nell ambito dei progetti per attività formative cofinanziate dal FSE, dallo Stato e dalla Regione Puglia POR PUGLIA

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1 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari nell ambito dei progetti per attività formative cofinanziate dal FSE, dallo Stato e dalla Regione Puglia POR PUGLIA nonchè dal Programma Operativo FSE Puglia , Asse I Adattabilità Rapporto Finale di Valutazione GRUPPO DI LAVORO 1 Responsabile del Progetto Nunzio Mastrorocco IPRES Vincenzo Santandrea IPRES Francesco d Ovidio Università degli Studi di Bari Iary Goffredo - IPRES Rosanna Squicciarini Regione PUGLIA 1 Le tavole di frequenza sono stata realizzate da Nunzio Mastrorocco, Iary Goffredo, Alessandro Lombardi. La ricognizione normativa è stata realizzata da Nunzio Mastrorocco, Roberta Garganese, Iary Goffredo. 1

2 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari INDICE 0. Executive Summary 6 I^ P a r t e ANALISI DI CONTESTO I. Premessa 16 I.1. Introduzione 17 I.1.1. Breve cronistoria del profilo OSS 19 I.2. Le competenze degli OSS nella normativa nazionale ed in quella di alcune regioni 20 I.2.1. Un analisi normativa di dettaglio: i casi di Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana 24 I Regione Emilia Romagna 25 I Regione Lombardia 27 I Regione Piemonte 35 I Regione Toscana 40 I.3. Il contesto normativo di riferimento della Puglia 44 I.4. Oggetto delle attività di valutazione 45 I.5. Il percorso delle misure realizzate in Puglia ed oggetto della presente valutazione 45 I.5.1. Avviso pubblico n. 3/2007. D.D. 858/07 45 I.5.2. Avviso pubblico n. 11/2007: mis. 3.2, mis D.D. 257/08 47 I.5.3. Avviso pubblico n. 1/2009. D.D. 541/09 50 I.5.4. Avviso pubblico n. 12/2009. D.D. 1015/09 51 I.5.5. Avviso pubblico n. 1/2010. D.D. 2168/10, 806/11, 869/11, 2097/1, 39/ I.5.6. Un confronto sinottico dei costi standard unitari per allievo 54 I.6. Preliminari analisi desk e di scenario 55 I.6.1. Puglia: il contesto occupazionale generale in materia socio-sanitaria 56 I Cenni sul lavoro sommerso 60 I.6.2. Puglia: la lettura dei dati attinenti i corsi di formazione per Operatori Socio Sanitari 61 I Analisi statistica dei dati 68 I Analisi comparativa per rendimento e status occupazionale 71 2

3 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari I Livello di attrattività dei corsi e propensione alla mobilità dei corsisti 76 I Rendimento, assenza e mobilità a confronto 79 II^ P a r t e IL PROCESSO DI VALUTAZIONE II. Premessa 86 II.1. Introduzione ai contenuti valutativi 86 II.1.1. Analisi delle competenze acquisite 86 II.1.2. Analisi dei sistemi formativi implementati 87 II.1.3. Impatto sulla qualità del servizio erogato dalle strutture 87 del servizio socio-sanitario regionale II.1.4. Analisi della domanda di lavoro per le figure oggetto di 88 formazione II.2. Fonte dei dati 88 II.3. Introduzione alla metodologia statistica concernente le attività 89 di valutazione II.3.1. Premesse metodologiche delle fonti dei dati 91 II Rilevazione relativa ai soggetti (formati) ammessi a 91 frequentare un corso OSS II Rilevazione relativa agli enti di formazione 91 II Rilevazione relativa alle strutture socio-sanitarie 92 II Rilevazione dei soggetti (non formati) non ammessi 93 a frequentare un corso OSS II.4. LA VALUTAZIONE DEGLI ENTI DI FORMAZIONE 94 II.4.1. Analisi delle frequenze delle variabili 94 II.4.2. Analisi delle relazioni significative fra i caratteri 97 II.4.3. Il modello e gli algoritmi della valutazione 103 II Le fasi del processo di implementazione della 104 formazione II Valutazione dei temi focali del processo 115 II.5. LA VALUTAZIONE DEI CORSISTI 131 II.5.1. Analisi delle frequenze delle variabili 131 II.5.2. Analisi delle relazioni significative fra i caratteri 134 II.5.3. Il modello e gli algoritmi della valutazione 137 II Le fasi del processo di valutazione 142 II Il miglioramento soggettivo della 142 situazione professionale II Il miglioramento oggettivo della 145 condizione occupazionale 3

4 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari II Il miglioramento della condizione 147 reddituale dichiarata II Considerazioni conclusive riguardanti 148 l analisi di regressione categoriale II Analisi di regressione multipla 150 multivariata II Valutazione dei temi focali del processo 153 II.6. LA VALUTAZIONE DELLE STRUTTURE SOCIO- 154 SANITARIE II.6.1. Analisi delle frequenze delle variabili 154 II.6.2. Analisi delle relazioni significative fra i caratteri 156 II.6.3. Valutazione dei temi focali del processo 162 II.7. Un esercizio di stima della domanda di OSS 164 II.8. Impatto della spesa sul PIL e sull occupazione: una simulazione 168 con il modello REMI II.9. Riflessioni conclusive sugli indicatori di efficacia: scheda di 170 sintesi A) Introduzione ai contenuti valutativi 170 B) Fonte dei dati per la costruzione degli adeguati indici di 170 efficacia C) Metodologia statistica concernente le attività di valutazione 171 D) Premesse metodologiche delle fonti dei dati 171 E) Rilevazione relativa ai soggetti (formati) ammessi a 171 frequentare un corso OSS F) Rilevazione relativa agli enti di formazione 171 G) Rilevazione relativa alle strutture socio-sanitarie 172 H) Rilevazione dei soggetti (non formati) non ammessi a 172 frequentare un corso OSS I) I modelli statistici di valutazione 172 L) Il processo di valutazione: gli indicatori di efficacia 172 M) Esercizi di stima della domanda 179 N) Impatto della spesa sul PIL e sull occupazione: una 181 simulazione con il modello REMI II.10. Note conclusive 181 Riferimenti bibliografici 184 Appendice: METODOLOGIA STATISTICA DEI MODELLI DI VALUTAZIONE OSSERVATI 1. I modelli di classificazione ad albero 2. Modelli di regressione categoriale 3. Modelli LOGIT 4. Analisi in componenti principali ed analisi fattoriale 4

5 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari 5. Modelli lineari generalizzati 6. Il PLS (Partial Least Squares) 7. Modelli LISREL 8. Reti Neurali Appendice: DATI STATISTICI TAVOLE DI FREQUENZA 1. TAVOLE DI FREQUENZA ENTI DI FORMAZIONE 2. TAVOLE DI FREQUENZA CORSISTI 3. TAVOLE DI FREQUENZA NON FRUITORI DEI CORSI 4. TAVOLE DI FREQUENZA STRUTTURE SOCIO-SANITARIE Appendice: QUESTIONARI SOMMINISTRATI A) Questionario somministrato ad Operatori Socio Sanitari qualificati/riqualificati VALUTAZIONE DELLE COMPETENZE ACQUISITE B) Questionario somministrato agli Enti di Formazione nell ambito dei corsi per Operatori Socio Sanitari qualificati/riqualificati VALUTAZIONE DEI SISTEMI FORMATIVI IMPLEMENTATI C) Questionario somministrato alle Strutture socio-sanitarie nell ambito delle attività di valutazione ex-post dei corsi per Operatori Socio Sanitari qualificati/riqualificati D) Questionario somministrato a soggetti NON FRUITORI di misure per la qualificazione/riqualificazione OSS 5

6 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari 0. Executive Summary Le profonde mutazioni demografiche e sociali, che interessano la società moderna, pongono al centro dei bisogni della collettività i servizi di cura di assistenza alla persona e nell ambito della formazione di figure professionali atte a provvedere a tali bisogni, assume sempre maggiore rilevanza quella dell Operatore Socio Sanitario (OSS). È in tale ottica che la Regione Puglia, così come altre regioni del territorio nazionale, ha investito circa 47 milioni di euro rinvenienti dai fondi comunitari per il finanziamento di corsi di qualificazione e riqualificazione di figure OSS da immettere nel mercato del lavoro (regionale) e nel sistema socio sanitario. Riferimento normativo essenziale I principali elementi del quadro normativo di riferimento all interno del quale si inserisce l intervento della Regione Puglia sono la L. 328/2000 ( Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali ), il piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali (Misure di contrasto alla povertà) e il D.lgs. 229/1999 ( Norme per la razionalizzazione del Servizio Sanitario nazionale a norma dell articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n.419 ). In tale contesto la Regione Puglia ha emanato la L.R. 19/2006 ( Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità ed il benessere delle donne e degli uomini in Puglia ) e i Regolamenti Regionali 4/2007 e 28/2007 destinati alla sua attuazione. In particolare sono stati emanati, in Puglia, fra il 2007 ed il 2010, 6 avvisi pubblici di cui 4 destinati al finanziamento di corsi di riqualificazione per soggetti già in servizio all interno del sistema socio-sanitario e 2 destinati invece al finanziamento di corsi di qualificazione per soggetti disoccupati. Analisi di contesto I corsi oggetto di valutazione del presente rapporto sono stati, nel complesso, pari a 293, erogati da 51 enti di formazione accreditati dalla Regione Puglia, a cui hanno preso parte complessivamente corsisti. Inoltre, si è valutato in circa 600 unità, il numero di strutture socio-sanitarie della regione, all interno delle quali le figure OSS qualificate/riqualificate avrebbero potuto trovare collocazione una volta terminato il periodo di formazione. Una prima attività di valutazione ha riguardato l analisi delle caratteristiche dell intero collettivo dei corsisti. Un primo elemento riguarda la netta prevalenza femminile, estesa a tutte le province, e che nel complesso della regione raggiunge il 77,4%. L età media dei corsisti, invece, è di circa 40 anni, dato più o meno coincidente sia per la componente maschile che per quella femminile. 6

7 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Con riferimento al rendimento fatto registrare nel seguire i corsi, invece, si rileva come le donne facciano registrare prestazioni leggermente più virtuose rispetto a quelle degli uomini, sia in termini di numero di ore di assenza (mediamente 30,6 ore contro 33 per i maschi) che di votazione finale sia della prova teorica (95,3/100 contro 95,1) che di quella pratica (95,9 contro 95,5). Nonostante soltanto 2 dei 6 avvisi emanati, come detto, fossero destinati a soggetti disoccupati, circa i 2/3 dei corsisti, prima di frequentare il corso non erano occupati (64,5%) e tale quota risulta ancora più elevata fra le donne (67,7%). Vista la capillarità delle sedi abilitate all erogazione di corsi di qualificazione/riqualificazione OSS, la maggior parte dei corsisti ha scelto di frequentare il corso in un ente di formazione della propria provincia di residenza: soltanto il 7,5% dei corsisti, infatti, ha scelto di migrare in province differenti da quella di residenza per frequentare il corso (in alcuni sporadici casi, inoltre, si tratta di studenti provenienti da altre regioni). Nello specifico la provincia di Taranto è quella che ha fatto registrare la maggiore attrattività (il 15,1% dei corsisti risiede in altra provincia), mentre in termini assoluti è quella di Bari a far registrare il maggior numero di migranti (179). Il processo di valutazione Il fulcro del processo di valutazione, tuttavia, è costituto dalla somministrazione, e successiva analisi, di opportuni questionari di valutazione ad un campione rappresentativo di ciascuno dei collettivi oggetto di analisi. Si è, dunque, scelto di interpolare contemporaneamente le quattro macrocategorie di soggetti direttamente/indirettamente coinvolti nel settore oggetto della presente valutazione; nello specifico: I) soggetti formati, II) soggetti non formati (controfatto), III) enti di formazione, IV) strutture socio-sanitarie. Tale approccio consente di osservare e sviscerare la materia sotto diversi punti di vista, per certi versi asettici tra di loro eppure integrati in una imprescindibile visione olistica capace di far rilevare criticità ed opportunità a) del bilancio delle competenze (per i corsisti), b) del contesto dei non fruitori della misura (controfatto), c) del modello d implementazione dei sistemi formativi adottati dagli enti di formazione nonché d) dell impatto sulla qualità del servizio erogato dalle strutture del servizio sociosanitario regionale che si avvalgono di personale OSS. Si precisa che nell ambito della fase di analisi valutativa delle misure impiegate sono stati utilizzati (pur se non sempre i risultati sono stati ritenuti meritevoli di trattazione) i seguenti modelli statistici: Modelli di classificazione ad albero, Modelli di regressione categoriale, Modelli LOGIT, Analisi in componenti principali ed analisi 7

8 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari fattoriale, Modelli lineari generalizzati, PLS (Partial Least Squares), Modelli LISREL e Reti Neurali. Analisi delle competenze acquisite Al fine di osservare l esito della qualificazione/riqualificazione del proprio profilo professionale, funzionale alla fase di valutazione delle competenze acquisite dagli OSS, è stato costruito un campione rappresentativo (e, quindi, ben distribuito anche territorialmente) di soggetti beneficiari degli interventi formativi in oggetto. Nello specifico, si è proceduto opportunamente alla definizione di un campione (1.080 casi) strutturato e stratificato per tipologia di corso fruito, ente di formazione, territorio di operatività nonché per età, sesso ed area geografica di provenienza del corsista. Ad essi è stato somministrato un questionario esplorativo (con risposte chiuse) al fine di ben investigare non solo il livello di gradimento del corso seguito, ma anche l efficacia del medesimo in merito alla propria collocazione/ricollocazione sul posto di lavoro. La specifica finalità di questa fase è ricollegabile alla rilevazione, misurazione e valutazione delle competenze acquisite durante il processo di qualificazione/riqualificazione. Si è inteso verificare il grado di allineamento delle competenze acquisite dagli OSS formati con quanto richiesto per l erogazione dei precipui servizi professionali. Il processo è stato funzionale a mappare ed analizzare il livello di professionalità raggiunto esaminando le conoscenze, gli atteggiamenti personali e professionali nonché le abilità conseguite dopo la frequenza del corso. Le principali indicazioni fanno evincere quanto segue. La quota di donne (57,1%) risulta più che tripla rispetto a quella degli uomini (17,8%), considerando che per il restante 25,1% l informazione di genere non è disponibile. Con riferimento al livello d istruzione emerge, fra i corsisti, una netta prevalenza di diplomati (il 44,9% del collettivo, 485 soggetti), mentre per circa un quarto del collettivo (25,5%, 275 soggetti) il dato non risulta disponibile. Per quanto attiene alla condizione professionale, la maggior parte dei corsisti non risulta essere occupata prima di frequentare il corso (51,9%, 560 soggetti), mentre tale quota si riduce notevolmente se rilevata al momento della somministrazione del questionario, ovvero, dopo aver terminato la frequenza del corso (20,4%, 220 soggetti). Nel complesso, inoltre, la quota di corsisti occupati nei settori dell assistenza sociosanitaria passa dal 41,4% prima della frequenza del corso (447 soggetti, di cui il 63,1%, 282 soggetti, a tempo indeterminato, pari al 26,1% del collettivo totale dei corsisti) al 69% al momento della somministrazione del questionario (745 soggetti, di cui il 58,5%, 436 soggetti, a tempo indeterminato, pari al 40,4% dell intero collettivo dei corsisti). 8

9 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Le opinioni dei corsisti in merito agli effetti che il corso ha sortito su di loro sono perlopiù positive. Il 77,6% di essi (838 soggetti), ad esempio, afferma che il corso ha migliorato la propria condizione professionale, il 62,9% di coloro che non erano occupati prima di frequentarlo (il 26,5% del collettivo totale, 286 soggetti) ritiene, invece, che l averlo frequentato gli abbia permesso di trovare un occupazione, nella quasi totalità dei casi nel settore sociosanitario (91,1%, il 23,6% del totale dei casi, 255 soggetti), mentre il 79,8% dei corsisti che erano già occupati prima di frequentare il corso (il 22,9% dell intero collettivo, 247 soggetti) ritiene che ciò gli abbia consentito di riqualificarsi. La maggior parte dei corsisti, dopo aver frequentato il corso, percepisce un reddito compreso fra 800 e Euro mensili (il 26,2%, 283 soggetti) che corrisponde alla fascia più ricorrente anche fra i redditi percepiti prima della frequenza del corso, da coloro che, evidentemente, erano già occupati (il 16,1%, 174 soggetti). Dopo aver frequentato il corso, aumenta considerevolmente la quota di soggetti che dichiara di percepire quantomeno un reddito (dal 51,3%, 563 soggetti, al 75,7%, 818 soggetti), nonché quella degli afferenti alle fasce di reddito più elevato (da 600 a Euro, complessivamente dal 37%, pari a 399 soggetti, al 64,2%, pari a 694 soggetti) a scapito di quelle afferenti alle fasce di reddito più basso (fino a 600 Euro, complessivamente dal 14,5% pari a 156 soggetti, al 10,9%, pari a 118 soggetti). Analisi del controfatto (soggetti non fruitori della misura) Al fine di verificare l efficacia della misura a favore di soggetti fruitori di corsi di formazione, è apparso utile procedere ad un analisi controfattuale. Nello specifico, partendo dalla comparazione di contesti differenti, si è inteso procedere alla valutazione di evidenze empiriche, ovvero, di determinati cambiamenti osservati ed imputabili all intervento di riqualificazione professionale degli OSS. Si è confrontato, così, per un verso, l impatto sulla qualità del servizio erogato dalle strutture del servizio sociosanitario osservando lo scenario di realtà ad hoc che hanno, al proprio interno, figure professionali OSS fruitrici dell intervento di riqualificazione in oggetto, dall altro soggetti aventi un medesimo profilo (in media) per titolo di istruzione, per età, per genere, per background socio-economico dei corsisti che, tuttavia, pur facendo domanda di partecipazione ai corsi non sono entrati utilmente in graduatoria. Nell ambito della strategia di analisi del comparison group design si è inteso realizzare un confronto post-intervento tra unità trattate ed unità non trattate (ovvero, tra soggetti qualificati/riqualificati e soggetti non beneficiari della formazione). In tal senso, sono stati processati i due suddetti macrogruppi (con al 9

10 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari proprio interno profili omogenei) attraverso un indagine campionaria di merito (anche in questo caso il questionario somministrato è qui in appendice). Il questionario è stato somministrato mediante campionamento per quote nell alveo di un universo di soggetti che pur avendo fatto domanda di partecipazione ai corsi non hanno superato la fase di selezione. L analisi ha riguardato 250 soggetti selezionati da una serie di elenchi (di fonte Regione Puglia) appositamente predisposti e messi a disposizione dagli enti di formazione; il campione è stato costruito tenendo conto dei fattori più significativi (sesso, età e zona di residenza). Indicizzando ed uniformando i due database concernenti i fruitori e non fruitori delle misure di formazione qui trattate, emergono indicazioni molto importanti. Ceteris paribus, con riferimento alla condizione occupazionale attuale si evince che lo status di occupato riguarda circa l 80% dei soggetti fruitori della formazione a fronte di un 27% dei soggetti non fruitori dei corsi. Diametralmente opposta è la situazione osservata allorquando si legge la condizione di non occupato. Rapportando la variazione della condizione reddituale attuale rispetto al momento in cui è stata presentata la domanda di partecipazione ai corsi OSS, si evince che essa è migliorata per oltre i ¾ dei soggetti fruitori delle misure, a fronte di un miglioramento registrato per il 20% dei soggetti non fruitori. Anche con riferimento alla distribuzione reddituale emergono chiare opportunità favorevoli per i soggetti che hanno fruito della formazione OSS rispetto a quelli che non ne hanno fruito. Infatti, il vantaggio relativo dei non fruitori si registra per fasce di reddito inferiori a 750 Euro; di contro, i fruitori dei corsi fanno registrare un vantaggio comparato per livelli di reddito superiore a tale livello; il differenziale tra i due gruppi e favorevole ai formati è di quasi 10 punti percentuali nella fascia di reddito tra e Euro. In definitiva, concentrandosi sul miglioramento (passaggio da stato di disoccupazione a stato di occupazione, oppure, per i già occupati, da tempo determinato a tempo indeterminato) si ha che esso ha interessato il 33,7% dei corsisti intervistati ed il 19,6% dei 250 non corsisti. Considerando la numerosità globale di circa corsisti ed altri soggetti circa (non corsisti che hanno fatto richiesta di partecipazione al corso) che avrebbero potuto far parte delle due rilevazione campionarie, per un livello di fiducia del 95%, nell intera popolazione dei corsisti si rileverebbe una percentuale di miglioramento dello status occupazionale di circa 14 punti percentuali maggiore rispetto alla popolazione di coloro che non hanno avuto accesso ai corsi. 10

11 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Analisi dei sistemi formativi implementati Con l analisi dei sistemi formativi implementati si è voluto approfondire e valutare il processo di evoluzione dei percorsi di formazione per la riqualificazione degli OSS misurandone punti di forza e punti di debolezza, sia dal punto di vista realizzativo/operativo che dal punto di vista organizzativo/attuativo, al fine di investigare le aspettative reali degli enti di formazione socioassistenziale presenti in Puglia nonché le eventuali possibili evoluzioni del profilo professionale dell OSS nel contesto dell attuale mercato lavorativo. L oggetto della valutazione ha riguardato il rispetto dei parametri di coerenza relativi all intero percorso formativo in tutte le sue fasi: dalla progettazione del bando alla effettiva conclusione del corso ed assegnazione del titolo. In particolare sono stati analizzati: a) la pubblicizzazione dei corsi e delle rispettive procedure di selezione dei partecipanti, b) i contenuti del corso di formazione e le modalità di trasmissione adottate, c) gli stage/tirocini realizzati, d) i risultati ottenuti dai partecipanti nelle varie fasi del percorso formativo. Anche in questo caso la metodologia seguita ha previsto la della somministrazione di un apposito questionario (qui in appendice) con domande esplorative contestualizzate rivolte ai referenti degli enti di formazione gestori dei processi formativi. Il questionario è stato somministrato a 51 soggetti accreditati dalla Regione Puglia per l erogazione di corsi di qualificazione/riqualificazione OSS e che hanno effettivamente tenuto almeno un corso relativo agli avvisi del periodo , oggetto della presente valutazione. Di questi enti, ben 36 questionari correttamente compilati ci sono stati restituiti, con un soddisfacente grado di copertura (pari ai 2/3 dell universo). Tra le principali indicazioni provenienti da tale analisi si evince che il 100% dei docenti impiegati dagli enti di formazione ha come titolo di studio la laurea e mentre il 13% di loro possiede anche il dottorato. Il 100% dei responsabili degli enti condivide molto o totalmente l affermazione secondo cui il percorso formativo dell OSS permette la formazione completa di una figura dotata di professionalità, di competenze ed abilità da espletare nelle strutture sociosanitarie, sanitarie, assistenziali, domiciliari, ecc. Il 97% dei responsabili degli enti dichiara che il percorso formativo prospetta ai corsisti uno scenario in linea con quello con cui essi dovranno, poi, confrontarsi nel mondo reale. Solo per il 3% dei responsabili degli enti la struttura del corso non consente all OSS la piena acquisizione di professionalità/competenze tali da potersi interfacciare senza alcuna criticità nei confronti del personale medico e paramedico. 11

12 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Analisi della domanda di lavoro per le figure oggetto di formazione Per quanto attiene la domanda lavorativa di figure professionali sociosanitarie si è partiti da adeguati documenti di programmazione rinvenenti dal Piano sociosanitario della Regione Puglia, dai Piani sociali di Zona, dai Piani di infrastrutturazione sociosanitaria. Scopo della valutazione della domanda di lavoro di Operatori Socio Sanitari è stato quello di misurare le specifiche ricadute sul mercato del lavoro della figura OSS. In questo caso, le relative analisi della domanda di mercato si sono potute affinare attraverso un questionario (qui in appendice) indirizzato ad un campione di strutture sociosanitarie ed assistenziali presenti in Puglia. La specifica indagine ha inteso riguardare la quantificazione degli effetti sulla domanda, nel mercato di lavoro, di figure professionali OSS fruitrici degli interventi formativi sin qui posti in essere e/o potenzialmente attuabili. Le aziende selezionate rientrano nella seguente classificazione: servizi di assistenza sociale residenziale, servizi ospedalieri, altri servizi di assistenza sanitaria, servizi degli studi medici di medicina generale, studi medici specialistici e poliambulatori. Si è ottenuto un elenco di nominativi di poco superiore a 600 strutture; fra questi è stato possibile contattarne 477 che, a loro volta, hanno garantito un tasso di risposta di circa il 10%. Oltre i tre quarti delle strutture intervistate impiega circa il 40% di personale OSS titolare del titolo conseguito tra il 2007 ed il Oltre l 87% delle strutture dichiara che, in assoluto, il corso di formazione frequentato dai propri OSS ha accresciuto le rispettive competenze professionali; solo per il 3% di esse non vi è stato un miglioramento delle competenze. Il 37,5% di tali strutture comunica che i recenti corsi di formazione hanno consentito l assunzione di profili OSS presso il proprio organico. Quasi il 72% delle strutture ritengono che i corsi regionali abbiano consentito la riqualificazione degli OSS, già precedentemente occupati presso la medesima struttura. Il 53% del campione intervistato dichiara una retribuzione media conferita ai propri OSS compresa tra 1000 e Euro netti mensili. Appare evidente l andamento crescente dell occupazione di OSS, non solo in termini di strutture in cui essi sono impiegati (più che raddoppiate dal 2009 al 2012) ma anche in termini di unità medie per struttura. Escludendo le strutture sociosanitarie che non impiegavano OSS, dai circa 6 operatori per struttura del 2009 si è arrivati ai quasi 16 del 2012 (due terzi femmine), di cui la quasi totalità assunti a tempo indeterminato. In circa il 39% delle strutture, le assunzioni sono avvenute grazie ai corsi regionali che hanno garantito la riqualificazione e accrescimento delle competenze professionali (nella stragrande maggioranza dei casi) e che, secondo i due terzi delle strutture intervistate, sarebbe opportuno rilanciare. 12

13 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Riuscire a quantificare una stima della domanda di figure OSS che si prevede possano essere assorbite nei prossimi anni nel territorio regionale è cosa assai ardua e complessa. Cosicché, con la massima prudenza del caso, si è proceduto a costruire delle stime statistiche: a) in funzione del numero delle strutture sociosanitarie presenti nel territorio considerato (limitatamente a quelle che dichiarano competenze specifiche per personale OSS), b) per un livello di fiducia del 95% (significatività α=5), c) in funzione del numero medio di OSS operanti nelle strutture al momento della rilevazione (gennaio 2013) e d) relativamente alla percentuale di strutture in cui si prevede di assumere nuovi OSS in un futuro prossimo. In tal senso, con probabilità pari al 95%, è possibile affermare che nel collettivo delle strutture sociosanitarie il numero di nuove assunzioni cui le medesime si dichiarano intenzionate a procedere, nel prossimo futuro (da 7 a 13 mesi), è compreso fra poco meno di 3 e poco meno di 9, ossia, in una forbice compresa fra il 28% e il 41% degli OSS operanti in esse nel Per circa il 10% delle strutture intervistate il personale OSS attualmente disponibile al proprio interno non copre il reale fabbisogno lavorativo concernente tale profilo; il 40% di tutte le strutture prevede (indipendentemente da quando) nuove assunzioni di figure OSS. Per altro verso, invece, secondo il sistema Excelsior il numero di assunzioni previste per il 2012 nel settore delle Professioni qualificate nei servizi sanitari e sociali in Puglia ammonterebbe a 110 unità (di cui nessun assunto a tempo determinato stagionale). Prospettive Le dinamiche demografiche in atto lasciano agevolmente prevedere - per i prossimi anni - un incremento della domanda di OSS, chiamati a svolgere le proprie funzioni professionali non solo all interno di strutture sociosanitarie ma anche (in maniera crescente) nel circuito dell assistenza domiciliare integrata a favore di una popolazione sempre più sbilanciata verso le età senili. Anche in tale ottica, il presente rapporto di valutazione può corroborare la programmazione regionale in materia di formazione professionale sociosanitaria fornendo diverse indicazioni circa gli elementi ed i numerosi attori (enti di formazione, strutture sociosanitarie, corsisti, etc.) coinvolti nel complessivo processo qui analizzato e valutato. A partire dal 2007 l offerta di strutture e servizi a valenza socioeducativa, socioassistenziale e sociosanitaria, per tutti i principali target di popolazione fragile, ovvero, a rischio di marginalità sociale, è molto cresciuta sia in termini qualitativi che in termini quantitativi. Sul primo livello, quello della qualità, l importante azione di ridefinizione complessiva a livello regionale degli standard strutturali, organizzativi e funzionali per tutte le tipologie di servizi riconosciuti, ha indotto ad una maggiore 13

14 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari propensione all investimento da parte dei soggetti titolari, pubblici e privati, per l adeguamento ai nuovi standard e per l incremento qualitativo dell offerta. In estrema sintesi è possibile affermare che tutti gli indicatori costruiti nel presente rapporto fanno emergere diverse opportunità e chiari punti di forza concernenti le potenzialità delle misure adottate per la formazione di Operatori Socio Sanitari; come evidenziato, aldilà delle buone prospettive occupazionali, infatti, i corsi sostenuti hanno prodotto importanti ricadute sul contesto economico, sanitario e sociale della Puglia. Interpolando lo stringente vincolo delle risorse disponibili con gli indicatori di dotazione standard (per i servizi ADI, ADE e di prima infanzia) e con il tasso atteso di crescita ipotizzabile per il sistema occupazionale regionale, è ragionevole ipotizzare una non trascurabile domanda sociale complessiva di nuove figure professionali OSS destinate ad entrare efficacemente nel mercato lavorativo socioassistenziale della Puglia. 14

15 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari I^ P a r t e ANALISI DI CONTESTO 15

16 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari I. Premessa Il processo di implementazione e continuo miglioramento di servizi di welfare nel nostro Paese - offerti all intera popolazione in funzione di professioni sociali cosiddette emergenti - ben corrobora la crescente attenzione verso il settore delle politiche sociali evidenziando, nitidamente, l importanza ed il ruolo di coloro che lavorano e si formano in tale contesto. In virtù di un processo di analisi e valutazione ex-post concernente la qualificazione/riqualificazione di Operatori Socio Sanitari nell ambito dei progetti per attività formative cofinanziate dal FSE, dallo Stato e dalla Regione Puglia, nonché nell ambito di una generica ed articolata conoscenza delle dimensioni/potenzialità occupazionali e delle professionalità impiegate in ambito sociale, il presente rapporto intende fornire validi ed opportuni strumenti di indirizzo e/o di supporto alla futura programmazione regionale nella precipua materia dell assistenza socio-sanitaria. In generale, la legge 328/2000 e le modifiche introdotte dalla Riforma del Titolo V della Costituzione hanno consentito di definire compiutamente la struttura normativa su cui favorire la produzione di politiche sociali per il nostro Paese. Di contro, a livello locale, diverse Regioni hanno promosso leggi organiche di riforma del settore sociale acquisendo crescenti responsabilità in materia di programmazione, implementazione, monitoraggio e valutazione delle politiche inerenti figure professionali del comparto sociale. In effetti, l inerzia del confronto e della discussione a livello nazionale ha contribuito a disegnare sistemi regionali con significative differenze (laddove la questione è stata affrontata in maniera organica) e ha prodotto, soprattutto a livello locale, un proliferare di qualifiche non facilmente riconducibili ad unitarietà ed organicità con evidenti problemi di spendibilità del titolo formativo acquisito in contesti territoriali diversi da quello di formazione 2. Per il vero, a livello nazionale, con l accordo Stato- Regioni si è potuta omogeneizzare (seppure in termini generici) la figura dell Operatore Socio Sanitario (OSS) in territori differenti ma, come appresso vedremo, sussistono ancora elementi di diversificazione tra le diverse normative regionali. 2 Campostrini Astolfo, Perché una ricerca sulle professioni sociali oggi in Italia, Ministero del Lavoro e delle politiche sociali Regione Veneto, (2010), Professioni nel settore dei servizi sociali. Indagini sulle Regioni italiane, Quaderno di ricerca sociale, n

17 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari I.1. Introduzione Il crescente divario tra le classi più ricche e quelle meno abbienti della società pone al centro del dibattito collettivo ed all attenzione dell opinione pubblica sia il sistema di welfare sostenibile che la vulnerabilità sociale della popolazione. Le crisi economica di questi ultimi anni evidenzia con enfasi la ristrettezza finanziaria in cui si deve far fonte alla continua e crescente domanda di assistenza sociale e sanitaria. Di qui, l opportunità di sostenere investimenti nella formazione di figure professionali chiamate a garantire un mantenimento di servizi sociali e sanitari di buon livello. Sebbene tanto è stato fatto con una legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (L. 328/2000) ancora tanto resta da fare per ottimizzare il percorso professionalizzante di figure adeguate (Di Monaco, Demartini, Luciano, 2012). In effetti, le moderne politiche sociali, dopo la L. 328 del 2000, si stanno orientando verso la cosiddetta community care, concetto-guida nei sistemi di welfare di molti stati occidentali. Per community care si intende il completo ripensamento del sistema di interventi e servizi sociali in funzione di politiche per la comunità ed orientate alla creazione di una caring society. Con la legge 328/2000 si realizza, quindi, il passaggio da una programmazione che utilizzava una prospettiva di tipo government in cui era il soggetto pubblico a prendere decisioni operative, a una prospettiva di tipo governance in cui gli aspetti operativi si realizzano grazie alla mobilitazione di una serie di soggetti (pubblici, privati e della società civile). In tal senso, il concetto di governance implica l idea che il raggiungimento di un obiettivo è frutto dell azione autonoma, ma non isolata, dei diversi attori - Stato, Regioni, Province, Enti locali, Terzo settore e privati - che debbono/possono dare un contributo al processo di attuazione delle politiche sociali. La partecipazione attiva di operatori impegnati in settori sociali e sanitari è resa possibile dall avvenuta decentralizzazione e/o tendenza al decentramento istituzionale della politica sociale medesima; questo, in una logica di governo non più gerarchico ma declinato territorialmente. La legge 328/2000 riprende la definizione di servizi sociali contenuta nell art 128 del decreto legislativo 112 del 1998 in base al quale per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che l individuo incontra nel corso della sua vita. 17

18 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari In tale contesto, la normativa prevede che le Regioni esercitino le funzioni di programmazione e coordinamento degli interventi sociali spingendo verso la loro integrazione con quelli sanitari, con quelli formativi e con quelli riguardanti l inserimento lavorativo. Altresì, è prevista la realizzazione del Sistema informativo dei servizi sociali al fine di facilitare la conoscenza dei bisogni sociali e poter, quindi, disporre tempestivamente delle informazioni necessarie a programmare, gestire e valutare le politiche sociali medesime. In questo quadro socio-normativo, in cui le figure professionali di assistenza sanitaria e sociale divengono sempre più professionalizzate e professionalizzanti ed il loro riconoscimento sociale (anche in termini di reddito) tende a crescere, diviene fondamentale riuscire a comprendere quali futuri scenari potrebbero profilarsi, quali aspettative verrebbero a delinearsi e soprattutto quale modello di welfare potrebbe essere in grado di soddisfare il fabbisogno di servizi sociosanitari nel Paese (ed in particolare nella nostra regione). In definitiva, la formazione degli Operatori Socio Sanitari (OSS), sintesi di base tra il settore sanitario e quello sociale, richiede interventi e processi di preparazione adeguati ai compiti assegnati dal legislatore. Si tratta di una figura che, nel suo profilo professionale, ricopre numerosi compiti di assistenza diretta alla persona, con responsabilità condivise con l infermiere ed il paramedico, sia in regime di ricovero in strutture sociali e sociosanitarie, sia in assistenza domiciliare. In generale, nel campo sociale il modello della formazione si caratterizza nell integrazione di questo operatore con la figura di altri operatori sanitari e sociali. La specificità e la particolare delicatezza della figura dell OSS, per il suo contatto diretto con persone in singolari situazioni, impone che la propria formazione avvenga nelle sedi che, istituzionalmente e tradizionalmente, provvedono alla formazione di tutte le figure di supporto alle cure sanitarie. In un contesto, quello italiano, demograficamente sempre più sbilanciato verso età adulte e senili, è facilmente intuibile che l impiego di operatori professionalmente specializzati diventerà sempre più significativo nei settori afferenti la materia sanitaria e sociale, di natura sia pubblica che privata. Cosicché appare abbastanza chiaro come e quanto in questo cono di luce, brevemente illustrato, si renda assai utile il presente processo di valutazione delle misure adottate a sostegno della qualificazione/riqualificazione di Operatori Socio Sanitari. 18

19 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari L attività valutativa 3 in itinere intende osservare, col maggiore grado di dettaglio possibile, il contesto di riferimento in cui si esplicano gli interventi sin qui condotti. In generale gli obiettivi principali che ci si è prefissati riguardano: a) la verifica ed analisi dei risultati sin qui ottenuti in materia di qualificazione/riqualificazione della figura professionale OSS; b) l analisi dei miglioramenti realizzati nei processi di gestione dei percorsi formativi; c) l orientamento dei processi di policy regionale mirati a favorire la riorganizzazione del sistema dei servizi socio-sanitari, la diversificazione e la qualificazione dei servizi da erogare. I.1.1 Breve cronistoria del profilo OSS Prima di entrare nel precipuo scopo del presente studio appare adeguato riproporre di seguito una breve cronistoria del profilo OSS; un percorso che si è sviluppato in circa 4 decenni e che ha visto evolvere la definizione delle qualifiche e delle competenze del personale di supporto ospedaliero in Italia 4. Cosicché si riportano, in ordine cronologico, le disposizioni normative ed una breve descrizione delle qualifiche professionali di volta in volta istituite ed implementate. Ausiliario o Portantino istituito con DPR 128/69. La figura dell'ausiliario Portantino è stata storicamente presente negli Ospedali ed ha sempre svolto mansioni molto semplici e di carattere meramente esecutivo, consistenti prevalentemente in: pulizia degli ambienti, trasporto materiali e prestazioni manuali. Ausiliario Socio Sanitario ASS previsto dal CCNL del Nel 1979 con il nuovo CCNL venne introdotta la distinzione precisa di addetto esclusivamente alle mansioni di pulizia e l'ausiliario socio sanitario venne inquadrato al 1 livello retributivo. Ausiliario Socio Sanitario Specializzato ASSS istituito dal DPR 348/83 - D.M Con un ulteriore Corso di Addestramento, l ausiliario aveva la possibilità di vedere ampliate le proprie competenze ed essere inquadrato al 3 livello. Operatore Tecnico addetto all'assistenza OTA istituito dal DPR 384/90 - D.M. 295/91. 3 Si ringrazia la dott.ssa Rosanna Squicciarini Responsabile ASSE I Adattabilità (Regione Puglia), per la fattiva collaborazione offerta a diverso titolo durante lo svolgimento dell intero processo

20 Rapporto di valutazione sull Attività di valutazione ex-post Qualificazione/Riqualificazione Operatori Socio Sanitari Si rende evidente la necessità di avere a disposizione personale di supporto maggiormente qualificato in modo da potergli affidare mansioni semplici e poter impiegare in modo più efficace le competenze e la professionalità del personale infermieristico. Operatore Socio Sanitario OSS istituito con accordo stato regioni del 22 febbraio Dopo un lungo e travagliato dibattito, con un provvedimento definito necessario ed urgente, viene emanato l'accordo tra il Ministro della Salute il Ministro per la Solidarietà Sociale le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano per la individuazione della figura e del relativo Profilo Professionale dell'operatore Socio Sanitario e per la definizione dell'ordinamento didattico dei relativi corsi di formazione (Accordo Stato Regioni del 22/02/2001). La nuova figura venutasi a creare in virtù di questo accordo, denominata Operatore Socio Sanitario, in breve OSS, racchiude di fatto il vecchio Operatore Socio Assistenziale OSA e il vecchio Operatore Tecnico Addetto all'assistenza. La nuova figura istituita, quindi, si caratterizza per versatilità e possibilità di lavorare nel contesto sociale e/o sanitario ricoprendone specifiche mansioni. Operatore Socio Sanitario con formazione complementare in assistenza sanitaria OSSS istituito con accordo stato regioni del 16 gennaio Con l Accordo Stato Regioni del 16 gennaio 2003 si disciplina la formazione complementare in assistenza sanitaria della figura dell'oss al fine di consentire allo stesso di collaborare con l'infermiere Professionale (oggi solo Infermiere) e/o l'ostetrica anche nella esecuzione di alcune manovre di tipo infermieristico e di svolgere alcune mansioni assistenziali in base all organizzazione dell'unità funzionale di appartenenza e in conformità delle direttive del responsabile dell'assistenza infermieristica o ostetrica e sotto la supervisione della stessa. I.2. Le competenze degli OSS nella normativa nazionale ed in quella di alcune regioni Nella presente sezione si intende delineare schematicamente il quadro normativo del profilo OSS. In prima istanza si propone il pertinente contesto legislativo nazionale, a seguire si propone una breve rassegna sinottica concernente talune specifiche normative regionali. 20

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