Deliberazione n. SCCLEG/24/2010/PREV

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1 Deliberazione n. SCCLEG/24/2010/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione Centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 21 ottobre 2010 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e le successive modifiche; visto il decreto in data 4 agosto 2010 (C.d.c. n. 2064/2010), emanato dal Ministro dell economia e delle finanze, con il quale è stato approvato, ai sensi dell articolo 14, comma 13 bis del decreto legge 31

2 2 maggio 2010, n.78, convertito con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.122, l accertamento del debito del Comune di Roma, risultante dal Documento predisposto dal Commissario straordinario del Governo; vista la nota prot. n. 1751/8 dell 8 ottobre 2010 con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri economico- finanziari, in base alla relazione del magistrato istruttore, ha richiesto il deferimento alla sede collegiale dell atto sopra citato; vista l ordinanza in data 13 ottobre 2010 con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità ha convocato il Collegio per il giorno 21 ottobre 2010 per l esame della questione proposta; vista la nota n. 363/P del 13 ottobre 2010 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell economia e delle finanze (Ufficio di Gabinetto, Dipartimento del Tesoro e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato); uditi il relatore, Consigliere dott. Angelo Buscema e, in rappresentanza del Ministero dell economia e delle finanze, Dipartimento del Tesoro, il dott. Stefano Scalera, il dott. Maurizio Mauri e il dott. Giorgio Graziosi e del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, il dott. Vincenzo Ambrosio e il dott. Fabrizio Corbo. Ritenuto in FATTO 1. Con il provvedimento in oggetto è approvato, ai sensi dell articolo 14, comma 13 bis del decreto legge 31 maggio 2010, n.78, convertito con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.122, l accertamento del debito del Comune di Roma, risultante dal Documento predisposto

3 3 dal Commissario straordinario del Governo. Il piano di rientro dall indebitamento del Comune di Roma, redatto dal Commissario straordinario in data 30 settembre 2008, integrato in data 22 ottobre 2008, era stato approvato, ai sensi dell art.78, comma 4, del decreto legge 25 giugno 2008 n.112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008 n.112, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 dicembre 2008, registrato dalla Corte dei conti (reg.n.12, foglio 390). Il decreto legge 25 gennaio 2010, n.2, convertito con la legge n.42/2010 ha previsto (art.4, comma 8 bis) che il Commissario del Governo, non più individuato nella persona del Sindaco di Roma, proceda alla definitiva ricognizione della massa attiva e passiva da computare nel piano di rientro; è stata, di fatto, abrogata la disposizione di cui al comma 2 dell art.2 del D.P.C.M. del 5 dicembre 2008 che prevedeva una delibera annuale di assestamento del piano. Ai sensi dell art.14, comma 13, del citato decreto legge n. 78/2010, il Commissario straordinario è tenuto a procedere all accertamento definitivo del debito per redigere successivamente il piano di rientro delle passività pregresse del Comune di Roma, aggiornato in termini di crediti certi, liquidi ed esigibili, alla data del 26 luglio 2010, documento questo da approvare con decreto del Ministro dell economia e da allegare al contratto da stipulare con la Cassa Depositi e Prestiti per finanziare la copertura di spesa. 2. In sede di esame del provvedimento, l Ufficio ha formulato il rilievo n. 361 del 1 settembre 2010 chiedendo chiarimenti sulle motiva-

4 4 zioni giuridiche per le quali il provvedimento stesso fosse stato sottoposto a controllo preventivo, chiedendo di precisare in quale delle tassative ipotesi previste dall art.3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20, potesse essere inquadrato. 3. Con risposta del 22 settembre 2010 l Amministrazione ha rappresentato che il decreto in argomento costituisce uno degli atti fondamentali, insieme al decreto ministeriale di approvazione, del piano di e- stinzione del debito stesso (in corso di predisposizione); i predetti atti determinano entrambi, il primo nell accertamento complessivo del debito, il secondo nel relativo piano dei pagamenti, un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato a decorrere dall esercizio finanziario 2011 e per gli anni successivi. La stessa Amministrazione ha richiamato le disposizioni contenute nei commi 14 e 15 del predetto articolo che prevedono l istituzione di due fondi, rispettivamente di euro 300 milioni e di euro 200 milioni annui, occorrenti a far fronte agli oneri derivanti dall attuazione del suddetto Piano di rientro; in particolare, il Documento di accertamento del debito contiene anche il flusso programmato di entrate ed uscite connesse alla gestione commissariale, fissate nel relativo piano di estinzione, vincolando il bilancio dello Stato per la copertura degli oneri in funzione del debito netto risultante. Per tali ragioni l Amministrazione ha ritenuto di sottoporre il decreto in questione al controllo preventivo della Corte, ai sensi dell art.3, comma 1, lettera c) della legge n.20/1994 (che, come è noto, comprende atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione compor-

5 5 tanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie ). 4. La stessa Amministrazione ha precisato di ritenere il decreto ministeriale di approvazione dell accertamento definitivo del debito, insieme all approvazione del piano di estinzione del debito, come determinante strumento di attuazione del piano di rientro originario, essendo preordinato il primo ad accertare l entità effettiva (in termini di certezza, liquidità ed esigibilità) della massa passiva ed il secondo, con il piano dei pagamenti, l impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato. Dalla natura e dal contenuto dei predetti atti l Amministrazione trae la convinzione di dover sottoporre alla Corte anche il provvedimento in questione con i relativi allegati, in modo da consentire il completo e- spletamento dell attività di controllo, anche in considerazione del fatto che il precedente decreto di approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 dicembre 2008 era stato ammesso al visto della Corte. 5. La risposta fornita dall Amministrazione non è sembrata idonea a superare le perplessità dell Ufficio con riferimento alla sottoponibilità al controllo preventivo di legittimità nell ambito delle tassative disposizioni di cui all art.3 della legge n.20 del Per le ragioni sopra esposte, l Ufficio ha proposto di deferire la questione all esame del Collegio. I rappresentanti dell Amministrazione hanno ulteriormente ribadito le considerazioni svolte in sede di risposta alla nota istruttoria. In particolare, è stato sottolineato che il provvedimento all esame della Sezione fa parte di un procedimento complesso che comprende atti tutti sottoposti al controllo preventivo della Corte e che costituisce il

6 6 presupposto per i successivi atti del procedimento. Ha, inoltre, sostenuto la non tassatività delle fattispecie di cui all art.3, comma 1, della legge n.20 del 1994 per la sottoposizione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, richiamando, in proposito, quanto emerge, in modo analogo, dalla giurisprudenza dei giudici tributari. DIRITTO La Sezione è chiamata a decidere se l atto all esame - concernente l accertamento del debito del Comune di Roma- rientri tra quelli per i quali è previsto il controllo preventivo di legittimità di cui all art.3, comma 1, della legge n.20 del Premessa la considerazione della particolarità della normativa specifica riguardante la procedura di accertamento del debito del Comune di Roma, che in sostanza prende atto di una situazione di dissesto dell ente locale in questione, senza tuttavia procedere alla sua esplicita dichiarazione, con i consequenziali adempimenti procedurali, ritiene la Sezione che, in base agli atti e alle dichiarazioni rese dai rappresentanti dell Amministrazione alla pubblica adunanza, il provvedimento di accertamento del debito non rientra tra le fattispecie previste nelle disposizioni di cui alla richiamata norma, e ciò sia in relazione ad un esame letterale, sia con riferimento al contenuto dell atto inviato all esame della Corte. Difatti, l atto di accertamento del debito del Comune di Roma non rientra tra quelli previsti dall art.3, comma 1, lettera c) della legge n.20/1994, che, come è noto, comprende atti normativi a rilevanza e- sterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attua-

7 7 tivi di norme comunitarie ; più precisamente, l atto di accertamento non costituisce atto normativo, ovvero un atto generale attuativo di norme comunitarie e neanche un atto di programmazione generale. La tassatività delle fattispecie di cui al citato art.3, comma 1, è stata affermata con coerenza e continuità dalla giurisprudenza di questa Sezione (tra le altre, deliberazione n.9/2005) e va qui riaffermata, anche in relazione a quanto recentemente affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.172 del 13 maggio Osserva il Collegio che sulla tematica dell assoggettamento degli atti al controllo preventivo della Corte dei conti ai sensi dell art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, possono insistere margini di opinabilità, attesa la necessaria interpretazione che le singole disposizioni (tra le quali quella di cui alla lett. c) contenute nella norma surriferita richiedono e rilevato, nel contempo, il contenuto atipico dei provvedimenti emessi sovente dall Amministrazione che non consente una loro puntuale collocazione sistematica. Proprio per i motivi suesposti, uno dei momenti fondamentali del controllo preventivo di legittimità riguarda la pregiudiziale valutazione volta a stabilire se un determinato atto rientri o meno in una delle tipologie tassativamente previste dal ripetuto art.3, comma 1 della legge 20/1994. Nel quadro di un esame condotto in spirito di ossequio alla legge, più volte la Corte ha ritenuto che determinati atti, pur trasmessi per il controllo, non fossero da assoggettare al medesimo, perché non ascrivibili ad alcuna delle tipologie tassativamente previste; per converso, e

8 8 nel medesimo spirito, la Corte ha ripetutamente esercitato il suo poteredovere di dichiarare soggetti a controllo di legittimità atti che non le e- rano stati trasmessi, allorché ha ritenuto che gli stessi, anche indipendentemente dal loro nomen iuris, rientrassero in una delle tipologie indicate dal ripetuto art. 3, comma 1 della legge 20/1994. Venendo quindi al contenuto dell atto inviato all esame della Corte, osserva la Sezione che esso, come peraltro affermato dagli stessi rappresentanti dell Amministrazione alla pubblica adunanza, non ha autonomia concreta e costituisce atto prodromico al successivo Piano di rientro, che invece rientra tra quelli da sottoporre al controllo preventivo di legittimità. Difatti, si tratta di un atto di approvazione dell attività di ricognizione e accertamento del debito pregresso del Comune di Roma alla data del 26 luglio 2010, e costituisce un aggiornamento rispetto alla rilevazione del piano originario di rientro, approvato il 5 dicembre Osserva il Collegio che, mentre il già citato D.P.C.M. del 5 dicembre 2008 positivamente sottoposto al controllo preventivo di questa Corte- aveva un ampio contenuto prescrittivo e descrittivo di procedure ed adempimenti, il decreto in questione costituisce un mero atto di accertamento del debito, il cui esame rientra nella competenza della Sezione regionale di controllo per il Lazio nell ambito della valutazione della gestione e dell equilibrio finanziario del Comune di Roma, non avente neanche carattere di definitività, ma suscettibile di ulteriori modifiche e di rettifiche. Difatti, secondo la previsione di cui al comma 2 dell art.1 del de-

9 9 creto in argomento potrebbero essere emanati, sempre su richiesta motivata e documentata del Commissario straordinario, successivi decreti per eventuali aggiornamenti del debito. Per le considerazione sopra esposte ritiene il Collegio che il provvedimento in questione non sia sottoponibile al controllo preventivo di legittimità, non rientrando per il suo contenuto in alcuna delle fattispecie previste dall art.3,comma 1, della legge n.20 del P.Q.M. La Sezione dichiara non esservi luogo a pronuncia trattandosi di atto non soggetto al controllo preventivo di legittimità. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Angelo Buscema Depositata in Segreteria in data 12 novembre 2010 Il Dirigente Dott.ssa Paola Lo Giudice