MASTER DI I E II LIVELLO IN MANAGEMENT DEL GOVERNO LOCALE

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1 MASTER DI I E II LIVELLO IN MANAGEMENT DEL GOVERNO LOCALE MILANO APRILE FINANZA PUBBLICA FINANZA PUBBLICA E PROGRAMMAZIONE Sergio Zucchetti 1

2 L evoluzione della finanza pubblica locale Decreti Stammati 1. Lo Stato si assume l onere dei mutui degli enti locali 2. Obbligo del pareggio di bilancio e criterio della spesa storica Decreto Andreatta 1. Istituzione del fondo perequativo L. n. 142/1990 Legge quadro sulle autonomie locali Trattato di Maastricht (1992) Regole patto di stabilità e di crescita Carta delle autonomie locali (1998) A livello europeo si punta alle autonomie Riforma tributaria - Istituzione delle regioni - Primi provvedimenti verso l autonomia - Introduzione dell addizionale Enel dell ICIAP - Riforma del Titolo V della Costituzione - L. n. 42/2009 sul federalismo 2

3 Implicazioni della Finanza Pubblica sui sistemi territoriali e locali 142/90 riordino autonomie locali Finanza Derivata Decentramento della Spesa Decentramento delle Entrate (Autonomia Impositiva ) 1994: - creazione del Comitato delle Regioni; D.L. 104/95 - Congresso di Strasburgo e interessi Carta delle Autonomie Locali; compensativi -impato sui bilanci entrata in vigore dell ICI. Finanza Autonoma 662/96 misura di razionalizzazione della finanza pubblica Attuazione delle Bassanini Federalismo Fiscale Riforma del Tit. II della Costituzione Anello di congiunzione tra la finanza locale ed i mercati finanziari Testo Unico Enti locali 421/92 (art.4) finanza degli enti locali 81/93 elezione diretta del Sindaco 504/92 la finanza riordino del degli enti locali 724/94 misure di razionalizzazione della finanza pubblica D.L. 77/95 ordinamento finanziario e contabile degli enti locali 85/95 fabbisogno Delibera CIPE 22 dicembre 98 59/97 delega al governo per il conferimento di funzioni e standardizzatocompiti agli enti locali per la riforma della p.a. e per la semplificazione 265/99 legge di riforma della 142/90 3

4 L effetto del condizionamento della finanza pubblica locale FINANZA TERRITORIO ECONOMIA funzione di risposta delle variabili strutturali alla spesa pubblica variabile dinamica dal punto di vista economico e sociale, luogo di manifestazione degli effetti 4

5 La nuova architettura istituzionale Unione Europea Stato Centrale Regioni Enti llocali Comuni Province Città metropolitane... STATO UNIONE EUROPEA REGIONI ENTI TERRITORIALI - LOCALI IMPRESE ATTORI DELLO SVILUPPO LOCALE TERRITORIO 5

6 Ruoli, strumenti e legami dell architettura istituzionale Unione Europea: Bilancio di Programmazione , Fondi Strutturali, Politiche di Coesione, Politica Agricola Comune, Iniziative Comunitarie transregionali e transnazionali,.; Stato: Documento (EX-programmazione) economico finanziaria, Quadro Strategico Nazionale, Programmi Operativi Nazionali, Aree Obiettivo, ivo, Azioni Dicasteri, ; Regioni: Programma di Governo, Documento di programmazione economico finanziaria regionale Bilancio Competenza Annuale, Bilancio Pluriennale, Area obiettivo Competitività,, Piano Regionale di Sviluppo, Piano Territoriale Regionale, Piano Sviluppo Rurale, Piano Paesistico, stico, Piano Energetico, Piano assetto idrogeologico, piano Rifiuti, Piano Socio Sanitario, Piano Tutela delle Acque, Azioni Settoriali,..; 6

7 segue Ruoli, strumenti e legami dell architettura istituzionale Province: Programma di mandato, Bilancio Competenza Annuale, Bilancio Pluriennale, Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, Scuola, Occupazione, Sviluppo, ; Città Metropolitane: Piano Area Metropolitana, dotazione finanziaria; Enti Locali: Programma di mandato, Relazione previsionale programmatica, Bilancio Competenza Annuale, Bilancio Pluriennale, PGT- Documento di inquadramento - Piano delle Regole Piano dei Servizi, Programma Opere Pubbliche,.; Comunità Montane: Piano di Sviluppo Socio Economico, Bilancio Competenza Annuale, Bilancio Pluriennale, ; Unioni di Comuni: Consorzi Enti Parco: 7

8 Riforma del Tit. V parte seconda della Costituzione La ridefinizione delle funzioni della Amministrazioni Pubbliche in competenze esclusive e competenze concorrenti implica sia il decentramento delle spese funzioni, sia la definizione della dotazione finanziaria e delle fonti di entrata. 8

9 I principali numeri della finanza pubblica Debito pubblico complessivo al 31 agosto 2010: miliardi di euro Rapporto Debito pubblico / PIL 2010: 118,3% Debito enti territoriali al 31 agosto 2010: 112,3 miliardi di euro di cui il debito swappato è 35,5 miliardi di euro 9

10 Fonte: Banca d Italia,

11 Paese Limite di riferimento Finanza pubblica 2009 deficit (-)/surplus (+) annuo rispetto al PIL [4] max deficit -3% max debito 60% Austria -3.4% 66.5% Belgio -6.0% 96.7% Cipro -6.1% 56.2% Finlandia -2.2% 44.0% Francia -7.5% 77.6% Germania -3.3% 73.2% Grecia -13.6% 115.1% Irlanda -14.3% 64.0% Italia -5.3% 115.8% Lussemburgo -0.7% 14.5% Malta -3.8% 69.1% Paesi Bassi -5.3% 60.9% Portogallo -9.4% 76.8% Slovenia -5.5% 35.9% Spagna -11.2% 53.2% debito pubblico rispetto al PIL [4] 11

12 Stock di debito degli enti territoriali Enti territoriali Dic. '02 Dic. '03 Dic. '04 Dic. '05 Dic. '06 Dic. '07 Dic. '08 Dic. '09 Lug. '10 Regioni e province autonome 19,4 24,9 27,8 31,5 42,6 44,8 41,4 42,1 41,8 Province 2 4,8 5,7 7,3 8,6 8,8 9,1 9,1 9,1 Comuni 16,7 33,3 35,3 40,8 45,2 46,6 47,6 48,4 48,7 Altri enti 5,6 5,7 5,6 7,8 14,4 10,3 8,9 11,4 12,3 Totale 43,7 68,7 74,4 87,4 110,8 110, ,9 FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Finanza pubblica, fabbisogno e debito (Tav.7. TCCE0250) - Anno XX - 14 settembre 2010, n

13 Debito per aree geografiche Dic. '09 Lug. '10 Nord Ovest 30,2 30,2 Nord Est 16,5 16,4 Centro 30 30,6 Sud 25,5 25,8 Isole 8,8 8,9 Totale ,9 FONTE: Elaborazione su dati Banca d Italia: Supplemento al Bollettino Statistico, Finanza pubblica, fabbisogno e debito (Tav.8. TCCE0275) - Anno XX - 14 settembre 2010, n

14 Attuazione del Federalismo fiscale: raccordo tra obiettivi - entrate - spese Imposte sul Reddito Patrimonio Consumi OGGI Entrate proprie Trasferimenti Debito Alienazione patrimonio Partite di giro DOMANI Entrate proprie Trasferimenti Debito Alienazione patrimonio Partite di giro 14

15 Le regole della finanza pubblica locale Entrate (competenza e cassa) Entrate Ordinarie Trasferimenti Correnti e Capitali Entrate Straordinarie Spese (competenza e cassa) Spese correnti Trasferimenti Correnti e Capitali Spese per investimenti Rimborso Interessi 15

16 Struttura del Bilancio Pubblico 16

17 Entrate Composizione delle entrate correnti tributarie extratributarie (tit.i III) Totale entrate correnti Trasferimenti correnti (tit. II) Totale entrate correnti Entrate tributarie (tit.i) Totale entrate correnti Imposte(cat.I) Entrate tributarie Tasse (cat.ii) Entrate tributarie Tributi speciali(cat.iii) Entrate tributarie Entrate extratributarie (tit.iii) Totale entrate correnti Servizipubblici(cat.I) Entrateextra tributarie Benidell'ente(cat.II) Entrateextra tributarie Interessi(cat.III) Entrateextra tributarie Utili az.speciali(cat.iv) Entrateextra tributarie Proventidiversi(cat.V) Entrateextra tributarie Stato Trasf. correnti (tit. II) Regioni Trasf. correnti (tit. II) Regioni per funz. del. Trasf. correnti (tit. II) Org.com.e int. Trasf. correnti (tit. II) Altri enti set. pub. 17 Trasf. correnti (tit. II)

18 Spese correnti (tit. I) Totale spesa (tit. I II III) ANALISI FUNZIONALE Funzione Tit. I ANALISI PER SERVIZI Servizio Funzione Composizione delle spese correnti ANALISI PER NATURA Intervento Tit. I Spese in conto capitale (tit. II) Totale spesa (tit. I II III) Spese per rimb. prestiti (tit. III) Totale spesa (tit. I II III) ANALISI ECONOMICO - FUNZIONALE Intervento Funzione Intervento Servizio 18

19 Correlazione entrate - spese Entrate correnti Spese correnti Personale Entrate correnti Entrate correnti : Tit. I Titolo II Titolo III Spese correnti (Tit. I) Quota capitale mutui Rate mutui prestiti obbligazionari e debiti pluriennali Entrate correnti Personale Rate mutui Entrate correnti Quota capitale rate mutui Entrate correnti Quota int. rate mutui Entrate correnti Quota int. rate mutui Debito residuo per mutui 19

20 Analisi di Bilancio Analisi per indici, titoli, categorie e funzioni Entrate Accertamenti Spese Impegni Analisi e comparazione degli strumenti di debito Mutui Emissioni di prestiti obbligazionari (collocamento a fermi vs mercato) Leasing finanziario Strumenti derivati SWAP L analisi prevede la comparazione degli ultimi tre certificati consuntivi con il bilancio pluriennale 20

21 Analisi per indici Autonomia Finanziaria (T I + T III)/ (T I + T II + T III) Dipendenza Finanziaria (TII)/ (T I + T II + T III)) Rigidità Strutturale (S. personale + S. rimb. prestiti) / (T I + T II + T III) Pressione fiscale locale (Cat.1, 2, 3 (TI))/ Popolazione (Cat.1, 2, 3 (TI))/ Contribuenti Spese correnti procapite T I (spese) / Popolazione Spese per investimenti procapite T II (spese) / Popolazione Trasferimenti correnti procapite T I / Popolazione Trasferimenti Capitale procapite T IV/ Popolazione 21

22 segue Analisi per indici Entrate: TI/EC TIII/EC Categoria 1 / T III Categoria 2 / T III Categoria 3 / T III Categoria 4 / T III Trasferimenti Correnti Regione/T2 Trasferimenti Correnti Stato/T2 Spese T1 / Totale spesa pubblica T2 / Totale spesa pubblica Spese personale / T1 Spese per rimborso Interessi passivi / totale spese rimborso prestiti 22

23 Analisi della struttura del Debito L analisi prevede la ricostruzione dello stock di debito complessivo contratto con tutti gli istituti di credito e riclassificato in funzione: data assunzione; data scadenza; importo residuo; tipologia di ammortamento (italiano - quota K costante, francese rata costante, bullet rimborso k in una unica soluzione alla scadenza del debito); Tipologia di tasso (fisso IRS, variabile Euribor) e struttura di ammortamento; Spread. Questa riclassificazione consente di determinare nel tempo l impatto del rimborso del debito residuo in termini di Qk e Qi. 23

24 Strumenti Finanziari Debito Gestione Attiva del Debito, Strumenti Derivati - SWAP Leasing Pubblico, Leasing Immobiliare pubblico Appalto Pubblico Realizzazione Gestione Finanza di Progetto Valorizzazione del Patrimonio Pubblico 24

25 Il debito pubblico Il finanziamento pubblico attraverso il debito Nozione di debito pubblico Inquadramento giuridico e classificazioni del debito pubblico locale e delle spese di investimento La Finanziaria 2004 e il debito La Finanziaria 2004 e gli investimenti Le altre definizioni di spesa di investimento Le condizioni per l indebitamento degli enti locali 25

26 Il debito Lo Stato e gli altri enti pubblici possono finanziarsi prendendo a prestito capitali sui mercati finanziari nazionali e internazionali Il costo del debito pubblico è espresso dal tasso di interesse remunerato ai sottoscrittori Il costo del debito può essere condizionato dalla valutazione del merito di credito (rating) 26

27 Debito pubblico e investimenti In attuazione del 6 comma dell art. 119 della Costituzione, in base al quale è possibile indebitarsi solo per finanziare spese di investimento, la Legge Finanziaria del 2004 (art. 3, c ) ha stabilito: Chi può indebitarsi Cosa si intende per debito Cosa si intende per investimento La classificazione economico-funzionale degli investimenti D.P.R. n. 194/1996 Le altre definizioni di debito e investimenti pubblici Le condizioni per l indebitamento La programmazione degli investimenti pubblici 27

28 La Finanziaria 2004 e il debito (1 ) La definizione del debito e degli investimenti (art. 3, c ): Possono ricorrere al debito (Ambito soggettivo): regioni a statuto ordinario, comuni, province, città metropolitane, comunità montane e isolane, unioni di comuni, consorzi cui partecipano enti locali (con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale), regioni a statuto speciale e province autonome, aziende speciali e istituzioni; fanno eccezione le società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici. 28

29 La Finanziaria 2004 e il debito ( 2) Sono considerate operazioni di debito *: assunzione di mutui emissione di prestiti obbligazionari cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all 85 per cento del prezzo di mercato cartolarizzazioni con garanzie fornite da altre amministrazioni pubbliche cartolarizzazioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche Up front concessi su operazioni di derivati * Il testo è stato modificato dalla Finanziaria 2007, art. 1, commi 739 e 740 e L. n. 203/2008, art. 3 29

30 Le altre definizioni di spesa di investimento Dalla dottrina si evince la distinzione tra il concetto di SPESA IN CONTO CAPITALE e di INVESTIMENTO, evidenziando che le spese in conto capitale costituiscono una categoria di ampiezza maggiore. SPESA IN CONTO CAPITALE: prevale l elemento aziendale dell impiego di risorse finanziarie volte ad acquisire beni che partecipano per più esercizi ai processi produttivi ed erogativi degli enti locali INVESTIMENTO: prevale la visione patrimoniale della spesa volta alla realizzazione e/o acquisizione di beni non destinati al consumo che, quindi, non solo si prestano ad un uso ripetuto nel tempo, ma costituiscono anche delle vere e proprie dotazioni permanenti a disposizione delle comunità locali 30

31 La capacità di indebitamento articolo 204 del TUEL Oltre al rispetto delle condizioni di cui all'articolo 203, l'ente locale può assumere nuovi mutui solo se l'importo annuale degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 15 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui. Per le comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate. Per gli enti locali di nuova istituzione si fa riferimento, per i primi due anni, ai corrispondenti dati finanziari del bilancio di previsione 31

32 Il limite per il ricorso al debito Previsionale 2011 Cons Anno 2010 Tit. V Bil dicembre 2010 Interessi passivi sullo stock di debito + Interessi passivi sul nuovo debito da assumere 15% ENTRATE CORRENTI 32

33 COSA E UNO STRUMENTO DERIVATO O SWAP? Si definisce SWAP quel contratto attraverso cui due parti si scambiano flussi di interesse o di valuta in base a formule predefinite: swap di tasso di interesse tra due soggetti che assumono l impegno di scambiarsi regolarmente flussi di interessi, collegati ai principali parametri del mercato finanziario, secondo modalità, tempi e condizioni contrattualmente stabiliti (D.MEF. 389/2003, art.3, comma 2, lett.a) 33

34 Come funziona uno SWAP Erogazione mutuo COMUNE ENTE MUTUANTE Interessi semestrali a tasso fisso + quote capitali Banca paga gli interessi semestrali a tasso fisso BANCA L Ente paga un nuovo tasso (variabile + spread) con una nuova struttura 34

35 35

36 Le protezioni al rischio di oscillazione Il cap indica la possibilità di scommettere sui tassi fissando una protezione a favore dell ente. In tal caso l ente non dovrà pagare più di un certo livello prefissato sin dall inizio del contratto Con il collar si attiva la protezione sia per l ente (cap) sia per l intermediario (floor). In tal caso il parametro di riferimento potrà oscillare all interno di un range predeterminato sin 36 dall inizio

37 Un esempio di swap rate STRUTTURA COLLAR cap Tasso fisso originario: 5,2% Euribor 6m Al parametro di riferimento va aggiunto lo spread da negoziare con l istituto floor time 37

38 Alcune riflessioni sugli aspetti contabili e sui loro riflessi Riflessi sul concetto di pareggio economico: entrate correnti maggiori uguali delle spese correnti aumentate delle quote di capitale Riflessi sui parametri di deficitarietà Riflessi sul limite di indebitamento (art.204 del TUEL) Riflessi sui calcoli del Patto di Stabilità e di Crescita Interno 38