Finanza Locale Monitor. Servizio Studi e Ricerche Settembre 2014

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1 Servizio Studi e Ricerche

2 Fiscalità locale e dinamiche della tassazione dei Comuni 2 Tendenze delle entrate dei Comuni 3 La ricomposizione della struttura delle entrate: meno trasferimenti, più imposte 3 Le principali voci di entrata 5 Un commento alle tendenze in corso 10 Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche Industry and Banking Il debito delle Amministrazioni locali 15 Dinamica del debito locale e centrale 15 Il rispetto del limite di indebitamento 19 Il debito locale distinto per comparti e strumenti 20 Ripartizione territoriale del debito locale 23 Un confronto internazionale 24 L Irap: come ridurla? Quali coperture? Quale finanziamento alternativo per la A cura di: Laura Campanini Hanno collaborato: Marina Barbini Sara Signorini Ref. Ricerche sanità? 26 Le caratteristiche dell Irap 27 Quanto è il gettito dell Irap 28 Le ragioni dell impopolarità e le critiche all Irap 30 La risposta alle critiche 31 L abolizione dell Irap: possibili ipotesi 31 La svalutazione fiscale 34 In conclusione 36 Riferimenti bibliografici 37

3 Fiscalità locale e dinamiche della tassazione dei Comuni La finanza dei Comuni è materia oggetto di ampie trasformazioni. Il cambiamento è legato sia al percorso di aggiustamento dei conti pubblici, realizzato parzialmente negli anni scorsi e in attesa di completamento nei prossimi, sia all evoluzione del rapporto centro-periferia in virtù dell aumento degli spazi di autonomia tributaria concessi agli Enti. Nel corso degli ultimi anni i Comuni hanno evidenziato una ricomposizione della struttura delle entrate a favore di un aumento del peso delle entrate tributarie, che ha compensato la flessione dei trasferimenti. Di fatto i Comuni hanno ricevuto la possibilità di aumentare i tributi a fronte di riduzioni dei trasferimenti, senza però ricevere spazi di discrezionalità nella determinazione delle aliquote. Si può quindi affermare che, a fronte dell aumento del peso delle entrate tributarie sul complesso delle entrate, l autonomia tributaria sia rimasta contenuta. Di fatto, la possibilità di variare le aliquote ha riguardato soprattutto l addizionale Irpef dei Comuni, che ha continuato ad aumentare. Allo stesso tempo, è in corso una revisione delle caratteristiche della tassazione del comparto immobiliare. Oltre ai continui cambiamenti degli ultimi anni (basti ricordare le tensioni politiche del 2013 che hanno portato all abolizione dell IMU sulla prima casa), è di recente approvazione la riforma delle altre imposte del comparto, con l introduzione dell Imposta unica comunale (IUC). Inoltre, è avviata la fase di revisione dei valori catastali, che porterà a nuove variazioni. L IMU ha portato a un significativo inasprimento della tassazione degli immobili. Tale tendenza, al di là della ratio della misura in sé, ha avuto certamente un effetto pro-ciclico sul settore immobiliare. D altra parte, va anche ricordato come le stesse raccomandazioni della Commissione Ue all Italia spingono a modificare la tassazione in modo da favorire i redditi dei fattori produttivi, gravando in misura maggiore sui consumi e sugli immobili. Questo rende possibile l apertura di altre revisioni della struttura delle imposte locali, dato che gli immobili sono tradizionalmente una base imponibile ottimale per la tassazione in ambito locale. Il tema della finanza locale è da diversi anni al centro dell attenzione sia per i numerosi cambiamenti intervenuti nella struttura della tassazione, che per il rilevante contributo che è stato richiesto negli anni scorsi alla finanza locale ai fini di assecondare il risanamento dei conti pubblici. Basti pensare alle continue modifiche registrate negli ultimi due anni dall imposizione comunale sugli immobili, ai vari progetti di riforma, di cui l abolizione delle Province è uno dei passaggi più recenti. E certo quindi che la finanza locale è un work in progress, destinato a registrare nuovi cambiamenti anche in futuro, ed è anche certo che tali cambiamenti avranno conseguenze sui comportamenti e sull andamento dell economia nei diversi territori. In particolare, è probabile che, sulla base dell evoluzione della riorganizzazione degli Enti dopo l abolizione delle Province, i Comuni, soprattutto quelli più grandi, diventeranno ancora più i protagonisti delle politiche in ambito locale. A fronte di tale mutamento di prospettiva, la realtà delle finanze comunali degli ultimi anni rivela una situazione ben più grama, vincolata dalle contingenze della crisi, da limiti sempre più stringenti dal lato delle risorse, e dal pesante contributo fornito dai Comuni al risanamento delle finanze pubbliche italiane. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 2

4 Tendenze delle entrate dei Comuni Nel corso degli ultimi anni le entrate dei Comuni hanno registrato un andamento molto debole. La discontinuità nell andamento storico di questa variabilee è apprezzabile anche visivamente dal grafico seguente, che descrivee il livello delle entrate complessive espresse a valori correnti. Secondo la contabilità nazionale nel 2012,, ultimo anno disponibile, le entrate complessive dei Comuni si sonoo posizionate su un livello del 4 per cento inferiore al precedente massimo m del Tenendo conto dell andamento della popolazione ed esprimendo i dati al netto dell inflazione, si calcola una riduzione dellee entrate pro-capite reali dell 8 per cento. Tale contrazione è avvenuta in presenza di vincoli stringenti sull evoluzione dei saldi dovuti alle regole del Patto di Stabilità interno, che hanno portato a realizzare nel 2012 un avanzo pari a ben un miliardo e 600 milioni di euro. L effetto congiunto della riduzione dellee entrate e dell obiettivo di miglioramento del saldo si è tradotto in una compressione delle spese del 6.5 per cento nel triennio in termini nominali, ovvero più di 4 miliardi. In termini reali la spesa pro- in un capite si è contratta di oltre il 10 per cento. Se si pensa che tale diminuzione è avvenuta periodo di grave recessione, in cui Comuni hanno dovuto fronteggiare diverse situazioni di ampio disagio sociale, si coglie la dimensione degli sforzi delle autorità locali. Entrate delle Amministrazioni comunali Note: mln di euro. Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat La ricomposizione della struttura delle entrate: meno trasferimenti, più imposte La discontinuità in termini di andamento delle entrate complessive si è anche accostata ad un cambiamento nella rispettiva composizione. Come si osserva dalla tavola seguente, nel corso degli anni si verifica una riduzione dell incidenza deii trasferimenti, accompagnata da un aumento del peso delle entrate cosiddettee extratributarie, oltre che da un rialzo significativo s delle entrate tributarie, soprattutto nel corsoo del Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 3

5 Struttura semplificata dei conti delle Amministrazioni comunali. Entrate Conti economici nazionali, milioni di euro Entrate tributarie 18,760 20,443 17,627 16,764 16,863 17,990 23,861 Dirette 2,686 3,695 3,905 3,808 3,910 4,664 5,851 Addizionale comunale all'irpef 1,563 2,467 2,922 2,812 2,892 3,217 3,899 Imposta comunale sugli immobili (Ici) - Aree edificabili Imposta municipale unica (IMU) - Aree edificabili Indirette 16,074 16,748 13,722 12,956 12,953 13,326 18,010 ICI 11,441 11,980 9,105 8,895 9,084 9,230 0 IMU ,004 Imposta concess edilizie 3,311 3,427 3,280 2,752 2,530 2,494 2,010 Imposte comunali sulla pubblicità e sulle affissioni Trasferimenti 27,433 25,787 30,439 33,468 30,527 29,211 23,116 Entrate proprie extra-tributarie 15,857 16,532 17,012 17,406 17,640 17,883 17,799 Totale entrate 62,050 62,762 65,078 67,638 65,030 65,084 64,776 Totale entrate correnti 54,226 53,442 56,479 59,169 57,416 58,136 58,266 Totale entrate in conto capitale 7,824 9,320 8,599 8,469 7,614 6,948 6,510 Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat Struttura semplificata dei conti delle Amministrazioni comunali. Entrate Incidenza delle voci principali Entrate tributarie 30,2 32,6 27,1 24,8 25,9 27,6 36,8 Dirette 4,3 5,9 6,0 5,6 6,0 7,2 9,0 Addizionale comunale all'irpef 2,5 3,9 4,5 4,2 4,4 4,9 6,0 Imposta comunale sugli immobili (ICI) - Aree edificabili 1,0 1,2 0,9 0,8 0,9 0,9 0,0 Imposta municipale unica (IMU) - Aree edificabili 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,9 Indirette 25,9 26,7 21,1 19,2 19,9 20,5 27,8 ICI 18,4 19,1 14,0 13,2 14,0 14,2 0,0 IMU 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 23,2 Imposta concess edilizie 5,3 5,5 5,0 4,1 3,9 3,8 3,1 Imposte comunali sulla pubblicità e sulle affissioni 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 Trasferimenti 44,2 41,1 46,8 49,5 46,9 44,9 35,7 Entrate proprie extra-tributarie 25,6 26,3 26,1 25,7 27,1 27,5 27,5 Totale entrate 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat Dinamica delle entrate (2006=100, valori correnti) Totale entrate correnti Totale entrate in conto capitale Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat L aumento dell incidenza delle entrate tributarie sul totale delle entrate dei Comuni è stato un processo storico complesso, verificatosi in corrispondenza delle modifiche agli spazi di autonomia tributaria, che sono stati concessi agli Enti nel corso del tempo. Peraltro, si è trattato per lo più di spazi concessi a fronte di una riduzione dei trasferimenti, per cui dal punto di vista degli Enti la riduzione dei trasferimenti e l aumento delle entrate tributarie si sono al più Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 4

6 compensati nel corso del tempo. I cambiamenti nella struttura della finanza comunale si sono difatti verificati contestualmente al più generale processo di aumento della pressione fiscale complessiva. Tuttavia, i tagli ai trasferimemti hanno riguardato anche la componente in conto capitale che non ha poi trovato una adeguata compensazione con altre entrate in conto capitale. Il risultato è, quindi, stato quello di una flessione molto più accentuata per le entrate in conto capitale delle Amministrazioni locali: tra il 2009 e il 2012 la flessione cumulata è stata pari al 23% in termini nominali. Il che significa che i Comuni hanno notevolmente ridotto la propria capacità di spesa per investimenti. Agli Enti decentrati sono state attribuite entrate tributarie sostitutive dei trasferimenti dal centro, e peraltro con spazi molto ristretti di variazione delle aliquote o di cambiamento delle basi imponibili. Tra il 2011 e il 2012 le entrate tributarie registrano una accelerazione del 32% in termini nominali, grazie all introduzione dell Imu, con base imponibile maggiorata e rivalutata rispetto all Ici. Nel contempo, la riduzione dei trasferimenti dal centro alla periferia non ha dato sempre luogo ad analoghe riduzioni di altre imposte raccolte dal centro. Di fatto, quindi, lo spostamento della tassazione dal centro alla periferia è avvenuto senza necessariamente implicare una contrazione delle entrate destinate a finanziare le Amministrazioni centrali. Ne derivano altre due considerazioni. La prima è che ciò che dal punto di vista dell Amministrazione centrale è stato un taglio di spesa (i minori trasferimenti ai Comuni) si è risolto in un aumento delle entrate (raccolte dai Comuni). La seconda è che l aumento della tassazione è avvenuto a livello locale, ma che delle maggiori entrate che ne sono derivate hanno beneficiato i bilanci dell Amministrazione centrale. È come se il costo politico del risanamento sia stato in parte scaricato sulla periferia, e non a caso il contributo dei Comuni al risanamento delle finanze pubbliche di questi anni è stato superiore a quello osservato in altri livelli dell Amministrazione. Le principali voci di entrata L andamento delle diverse voci che compongono le entrate dei Comuni è quindi in buona misura un riflesso delle decisioni operate dal centro, e quindi della sostituzione di trasferimenti dal centro alla periferia, prevalentemente con tributi locali. Le tendenze di ciascuno di essi hanno riflesso quindi soprattutto cambiamenti nella normativa, che possono essere brevemente sintetizzati. L addizionale comunale all Irpef. L unico tributo che negli ultimi anni ha visto attribuire ai Comuni spazi di autonomia tributaria è l addizionale comunale all Irpef. Si tratta di una componente significativa, visto che da essa sono derivati nel 2013 quasi quattro miliardi e mezzo di entrate, ovvero circa un quinto delle entrate tributarie dei Comuni. La crescita degli ultimi anni è integralmente legata all aumento delle aliquote, data la fase di stagnazione delle basi imponibili dell Irpef, ovvero i redditi delle famiglie. A questo proposito, è sufficiente ricordare che il gettito Irpef al netto delle addizionali locali ha presentato addirittura una contrazione a prezzi correnti nel corso degli ultimi tre anni. Il D.L. 138/2011 prevede un aliquota massima dello 0,8%, che può essere adottata da tutti i Comuni senza vincoli all incremento annuale. La dimensione dell aumento registrato dall Irpef dei Comuni dopo lo sblocco delle aliquote è ragguardevole, quasi del 50%. L entità dell incremento è anche dovuta al fatto che questa è una delle poche voci su cui i Comuni avevano la possibilità di variare le aliquote, e per questa ragione hanno utilizzato pressoché completamente gli spazi a loro disposizione. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 5

7 Nel 2012 un Amministrazione comunale su cinque non ha applicato alcuna addizionale (1.547 Comuni su 8.092). Oltre la metà dei Comuni ha scelto di adottate un aliquota unica, spesso con esenzioni per i redditi più bassi (1.300 Comuni su 4.500). Duemila Enti hanno optato per sistemi progressivi e quindi introdottoo aliquote multiple. Addizionale comunale all'irpef Note: mln di euro. Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat L imposta sulle concessioni edilizie La maggior parte delle imposte degli Enti locali l fa riferimento come base imponibilee al settore immobiliare. Si tratta come noto di uno dei segmenti dell economia che hanno descritto d la maggiore contrazione dell attività nel corso degli ultimi anni. Il gettito dell imposta sulle concessioni edilizie si è quasi dimezzato nel giro di pochi anni, proprio in conseguenza della stagnazione dell attività del settore dell edilizia. Imposta sulle concessioni edilizie Note: mln di euro. Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat: Dall ICI all IMU La tassazione del comparto immobiliare è stata s d altra parte interessataa da ampie modifiche nel corso degli anni passati. Il passaggio più importante è stato rappresentato dall introduzione dell Imposta comunale sugli immobili, che ha sostituito l ICI. Il gettito dell ICI era rimasto stabile sino al 2011, dato che le aliquote erano state portate vicino aii massimi dai Comuni, e non vi erano dunque ulteriori spazi di aumento. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 6

8 Imposizione sugli immobili - gettito di pertinenza dei Comuni Note: mln di euro. Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati Istat: La situazione ha subito una modifica nel 2012 con il Governo Monti, che ha introdotto l IMU (con aliquota base del 4 per mille sulle prime case e 7.6 per le altre). Nel passaggio da ICI a IMU il gettito complessivo dell IMU ha realizzato una crescita di ben 13 miliardi rispetto all ICI. Il gettito IMU che afferisce ai Comuni (rappresentato nel grafico precedente) è solamente una quota del gettito IMU complessivo. Nel 2012 la normativa prevedeva che allo Stato S fosse assegnato il 50% del gettito provenientee da patrimonio diverso dall abitazione principale, calcolato ad aliquote standard. Il gettito di pertinenza dei Comuni è risultato pari a più di una volta e mezzo ill gettito della vecchia ICI, con un incremento di circa 6 miliardi. Ne è seguito un acceso dibattito che ha poi condotto all abolizione del tributo sulle prime abitazioni nel 2013, sino alla riforma generale della fiscalità sull immobiliare in vigore dal Su questo aspetto occorre puntualizzaree che l abolizione dell IMU sulle primee case ha effettivamente ridotto il gettito complessivoo dell IMU (da 22 miliardi 800 milioni a 199 miliardi e 200 milioni). La riduzione del gettito derivante dall abrogazione IMU sulle prime case è andata però interamente a decurtare la quota di pertinenza dell Amministrazione centrale, e questo spiega perché le entrate dei Comuni non nee abbiano risentito. Nel 2013 peraltro i Comuni, nell incertezza sull evoluzione dell intera tassazione dell immobiliare, hanno cercato di compensare i potenziali mancati introiti aumentando ulteriormente l addizionale comunale all Irpef, che ha quindi protratto il trend crescente in corso da diversi anni, e le aliquote IMU sugli altri immobili. Questo ha quindi comportato un incremento anche delle aliquote sugli immobili strumentali delle imprese, una scelta non del tutto appropriata considerando la fase di estrema difficoltà dell economia. L imposta unica comunale, IUC Nel 2013, con il cambio di Governo, la normativa è stataa oggetto di modifiche in senso ampio, contestualmente all abolizione completa dell IMU sulle prime case. Si è quindi definita una nuova imposta, l Imposta Unica Comunale (IUC)( compostaa di tre parti: l IMU (imposta sugli immobili, che non si applicaa alle prime case); la TASI (imposta per i servizi indivisibili, come l illuminazione pubblica,, la polizia municipale, l arredo urbano); la TARI (relativa alla raccolta e smaltimento dei rifiuti). Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 7

9 La Tasi, si caratterizza per gravare anche sulle prime case (e quindi consente di recuperare parte del gettito che si è perso attraverso l abrogazione dell IMU sulle prime case) ed è dovuta per una quota variabile, tra il 10 e il 30 per cento, dagli inquilini. Ai fini del gettito complessivo per i Comuni appare quindi utile guardare non solo all evoluzione dell IMU, ma alla somme di IMU e Tasi. In generale, l unico vincolo posto ai Comuni è che la somma di IMU e Tasi non superi le aliquote della vecchia IMU, ed è probabile che tutti Comuni posizioneranno le aliquote in prossimità del massimo loro consentito. Il gettito 2014 di IMU e Tasi dovrebbe pertanto approssimare quello della vecchia IMU 1. Inoltre, il meccanismo delle detrazioni che erano previste per le abitazioni principali nel caso dell IMU non si applica nel caso della Tasi. Non è quindi escluso che nel complesso di IMU e Tasi a perderci possano essere proprio i proprietari di prime case con rendita catastale bassa che di fatto erano esentati dal pagamento della vecchia IMU grazie al meccanismo delle detrazioni 2. Infine, al prelievo IMU-Tasi si aggiunge la Tari che sostituirà la Tares per quanto riguarda il servizio rifiuti. Secondo alcune analisi 3 l intera tassazione dell immobiliare, nel 2014 potrebbe aumentare perché il gettito della Tasi supererà quello della componente Tares per i servizi indivisibili. La Banca d Italia nella relazione annuale ha presentato il risultato di un analisi effettuata per i Comuni capoluogo, dove si evidenzia che il prelievo sulle abitazioni principali nel 2014, fatto di Tari+Tasi, sarebbe di poco superiore al 2013 mantenendo le aliquote ai minimi. Invece, se i Comuni decidessero di spingere ai massimi le aliquote, il prelievo si riporterebbe su valori prossimi al 2012 quando vigeva ancora l IMU prima casa. Altre entrate L aumento delle entrate extra-tributarie dei Comuni rappresentato nelle tavole precedenti, ancorché modesto, è riconducibile all andamento di diverse voci. La contabilità nazionale non classifica la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e la tassa per l occupazione degli spazi e aree pubbliche fra le imposte in quanto rientrano tra i proventi di tariffe o canoni, che derivano per definizione da pagamenti forniti in contropartita di un servizio, che dovrebbero essere positivamente correlati al volume del servizio stesso, anche se come le imposte sono corrisposti obbligatoriamente alla Pubblica Amministrazione, com è il caso del servizio di smaltimento rifiuti. Uno degli aspetti che hanno caratterizzato le politiche dei Comuni è stato l aumento della pressione sui costi dei servizi al fine di sopperire ai vincoli nelle fonti di finanziamento di tipo istituzionale. Sono quindi aumentate le tariffe degli asili, il contributo per le mese e anche le 1 L aliquota base della Tasi è fissata all 1 per mille, quindi per le abitazioni principali vi è la possibilità che il prelievo sia inferiore rispetto all IMU del In realtà ciò non è scontato in quanto la facoltà per i comuni di variare le aliquote è solo limitata ad un aliquota complessiva del 6 per mille, in linea con la precedente aliquota massima IMU sulle abitazioni principali. Lo stesso vale per le seconde case, che pagheranno IMU e Tasi, e per le quali il vincolo presuppone che la somma delle due aliquote non superi il massimo previsto nel 2012 per l IMU (10,6 per mille). 2 La Tasi, a differenza dell IMU, non prevede detrazioni base che siano uniformi a livello nazionale per le abitazioni principali, e potrebbero quindi darsi effetti redistributivi sfavorevoli verso le abitazioni principali con rendite catastali basse. Per questa ragione un intervento correttivo sulla Tasi ha previsto la possibilità per il 2014 di aumentare l aliquota al di sopra del 2,5 per mille di ulteriori 0,8 punti, al solo scopo di finanziare detrazioni. 3 Agnoletti C, Bocci C., Ferretti C., Lattarulo P. (2013) Quanto ci costa la Tasi, in la voce.info 19 dicembre Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 8

10 riscossioni per le sanzioni. Nei grafici seguenti si fa riferimento all andamento di alcune a voci principali, dal cui andamento traspare con evidenza comee le Amministrazioni comunali abbiano di fatto forzato sul costo dei servizi erogati ai cittadini. Occorre rammentare come questo tipo di servizi costituisca in buona misura una sortaa di spesa obbligata per i cittadini, il cui rincaro r non solo incide con effetti redistributivi regressivi (dato che l incidenza di queste voci sul reddito è decrescente al crescere del reddito) ma può anche in alcuni casi condurre ad una esclusione dalla fruizione del servizio, facendo venire meno una dellee principali ragioni per cui tali servizi vengono offerti del pubblico piuttosto che dal privato. Entrate delle Amministrazioni comunali: Assistenza scolastica, trasporto,, refezione, altri servizi Note: mln di euro. Fonte: Bilanci consuntivi delle Amministrazioni comunali Entrate delle Amministrazioni comunali: Viabilità, circolazione stradale, trasporti pubblici locali Note: mln di euro. Fonte: Bilanci consuntivi delle Amministrazioni comunali Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 9

11 Entrate delle Amministrazioni comunali: Asili nido e scuolee materne Note: mln di euro. Fonte: Bilanci consuntivi delle Amministrazioni comunali Un commento alle tendenze in corso Perché l aumento del carico fiscale sugli immobili Come abbiamo visto, le innovazioni principali dal punto di vista della struttura delle entrate dei Comuni riguardano la materia della tassazione del comparto immobiliare. L ipotesi di d affidare il finanziamento degli Enti locali a un imposta legata agli immobili riflette diversi ordini di motivazioni. Innanzitutto, si tratta di un indicatore di capacità contributiva che può migliorarne la quantificazione integrando la sola misura in base al reddito annuo. D altra parte, in una realtà come quella italiana, in cui la ricchezza delle famiglie evidenza una distorsione verso il possesso di immobili rispetto ad altre attività alternative, il basso carico fiscale sulla rendita degli immobili (compreso implicitamente il fitto figurativo percepito da chi abita nella propria abitazione) costituisce un fattore distorsivo della distribuzione del carico fiscale. In secondo luogo, negli ultimi anni è stata da più parti sottolineata l esigenza di spostare il carico fiscale in una direzione più favorevole alla crescita economica. In particolare, si è sottolineata s l esigenza di aumentare la redditività deii fattori produttivi, capitale e lavoro, in modo da stimolarne l offerta. Occorrerebbe dunque ridurre r le imposte sul capitale e sul lavoro preferendo invece imposte che dovrebbero avere un minore impatto sulla crescita nel lungo periodo. p Fra queste, si suggeriscono le imposte ambientali, volte a scoraggiare la produzione di esternalità negative, le imposte sui consumi e le patrimoniali. Vi è inoltre un rilievo specifico assegnato agli a immobili come base imponibile per la tassazione locale. Questi difatti non hanno mobilità in funzione deii diversi livelli dell imposta, e ad essi di fatto sono riconducibili, almeno in via indiretta, molti dei servizi e quindi delle spese a carico delle Amministrazioni comunali (principio del beneficio). L ipotesi è quindi quella di tassare il contribuente utilizzando il possesso dell immobile come indicatore di tutta una serie di servizi erogati a latere di esso (fognatura, strade, illuminazione, pubblica sicurezza). Si tratta di una scelta che appare appropriata se l obiettivo è anche quello di estituire spazi di autonomia tributaria ai Comuni. Lo spostamento del carico fiscale sugli immobili e la crisi dell edilizia A parte gli aspetti che motivano la scelta di aumentare laa tassazione sugli immobili in generale, in direzione opposta conducono considerazioni di natura congiunturale, riferite alla specifica fase attraversata dal settore delle costruzioni. Di fatto questa scelta è apparsa assolutamente Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 10

12 infelice dal punto di vista congiunturale, considerando che il settore immobiliare è caratterizzato oggi da una fase di profonda crisi. La politica fiscale rispetto all immobiliare avrebbe operato in una direzione pro-ciclica, mantenendo una tassazione degli immobili relativamente leggera, almeno nel confronto con altri Paesi, nella fase di boom del mercato immobiliare degli anni duemila, e aumentandola proprio nel momento di massima difficoltà. Il passaggio IMU-ICI avrebbe difatti incrementato il gettito complessivo (inclusivo della quote di compartecipazione dell Amministrazione centrale) di più di 10 miliardi. Una riduzione del rendimento atteso di questi asset di tale entità avrebbe un effetto a regime sul valore di tali asset significativo 4. In ogni caso è evidente l impatto pro-ciclico di una manovra di questo genere; dopo un lungo periodo di relativa resistenza, i prezzi delle case hanno difatti iniziato a scendere anche in Italia. In una fase in cui la redditività attesa dell investimento in immobili è decurtata dal timore che la discesa delle quotazioni possa continuare, un ulteriore peggioramento delle convenienze, attraverso l aumento delle imposte sugli immobili non di residenza, non poteva che peggiorare le cose. A margine di tale considerazione possiamo ricordare anche come i Comuni svolgano un ruolo importante all interno della filiera delle costruzioni anche come driver di domanda dal lato delle opere pubbliche. Sul punto basti qui rammentare come gli investimenti in costruzioni degli Enti locali abbiano registrato negli ultimi anni un crollo che non ha precedenti storici, contribuendo ad acuire la crisi del settore. I problemi: l aggiornamento dei valori catastali A fronte delle valutazioni sopra sintetizzate, vi sono diversi elementi di perplessità sollevati da più parti in relazione alla situazione attuale relativa alla tassazione degli immobili. Uno dei problemi che emergono riguardo all IMU è rappresentato dal mancato aggiornamento dei valori catastali, da cui ne discende una scarsa corrispondenza con l effettivo valore di mercato degli immobili. L ammontare dell IMU nei diversi Comuni può quindi risultare anche molto diverso a parità di immobile sulla base del diverso valore catastale. Nel caso delle imprese, il valore catastale dell immobile in cui viene svolta l attività d impresa (ad es. un capannone o un negozio) graverà dunque in maniera diversa a seconda del Comune di appartenenza e, d altra parte, essendo l IMU legata ad una base imponibile che non riflette i redditi dell impresa si possono dare casi di elevata incidenza dell IMU su attività in difficoltà a fronte di un incidenza inferiore su aziende caratterizzate da una buona redditività. Secondo le più recenti stime dell Agenzia delle Entrate, il valore di mercato del patrimonio abitativo è 2,25-2,42 volte superiore al corrispondente valore imponibile ai fini dell IMU (rispettivamente per le abitazioni principali e per le abitazioni diverse dalla prima). Il disallineamento dei valori contabili dai valori reali ha poi un significativo effetto distributivo: lo scostamento tende a crescere per gli immobili di maggior valore, dipende dall eta dell immobile, è diverso fra centri di maggiori o minori dimensioni, è anche legato al territorio. 4 Considerando un valore storico del rapporto prezzo/affitti del 5%, l ordine di grandezza della perdita del valore di equilibrio dell intero stock di immobili su cui si paga l IMU sarebbe pari a circa 200 miliardi, pari a circa il 13 per cento del PIL. Non è però possibile stabilire sulla base di tale quantificazione in che misura l andamento effettivo dei prezzi delle case abbia risentito effettivamente dell aumento dell IMU, anche in considerazione degli altri fattori che hanno condizionato negativamente l andamento del mercato immobiliare nella fase più recente. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 11

13 I punti cardine della riforma del catasto, così sulla carta, dovrebbero quindi garantire una distribuzione del carico fiscale più equa, prendendo in considerazione più fattori per determinare il valore degli immobili e di conseguenza la base imponibile dell imposta. Il cambio dell unità di misura per determinare il valore dell immobile (non più vani ma metri quadrati), dovrebbe garantire una distribuzione più corretta del carico fiscale, adottando un riferimento più puntuale e preciso che definisca la dimensione dell immobile. Inoltre, le linee guida della riforma del catasto contengono un riferimento ad ambiti territoriali del mercato immobiliare di riferimento : si tratta di un dettaglio di informazione che può avvicinare sensibilmente la base imponibile al valore reale dell immobile, riducendo in questo modo il disallineamento insito nelle rendite catastali attualmente vigenti. Al concetto di rendita catastale dovrebbe poi sostituirsi la rendita media ordinaria, determinata come media dei canoni di locazione degli immobili appartenenti alla stessa zona nei tre anni precedenti. Oltre al riferimento territoriale vi è anche quindi un riferimento temporale, dovrebbe avere lo scopo di tenere conto delle fluttuazioni del mercato immobiliare. In generale, l operazione dovrebbe in aggregato avvenire a parità di gettito complessivo, pertanto singoli immobili che al momento risultano particolarmente avvantaggiati potrebbero invece essere interessati da revisioni significative del valore catastale rispetto allo staus quo, con conseguenti aumenti dell imposta. E lecito attendersi rincari per le abitazioni localizzate in centri storici e comuni turistici, che dovrebbero essere compensati da sconti per le abitazioni situate in provincia o in periferia. L IMU come imposta impopolare Le vicende più recenti in tema di tassazione degli immobili non possono che essere riconducibili alla forte avversione nell opinione pubblica verso la tassazione delle case rispetto ad altri tipi di basi imponibili. Questo punto spiega anche la centralità che questo genere di imposte ha ricevuto nel dibattito politico, e quindi anche i frequenti cambiamenti della relativa normativa. Una ragione della peculiare impopolarità dell IMU sta nella stessa ampia diffusione della proprietà immobiliare in Italia. Questo comporta che sia direttamente assoggettata all imposta una larga fetta della popolazione che percepisce il reddito (figurativo) derivante dalla proprietà dell abitazione di residenza. Conta anche il fatto che, rispetto ad altre imposte, quelle sulla casa non hanno un sostituto d imposta, ma sono pagate direttamente dal contribuente, che dunque acquisisce maggiore consapevolezza dell onere sostenuto. D altra parte, in un contesto in cui l asset allocation delle famiglie italiane appare distorta su asset reali, con l arrivo della crisi, e con la caduta del mercato immobiliare, è emerso con chiarezza il problema della mancanza di liquidità di tali asset. Persone in difficoltà, con problemi di liquidità ma con buoni patrimoni, si sono ritrovate a sperimentare da una parte difficoltà a vendere, e dall altra aumenti della tassazione. L autonomia tributaria è ancora limitata Alla luce dei cambiamenti avvenuti nella struttura delle entrate dei Comuni, è abbastanza evidente lo spostamento verso un maggiore peso dei tributi rispetto alle altre entrate. Il processo che ha portato a questo cambiamento vede da un lato una sostituzione fra trasferimenti ed entrate, e dall altro una scarsa capacità dei Comuni di incidere effettivamente sui tributi propri sia in termini di basi imponibili che di aliquote. L impossibilità di politiche discrezionali fa sì che le entrate tributarie rappresentino una sorta di variabile esogena, determinata esternamente, rispetto agli equilibri delle finanze comunali. Di fatto, almeno dal lato delle entrate, la Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 12

14 discrezionalità delle politiche dei Comuni si esercita ancora quasi esclusivamente in relazione all andamento delle entrate extra-tributarie. Un confronto internazionale Fino all introduzione dell IMU nel 2012 l Italia si posizionava fra i paesi con il minor prelievo sugli immobili. Nel 2011 le entrate da imposte sugli immobili erano pari allo 0,6% del PIL nel nostro Paese e rappresentavano l 1,4% delle entrate complessive. La media Ocse era pari all 1,1% del PIL 5. Fra i maggiori paesi europei solo la Germania attribuiva minore rilevanza alla tassazione sugli immobili (entrate pari allo 0,4% del PIL). Con il 2012 e l introduzione dell IMU il nostro Paese compie un significativo balzo in avanti. Il grafico seguente riporta il prelievo sul patrimonio immobiliare in rapporto al prodotto interno lordo nell anno La serie storica, che parte dal 2000, mostra come il prelievo sulla proprietà immobiliare sia rimasto costante fino al 2008, quando viene introdotta l esenzione del pagamento dell ICI sull abitazione principale, che ha portato tale valore dallo 0,8% allo 0,6%. Con l introduzione dell IMU nel 2012, la conseguente eliminazione dell esenzione sulla prima casa e la rivalutazione dei coefficienti applicati alle rendite catastali, il rapporto tra prelievo della tassazione immobiliare e PIL si colloca su valori in linea con la media dei Paesi europei. Infine la figura illustra il prelievo sugli immobili sul totale delle entrate nel Prelievo sulla proprietà immobiliare sul PIL 4 3, ,5 2 1,5 1 0,5 0 Germania Francia Regno Unito Spagna Italia Fonte: Oecd 5 Si considerano le imposte ricorrenti sugli immobili, che tipicamente assumono la forma di versamenti annuali dovuti dal proprietario, il cui importo è legato a una qualche misura del valore della proprietà, periodicamente rivalutata o indicizzata. Non sono quindi considerate le imposte una tantum su trasferimenti di proprietà.. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 13

15 Prelievo sulla proprietà immobiliare sulle entrate complessive Germania Francia Regno Unito Spagna Italia Fonte: Oecd Dinamica del prelievo sulla proprietà immobiliare Iin Italia (in % al PIL) 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0, Fonte: Oecd Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 14

16 Il debito delle Amministrazioni locali Il debito pubblico ha proseguito lungo un sentiero in crescita attestandosi per la Pubblica Amministrazione nel suo complesso al per cento. L aumento dello stock di debito è dipeso unicamente dalle Amministrazioni centrali, mentre il debito delle Amministrazioni locali nel 2013 si è ridotto rispetto all anno precedente. Nel 2013 il debito locale ha visto una contrazione di circa 6.5 miliardi, da 115 a 108.5, riducendosi di quasi 0.4 punti in quota di PIL. Il peso dello stock di debito locale sul prodotto si è quindi riportato al di sotto del 7 per cento già dal 2013, valore che non si osservava dal 2005, e che peraltro sarebbe confermato dai dati più recenti sul debito di maggio 2014 rapportato al PIL previsto per quest anno nell ultimo Def. Il debito regionale si è ridotto di più di 3 miliardi, mentre per Comuni e Porvince la riduzione è stata meno pronunciata in valore assoluto: circa 1.5 miliardi in meno per i primi, e mezzo miliardo in meno per le seconde. La sola componente del debito locale che è aumentata nell ultimo anno è quella relativa al pagamento dei debiti commerciali arretrati alle imprese. A partire dal maggio del 2013 le Amministrazioni locali hanno fatto ricorso alle anticipazioni di liquidità messe a disposizione nel fondo statale istituito per il finanziamento del pagamento degli arretrati. Questa operazione si è tradotta in un aumento del debito locale non consolidato, che da maggio 2013 a maggio 2014 è aumentato complessivamente di circa 7 miliardi. La Legge di Stabilità per il 2014 ha riportato all 8 per cento il limite per contrarre nuovo indebitamento, in questo modo solo l 8% dei Comuni non lo rispetta in base ai dati In calo del debito locale è diffuso su tutto il territorio ma permangono criticità diverse. Dal confronto internazionale emerge che l Italia presenta un valore del debito locale in rapporto al PIL decisamente inferiore, sebbene il debito/pil complessivo sia tra i più elevati d Europa. Dinamica del debito locale e centrale Il 2013 è stato per la finanza pubblica italiana un anno che può definirsi di passaggio. L intonazione della politica fiscale è rimasta restrittiva, ma si è decisamente ammorbidita rispetto al Lo si può vedere nella correzione intervenuta sull avanzo primario strutturale della PA, che nel 2012 era aumentato di due punti di PIL, mentre nel 2013 è migliorato solo di mezzo punto in rapporto al prodotto. Il debito pubblico ha però proseguito lungo un sentiero in crescita, superando la soglia del 130 per cento del PIL, attestandosi per la pubblica amministrazione nel suo complesso al per cento, e il dato più recente di maggio 2014 segnala un valore record di quasi 2170 miliardi di euro. In parte l aumento dell incidenza del debito sul PIL è dipeso dalle risorse stanziate per la riduzione dei debiti commerciali delle pubbliche Amministrazioni verso le imprese (circa un sesto). Anche la contrazione del denominatore ha inciso sull aumento del peso dello stock di debito pubblico sul prodotto. In ogni caso, l aumento del fabbisogno delle AP è stato consistente nel 2013: si è passati dai circa 66 miliardi del 2012 a quasi 77 miliardi, a cui è in larga parte attribuibile l incremento dello stock di debito pubblico dello scorso anno. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 15

17 Questa lettura della dinamica recente del debito pubblicoo non è però comune a tutti i comparti della PA. L aumento dello stock di debito è difatti dipeso unicamente dalle Amministrazioni centrali, mentree il debito delle Amministrazioni locali nel 2013 si è ridotto rispetto all anno precedente. Più precisamente, nel 2013 il debito locale ha visto una contrazione di circa 6.5 miliardi, da 115 a 108.5, riducendosi di quasi 0.4 punti in quota di PIL. Tutte le Amministrazioni decentrate hanno osservatoo una riduzione del proprio stock di debito. In particolare, il debito regionale si è ridotto di più dii 3 miliardi, mentre per Comuni e Provincee la riduzione è stata meno pronunciata p in valore assoluto: circa 1.5 miliardi in meno per i primi, e mezzo miliardo in meno per le seconde. Stock di debito della PA Note: mld di euro. Fonte: elab. REF Ricerche su Banca d'italiaa Inoltre, anche nei dati più recenti relativi ai a primi mesi di quest anno il debito locale evidenzia una tendenza opposta alle Amministrazioni centrali. A maggio 2014, infatti, lo stock di debito delle Amministrazioni locali si posizionava su valori di poco superiori ai 107 miliardi, facendo registrare una contrazione rispetto allo stesso mese dell anno precedente di circa 7 miliardi e mezzo. Lo stesso non può dirsi per il debito centrale, che invece a maggio 2014 superava i 2mila miliardi di euro, oltrepassandoo il dato di maggio 2013 di quasi 100 miliardi. La dinamica del debito locale prosegue, quindi, lungo un sentiero decrescente per cui, nonostante la caduta del prodotto in termini reali osservata in questi anni, anche in rapporto al PIL si osserva una contrazione evidente. Il peso dello stock di debito locale sul prodotto si è difatti riportato al di sotto del 7 per cento già dal 2013, valore che nonn si osservava dal d 2005, e che peraltro sarebbe confermato dai dati più recenti sul debito di maggio 2014 rapportato al PIL previsto per quest anno nell ultimo Def. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 16

18 Debito pubblico in rapporto al PIL Fonte: Elab. REF Ricerche su Banca d'italia e Istat; valori in % del PIL La contrazione del debito delle Amministrazioni locali è il risultato delle politiche particolarmente rigorose che hanno caratterizzato i livelli di governo decentrati negli ultimi anni. Nell ultimo triennio le misure di contenimento dell indebitamento netto hanno inciso fortemente sul saldo della PA a tutti i livelli di Governo. Il deficit delle Amministrazioni centrali si è ridotto notevolmente dal picco negativo del 2009, e lo stesso vale per le Amministrazioni locali, che nel 2012 hanno totalizzato un avanzo di circa un miliardo, e hanno chiuso il 2013 con un sostanziale pareggio. I dati evidenziano anche come lo sforzo richiesto alle Amministrazioni locali sia stato relativamente più gravoso. Negli ultimi anni, il peso delle Amministrazioni locali sull indebitamento netto complessivo della PA si è difatti ridotto fino al pareggio dello d scorso anno. Il ruolo delle Amministrazioni locali nel fornire i servizi alla popolazione è rimasto però in questi anni sostanzialmente invariato, come testimonia il dato sull incidenza della spesa locale sul totale della PA, che è rimasto più o meno costante nell ultimoo decennio. Si ravvisa quindi una certa asimmetria nella condotta finanziaria dei diversi livelli di governo, che rispecchia la divergenza nell andamento del debito locale, in continua discesa, rispetto a quello centrale che invece seguita a crescere. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 17

19 Indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche Note: mln di euro. Fonte: elab. REF Ricerche su Istat Peso delle Amministrazioni locali sulla PA: incidenza di spese e saldo sul totale Note: in % sul totale PA (esclusa previdenza). Fonte: elab. REF Ricerche su Istat La sola componente del debito locale chee è aumentataa nell ultimo anno è quella relativa al pagamento dei debiti commerciali arretrati alle imprese. Questa componente è visibile solamente considerando il dato relativo al debito non consolidato, ovvero non depurato delle passività che costituiscono attività di altri Enti della PA. A partire dal maggio del 2013 le Amministrazion locali hanno fatto ricorso alle a anticipazioni di liquidità messe a disposizione nel fondo statale istituito per il finanziamento del pagamentoo degli arretrati. Dai dati SIOPE emerge in effetti un cospicuo incremento nel 2013 degli incassi derivanti da anticipazioni di cassa e da mutui e prestiti a carico di altri Enti del settore pubblico, sia per gli Enti locali (+1.77 miliardi le anticipazioni di cassa, +1.9 miliardi i prestiti dal settore pubblico), che per le Regioni (+3.4 miliardi le anticipazioni di cassa). Questa operazione si è tradotta in un aumento del debito locale non consolidato, che da maggio 2013 a maggio 2014 è aumentato complessivamente di circa 7 miliardi. L aumento registrato è quindi dipeso unicamente dalle anticipazioni di liquidità e dai prestiti contratti con l Amministrazionee centrale chee hanno determinato un aumento del debito locale nei confronti dell Amministrazione centrale complessivamente pari a circa 15 miliardi negli ultimi dodici mesi 6. In generale, come sottolineato nel bollettino economico della 6 L evoluzione negli anni passati dello stock di debito locale detenuto dalle amministrazioni centrali è influenzata dal passaggio di Cassaa Depositi e Prestiti da amministrazione statale a società per azioni controllata dal Mef (nel 2003), che ha determinato uno spostamento di parte del debito locale che non figura più tra gli elementi di consolidamento. Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 18

20 Banca d Italia dello scorso aprile, parte della contrazionee dell esposizione finanziariaa degli Enti locali verso gli intermediari finanziari e sul mercato obbligazionario potrebbe essere stata favorita anche dall aumento delle risorse disponibili per il pagamento dei debiti commerciali. Debito locale detenuto dall'amministrazione centrale Note: mln di euro. Fonte: elab. REF Ricerche su Banca d'italia L incremento complessivo del debito non consolidato c è stato quindi mitigato dalla contrazione c delle altre componenti del debito locale. In particolare, come evidenzia il grafico seguente, sia l emissione di titoli che l accensione di prestiti sono in forte calo per gli Enti locali, con la sola differenza che mentre la componente titoli, già di per sé più contenuta, attraversa una fase calante già da un quinquennio circa, la contrazione dei prestiti contratti con il settore privato e la CDP è un fenomeno relativamente più recente. Le componenti del debito locale Note: mld di euro media mobile. Fonte: elab. REF Ricerche su Banca d'italia Il rispetto del limite di indebitamento Le politiche restrittive sugli Enti locali hanno interessato non solo la componente del deficit, ma anche direttamente la capacità di contrarre debito da parte delle Amministrazioni. Numerose sonoo le disposizioni legislative che sono intervenute a regolare le condizioni di accesso all debito per gli Enti territoriali, sempre in direzione limitativa. Per i Comuni, il limite per l emissione di nuovo debito e la contrazione di nuovi mutui è calcolato come il rapporto tra la spesa per il servizio del debito (ovvero la spesa per interessi passivi annuali, al netto dei contributi regionali e statali) e il totale delle entrate correnti. Questa percentuale limite è stata ridotta gradualmente negli anni, passando dall iniziale 255 per cento disposto dal TUEL nel 2000, Intesa Sanpaolo Servizio Studi e Ricerche 19

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