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1 PARTE PRIMA ORIGINI STORICHE E STRUTTURA ISTITUZIONALE DELL ONU Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN)... Pag. 17 Capitolo Secondo: L Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)..» 29 Capitolo Terzo: Gli organi statutari dell ONU: struttura ed atti..» 48 Capitolo Quarto: Gli organi sussidiari dell ONU...» 73 CAPITOLO PRIMO LA SOCIETÀ DELLE NAZIONI (SDN) Sommario: 1. La nascita della Società delle Nazioni Gli Stati membri Gli organi Le competenze La caduta della Società delle Nazioni. 1. LA NASCITA DELLA SOCIETÀ DELLE NAZIONI La Società delle Nazioni (SdN) era un organizzazione internazionale a carattere generale ed universale, il cui atto istitutivo (detto Covenant) fu inserito nei testi dei trattati di pace che definirono il nuovo assetto internazionale all indomani della prima guerra mondiale (1919). L organizzazione rispondeva al bisogno, profondamente sentito dalle popolazioni vittime della guerra, di assicurare una futura pace fondata su basi durevoli (DUROSELLE), cercando di istituzionalizzare i rapporti di forza fra gli Stati. Essa fu voluta soprattutto dal Presidente degli Stati Uniti Woodrow Wilson, il quale riteneva che la causa principale delle guerre si trovasse nel principio dell equilibrio delle potenze e nel sistema del Direttorio europeo, con il quale le grandi potenze imponevano la loro volontà alle piccole. Ed infatti il Patto riconosceva ad ogni Stato una posizione di uguaglianza rispetto agli altri, sancita dall attribuzione di un voto per ogni Stato in seno agli organi statutari. Nell elaborazione del trattato si confrontarono due tesi diverse circa la natura che avrebbe assunto la costituenda SdN, ovvero: la teoria internazionalista, sostenuta dagli USA e dalla Gran Bretagna tendeva a dar vita ad un organizzazione che istituisse una mera unione di Stati finalizza-

2 18 Parte Prima: Origini storiche e struttura istituzionale dell ONU ta al mantenimento della pace internazionale. Come recitava l art. XIV dei 14 punti americani (l atto nel quale gli USA avevano indicato i loro obiettivi di guerra) «un associazione generale delle Nazioni deve essere costituita, sulla base di accordi specifici, allo scopo di giungere a garanzie reciproche di indipendenza politica ed integrità territoriale per tutti i paesi grandi e piccoli»; la teoria costituzionalista, sostenuta dal delegato francese e da quello italiano durante i lavori preparatori del Patto, era volta a dar vita a una organizzazione con più vaste competenze. In particolare il delegato francese Léon Bourgeois aveva insistito affinché la SdN fosse addirittura dotata di un esercito internazionale e che essa potesse adottare autonomamente misure coercitive contro uno Stato colpevole di aggressioni. Tra i due punti di vista prevalse quello anglo-americano, più realista e vicino ai tempi, con la conseguenza che la SdN come notava ANZILOTTI «non segnò una trasformazione radicale dei rapporti internazionali quali esistevano precedentemente alla guerra, ma rappresentò soltanto uno sviluppo ed un integrazione di detti rapporti. Essa infatti, mirava semplicemente a stabilire condizioni più propizie alla pacifica coesistenza dei popoli e allo sviluppo di tutte le energie umane, sulla base dell indipendenza degli Stati, mediante un complesso di reciproci diritti e doveri, volontariamente assunti con la stipulazione di un patto, che rendono più salda ed intima la cooperazione per la tutela di comuni interessi ed in particolare di quello supremo della conservazione della pace». Dal punto di vista strutturale il Covenant era composto da un preambolo e 26 articoli, elaborati da un apposita Commissione presieduta dal Presidente Wilson. Il patto entrò in vigore il 10 gennaio del I 26 articoli disciplinavano: lo status dei Paesi membri (art. 1); gli organi (artt. 2-8); le competenze (artt. 9-26). 2. GLI STATI MEMBRI A) I membri originari La composizione dei membri era strettamente legata con il clima dei trattati di pace. Erano definiti membri originari quanti facevano parte della Società fin dalle origini, vincitori e neutrali, i 32 Stati firmatari più altri 13 (come, ad esempio, Spagna, Finlandia etc.) invitati ad aderire. Essi comprendevano: Stati europei: Francia, Gran Bretagna, Italia, Olanda, Belgio, Cecoslovacchia, Polonia, Jugoslavia, Albania, Romania, Grecia; Stati americani: USA, Brasile, Argentina, Perù, Bolivia e Costarica; Stati dell Africa e dell Asia: Liberia, Cina, Giappone e Siam; dominions del Commonwealth britannico: Canada, Australia, Africa del Sud, Nuova Zelanda e India.

3 Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN) I vinti (Germania, Austria-Ungheria, Turchia e Bulgaria) furono temporaneamente esclusi, ma non era negata l ammissione futura, condizionata dall accettazione e dal rispetto verso le clausole del trattato di pace imposto. L Europa era così solo in parte rappresentata, per l assenza tedesca. Assente anche la Russia, non convocata alla conferenza della pace formalmente perché aveva concluso la pace separata con la Germania a Brest Litowsk e perché il governo instaurato da Lenin in quel momento storico non era riconosciuto dagli alleati. In realtà si pensava alla possibilità di un seggio per la Russia solo dopo l abbattimento del regime dei Soviet che si riteneva di breve durata. Pesante l assenza degli Stati Uniti, che, come la Cina, pur avendo firmato l atto costitutivo della SdN, non ne divennero membri, a causa della mancata ratifica da parte dei Parlamenti nazionali. B) Acquisto della qualità di membro La Società delle Nazioni era una OI a carattere universale della quale avrebbero potuto divenire parte tutti gli Stati del mondo che presentassero, a norma del Covenant, i seguenti requisiti: qualità di Stato, dominio o colonia; capacità di autogoverno e rispetto dei principi democratici; dichiarata intenzione di osservare gli obblighi internazionali; accettazione del regolamento societario sulla limitazione degli armamenti. L esistenza di questi requisiti in capo al soggetto richiedente veniva accertata in una delibera assembleare approvata a maggioranza di due terzi. Dal 1919 al 1939 gli Stati ammessi furono 20, tra cui 13 Stati europei. All atto della liquidazione gli Stati presenti erano 44. Particolarmente significativa era stata l ammissione: della Germania, avvenuta nel 1926 dopo la firma dei Patti di Locarno (1925), nei quali aveva riconosciuto nuova e territorialmente meno vantaggiosa la frontiera con la Francia; dell Unione Sovietica nel Fino a quel momento l URSS aveva criticato fortemente il sistema stabilito con il Covenant, ritenendolo il mezzo attraverso il quale gli Stati imperialisti cercavano di conservare e rafforzare il loro potere. Il cambiamento di rotta sovietica costituì una reazione all avvento del nazismo in Germania e al pericolo che esso rappresentava per l integrità territoriale dello Stato sovietico. C) Perdita della qualità di membro Secondo il trattato istitutivo della SdN la perdita della qualità di membro da parte di uno Stato poteva essere la conseguenza: di un provvedimento di esclusione (art. 16) adottato da tutti i componenti del Consiglio contro quello Stato membro che si fosse reso responsabile di una grave violazione di un obbligo statutario; 19

4 20 Parte Prima: Origini storiche e struttura istituzionale dell ONU dell esercizio del diritto di recesso da parte di uno Stato membro. Disciplinato dal par. 3 dell art. 1, il recesso diveniva operativo in seguito al decorrere di due anni dal preavviso e a condizione che lo Stato recedente avesse adempiuto agli obblighi statutari. Gli episodi di recesso furono numerosi e segnarono la fine del sistema creato dalla SdN. Essi, al di là delle motivazioni formali, dipesero generalmente dalla volontà degli Stati recedenti di liberarsi dagli impegni statutari e di potere, pertanto, perseguire una politica espansionistica e aggressiva. Tra questi episodi ricordiamo, il recesso: a) della Germania nel 1933, dopo che, alla conferenza del disarmo, Hitler si era sentito negare il consenso delle altre potenze europee al riarmo; b) del Giappone (1933). L abbandono fu la conseguenza della condanna da parte della SdN dell aggressione giapponese in Manciuria; c) dell Italia (1936). In seguito all adozione di sanzioni economiche da parte della SdN, volte a condannare l aggressione unilateralmente decisiva dell Etiopia, Mussolini dichiarò la sua volontà di recedere dall istituzione ginevrina. 3. GLI ORGANI I principali organi della SdN erano: l Assemblea. Prevista dall art. 3 del Covenant, essa era l organo plenario della SdN nella quale, quindi, erano presenti tutti i membri dell organizzazione. Ogni membro aveva diritto a un voto e non poteva avere più di 3 rappresentanti. All Assemblea erano attribuite: a) competenze generali, coincidenti con quelle rientranti nella sfera di attività della SdN; b) competenze specifiche relative al controllo del bilancio, all elezione dei membri non permanenti del Consiglio, all elezione dei giudici della Corte Permanente di Giustizia Internazionale e all ammissione di nuovi membri. Per esercitare le sue competenze l Assemblea poteva adottare, all unanimità, risoluzioni e raccomandazioni prive di carattere obbligatorio; il Consiglio. Era l organo a composizione ristretta, nel quale sedevano esclusivamente: a) i membri permanenti. Secondo il trattato essi sarebbero dovuti essere 5 (Gran Bretagna, Italia, Francia, Giappone e USA), ma furono in realtà soltanto 4, data l assenza degli Stati Uniti. Nel 1926 fu attribuito un seggio permanente alla Germania e nel 1934 all Unione Sovietica; b) i membri eletti a rotazione dall Assemblea. Ogni Stato aveva diritto ad un voto, in perfetta parità con gli altri Stati (non era riconosciuto dunque ai membri permanenti alcun diritto di veto come succederà nell ONU). Le decisioni del Consiglio, adottate all unanimità, potevano, pertanto, essere bloccate dal voto contrario di qualsiasi membro.

5 Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN) Il Consiglio aveva: a) competenze generali, che esercitava congiuntamente all Assemblea. Secondo l art. 4 infatti «il Consiglio conosce di tutte le questioni rientranti nella sfera di attività della società o concernenti la pace nel mondo»; b) competenze specifiche. Il Consiglio doveva predisporre progetti per la riduzione degli armamenti, controllare l amministrazione dei mandati, governare il territorio della Saar (ritornato alla Germania con un plebiscito nel 1935) e la città libera di Danzica e tutelare i diritti delle minoranze; il Segretariato permanente. Era l organo amministrativo dell organizzazione che controllava e dirigeva tutta l attività della SdN. A capo del Segretariato era posto il Segretario generale eletto dal Consiglio e dall Assemblea, il quale procedeva alla nomina degli altri componenti il Segretariato. Tutti i membri del Segretariato erano funzionari internazionali, indipendenti dagli Stati membri e dotati di immunità e privilegi diplomatici. Accanto agli organi principali il Covenant prevedeva la creazione di: organi ausiliari, che assistevano il Consiglio e l Assemblea nell assolvere a funzioni specifiche. Gli organi ausiliari erano organizzazioni tecniche, come l organizzazione economica e finanziaria e l organizzazione d igiene volta a favorire la protezione della pubblica salute, o commissioni consultive, incaricate di fornire agli organi politici della Società pareri ed informazioni nei campi di rispettiva competenza; istituti speciali, ovvero organi autonomi, creati sotto l auspicio della SdN, che avevano lo scopo di promuovere la cooperazione internazionale in settori determinati. Tra questi ricordiamo la Corte Permanente di Giustizia Internazionale (CPGI) organo giurisdizionale la cui attività era regolata da un apposito statuto. Le funzioni della Corte consistevano nel: a) decidere le controversie internazionali sottopostegli dalle parti; b) rendere pareri su controversie o su specifici problemi giuridici, su richiesta dell Assemblea o del Consiglio. 4. LE COMPETENZE A) Il mantenimento della pace Il mantenimento della pace era il principale obiettivo che si posero i redattori del Patto della SdN. Esso era strettamente collegato ai principi stabiliti nell art. 10 per cui «i Membri della Società si impegnano a rispettare e a mantenere, contro ogni aggressione esterna, l integrità territoriale e l indipendenza politica di tutti i Membri della Società». I mezzi previsti dal Patto per scongiurare una guerra o una minaccia di guerra consistevano: nel disconoscimento da parte di tutti i Membri di ogni azione di annessione compiuta in violazione dell integrità territoriale di un altro membro della Società; nell obbligo per ogni Stato membro della Società di sottoporre le controversie suscettibili di provocare una rottura della pace, ad una procedura arbitrale davanti 21

6 22 Parte Prima: Origini storiche e struttura istituzionale dell ONU alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale o al Consiglio della Società, per ottenere una sentenza vincolante o un rapporto non vincolante (art. 12). La procedura prevista dall art. 12 fu utilizzata più volte, sia in relazione a controversie giuridiche risolte dalla CPGI, come fu quella per le isole Aaland fra Finlandia e Svezia, sia in relazione a controversie di carattere politico sottoposte all esame del Consiglio come la controversia nata fra Italia e Grecia dopo il bombardamento italiano di Corfù; nell adozione di sanzioni economiche. Secondo l art. 16 «se un membro della Società ricorre alla guerra contrariamente agli impegni presi», è ipso facto considerato colpevole di aver commesso un atto di guerra contro tutti gli altri membri. Questi si impegnano a rompere immediatamente tutte le relazioni commerciali o finanziarie, a proibire ogni rapporto fra i loro nazionali e quelli dello Stato aggressore e a far cessare ogni comunicazione finanziaria, commerciale o personale». Sanzioni economiche e finanziarie furono adottate contro l Italia dopo l aggressione all Etiopia anch esso membro della SdN. Queste sanzioni non ebbero tuttavia alcun effetto rilevante soprattutto perché l Italia poté continuare le sue relazioni commerciali con gli Stati non membri tra cui la Germania e gli Stati Uniti. Constatato il fallimento delle sanzioni anche i membri della SdN si affrettarono a revocarle e prima la Gran Bretagna poi la Francia riconobbero anche la conquista italiana; nell adozione di misure di assistenza e di solidarietà in favore degli Stati che sanzionavano gli aggressori; nell adozione contro lo Stato aggressore di misure militari. Queste ultime erano raccomandate (e non ordinate) dal Consiglio e adottate all unanimità. La SdN non era dotata di forze armate proprie, cosicché qualsiasi azione armata che fosse stata raccomandata dal Consiglio, doveva essere intrapresa dai singoli Stati membri del Covenant. Il Patto non bandiva in maniera definitiva la guerra: infatti oltre all esercizio della legittima difesa, l art. 12 riconosceva ad ogni Stato il diritto di ricorrere alla forza armata una volta trascorsi 3 mesi dopo che era stata pronunziata una sentenza o l inchiesta preventiva aveva prodotto il suo rapporto. In Europa tra gli accordi a carattere regionale ricordiamo: il Patto Renano del 1925, che stabiliva una garanzia reciproca delle frontiere francotedesche e tedesco-belghe, sotto la garanzia dell Inghilterra e della Francia; la Piccola Intesa del 1921 formata da tre trattati bilaterali conclusi tra Cecoslovacchia, Jugoslavia e Romania e volti al mantenimento dello status quo; l Unione baltica del 1934 conclusa tra Estonia, Lettonia e Lituania. Nel continente americano ebbe un forte sviluppo il movimento dell Unione panamericana, detta anche la Società americana delle Nazioni, denominazione che metteva in luce quella tendenza a costituire sistemi alternativi a quelli della SdN. Tra gli accordi propiziati dall Unione ricordiamo: il Trattato di Gondra (1923) per la risoluzione pacifica delle controversie fra gli Stati americani; il Trattato di Savedra Lamas (1933) di non aggressione e di conciliazione.

7 Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN) B) La riduzione degli armamenti I redattori del Patto ritennero che la riduzione degli armamenti, navali e terrestri, fosse condizione indispensabile per il mantenimento della pace. Secondo l art. 8 «il mantenimento della pace esige la riduzione degli armamenti nazionali al punto più basso possibile, compatibile con la sicurezza nazionale». Così fin dall inizio della sua attività l Assemblea istituì una Commissione permanente consultiva incaricata di esaminare la questione degli armamenti e nel 1921 adottò la Risoluzione XIV secondo la quale: la riduzione degli armamenti doveva essere generale; la riduzione degli armamenti doveva essere, per i vari Stati, in funzione della loro sicurezza; un accordo generale difensivo avrebbe dovuto garantire la sicurezza di tutti; esso avrebbe impegnato le parti a prestare assistenza effettiva ed immediata nel caso in cui una di esse fosse stata attaccata. Sulla base di quanto stabilito nella risoluzione si arrivò nel 1924 ad esaminare un progetto del Ministro cecoslovacco Edvard Benes, detto Protocollo di Ginevra, secondo il quale: gli Stati firmatari accettavano di sottoporre ad arbitrato o alla CPGI le loro controversie; lo Stato che avesse rifiutato l arbitrato, o il suo verdetto, sarebbe stato considerato, per questo solo fatto, aggressore; il Consiglio a maggioranza di 2/3, avrebbe stabilito con decisione vincolante per tutti gli Stati membri quali sanzioni economiche e militari adottare contro lo Stato aggressore. Quest ultimo punto rappresentava la vera innovazione del Protocollo di Ginevra rispetto al Patto della SdN secondo cui misure militari potevano essere solo raccomandate dal Consiglio. Proprio per queste sue importanti innovazioni il Protocollo di Ginevra fu fatto cadere dalla Gran Bretagna, la quale temeva che, data l importanza della sua flotta, sarebbe stata obbligata ad intervenire in continuazione in nome della SdN. In seguito al fallimento del Progetto di Benes il Consiglio della SdN nominò una Commissione con il compito di preparare una Conferenza sul disarmo. Questa conferenza si tenne a Ginevra solo nel 1932 e si dimostrò un fallimento totale per il rifiuto francese di accettare il riarmo della Germania. C) La gestione e il controllo dei mandati internazionali Tra le competenze della SdN rientrava anche quella di amministrare alcuni territori. All indomani della prima guerra mondiale, la Società assumeva la sovranità su quei territori che erano stati in precedenza colonie tedesche o territori appartenenti all impero ottomano, e li assegnava, a titolo di mandato, ad una potenza considerata più avanzata (prevalentemente vincitrice del primo conflitto mondiale). Come stabiliva l art. 22 «per condurre alcuni popoli, non in grado di autogovernarsi, al loro completo sviluppo, alcune potenze, grazie alle loro risorse, alla loro 23

8 24 Parte Prima: Origini storiche e struttura istituzionale dell ONU esperienza e alla loro posizione geografica, dovevano esercitare su di essi una tutela come mandatarie in nome della SdN». La potenza mandataria aveva l obbligo di: amministrare i territori affidatigli in maniera da prepararne l indipendenza in nome della SdN; redigere un rapporto annuale da inviare alla Società circa lo stato dei territori amministrati; rispondere della sua amministrazione verso la SdN. I mandati furono suddivisi, secondo il grado di sviluppo delle popolazioni indigene, in: mandati di tipo A, di cui facevano parte alcuni Paesi appartenenti alla Turchia, che erano quasi in grado di amministrarsi da soli (Siria, Palestina e Iraq); mandati di tipo B, di cui facevano parte vari Paesi africani ex colonie tedesche ritenuti incapaci di autogovernare (Camerun, Togo); mandati di tipo C, di cui facevano parte alcuni Paesi dell Africa del Sud-ovest ed alcune isole del Pacifico, poco sviluppate, con popolazione scarsa e dispersa, che avrebbero potuto essere amministrati dalla potenza mandataria secondo le proprie leggi, come parte integrante del proprio territorio. D) Competenze in materia socio-economica Al momento della creazione della Società delle Nazioni non vi fu accordo sull importanza da attribuire alle materie non politiche, ma dietro insistenza inglese furono introdotti nel Covenant gli articoli 23-25, che stabilivano un vago mandato alla Lega per escursioni nell area funzionale. L azione della Società doveva, cioè, anche essere indirizzata anche allo sviluppo della cooperazione internazionale nel settore umanitario, sociale e culturale. Secondo il Patto, queste funzioni potevano essere esercitate: dagli stessi Stati sotto la direzione o il coordinamento della Società; da apposite organizzazioni specializzate create dagli stessi organi societari (commissioni tecniche, istituti etc.); da organizzazioni volontarie nazionali controllate dalla Società. Nonostante il proposito di sviluppare la cooperazione tra le nazioni fu considerato all inizio di minore importanza, nel corso degli anni l opera economica e umanitaria della SdN produsse effetti ben più positivi, duraturi e fecondi di sviluppi dei magri risultati politici. L organizzazione pose, infatti, le basi per la moderna cooperazione internazionale, lo fece soprattutto attraverso la promozione e lo sviluppo di diversi organismi internazionale, tra i quali ricordiamo: l OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro), nata per promuovere il miglioramento delle condizioni di lavoro; l organizzazione internazionale per le comunicazioni e il transito, sotto il controllo generale dell Assemblea e del Consiglio;

9 Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN) i comitati tecnici (trasporti ferroviari, navigazione, porti ecc.) nonché gli accordi internazionali promossi in queste materie; l organizzazione sanitaria permanente, costituita da un consiglio consultivo di rappresentanti governativi, da un comitato di specialisti e da una sezione del Segretariato; il comitato economico ed il comitato delle finanze, incaricati di migliorare le relazioni economiche internazionali; il consiglio permanente centrale dell oppio, istituito allo scopo di elaborare un accordo che disciplinasse la produzione (strettamente limitata a fini scientifici) e il commercio del principale stupefacente dell epoca; il comitato per la cooperazione intellettuale, incaricato di favorire i contatti fra scienziati ed artisti degli Stati membri; le commissioni ad hoc per la tutela dei diritti dell infanzia e delle donne. E) I limiti alle competenze delle SdN L unico limite alla competenza societaria era rappresentato dal rispetto della domestic jurisdiction (competenza interna o dominio riservato) degli Stati. L art. 15 par. 8 stabiliva infatti «se una delle Parti sostiene ed il Consiglio riconosce che la controversia riguarda materie che, secondo il diritto internazionale, appartengono esclusivamente alla domestic jurisdiction di detta parte, il Consiglio constaterà ciò in un rapporto, senza fare alcuna raccomandazione circa la soluzione della controversia». Dall art. 15 si desume dunque che il limite della domestic jurisdiction riguardava esclusivamente l attività del Consiglio (e non quella degli altri organi societari) e limitatamente alle questioni relative alla soluzione pacifica della controversie, importando il divieto per il Consiglio di non intervenire in dette materie. Come la dottrina unanimemente riconosce il Covenant accoglieva la nozione giuridica di domestic jurisdiction, secondo la quale l ambito di essa resta determinato dalle regole del diritto internazionale; rientravano pertanto nella sfera del dominio riservato tutti quei settori non disciplinati da norme generali e da obblighi internazionali assunti dallo Stato. Questo orientamento era stato sostenuto anche dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale in un parere consultivo del 1923 dove si sottolineava che «il problema di sapere se una certa materia rientri o meno nella competenza esclusiva di uno Stato, è un problema essenzialmente relativo: esso dipende dallo sviluppo dei rapporti internazionali Così ben può darsi, che, in una materia come quella della nazionalità che non è in linea di principio regolata dal diritto internazionale, la libertà dello Stato sia nondimeno ristretta dagli obblighi che esso può avere assunto nei confronti degli altri Stati». 5. LA CADUTA DELLA SOCIETÀ DELLE NAZIONI La Società delle Nazioni dal punto di vista tecnico costituì un importante progresso nell ambito delle Organizzazioni internazionali. Con essa infatti, per la prima volta, la società internazionale cercava di darsi un ordine creando, anche se in maniera embrionale, una sorta di governo internazionale per risolvere i conflitti fra gli Stati senza ricorrere all uso della forza. «In tale ottica si dotava, per la prima volta, di un apparato completo di governo comprensivo non 25

10 26 Parte Prima: Origini storiche e struttura istituzionale dell ONU solo di politici diplomatici, ma anche di funzionari e giudici internazionali» (PEN- NETTA-PANEBIANCO) i quali valevano a distinguere la nuova organizzazione dalle conferenze diplomatiche del passato. Al successo dal punto di vista tecnico non corrispose un egual successo sotto il profilo politico: la SdN non riuscì, infatti, ad assolvere alla sua funzione primaria, quella, cioè, del mantenimento della pace. Vari furono i fattori che determinarono tale fallimento. Gli storici concordano nel considerare che il rifiuto del Senato americano di ratificare i trattati di pace e quindi la mancata accettazione del Covenant minò nelle fondamenta il progetto di Wilson: da un punto di vista geopolitico, la 1ª guerra mondiale aveva consacrato gli Stati Uniti come una delle maggiori potenze mondiali; la loro assenza nel Consiglio della SdN non poteva, pertanto, non avere pesanti riflessi sull autorevolezza di quest ultima; da un punto di vista più strettamente militare, gli Stati Uniti costituivano una delle maggiori potenze navali (insieme a Gran Bretagna e Giappone) del mondo; il fatto che rifiutassero a priori di partecipare al sistema di sicurezza collettivo, significava che Paesi come la Gran Bretagna avrebbero dovuto sopportare, praticamente da soli, il peso di eventuali blocchi navali decisi dal Consiglio, come forme di sanzione contro lo Stato aggressore; non meno nefaste furono le conseguenze della mancata ratifica americana sui rapporti fra Germania e Francia; poiché a quest ultima era venuta a mancare la garanzia statunitense, e di conseguenza anche quella britannica, i francesi si convinsero che il pericolo della rinascita tedesca doveva essere assolutamente evitato, e non desistettero dal richiedere gravose riparazioni neanche quando fu chiaro che la Germania mai avrebbe potuto farvi fronte. Al di là della mancata ratifica americana ulteriori motivi di debolezza vanno rinvenuti nel Covenant stesso: originariamente la SdN era stata concepita (dal comitato di redazione in cui la presenza inglese ed americana era stata predominante) come un associazione a carattere più politico che giuridico, più vicina al «concerto europeo» che non ad organismi come la Conferenza dell Aja. Si trattava in effetti di un organizzazione istituzionalmente non dotata di un potere distinto da quello dei suoi membri basata sul principio di unanimità e per il cui funzionamento era indispensabile la cooperazione e la decisa volontà delle grandi potenze. Inoltre, se il patto aveva disciplinato in modo dettagliato e perentorio le misure economiche da imporre come sanzione all aggressore, era stato molto meno preciso nel prevedere le misure militari, tanto che alcuni Stati giunsero a dubitare che il patto imponesse ai membri un impegno effettivo. Ultima, e forse più importante lacuna, il ricorso alla forza; e cioè, la guerra non venne mai esclusa né resa illegale: se il Consiglio non raggiungeva l unanimità, o se la questione era considerata «di rilevanza interna» di una delle due parti, ciascun Stato membro poteva spostare sul piano militare una controversia senza timori di sanzioni. Analogo sbocco potevano avere le controversie sottoposte all arbitrato del Consiglio, alla procedura di composizione della Corte Permanente Internazionale di Giustizia o all inchiesta del Consiglio se, trascorsi i prescritti 3 mesi, una delle parti non accettava il verdetto.

11 Capitolo Primo: La Società delle Nazioni (SdN) Si trattava di lacune di non poco conto e gli Stati firmatari ne erano consapevoli. Le diverse iniziative presa a sostegno del Covenant, però, fallirono pressoché tutte miseramente: la Conferenza sul disarmo non decollò mai seriamente, anche perché il suo oggetto (il disarmo, appunto) era troppo collegato ad un sistema di sicurezza collettivo della cui efficacia si dubitava sempre più; i trattati di Locarno del 1925 (accordi multilaterali fra Francia, Germania, Belgio, Gran Bretagna ed Italia) si svolsero al di fuori della SdN (di cui la Germania non era membro), così che il prestigio di quest ultima ne uscì ridimensionato; i patti e le intese fra Stati membri, concepiti come mezzo per colmare le lacune del Covenant, finirono con l indebolirne la portata. Così ad esempio, il patto Briand-Kellogg per la rinuncia alla guerra (1928) portò gli Stati firmatari ad operare parallelamente in due sistemi alternativi per il mantenimento della pace; di questi due sistemi, uno (quello del patto di Parigi) proibiva qualsiasi ricorso alla guerra, a differenza di quanto previsto dal Covenant. D altra parte, l operato di autorità in qualche modo rivali come la Conferenza degli ambasciatori, istituita a Parigi per esaminare le questioni lasciate insolute dai trattati, comportò l esclusione della SdN, o un suo tardivo intervento (come accadde nel 1920 e nel 1923 per due controversie fra la Polonia e la Lituania). Date queste premesse solo pochi e marginali furono i successi della SdN nella soluzione pacifica delle controversie: 1920, isole Aaland contese fra Svezia e Finlandia; 1925, Grecia e Bulgaria. In entrambi i casi, l azione della SdN era stata coronata dal successo perché nessuna grande potenza era interessata alla questione. Quando, come nel 1931, in occasione dell invasione giapponese della Manciuria, una grande potenza aveva violato il Covenant, il meccanismo di sicurezza collettiva diveniva molto difficoltoso: l invasione ebbe inizio nel settembre 1931, ma solo nel febbraio 1933 l Assemblea poté discutere il rapporto della Commissione d inchiesta; nel frattempo il Giappone aveva insediato un governo fantoccio nel neonato Stato del Manchukuo e, un mese più tardi, annunciò il proprio ritiro dalla SdN. Il prestigio della SdN, già duramente messo alla prova, fu definitivamente azzerato dall invasione dell Etiopia da parte dell Italia (1936). Temendo che una troppo decisa presa di posizione contro l Italia avvicinasse quest ultima alla Germania nazista, Francia e Gran Bretagna temporeggiarono. Quando, anche sotto la spinta dell opinione pubblica internazionale, la SdN fu costretta a riconoscere che l Italia «aveva fatto ricorso alla guerra violando gli impegni presi secondo l art. 12», le sanzioni furono applicate solo gradualmente e parzialmente (in ciò attenendosi ad una risoluzione del 1921) che non impedirono all Italia di piegare (maggio 1936) la resistenza etiopica. Il 4 luglio dello stesso anno la SdN accettò il dato di fatto ed abolì le sanzioni, mentre poco dopo l Italia abbandonava l organizzazione. Da questa ultima dimostrazione di incapacità e debolezza la SdN non si riprese più; dopo di allora solo una volta fu chiamata a cercare di risolvere pacificamente una controversia internazionale (nel 1939, in occasione dell invasione sovietica della Finlandia). In quel caso l Assemblea si riunì per votare l espulsione dell Unione Sovietica ma, due mesi prima, Hitler aveva già invaso la Polonia. Per tutta la durata della seconda guerra mondiale l Assemblea non si riunì più e quando lo fece, il 18 aprile 1946, fu per dichiarare il proprio autoscioglimento. 27

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