S T U D I O L E G A L E A S S O C I A T O

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1 S T U D I O L E G A L E A S S O C I A T O FINOCCHIARO FORMENTIN SARACCO Corso Re Umberto, TORINO Tel r.a. Fax AV V. G I A N N I M A R I A S A R A C C O AV V. A N T O N I O F I N O C C H I A R O AV V. L A U R A F O R M E N T I N AV V. D AV I D E F I N O C C H I A R O AV V. S T E FA N I A P E D A C E AV V. FA B R I Z I O C O L A S U R D O AV V. M A R I A A N T O N I E T TA D A M AT O AV V. S E R E N A M A R I N O D O T T. E D O A R D O F E R R E R O AV V. B R U N A B R U N I ALESSANDRIA, C.SO CAVALLOTTI 68 TEL FAX Torino, 25 agosto 2015 Consorzio degli Enti Locali della Valle d Aosta alla c.a. preg.mo dott. Alessandro Casiraghi OGGETTO: immobili inagibili modalità di applicazione dell'imu parere Deve in primo luogo premettersi che, già in base all'articolo 59, comma 1, lettera h) del decreto legislativo 446/1997, in materia di ICI, i Comuni potevano introdurre nel regolamento la riduzione dell'imposta sui fabbricati inagibili, qualora il degrado del fabbricato non fosse superabile con interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria. Nel caso di adozione di tale disposizione, l'imposta doveva essere ridotta alla metà solo se sussistessero le condizioni previste nel regolamento di inagibilità o inabitabilità. I medesimi principi debbono considerarsi per l'imu e come avveniva per l Ici (articolo 8 del Dlgs 504/1992), l'inagibilità e la inabitabilità debbono considerarsi equiparate, come si dirà meglio in seguito. Deve generalmente comunque considerarsi l'immobile inagibile qualora vi siano carenze o cedimenti strutturali. L inabitabilità invece è legata alla mancanza dei requisiti di legge che un edificio deve avere per poter essere abitato (c.f.r. D.M Sanità 5 luglio 1975). Il comma 3 dell articolo 13, D.L. n. 201/2011 (come modificato ed integrato dall'articolo 4, comma 5, lettera b), del D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla Legge 26 aprile 2012, n. 44) infatti recita: 3) La base imponibile dell'imposta municipale propria e' costituita dal valore dell'immobile determinato ai sensi dell'articolo 5, commi 1, 3, 5 e 6 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e

2 dei commi 4 e 5 del presente articolo. La base imponibile e' ridotta del 50 per cento: a) per i fabbricati di interesse storico o artistico di cui all'articolo 10 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; b) per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili e di fatto non utilizzati, limitatamente al periodo dell'anno durante il quale sussistono dette condizioni. L'inagibilita' o inabitabilita' e' accertata dall'ufficio tecnico comunale con perizia a carico del proprietario, che allega idonea documentazione alla dichiarazione. In alternativa, il contribuente ha facolta' di presentare una dichiarazione sostitutiva ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, rispetto a quanto previsto dal periodo precedente. Agli effetti dell'applicazione della riduzione alla meta' della base imponibile, i comuni possono disciplinare le caratteristiche di fatiscenza sopravvenuta del fabbricato, non superabile con interventi di manutenzione. La norma sembra doversi interpretare nel senso che sia dichiarato inagibile, o inabitabile, alternativamente, ai fini IMU, quell immobile le cui caratteristiche di fatiscenza non siano superabili con interventi di manutenzione (ordinaria o straordinaria). Il Comune di La Salle con proprio regolamento ha disciplinato all' art. 14 le previsioni di cui alla lettera b della citata disposizione di legge nel seguente modo: Art. 14 Riduzione dell imposta per i fabbricati inagibili o inabitabili 1. La base imponibile, sia per la componente comunale che per quella erariale, e ridotta del 50% per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili e di fatto non utilizzati, limitatamente al periodo dell anno durante il quale sussistono tali condizioni. 2. Nel caso di unita immobiliare adibita ad abitazione principale e delle relative pertinenze che siano dichiarate inagibili o inabitabili e di fatto non utilizzate, l imposta deve ritenersi dovuta nell importo ridotto al 50% di quello risultante dall applicazione della rendita catastale, per tutto il periodo dell anno durante il quale sussistono tali condizioni, sulla base dell aliquota ordinaria introdotta dal Comune. 3. Ai fini della presente norma, sono considerati inagibili o inabitabili i fabbricati che, di fatto non utilizzati, presentano un degrado fisico sopravvenuto (fabbricato diroccato, pericolante, fatiscente) e inidonei all uso cui sono destinati, per ragioni di pericolo all integrita fisica o alla salute delle persone, non superabili con interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria di cui all art. 3, comma 1, lettere a) e b) D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, ovvero che siano riconosciuti tali con provvedimento dell Autorita sanitaria locale. 4. Costituisce indice della situazione di inagibilita o inabitabilita, ai soli fini tributari, la sussistenza di una o piu delle seguenti caratteristiche: - strutture orizzontali (solai e tetto di copertura) con gravi lesioni che possono costituire pericolo a cose o persone, con rischi di crollo; - strutture verticali (muri perimetrali o di confine) con gravi lesioni che possono costituire pericolo e possono far presagire danni a cose o persone, con rischi di crollo parziale o totale; 2

3 - edifici per i quali e stata emessa ordinanza sindacale di demolizione o ripristino atta ad evitare danni a cose o persone; - mancanza delle scale di accesso. 5. Costituisce allo stesso modo indice della situazione di inagibilita o inabitabilita, ai soli fini tributari, la mancanza congiunta degli impianti elettrico, idrico e sanitario. 6. Non e invece considerata condizione di inagibilita o inabitabilita la sola assenza dell allacciamento elettrico ed idrico.. omissis Il Comune ha regolamentato il caso, individuando anche una ipotesi che sembrerebbe prima face estranea alla disciplina di legge: il caso di mancanza simultanea di impianti elettrici, idrici e sanitari(articolo 14, comma 5, del Regolamento ). La norma di legge è comunemente interpretata nel senso che il riferimento sia alla manutenzione sia ordinaria che straordinaria, è quello di cui alle lettere a) e b) della legge 5 agosto 1978, n. 457 (fattispecie ora disciplinate dall art. 3 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), recante il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. Non si ha conoscenza del Regolamento urbanistico Edilizio di codesto comune e deve perciò aversi richiamo ai principi generali dell'ordinamento in materia Premesso ciò: - non sono inagibili gli immobili risolvibili con interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria; - sono inagibili gli immobili risolvibili solo con interventi diversi e più gravi : interventi di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia ovvero di ristrutturazione urbanistica (anch essi definiti dal citato D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, nuovo T.U. edilizia); purché ovviamente sussista l altra condizione imposta dalla norma, che non siano in fatto utilizzati. Nello specifico ai sensi dell'art. 3 del già citato T.U. Si definiscono a) "interventi di manutenzione ordinaria", gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti...;b) "interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. c) "interventi di restauro e di risanamento conservativo", gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio; d) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante 3

4 un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente; Nella categoria degli "interventi di restauro o di risanamento conservativo", per i quali non occorre concessione, possono essere annoverate soltanto le opere di recupero abitativo, che mantengono in essere le preesistenti strutture, alle quali apportano o un consolidamento o un rinnovo di elementi costitutivi, anche attraverso l'inserimento di nuovi impianti. Occorre, però, che complessivamente siano rispettate tipologia, forma e struttura dell'edificio medesimo: la demolizione o il crollo dell'intero fabbricato non consente la sua ricostruzione, senza la necessaria verifica da parte dell'autorità amministrativa nell'ambito del procedimento concessorio e nel rispetto della normativa urbanistica vigente al momento del rilascio del provvedimento abilitativo. Questo principio di diritto è stato recentemente ribadito dalla sezione III della Corte di cassazione con la sentenza n. 1978/2015 depositata il 16 gennaio Potrebbe ritenersi, quindi, che le previsioni individuate nella norma regolamentare possano essere ricomprese negli interventi di restauro e di risanamento conservativo come sopra descritti. Tali interventi sono quelli fatti per la conservazione dell edificio e per assicurarne la funzionalità (per esempio, consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi costitutivi dell edificio, inserimento di elementi accessori e di impianti necessari) (C.f.r. Agenzie Fiscali guida alle ristrutturazioni edilizie dicembre 2013) ) Il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza 17 dicembre 1996 n ha sostenuto addirittura che Gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell ambito della ristrutturazione edilizia. In altre parole, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi, ovvero l ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d uso esistente. Anche in questi casi si configura il rinnovo degli elementi costitutivi dell edificio ed un alterazione dell originaria fisionomia e consistenza fisica dell immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell edificio e la distribuzione interna della sua superficie (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 18 ottobre 2002 n. 5775; 4

5 Consiglio di Stato, sez. V, 23 maggio 2000 n. 2988). : Una "ristrutturazione" nei termini definiti dall art. 31 comma 1 lett. d) della legge 5 agosto 1978 n. 457, si configura tale quando l immobile sul quale si lavora resta immutato non solo nella forma, nel volume e nell altezza, ma quando i lavori effettuati sono di lieve entità. Come evidenziato analiticamente dal Comune, le opere assentite con la concessione in sanatoria non sono state, invece, di modesta entità, consistendo in "nuove forature e tamponatura di entrata", nel completo rifacimento degli impianti elettrico, idrosanitario, di riscaldamento e condizionamento e nella demolizione di parte del muro divisorio tra le originarie distinte unità immobiliari in questione, con conseguente accorpamento delle stesse. Trattasi, pertanto, di opere di ristrutturazione la cui disciplina sul piano edilizio, non è, pertanto, dissimile da quelle di cui all art. 31 lett. b) della legge 457/1978, che considera lavori di manutenzione straordinaria le modifiche rivolte a rinnovare e sostituire le parti anche strutturali degli edifici o a realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari o tecnologici, purché non ne siano alterati i volumi, le superfici e, soprattutto, la destinazione d uso Può quindi sostenersi che la previsioni regolamentari di cui all'art. 14 comma 5 non siano da ricomprendersi tra le manutenzioni ordinarie e straordinarie, trattandosi, nella eventualità di ricostituire negli immobili de quo impianti e servizi ex novo In merito al quesito sulla prevalenza della definizione tributaria o di quella edilizia /civilistica) della inagibilità o dell'abitabilità ai fini della applicazione della riduzione de quo si ritiene che la definizione tributaria rinvii implicitamente alla definizione in materia edilizia. Ferma restando la chiarezza del Regolamento e la sua vigenza il problema deve inquadrarsi, come detto, nel chiarire la legittimità dello stesso in quanto, come noto, non puo' esorbitare dai limiti della normativa primaria non solo ai sensi della norma citata in materia di IMU ma per i principi individuati dall'art. 52 del D.Lgs. 446/1997. La Corte di Cassazione sezione I, con sentenza 14 dicembre 1991, n ha stabilito, infatti, che in materia di agevolazioni ed esenzioni tributarie non è consentita l'applicazione analogica delle norme di favore. Anche il Ministero delle finanze - Dipartimento delle entrate - Direzione centrale fiscalità locale, con risoluzione del 19 novembre 1993, n. 585, ha precisato che le disposizioni di esenzione fiscale 'non sono suscettibili di applicazione analogica, al pari di qualsiasi altra disposizione di carattere agevolativo. In linea con la citata prassi ministeriale si è poi espressa anche la Corte di Cassazione, sezione tributaria, con sentenza del 20 maggio 2005 n Il Comune con la propria potestà regolamentare non è quindi legittimato ad introdurre alcun tipo di esenzione o riduzione ulteriore rispetto a quelle previste dal legislatore statale, considerando che in tal modo si andrebbero a superare i limiti stabiliti dall'art. 52 del D.lgs. 446/1997 relativamente sia alla soggettività passiva, sia alla individuazione delle superfici e delle fattispecie imponibili. Il tema quindi è se il regolamento sia legittimo e quindi se la realizzazione di tutti impianti elettrico, idrico e sanitario costituisca intervento di manutenzione straordinaria o invece rientrino nelle 5

6 altre più gravi tipologie di intervento sopra citate, cosa che, ad avviso di chi scrive, può ragionevolmente potersi sostenere. Solo in tale ultimo caso il regolamento, in questa interpretazione, sarebbe legittimo. Infatti se l immobile fosse oggetto di manutenzione ordinaria o straordinaria, detto fabbricato non potrebbe essere considerato inagibile o inabitabile ai fini IMU, perché la fatiscenza sarebbe superabile con i citati interventi di manutenzione. In tal caso, quindi, sarebbe invece necessario applicare il criterio generale previsto dal comma 4 dello stesso art.13 che prevede, per i fabbricati iscritti in catasto, che il valore sia costituito da quello ottenuto applicando all ammontare delle rendite risultanti in catasto, vigenti al 1 gennaio dell anno di imposizione, rivalutate del 5%, ai sensi dell art. 3, comma 48, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, i moltiplicatori catastali. A tale base imponibile non potrebbe quindi applicarsi l agevolazione prevista per i fabbricati inagibili e, quindi, non potrebbe ridursi la base imponibile al 50 per cento; se l immobile, invece è oggetto di interventi di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia ovvero di ristrutturazione urbanistica, detto fabbricato, in presenza delle ulteriori condizioni previsti dalla legge, può essere considerato inagibile o inabitabile e ad esso può applicarsi la riduzione de quo. L ultimo periodo a del citato articolo 13, comma 3 D.L. n. 2012/2011, prevede che: Agli effetti dell'applicazione della riduzione alla meta' della base imponibile, i comuni possono disciplinare le caratteristiche di fatiscenza sopravvenuta del fabbricato, non superabile con interventi di manutenzione; non distingue inagibilità ed inabitabilità, prevede solo la condizione della fatiscenza non superabile con interventi di manutenzione. Tale mancanza di di distinzione è in linea con le previsioni della L.59/1997 Bassanini in quanto l'art. 24 del T.U. 380/2001 riduce ad unità i termini di agibilità ed abitabilità anche ai fini di interventi che possano influire sulle condizioni di igiene, salubrità, sicurezza ed energia. Non c è più quindi alcuna differenza tra i due termini, poiché il legislatore ha eliminato il duplice riferimento terminologico, scegliendo il più ampio termine di agibilità. In tempi relativamente recenti, anche il Tribunale amministrativo del Lazio ha confermato questa impostazione con la sentenza n. 180 del 12 gennaio I giudici amministrativi scrivono che il legislatore ha provveduto a ricondurre ad unità i termini di agibilità edilizia e abitabilità spesso utilizzati indifferentemente nella normativa precedente. La citata sentenza, poi, specifica che le due espressioni (abitabilità e agibilità edilizia, n.d.r.), se pur diversamente utilizzate, erano di fatto omogenee e non richiedevano procedimenti amministrativi diversi.a dimostrazione di quanto detto, i giudici notano come il corredo di documenti e le indagini tecniche preliminari per il rilascio dell agibilità edilizia o dell abitabilità non cambiavano anche in presenza di immobili a destinazione differente fatta salva, ovviamente, l esigenza di valutare la presenza di requisiti igienico-sanitari diversi in ragione dell uso previsto. Premesso quanto esposto si rileva che svariati comuni nei propri regolamenti hanno previsto quale esenzione speciale non solo la mancanza ma addirittura anche l'inefficienza di tutti gli impianti. Ad avviso di chi scrive la semplice inefficienza costituirebbe una violazione dei principi di legittimità richiamati ed un palese eccesso della potestà regolamentare e correttamente Codesto Comune al comma 6 dell'art. 14 ha voluto escludere dalla fattispecie prevista per la riduzione la semplice mancanza dell'allacciamento elettrico 6

7 ed idrico. Infatti, già ai fini ICI tra i presupposti dell inagibilità la giurisprudenza ha più volte chiarito come fosse necessario verificare l inutilizzabilità effettiva del fabbricato e come l assenza di fornitura di acqua e energia elettrica non potesse considerarsi sufficiente per usufruire dell agevolazione. (Cassazione, 661/2005). (c.f.r. anche Cassazione sentenza n del 27/02/2002 in materia di TARSU) In conclusione possono quindi considerarsi legittime le previsioni della riduzione speciale previste dal Comune ai commi 5 e 6 dell'art. 14 del regolamento qualora le fattispecie siano accertate e certificate ai sensi della normativa vigente e qualora concorrano ovviamente tutti gli altri requisiti previsti dalle norme di legge. Va, infine, ricordato, che le suddette disposizioni non potranno avere comunque riferimento ed applicazioni alle unità immobiliari c.d. collabenti. Al riguardo si cita la nota IFEL Istituto per la finanza e le economie locali 28 novembre Le unità collabenti, classificate catastalmente in categoria F/2 sono quelle unità immobiliari (diroccate, in disuso, ruderi, non utilizzate) totalmente o parzialmente inabitabili. Dal punto di vista catastale non è consentito dichiarare unità collabenti partendo da unità già denunciate. Si può presentare una unità immobiliare con questa categoria solo con documenti di accatastamento, mai di variazione. La norma IMU non cita esplicitamente dette unità. Le unità collabenti, poiché non produttive di reddito e quindi prive della rendita catastale, non risultano, in quanto tali, tra gli oggetti dell IMU. Tuttavia si pone l esigenza di verificare se, in tale situazione, ricorrano i presupposti per l applicazione dell imposta di che trattasi. Le aree su cui insistono i fabbricati diruti possono, in relazione alla normativa edilizia ed urbanistica, essere suscettibili di edificabilità nel senso espresso dalla lettera b) dell art.2, del decreto legislativo n.504/1992. Ovvero è da intendersi area fabbricabile l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi. Si rileva che sovente, proprio la presenza di fabbricati diruti può costituire presupposto all edificabilità dell area, quando sia ammissibile il recupero della cubatura degli edifici. L'imposta è dovuta in riferimento all'area di sedime, se la stessa mantiene la caratteristica di area fabbricabile. In tal senso si è espresso il Ministero delle Finanze nelle risoluzioni 19 settembre 1992 protocollo 7/2090, 30 ottobre 1992 protocollo 7/2186 e 12 dicembre 1992 protocollo 9/117. *** Tanto esposto, si ritiene di avere sostanzialmente effettuato l attività di studio assegnata; il presente parere, potrà essere oggetto di ulteriori precisazioni anche fornendo ulteriore e specifica documentazione e ringraziando per la fiducia accordata, si porgono nel contempo i più cordiali saluti. avv. Antonio Finocchiaro avv. Alessio Foligno 7