REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio. Roma - Prima Sezione SENTENZA

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma - Prima Sezione nelle persone dei Magistrati: Dott. Giorgio Giovannini Dott. Antonino Savo Amodio Dott. Roberto Caponigro Presidente Componente Componente, relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n del 2008, proposto da Consiglio Nazionale degli Ingegneri in persona del Presidente pro tempore, Dott. Ing. Paolo Stefanelli, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Bruno Nascimbene e Augusto Moretti ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest ultimo in Roma, Corso Vittorio Emanuele n. 154 contro Ministero della Giustizia, Dipartimento Coordinamento Politiche Comunitarie, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; Associazione Nazionale Tributaristi LAPET, in persona del legale rappresentante pro tempore Rag. Roberto Falcone, rappresentata e difesa

2 dall Avv. Santina Bernardi presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via Garigliano n. 65; Comitato Unitario Permanente degli Ordini e Collegi Professionali, in persona del legale rappresentante pro tempore Ing. Raffaele Sirica, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Massimo Luciani e Antonio Maria Leozappa ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, Via Bocca di Leone n. 78 con intervento ad adiuvandum del Consiglio Nazionale dei Geologi, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore Dott. Geol. Pietro Antonio De Paola rappresentato e difeso dall Avv. Anna Lagonegro presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Via Boezio n. 92 con intervento ad opponendum del Co.L.A.P., Coordinamento Libere Associazioni Professionali, in persona del coordinatore nazionale e rappresentante legale pro tempore Giuseppe Lupoi, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Montanini e Simona Censi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Piazza San Cosimato n. 30; della Federazione Italiana Shiatsu, in persona del presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore Giuseppe Montanini, rappresentata e difesa dall Avv. Simona Censi presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Clodio n. 8; di ANCOT, Associazione Nazionale Consulenti Tributari, in persona del presidente nazionale pro tempore, Dott. Arvedo Marinelli, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Antonio Tigani Sava e Luca Bontempi ed elettivamente 2

3 domiciliata in Roma, Via Dardanelli n. 46 (c/o studio Tigani Sava Bontempi Vaccaro); dell Ing. Giuseppe Lupoi, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Montanini e Simona Censi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Piazza San Cosimato n. 30 per l annullamento del decreto del Ministro della Giustizia del 28 aprile 2008, emesso di concerto con il Ministro per le politiche europee, pubblicato in G.U.R.I. n. 122 del 26 maggio 2008, avente ad oggetto Requisiti per la individuazione e l annotazione degli enti di cui all art. 26 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, nell elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono ordini, albi o collegi, nonché dei servizi non intellettuali e delle professioni non regolamentate. Procedimento per la valutazione delle istanze e per la annotazione nell elenco. Procedimento per la revisione e gestione dell elenco ; di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso, collegato o consequenziale. Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione in giudizio dell Avvocatura dello Stato; Viste le costituzioni in giudizio di Associazione Nazionale Tributaristi LAPET, Comitato Unitario Permanente degli Ordini e Collegi Professionali, Federazione Italiana Shiatsu, Consiglio Nazionale dei Geologi, Associazione Nazionale Consulenti Tributari ANCOT, Coordinamento Libere Associazioni Professionali Co.L.A.P. e Giuseppe Lupoi; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; 3

4 Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla udienza pubblica dell 11 febbraio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO E DIRITTO 1. Il Consiglio Nazionale degli Ingegneri è l organismo di rappresentanza istituzionale, sul piano nazionale, degli interessi rilevanti della categoria professionale degli ingegneri. Il D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 206, ha dettato norme per l attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. L impugnato decreto interministeriale del 28 aprile 2008 ha ad oggetto i requisiti per l individuazione e l annotazione degli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 nell elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono ordini, albi o collegi, nonché dei servizi intellettuali e delle professioni non regolamentate e l art. 1 dello stesso individua i requisiti di rappresentatività a livello nazionale, il possesso dei quali consente l inserimento, a domanda, degli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 nell elenco tenuto dal Ministero della Giustizia. Il ricorrente, ritenendo il D.M. 28 aprile 2008 costituisca un vulnus per il Consiglio, per gli Ordini e per i professionisti rappresentati, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi: Violazione di legge. Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche. Violazione dell art. 17 della L. 400/1988. Mancata acquisizione del 4

5 parere del Consiglio di Stato. Mancata comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Il DM 28 aprile 2008 avrebbe natura normativo regolamentare, attesa la sua idoneità ad innovare l ordinamento giuridico, ma sarebbe stata omessa la preventiva richiesta di parere al Consiglio di Stato. Violazione di legge. Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche. Inesistenza assoluta di copertura nell ambito della legge delega (difetto assoluto di delega). Mancata o erronea applicazione della direttiva 2005/36/CE. Mancata o erronea applicazione dei principi normativi di cui alla normativa comunitaria e dello stesso d.lgs. n. 206/2007 in ordine all art. 1 DM 28 aprile Travisamento dei presupposti giuridici a supporto del provvedimento impugnato. Violazione di legge per violazione degli artt. 76 e 77 Cost. Sarebbe illegittima, perché effettuata in assenza di delega o comunque travalicando la delega concessa ed innovando le disposizioni comunitarie, la previsione di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 laddove prevede che all individuazione delle piattaforme comuni partecipino, in caso di professione regolamentata, gli ordini, gli albi o i collegi e le associazioni rappresentative a livello nazionale in assenza dei primi. La condizione di rappresentatività quale pregiudiziale alla partecipazione ad una piattaforma comune opererebbe unicamente per le professioni già regolamentate. L art. 1 del D.M. 28 aprile 2008 si porrebbe in contrasto con l art. 26 D.Lgs. 206/2007 in quanto introdurrebbe ex novo classificazioni e requisiti non contemplati nel decreto legislativo. 5

6 Sotto altro profilo. Violazione di legge. Eccesso di potere. Violazione dei presupposti giuridici e delle finalità di cui alla direttiva 2005/36, in relazione al D.Lgs. 206/2007 ed in relazione al DM del 28 aprile Mancata applicazione o erronea applicazione della direttiva 2005/36, i cui precetti sono stati trasfusi nel D.Lgs. e nel DM impugnato. Violazione delle norme e dei principi di diritto comunitario da parte delle norme nazionali di recepimento: in particolare, violazione della direttiva 2005/36 da parte del D.Lgs. e del DM. Disapplicazione delle norme nazionali contrastanti e principio dell interpretazione conforme. Eventuale rinvio alla Corte di giustizia. Il D.Lgs. 206/2007 avrebbe introdotto nel nostro ordinamento elementi nuovi e nuove fattispecie non previste dalla direttiva. La situazione di equilibrio economico e sociale esistente potrebbe essere alterata o pregiudicata dall attività di associazioni non ordinistiche, non regolamentate, che trasformerebbe le professioni in un mercato delle professioni, estraneo ai principi comunitari e costituzionali. Il giudice nazionale non dovrebbe applicare le norme contrastanti con quelle comunitarie, mentre in caso di dubbi interpretativi, sarebbe opportuno un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Sotto altro profilo: Violazione di legge. Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche. Violazione di legge per mancata o erronea applicazione degli artt. 33, 41, 76, 77 e 117 Cost. La surrettizia equiparazione tra professioni regolamentate sprovviste di ordini, albi o collegi e professioni non regolamentate comporterebbe ulteriori vizi di legittimità in ordine alla violazione dei principi 6

7 costituzionali che regolano il quadro generale giuridico delle professioni. Il legislatore nazionale avrebbe sostanzialmente manipolato il sistema delle professioni in modo del tutto arbitrario. La LAPET, l ANCOT, il Co.L.A.P. e la Federazione Italiana Shiatsu hanno eccepito l inammissibilità del ricorso per carenza d interesse. Nel merito, l Avvocatura dello Stato, al pari delle altre parti costituite ad opponendum, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dal ricorrente, mentre il Comitato Unitario Permanente degli Ordini e Collegi Professionali ed il Consiglio Nazionale dei Geologi, intervenuto ad adiuvandum, hanno sviluppato argomentazioni a sostegno della tesi del ricorrente. Le parti hanno prodotto ulteriori memorie a sostegno delle rispettive ragioni. All udienza pubblica dell 11 febbraio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione. 2. Il ricorso è inammissibile per carenza d interesse. La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio dell Unione europea n. 2005/36/CE è relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. Il primo considerando della direttiva prevede che, ai sensi dell art. 3, par. 1, lett. c), del trattato, l eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri è uno degli obiettivi della Comunità. Per i cittadini degli Stati membri, essa comporta, tra l altro, la facoltà di esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito la 7

8 relativa qualifica professionale. Inoltre, l art. 47, par. 1, del trattato prevede l approvazione di direttive miranti al reciproco riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli. Il terzo considerando stabilisce peraltro che la garanzia, conferita dalla presente direttiva a coloro che hanno acquisito una qualifica professionale in uno Stato membro, di accedere alla stessa professione e di esercitarla in un altro Stato membro con gli stessi diritti dei cittadini di quest ultimo non esonera il professionista migrante dal rispetto di eventuali condizioni di esercizio non discriminatorie che potrebbero essere imposte dallo Stato membro in questione, purché obiettivamente giustificate e proporzionate. Il sedicesimo considerando prevede ancora che, per favorire la libera circolazione dei professionisti, garantendo al tempo stesso adeguati livelli di qualifica, varie associazioni e organismi professionali o Stati membri dovrebbero poter proporre, a livello europeo, piattaforme comuni. Le associazioni professionali in grado di proporre piattaforme comuni dovrebbero essere rappresentative a livello nazionale ed europeo; una piattaforma comune è una serie di criteri che permettono di colmare la più ampia gamma di differenze sostanziali che sono state individuate tra i requisiti di formazione in almeno due terzi degli Stati membri, inclusi tutti gli Stati membri che regolamentano la professione in questione, e tali criteri potrebbero ad esempio includere requisiti quali una formazione complementare, un tirocinio di adattamento, una prova attitudinale o un livello minimo prescritto di pratica professionale, o una combinazione degli stessi. 8

9 Di talché, l art. 15 della direttiva, indicato che per piattaforme comuni si intende l insieme dei criteri delle qualifiche professionali in grado di colmare le differenze sostanziali individuate tra i requisiti in materia di formazione esistenti nei vari Stati membri per una determinata professione, ha stabilito che le piattaforme comuni possono essere sottoposte alla Commissione dagli Stati membri o da associazioni o organismi professionali rappresentativi a livello nazionale ed europeo. L art. 26 D.Lgs. 206/2007 ha di conseguenza previsto che la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, al fine di elaborare proposte in materia di piattaforme comuni di cui all art. 4, co. 1, lett. n), da sottoporre alla Commissione europea, convoca apposite conferenze di servizi cui partecipano le autorità competenti di cui all art. 5. Sulla ipotesi di piattaforma elaborata dall autorità competente di cui all art. 5 o, in mancanza, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, vengono sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale; all elaborazione di piattaforme comuni, proposte da altri Stati membri, partecipano le autorità competenti di cui all art. 5, sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale. 9

10 L art. 26, co. 3, D.Lgs. 206/2007 ha ancora stabilito che, al fine della valutazione in ordine alla rappresentatività a livello nazionale delle professioni non regolamentate si tiene conto di una serie di requisiti predeterminati. L impugnato decreto del 28 aprile 2008 ha infine individuato i requisiti di rappresentatività che gli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 devono possedere per essere inseriti, a domanda, nell elenco tenuto dal Ministero della Giustizia. Il decreto del 28 aprile 2008, quindi, è finalizzato esclusivamente ad individuare, sulla base della loro rappresentatività a livello nazionale, gli enti - ulteriori rispetto agli ordini, collegi o albi delle professioni regolamentate - che, ai sensi dell art. 26 D.Lgs. 206/2007, devono essere sentiti sull ipotesi di piattaforma comune elaborate dallo Stato italiano o da altri Stati membri. In altri termini, il decreto individua - in relazione alle professioni regolamentate per le quali non siano stati istituiti ordini, albi o collegi nonché per le professioni non regolamentate - gli enti che, in possesso dei requisiti di rappresentatività, hanno titolo a partecipare al procedimento di elaborazione della piattaforma comune proposta da uno degli Stati membri. Ne consegue che, essendo questa e solo questa la finalità cui è preordinato il DM 28 aprile 2008, risulta del tutto esclusa la preoccupazione paventata dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri circa la possibilità di ottenere riconoscimenti surrettizi ed illegittimi da parte di associazioni e di soggetti esercenti attività già disciplinate in Ordini e Collegi ovvero che la situazione economico e sociale esistente possa essere alterata o pregiudicata dall attività di associazioni non ordinistiche, non regolamentate che 10

11 trasformerebbe le professioni in un mercato delle professioni, estraneo ai principi comunitari e costituzionali. Il D.Lgs. 206/2007, ed il conseguente DM 28 aprile 2008, in sostanza, non hanno disposto alcuna equiparazione tra professioni regolamentate e professioni non regolamentate né tantomeno hanno introdotto alcun nuovo sistema di accesso alle professioni, limitandosi a prevedere l annotazione in un elenco tenuto dal Ministero della Giustizia degli enti in possesso di requisiti tali da renderli rappresentativi di una determinata attività professionale al fine di consentire agli stessi la partecipazione procedimentale in ipotesi di elaborazione di piattaforme comuni. Al procedimento di elaborazione di piattaforme comuni, in definitiva, hanno titolo a partecipare gli ordini, collegi o albi delle professioni regolamentate nonché gli enti per le professioni regolamentate per le quali non siano stati istituiti ordini, albi o collegi e per le professioni non regolamentate iscritti nell elenco tenuto a tal fine dal Ministero della Giustizia. Sulla base di tale ricostruzione normativa, emerge la carenza di interesse all azione del Consiglio ricorrente e la conseguente inammissibilità del gravame. Il diritto al ricorso nel processo amministrativo sorge in conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale e tende ad un provvedimento giurisdizionale idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione. Condizioni soggettive per agire in giudizio sono la legittimazione ad agire (detta anche legittimazione processuale) e l interesse a ricorrere: la 11

12 prima spetta a colui che affermi di essere titolare della situazione giuridica sostanziale in ipotesi ingiustamente lesa dal provvedimento amministrativo, mentre l interesse al ricorso consiste in un vantaggio diretto, pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare al ricorrente dall accoglimento dell impugnativa. Nel caso di specie, l interesse al ricorso è insussistente in quanto, da un lato, non è riscontrabile una lesione diretta, attuale e concreta derivante al ricorrente dall emanazione dell atto impugnato, dall altro, non è possibile comprendere in che modo l eventuale accoglimento del ricorso ed il conseguente annullamento del D.M. 28 aprile 2008 possano direttamente determinare un utilità sostanziale in favore del soggetto che ha proposto l azione. Le attività professionali svolte dagli ingegneri afferiscono ad una professione regolamentata, in quanto l esercizio delle attività è riservata agli iscritti, per la quale è stato istituito un Ordine, sicché, ai sensi della normativa in esame, non vi è alcuna possibilità che nel procedimento di elaborazione di piattaforme comuni siano coinvolte altre associazioni costituite da soggetti che svolgono attività analoghe. Di qui, l assenza di pregiudizio derivante dal decreto impugnato, che disciplina i requisiti di rappresentatività per fattispecie affatto diverse, quali le professioni regolamentate per le quali non siano istituiti ordini, albi o collegi e le professioni non regolamentate. In definitiva, per le attività professionali in argomento, l Ordine è l unico interlocutore nell elaborazione della piattaforma comune e, quindi, non ha alcun interesse all annullamento richiesto. 12

13 Né il ricorrente è legittimato a dolersi della disciplina relativa alle professioni regolamentate per le quali non siano istituiti ordini, albi o collegi ed alle professioni non regolamentate, atteso che, afferendo tali professioni ad attività diverse da quelle che i propri iscritti sono abilitati a svolgere, è titolare in proposito di un interesse di mero fatto del tutto privo di qualificazione giuridica, per cui, sotto tale profilo, oltre all interesse al ricorso, difetta anche la legittimazione ad agire. 3. Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell 11 febbraio Dott. Giorgio Giovannini Dott. Roberto Caponigro Presidente Estensore 13