La natura composita delle fonti

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2 La natura composita delle fonti Le fonti esterne in materia di contrasto alla corruzione Unione europea - Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle CE (c.d. Convenzione TIF del 26 luglio 1995) completata da due Protocolli - Atti di armonizzazione delle legislazioni nazionali (decisioni-quadro, direttive) Consiglio d'europa: ONU: - Convenzione penale sulla corruzione (Strasburgo, 1999) e Protocollo addizionale (2003). - Convenzione contro la criminalità organizzata transnazionale (Palermo, 2000); - Convenzione sulla corruzione (Merida, 2003), di cui è parte sia l Italia, sia l Unione europea. 2

3 Unione europea: i motivi dell intervento L Unione europea con gli interventi adottati in materia di corruzione, persegue due macro obiettivi: A) Combattere la corruzione al fine di tutelare i propri interessi finanziari - In tale contesto rientrano interventi quali la Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità (Conv. TIF) ed oggi la nuova proposta di direttiva del luglio 2012 che la sostituisce B) Combattere la corruzione in quanto fattispecie penale che presenta una dimensione transnazionale - In tale contesto rientrano interventi tesi all armonizzazione delle norme statali incriminatrici, come la decisione-quadro sulla corruzione nel settore privato 3

4 La base giuridica Dopo l entrata in vigore del Trattato di Lisbona gli interventi dell UE a contrasto della corruzione possono fondarsi su diverse basi giuridiche a seconda dell obiettivo perseguito: A)Art. 325 TFUE se la lotta alla corruzione è funzionale alla lotta alle frodi => adottabili atti legislativi secondo procedura legislativa ordinaria B)Art. 83 TFUE laddove l obiettivo sia l armonizzazione delle norme incriminatrici per il perseguimento della fattispecie in quanto tale => adottabili direttive con procedura legislativa ordinaria ma gli Stati possono ricorrere al c.d. freno di emergenza 4

5 Le decisioni-quadro Ante Lisbona gli interventi dell UE erano invece, realizzati con atti del c.d. terzo pilastro in cui prevaleva il metodo intergovernativo. Alcuni interventi in cui viene in rilievo la lotta alla corruzione sono: - Decisione quadro 2005/212/GAI del 24 febbraio 2005 relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato (in corso di sostituzione ed aggiornamento con una direttiva) - Decisione quadro 2003/568/GAI del 22 giugno 2003, relativa alla lotta alla corruzione nel settore privato 5

6 L impegno politico dell UE Si registra, inoltre, un particolare impegno della Commissione anche stimolando la volontà politica degli Stati membri a combattere la corruzione attraverso: la predisposizione di una Relazione biennale sulla lotta alla corruzione, con cui si analizza l'andamento della corruzione nell'unione europea e le modalità con cui gli Stati membri affrontano il problema. la partecipazione al Gruppo di Stati del Consiglio d Europa contro la corruzione (c.d. GRECO) una maggiore attenzione alla lotta alla corruzione nelle politiche interne dell UE (revisione della normativa adottata in settori sensibili - ad es. in materia di appalti) 6

7 Le Organizzazioni internazionali L esigenza di un contrasto globale alla corruzione si riscontra negli obiettivi perseguiti sia dalla Convenzione ONU che dalla Convenzione del Consiglio d Europa. Entrambe mirano a: - coordinare la qualificazione di un gran numero di comportamenti come fattispecie penalmente rilevanti (che si chiede di perseguire anche con sanzioni detentive) - promuovere, agevolare e sostenere la cooperazione internazionale e l assistenza tecnica; - promuovere l integrità, la responsabilità e la sana gestione degli affari pubblici e della proprietà pubblica Per la garantire un azione efficace, l attività degli Stati è soggetta a meccanismi di controllo e monitoraggio delle azioni degli Stati (ad es. il GRECO) 7

8 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Gli interventi, ed in particolare la L. 190/2012 (trasposizione della Convenzione ONU e di quella del Consiglio d Eur.), hanno inciso sul codice penale italiano cui sono state apportate alcune importanti modifiche a volte addirittura più incisive delle Convenzioni: Art. 318 c.p. Corruzione per l'esercizio della funzione Il pubblico ufficiale che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni => Viene eliminato il collegamento tra l utilità ricevuta ed il compimento di un atto per cui il reato si consuma anche qualora l attività con cui si svolge la funzione non si concretizzi in uno specifico atto. 8

9 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO In altri casi le scelte del legislatore nazionale non sono pienamente condivisibili: -Ad es. l art. 322 c.p. configura come istigazione alla corruzione l ipotesi in cui l offerta al pubblico ufficiale non dovesse essere accettata (riducendo di 1/3 la pena prevista per il reato di corruzione). -Tale scelta è criticata anche dal rapporto GRECO 2012 secondo cui il reo beneficerebbe di un vantaggio in virtù del comportamento virtuoso di un altro soggetto 9

10 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Altro motivo di preoccupazione per le organizzazioni internazionali nella lotta alla corruzione e legato alla presenza nel nostro ordinamento della sospensione condizionale dell'esecuzione della pena (artt. 163 c.p. ss.) Tale misura è applicabile (salvo eccezioni) nei casi di condanna non superiore ai 2 anni di reclusione. Ciò può determinare una sostanziale impunità del comportamento corruttivo in quanto, nella maggior parte dei casi, le condanne per reati di corruzione sono inferiori ai due anni di reclusione 10

11 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Il motivo più rilevante di preoccupazione attiene tuttavia alla prescrizione Ai sensi dell art. 157 c.p. La prescrizione estingue il reato decorso il tempo corrispondente al massimo della pena edittale stabilita dalla legge e comunque un tempo non inferiore a sei anni se si tratta di delitto e a quattro anni se si tratta di contravvenzione, ancorché puniti con la sola pena pecuniaria. Con le modifiche apportate al c.p. dalla legge Severino, al netto di eventi interruttivi il termine di prescrizione base per un procedimento per i reati di corruzione impropria è quindi di 6 anni e di 8 anni per la corruzione propria (mentre per la corruzione in atti giudiziari per la quale il termine si estende fino a 10 anni). 11

12 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Sul punto la Convenzione delle Nazioni Unite prevede (art. 29) che: Se del caso, ciascuno Stato Parte fissa, nell ambito del proprio diritto interno, un lungo termine di prescrizione entro il quale i procedimenti possono essere avviati per uno dei reati stabiliti conformemente alla presente Convenzione e fissa un termine più lungo o sospende la prescrizione quando il presunto autore del reato si e sottratto alla giustizia. Vi è una diversa impostazione: il termine di prescrizione deve essere lungo e soprattutto connesso all avvio del procedimento, e non è causa di estinzione del reato 12

13 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Anche il rapporto GRECO considera che ciò che ostacola l'efficacia del regime sanzionatorio esistente riguarda la questione della prescrizione in Italia e, più in particolare, il rischio che i procedimenti penali per corruzione non vadano a termine perché sono prescritti. Anche altri fattori incidono: complessità delle indagini; il lasso di tempo che può intercorrere tra la data in cui è commesso il reato e il giorno in cui viene denunciato alle autorità; i canali di ricorso disponibili cambio dei giudici nel corso del processo ecc. 13

14 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO Nel Rapporto GRECO sono riportati i risultati di uno studio sulla trasparenza internazionale secondo cui, dal 2005, un caso su 10 è stato archiviato in Italia a causa della prescrizione. L ultimo rapporto sull attività della Procura di Milano segnala inoltre che le regole sulla prescrizione applicabili in Italia non consentono di raggiungere una sentenza definitiva nella maggior parte dei casi di corruzione di particolare gravita e complessità. 14

15 L incidenza sul sistema penale nazionale e le valutazioni del rapporto GRECO La modifica della normativa in materia di prescrizione è richiesta anche dalle istituzioni dell Unione: - il Consiglio europeo, tra le raccomandazioni all Italia sull'uscita dalla procedura di infrazione per disavanzo eccessivo ha richiesto di intervenire sul sistema della prescrizione. 15

16 Norme interne ed obblighi internazionali ed europei Quali conseguenze per il caso di una constatata difformità tra le fonti internazionali e la normativa interna: Norme internazionali: - Ai sensi dell art. 117 Cost. possono fungere da parametro di costituzionalità Norme dell Unione europea: - Se dotate di effetto diretto => disapplicazione della norma nazionale confliggente; - Se prive di effetto diretto => intervento della Corte costituzionale sulla base degli artt. 11 e 117 Cost. 16

17 GRAZIE PER L ATTENZIONE roberto.mastroianni@unina.it 17