessità di accrescere non solo la qualità ma anche l attrattiva dell istruzione e della formazione professionale. Nel 1995, le sfide per la qualità della formazione professionale sono di nuovo oggetto di dibattito, in seguito all impulso dato dal Consiglio europeo di Essen del dicembre 1994 che insiste sulla promozione degli investimenti nell ambito della formazione professionale per migliorare la situazione dell occupazione. Con il processo di Copenaghen (vd più avanti), la garanzia di qualità diventa una questione prioritaria per l ambito della formazione professionale. La cooperazione politica in materia di indicatori si focalizza all inizio sulla qualità dell istruzione scolastica. La conferenza dei ministri europei dell istruzione di Praga del giugno 1998 invita la Commissione a costituire un gruppo di esperti nazionali, designati dai ministri, per definire un numero di indicatori in materia di qualità dell istruzione scolastica al fine di facilitare la valutazione dei sistemi a livello nazionale. I lavori di questo gruppo di esperti sfociano nella produzione, nel maggio 2000, del Rapporto europeo sulla qualità dell istruzione scolastica 16 indicatori di qualità, presentato alla conferenza dei ministri europei dell istruzione di giugno 2000 (Bucarest). Il rapporto presenta un analisi dei punti di forza e di debolezza di questi indicatori per prevederne un loro rafforzamento e la costruzione di nuovi. Il gruppo di esperti prosegue i suoi lavori e produce, per la riunione dei ministri europei dell istruzione di Bratislava nel giugno 2002, un secondo rapporto questa volta basato su 15 indicatori di qualità in materia di istruzione e formazione permanente. Data la complessità dell ambito, Eurostat garantisce parallelamente un lavoro di fondo sugli aspetti metodologici statistici dell istruzione e formazione permanente nel quadro di una task-force creata nel febbraio 2000 e che presenta un rapporto finale dei suoi lavori all inizio del Nonostante l assenza di un follow-up, questi lavori rappresentano comunque una prima tappa nella riflessione politica in materia di indicatori europei dell istruzione. Il consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 segna una tappa importante anche in questo ambito introducendo il metodo aperto di coordinamento che consacra gli indicatori e i criteri di riferimento europei (benchmarking) come strumenti chiave che permettono di misurare i progressi dell Unione verso gli obiettivi fissati in comune per il 2010.

14 : L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE AL CENTRO DELLA STRATEGIA ECONOMICA E SOCIALE DELL UNIONE PER IL 2010 Importanti eventi per la costruzione dell Europa comunitaria segnano questo inizio di secolo: prima di tutto l adozione nel marzo del 2000 di una nuova strategia economica, sociale e ambientale per l Unione, la cosiddetta strategia di Lisbona; poi l allargamento dell Unione, nel maggio 2004, a 10 nuovi stati membri; infine, l adozione da parte del Consiglio europeo, il 17 e 18 giugno 2004 a Roma, del progetto di trattato che stabilisce una nuova Costituzione per l Europa. In questi anni si verificano anche importanti cambiamenti nell ambito della cooperazione comunitaria in materia di istruzione e formazione, tanto nella sua dimensione politica che a livello di programmi rivolti ai cittadini. La strategia di Lisbona conduce i responsabili di questa cooperazione a definire, per la prima volta nella storia, un quadro di cooperazione politica comune ( Istruzione e formazione 2010 ), che diverrà il punto di riferimento per l insieme delle azioni di istruzione e formazione, e ad adottare un nuovo metodo di lavoro teso a favorire le convergenze dei sistemi. 1. L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE NELLA STRATEGIA DI LISBONA Il Consiglio Europeo di Lisbona fissa un obiettivo molto ambizioso da realizzare entro il 2010: l Unione deve diventare l economia della conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo. Imponendo la scadenza del 2010, il Consiglio europeo forza l azione e stabilisce per tutti i settori interessati una certa esigenza di efficacia e di risultato. Le conclusioni di Lisbona sono dunque qualcosa di più che una dichiarazione politica di portata generale. Si tratta, di fatto, di una strategia coerente che mira a sostenere il processo di riforma e di cambiamento negli stati membri con un obiettivo a medio termine, un metodo di lavoro e di monitoraggio strutturato. Fino ad allora, l occupazione (attraverso la strategia europea per l occupazione SEO) e l economia erano stati i principali settori ad aver sviluppato strategie coordinate a livello comunitario. Facendo dell investimento nella conoscenza uno dei motori del ritorno alla prosperità nell Unione, i capi di Stato e di Governo non possono ormai più prescindere dal ruolo di protagonista dei sistemi di istruzione e formazione.

15 15 I PRINCIPI GUIDA DELLA STRATEGIA DI LISBONA Preparare la transizione verso una economia fondata sulla conoscenza sviluppare una società dell informazione per tutti creare uno spazio europeo della ricerca realizzare il mercato interno e renderlo pienamente operativo rafforzare la competitività e il dinamismo delle Piccole e Medie Imprese sviluppare mercati finanziari efficaci e integrati coordinare le politiche macroeconomiche Modernizzare il modello sociale europeo investendo nelle risorse umane e creando uno stato sociale attivo adattare i sistemi di istruzione e di formazione alla società della conoscenza garantire più posti di lavoro e di migliore qualità modernizzare la protezione sociale favorire l integrazione sociale Realizzazione di questa strategia attraverso il miglioramento dei processi esistenti e un nuovo metodo aperto di coordinamento per diffondere le migliori pratiche e garantire una maggiore convergenza in rapporto ai principali obiettivi dell Unione 1.1 La definizione di un quadro di cooperazione politica Il Consiglio europeo di Lisbona domanda in particolare ai ministri dell istruzione di intraprendere una riflessione generale sugli obiettivi concreti futuri dei sistemi di istruzione basata sulle preoccupazioni e le priorità comuni, pur nel rispetto delle diversità nazionali. Il Consiglio Istruzione adotta, così, il 12 febbraio 2001, e sottopone in seguito al Consiglio europeo di Stoccolma il 23 e 24 marzo 2001, il rapporto Istruzione e formazione in Europa: sistemi diversi, obiettivi comuni per il Il programma di lavoro sugli obiettivi futuri dei sistemi di istruzione e di formazione. Si tratta del primo documento ufficiale che definisce un approccio europeo globale e coerente nei confronti delle politiche nazionali di istruzione e formazione nell Unione europea. In questo rapporto, i ministri dell istruzione si mettono d accordo per la prima volta a livello europeo su obiettivi comuni da raggiungere

16 16 entro il Questi obiettivi, nel numero di 13, sono raggruppati attorno a tre finalità strategiche: 1. qualità/efficacia, 2. accesso 3. apertura. Il Consiglio europeo di Stoccolma approva questo rapporto e domanda che un programma di lavoro dettagliato sia elaborato per garantirne la realizzazione concreta. Quest ultimo è adottato congiuntamente dal Consiglio e dalla Commissione il 14 febbraio A Barcellona, il 15 e 16 marzo 2002, i capi di Stato e di Governo lo approvano e riaffermano i principali obiettivi fissati a Lisbona. L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE PER IL FINALITÀ STRATEGICHE E 13 OBIETTIVI CONCRETI COMUNI rafforzare l efficacia e la qualità dei sistemi attraverso Rendere i sistemi più accessibili attraverso Aprire i sistemi al mondo 1. il miglioramento della formazione degli insegnanti e dei formatori, 2. lo sviluppo delle competenze chiave, 3. l acceso per tutti alle TIC, 4. un maggior numero di laureati nelle materie scientifiche e tecnologiche, 5. l ottimizzazione dell utilizzo delle risorse. 6. lo sviluppo di un ambiente favorevole all apprendimento, 7. una maggiore attrattiva dell istruzione e della formazione, 8. una cittadinanza attiva, pari opportunità e coesione sociale. 9. rafforzando i legami con il mondo del lavoro, la ricerca e la società, 10. sviluppando lo spirito d impresa, 11. migliorando l apprendimento delle lingue straniere, 12. accrescendo la mobilità e gli scambi, 13. rafforzando la cooperazione europea.

17 La realizzazione degli obiettivi comuni fissati per il 2010 Sulla base del programma di lavoro comune in vista degli obiettivi fissati per il 2010, la Commissione crea dei gruppi di lavoro composti da esperti, nominati dagli stati membri, ciascuno per un diverso ambito coperto dai 13 obiettivi. Le raccomandazioni emesse nei primi rapporti di questi gruppi di lavoro (2003/2004) esprimono tutte la necessità di un rafforzamento dell azione nazionale e comunitaria in tutti gi ambiti/obiettivi chiave del programma di lavoro adottato dai ministri dell istruzione nel Si tratta in particolare: di sviluppare le competenze chiave necessarie per vivere e lavorare nella società della conoscenza, di investire nella formazione degli insegnanti e dei formatori per aiutarli ad adeguarsi ai loro nuovi ruoli, di investire di più e meglio nelle risorse umane, di rafforzare l integrazione qualitativa delle TIC, di promuovere le lingue e di sensibilizzare all importanza della diversità linguistica e culturale, di sviluppare la cultura scientifica a partire dalla più giovane età, di accrescere significativamente la mobilità, di sviluppare concretamente l istruzione e la formazione permanente e di renderla accessibile a tutti, di riconoscere e di validare le competenze acquisite in maniera non formale o informale, di sviluppare la cittadinanza attiva, di modernizzare i sistemi di orientamento, ecc. Queste raccomandazioni hanno nutrito la prima comunicazione della Commissione del novembre 2003 sulla realizzazione della strategia di Lisbona e il primo rapporto congiunto del Consiglio e della Commissione pubblicato di lì a poco. Entrambi i documenti esortano gli stati membri ad accelerare il ritmo delle riforme e ad impegnarsi più attivamente nel raggiungimento degli obiettivi comuni fissati. Vengono così definiti, tra il 2002 e il 2004, attraverso questi gruppi o quelli creati nell ambito dell attuazione della dichiarazione di Copenaghen (vd più avanti) diversi quadri di riferimento ( framework ) e documenti di principi europei. Questi vertono su dimensioni essenziali della realizzazione dell Europa della conoscenza e del lifelong learning e permettono di iscrivere lo sviluppo delle politiche nazionali di istruzione e formazione nel contesto europeo. L essere recepiti dalle politiche nazionali sarà certamente un elemento determinante della loro efficacia. In particolare i temi che affrontano sono:

18 18 gli 8 ambiti di competenze chiave indispensabili per vivere e lavorare nella società della conoscenza; le competenze e le qualifiche degli insegnanti e dei formatori; il riconoscimento dell istruzione e della formazione non formali e informali; l orientamento permanente, la garanzia della qualità nell istruzione e formazione professionale; la qualità della mobilità a fini di apprendimento (definizione di una carta europea); miglioramento dell efficacia dei sistemi di istruzione e di formazione. Tali lavori non possono ormai più prescindere da una cooperazione sempre più stretta con gli altri ambiti comunitari interessati dalla strategia di Lisbona. Si tratta degli ambiti che, come l istruzione e la formazione, sono più direttamente interessati dallo sviluppo dell Europa della conoscenza, ossia la ricerca ma anche il lavoro e gli affari sociali. Questa cooperazione vale in particolare per i lavori riguardanti lo sviluppo del lifelong learning, 9 priorità anche dell ambito della strategia europea per l occupazione. Sul tema della mobilità, la Commissione adotta nel 2002 un piano d azione per eliminare gli ostacoli alla mobilità all interno dei mercati del lavoro europeo. Tale piano d azione propone 25 azioni concrete di cui 15 riguardano in particolare l istruzione e la formazione alfine di sviluppare un sistema più trasparente e più agile di riconoscimento delle qualifiche, dei diplomi e dei periodi di studio. Questo piano accolto favorevolmente al Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002, è oggetto di una prima valutazione nel 2004 che riflette i lavori e le analisi della situazione condotti nel quadro del programma Istruzione e formazione 2010 così come i progressi che restano da compiere in particolare per aumentare sostanzialmente la mobilità a fini professionali o educativi. Nel 2004 una direttiva relativa ai diritti dei cittadini dell Unione (compreso lo studente che si muove in Europa per fini di formazione professionale) di circolare e soggiornare liberamente sul territorio dell Unione verrà infine adottata. 1.3 Lo sviluppo di indicatori e benchmarks Strumenti chiave del nuovo metodo di cooperazione lanciato a Lisbona, gli indicatori sono indispensabili al monitoraggio dei progressi compiuti in direzione degli obiettivi che i ministri dell istruzione si sono fissati per il Per le domande che pongono e le differenze che mettono in luce tra i paesi, sono inoltre dei rivelatori di buone pratiche. La questione del benchmarking è tuttavia complessa e molto sensibile per numerosi stati membri che temono in particolare un 9 Una comunicazione congiunta della DG Istruzione e cultura e della DG Lavoro e Affari sociali viene adottata nel 2001 su Realizzare uno spazio europeo dell apprendimento permanente, COM(2001) 678 finale.

19 19 confronto dei risultati dei rispettivi sistemi educativi basati su elementi di natura essenzialmente quantitativa. Data questa complessità, la Commissione crea un gruppo permanente di esperti sugli indicatori e benchmark. La Commissione produce nel 2003 una prima analisi di questi indicatori, in particolare rispetto a cinque obiettivi chiave (benchmark) adottati dal Consiglio nel maggio Questo rapporto fornisce una prima panoramica della situazione dei sistemi di istruzione e formazione in Europa sottolineando gli ambiti in cui gli obiettivi fissati per il 2010 rischiano di essere difficilmente raggiunti senza un impegno maggiore. Si tratta dunque di un documento di riferimento fondamentale per la preparazione della comunicazione del novembre 2003 Istruzione e formazione 2010: l urgenza delle riforme per riuscire la strategia di Lisbona. Aggiornato e arricchito annualmente questo rapporto è chiamato a svolgere un ruolo sempre più importante, in particolare nel quadro della preparazione dei prossimi rapporti biennali al Consiglio europeo sui progressi compiuti verso gli obiettivi comuni del I cinque criteri di riferimento adottati nelle Conclusioni del Consiglio dei ministri europei dell istruzione del maggio 2003 sono dunque una tappa importante: anche se non prescrivono decisioni da prendere da parte dei governi, possono ispirare le politiche nazionali.

20 20 I CINQUE LIVELLI DI RIFERIMENTO DEL RENDIMENTO MEDIO EUROPEO CHE L UNIONE DOVREBBE RAGGIUNGERE ENTRO IL ) Abbandono scolastico prematuro: è necessario ridurre la percentuale di persone che lasciano prematuramente l istruzione scolastica e ci si prefigge l obiettivo di ridurre la percentuale di abbandoni scolastici almeno al 10%; 2) Matematica, scienze, tecnologie: si rileva che esiste una carenza di scienziati specializzati e un disequilibrio tra i sessi, a svantaggio delle donne sul numero di laureati in questo settore e ci si prefigge l obiettivo di aumentare almeno del 15% il totale dei laureati in matematica, scienze e tecnologie, diminuendo, nel contempo, la disparità di genere; 3) Completamento del ciclo di istruzione secondaria superiore: per partecipare con successo alla società della conoscenza, è necessario poter disporre degli elementi di base forniti da questo livello di istruzione e ci si prefigge, pertanto, l obiettivo di arrivare almeno all 85% dei ventiduenni che abbiano completato tale ciclo di istruzione; 4) Competenze di base: ai fini dell occupazione, dell inclusione, dell apprendimento permanente, della realizzazione e dello sviluppo personali, ci si prefigge di ridurre la percentuale dei quindicenni con scarse capacità di lettura almeno del 20% rispetto all anno 2000; 5) Apprendimento permanente (lifelong learning): per massimizzare il proprio sviluppo personale, mantenere e migliorare la propria posizione professionale, è necessario che tutti aggiornino e integrino in maniera continua le proprie conoscenze, competenze e capacità. Ci si prefigge, pertanto, di innalzare almeno al 12.5% la partecipazione degli adulti in età lavorativa (25-64 anni) all apprendimento permanente. La fine dell anno 2004 è stata caratterizzata da un ulteriore produzione di strumenti comunitari di valutazione. La Commissione europea ha, infatti, pubblicato un documento di lavoro, dal titolo New indicators on Education and Training, nel quale presenta proposte per il miglioramento della qualità e della comparabilità degli indicatori esistenti. In particolare, si evidenzia la necessità di raccogliere nuovi dati di base, soprattutto sui risultati degli alunni, partendo dal presupposto che, proprio l assenza di tali dati, ha reso difficili i lavori dei diversi gruppi di esperti riuniti nel corso degli ultimi cinque anni dalla Commissione per l esame di possibili ulteriori indicatori.

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