FASI DEL PROCESSO: La fase di esecuzione

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1 FASI DEL PROCESSO: La fase di esecuzione Lezione 4 Arch. Gianni Bardazzi Tecnologia dell Architettura Strumenti e Metodi della Produzione Corso D Prof. Arch. Gianni Bardazzi Prof. Arch. Nina Avramidou A.A

2 Normativa di riferimento - Legge n. 109 e successive modifiche e integrazioni: artt. 17 e 27; - (Regolamento) D.P.R n. 554:artt ; - (Capitolato generale d'appalto) D.M. LL.PP n. 145 : artt ; - Legge n. 494/1996: art ; - Legge 166/2002 (Merloni quater) che modifica alcuni articoli della Legge 109/94 - IL DL Il DL n gennaio 2007

3 A) APPALTO: (Limiti relativi ai valori sotto o sopra soglia di Euro) A1) CON PROGETTO ESECUTIVO ELABORATO DALL' E. A. A1.1) GARE PUBBLICHE SENZA RICHIESTA DI PREQUALIFICA PUBBLICO INCANTO A1.2) GARE PUBBLICHE CON RICHIESTA DI PREQUALIFICA LICITAZIONE PRIVATA A2) CON PROGETTO DEFINITIVO - APPALTO INTEGRATO - LAVORI AD ALTA COMPONENTE IMPIANTISTICA E TECNICA LAVORI DI MANUTENZIONE, RESTAURO E SCAVI ARCHEOLOGICI A2.1) GARE PUBBLICHE SENZA SENZA RICHIESTA DI PREQUALIFICA PUBBLICO INCANTO A2.2) GARE PUBBLICHE CON RICHIESTA DI PREQUALIFICA LICITAZIONE PRIVATA

4 A3) APPALTO CONCORSO SU PROGETTO PRELIMINARE PER LAVORI AD ALTA TECNOLOGIA O COMPLESSI, SULLA BASE DI IDONEA MOTIVAZIONE E PREVIO PARERE FAVOREVOLE DEL COSIGLIO SUPERIORE DEI LAVORI PUBBLICI A4) LAVORI SEGRETATI NON SONO PUBBLICATI PARTICORI INTERVENTI PER LE FORZE ARMATE, C.C., POLIZIA DI STATO CARCERI, ETC. A5) TRATTATIVA PRIVATA LAVORI NON SUPERIORI A EURO LAVORI SUPERIORI A EURO PER EVENTI STRAORDINARI E IMPREVEDIBILI (CALAMITA', ETC.) PARTICOLARI LAVORI DI RESTAURO

5 B) CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI (project financing) LICITAZIONE PRIVATA SULLA BASE DI PROGETTO PRELIMINARE E CON IL SISTEMA DELL'OFFERTA "ECONOMICAMENTE PIU' VANTAGGIOSA Il Promotore presenta una proposta (progetto preliminare) scegliendo tra le opere inserite dalla P.A. nel triennale entro il 30 giugno di ogni anno. Nella proposta e' necessario anche un piano economico finanziario asseverato da una Banca. La proposta viene valutata dalla P.A. entro il 31 ottobre ed entro il 31 dicembre viene messa in gara. Nella gara vengono selezionate le due migliori offerte. Dal confronto tra queste due migliori offerte e la proposta del Promotore viene individuato il Concessionario.

6 La P.A. riconosce il valore della progettazione per un massimo del 2,5% del valore dell'opera. Il Promotore inserisce il valore della progettazione nei propri costi e versa una fideiussione a copertura. Lo stesso fanno i concorrenti tra i quali verranno scelte le due migliori proposte Se il Promotore si aggiudica la gara dovrà rimborsare con la garanzia della fideiussione prestata i due concorrenti perdenti (60% al primo - 40% al secondo). Viceversa se la gara viene assegnata ad uno dei due non Promotori. Il concessionario e' obbligato ad appaltare a terzi almeno il 30% dei lavori oggetto della Concessione.

7 C) NOTE VARIE: C1) CONTABILIZZAZIONE DEI LAVORI: - A MISURA A CORPO C2) CAUZIONI (NORMALMENTE UNA FIDEIUSSIONE) CHE L'APPALTATORE DEVE PRESTARE ALL'E.A.: - 2 % IN FASE DI GARA A GARANZIA DELL'IMPEGNO PRESO CON LA SOTTOSCRIZIONE DELL'OFFERTA - VIENE RESTITUITA AI NON AGGIUDICATARI DOPO L'ESPLETAMENTO DELLA GARA - L'AGGIUDICATARIO TRASFORMA LA CAUZIONE DEL 2% IN UNA DEL 10% A GARANZIA DEL RISPETTO DEGLI OBBLIGHI CONTRATTUALI - SE LO SCONTO DI GARA SUPERA IL 20% LA CAUZIONE AUMENTRA' DI UN PUNTO PERCENTUALE PER OGNI PUNTO PERCENTUALE SUPERIORE AL 20% DI SCONTO (ES. SCONTO 30% CAUZIONE 20%) - LE CAUZIONI SI RIDUCONO ALLA META' PER LA GARA E PER IL CONTRATTO SE L'APPALTATORE E' CERTIFICATO ISO 9000 (GARANZIA QUALITA') - CERTIFICAZIONE SOA (SOCIETA' ORGANISMO DI ATTESTAZIONE) E' RICHIESTA PER PARTECIPARE ALLE GARE SUPERIORI A

8 SETTORI ANALIZZATI: AMBITO DI RIFERIMENTO; LEGISLAZIONE DI RIFERIMENTO; ANALISI DEL PROCESSO; ATTORI DI PROCESSO; CASO DI STUDIO.

9 Il project financing, o finanza di progetto, è uno strumento di finanziamento di un progetto che genera flussi di cassa tali per cui il finanziatore si soddisfa su di essi quale fonte di rimborso dell'indebitamento acceso e della remunerazione del capitale investito. Tale tecnica ha avuto il suo principale sviluppo nei mercati di tipo anglosassone. In Italia tale strumento ha iniziato ad avere uno sviluppo diffuso con le norme di legge approvate negli anni scorsi (legge 415/98 Merloni ter, legge n. 144/99). Le norme, dettate al fine di attrarre capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche,sia di grandi dimensioni sia di dimensione locale, suscettibili di produrre reddito, manifestano la chiara intenzione di avvalersi delle potenzialità del project financing per migliorare le strutture pubbliche. Esso infatti è stato indirizzato, finora, soprattutto al finanziamento e alla gestione privata di infrastrutture e servizi economici di pubblica utilità. L'esigenza di ricorrere a tale strumento è la conseguenza diretta del crescente divario esistente tra fabbisogno finanziario necessario per realizzare progetti di utilità sociale e disponibilità finanziaria del settore pubblico. La forma giuridica contrattuale più comune usata nel project financing è nota come BOT (Build Operate Transfer). In questo schema l'aggiudicatario della concessione si impegna a costruire, finanziare, gestire e restituire l'opera al committente alla fine del periodo di concessione.

10 Conseguentemente il primo nodo di tale strumento è costituito dalla definizione del piano economico finanziario, nel quale viene sintetizzata la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficientemente certi, in grado di ripagare sia i fornitori di capitale di debito sia i fornitori di capitale di rischio. Ciò implica la capacità di individuare e valutare le componenti operative che definiscono i flussi di cassa operativi: i costi di costruzione, i costi operativi di gestione, i ricavi di gestione, il tutto proiettato in un arco di tempo molto lungo (20, 25 anni). L ambito di applicazione in cui agisce il project financing può essere riassunto nei seguenti tre punti: A) I lavori pubblici e i lavori di pubblica utilità L art. 37bis definisce l ambito oggettivo di operatività del project financing con riferimento alla "realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità". L espressione va coordinata con quella utilizzata dal legislatore nella nuova formulazione del secondo comma dell art. 19, ove si ricomprende nell oggetto dell affidamento in concessione di costruzione e gestione "la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l esecuzione dei lavori pubblici, o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica".

11 L estensione dell oggetto della concessione di costruzione e gestione ai lavori di pubblica utilità realizza diversi obiettivi, alcuni connessi in particolare alle caratteristiche del project financing. Sotto quest ultimo profilo, la norma assicura al promotore un ampia libertà nella progettazione complessiva dell iniziativa e la possibilità di fare affidamento, nella previsione dell equilibrio economico-finanziario della stessa, sui flussi di cassa generati da tali lavori. Un fattore considerato molto importante nella predisposizione di operazioni di project financing è infatti l assenza di limiti dimensionali del progetto. L assoggettamento alla disciplina prevista per i lavori pubblici garantisce inoltre la risoluzione dei problemi relativi alle compatibilità ambientali urbanistiche ed edilizie dei lavori di pubblica utilità, assicurandone la celere realizzazione. Infine, l equiparazione fra lavori pubblici e lavori di pubblica utilità risolve definitivamente i problemi relativi all applicabilità della disciplina dell evidenza pubblica e della determinazione della tutela giurisdizionale.

12 Il primo problema è stato sottoposto all esame della Corte di giustizia, con riferimento alle opere di urbanizzazione realizzate a scomputo dei relativi oneri (art. 11 L. 10/1977, artt. 28 e 31, L. 17 agosto 1942 n. 1150; circa l'art. 31 di tale provvedimento si vedano ora gli artt. 7 e 8 del Testo Unico Edilizia), sotto il profilo dell onerosità del rapporto relativo alla loro realizzazione. In dottrina è invece diffusa l opinione che per la realizzazione delle opere (private) di pubblica utilità non debbano applicarsi le norme sugli appalti pubblici di lavori. Quanto alla determinazione del giudice competente, i dubbi sorgono in relazione a quell orientamento del giudice del riparto che esclude l assoggettabilità delle procedure ad evidenza pubblica relative ad opere private di pubblica utilità poste in essere da soggetti privati, concessionari di enti pubblici, al regime di impugnazione degli atti amministrativi, richiamandosi, fra l altro, alla tassatività della nozione di opera pubblica. La norma in commento risolve definitivamente, sotto il profilo "oggettivo", la questione di giurisdizione a favore del giudice amministrativo, come del resto era già desumibile dall equiparazione tra opere pubbliche e opere di pubblica utilità contenuta nella disciplina cd. "sblocca cantieri" (art. 19 del d.l. 25 marzo 1997 n. 67, conv. con mod. dalla L. 23 maggio 1997 n. 135).

13 B) I "nuovi" servizi di pubblica utilità Sia nell art. 37quinquies che nell art. 37sexies l attività affidata al concessionario è individuata nella "realizzazione e/o gestione di una infrastruttura o di un nuovo servizio di pubblica utilità". Rinviando per il momento la considerazione dell ampliamento dell oggetto della concessione di costruzione e gestione che deriva dalla previsione disgiunta della "gestione dell opera" e della "gestione di un servizio", occorre fin d ora soffermarsi sull espressione nuovo servizio di pubblica utilità. Anche sotto questo aspetto, pare evidente l intenzione del legislatore di ricomprendere tutte le attività rivolte all utenza, ove la specificazione di pubblica utilità prescinde sia dalla natura del soggetto che la esercita sia dal carattere "riservato" all amministrazione della gestione, per riferirsi, secondo un criterio finalistico, all insieme dei soggetti che ne possono usufruire. Ma il concetto ha significato soprattutto economico: in questo senso esso rappresenta la traduzione dell espressione anglofona di public utilities, indicando quei servizi suscettibili di gestione con criteri imprenditoriali, necessità tanto più evidente in considerazione del fatto che frequentemente dalla gestione del servizio si genera la parte più rilevante del cash flow dell iniziativa.

14 Quanto all aggettivo "nuovo", esso non può certo essere interpretato in senso assoluto, con la conseguenza che il promotore debba andare alla ricerca un quid novi rispetto alle attività che già costituiscono un servizio di pubblica utilità. Il carattere di novità del servizio rimane strettamente collegato all opera che si intende realizzare: in altre parole il servizio è nuovo perché nuova è l infrastruttura strumentale alla sua gestione. E' RICHIESTA PER PARTECIPARE ALLE GARE SUPERIORI A EURO Come premessa è bene segnalare che l utilizzo del project financing, nel nostro ordinamento, è in costante espansione. Alla disciplina già prevista dagli artt. 37-bis e seguenti della Legge quadro, hanno fatto seguito ulteriori interventi legislativi volti ad ampliare la portata dell istituto. In particolare, la legge 24 novembre 2000 n. 340, all art. 21 ha previsto l utilizzo del project financing anche con riferimento alla realizzazione "di nuove infrastrutture viarie di interesse nazionale per le quali sono utilizzabili sistemi di pedaggio". Allo stesso modo, la legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. Legge obiettivo) ha conferito al Governo la delega per l emanazione di uno o più decreti legislativi concernenti, tra l altro (art. 1, comma 2, lett. a), e anche lett. c), "la disciplina della tecnica di finanza di progetto per finanziare e realizzare, con il concorso del capitale privato", le infrastrutture pubbliche e gli insediamenti strategici e di preminente interesse nazionale.

15 Sempre al fine di promuovere l utilizzo del project financing, l art. 7 della Legge 17 maggio 1999, n. 144 ha previsto, nell ambito del CIPE, l istituzione dell Unità tecnica-finanza di progetto. Si tratta di un organo composto da 15 unità, di estrazione marcatamente tecnica, investito del compito di promuovere, all interno delle pubbliche amministrazioni, l utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con ricorso a capitali privati.

16 Gli aspetti qualificanti sul piano economico di un operazione di project financing sono i seguenti: la finanziabilità del progetto, ossia la sua attitudine a produrre nel suo ciclo vitale un flusso di cassa (cash flow) sufficiente a coprire i costi operativi, remunerare i finanziatori e fornire un congruo margine di profitto al promotore dell operazione: si suole dire che il progetto deve essere self-liquidating; la concentrazione del finanziamento in un autonomo centro di riferimento giuridico e finanziario (Special Purpose Vehicle: spesso una società di progetto), cui vengono affidati i mezzi finanziari e la realizzazione del progetto, con conseguente separazione (ring fence) giuridica e finanziaria del progetto dagli sponsors, il che si concreta in una collocazione fuori bilancio (off-balance sheet financing) del project financing rispetto alle altre attività dei promotori o degli azionisti dell eventuale società di progetto; la costituzione a favore dei finanziatori esterni dell iniziativa di "garanzie indirette", basate su una vasta gamma di accordi tra le parti interessate al progetto fondati a loro volta sugli studi di fattibilità del progetto, sul piano economico-finanziario, con i relativi flussi di realizzo e sulle analisi del rischio, con la conseguenza che la possibilità di rivalsa dei finanziatori e degli altri creditori (appaltatori dei lavori, delle forniture, ecc.) nei confronti degli sponsors rimane limitata al valore delle attività finanziate.

17 Per quanto concerne l inquadramento giuridico dell istituto, è stato osservato che, nel nostro ordinamento giuridico, il project financing si configura come una tecnica di finanziamento non sussumibile in una categoria contrattuale tipica, rappresentando invece la "sommatoria di singoli contratti (contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di concessione di costruzione e gestione/di management) che ne costituiscono la struttura". In questa prospettiva, si ritiene che l impiego del project financing non richieda tanto una disciplina ad hoc, quanto la valorizzazione del "collegamento negoziale" che si genera tra i rapporti contrattuali che, a diverso livello, si concentrano intorno all operazione di finanziamento. Con gli articoli in esame, il legislatore ha comunque inteso rispondere alle aspettative degli operatori economici del settore garantendo maggiore certezza e stabilità al rapporto tra l amministrazione concedente e l aggregato dei soggetti privati interessati a finanziare la realizzazione di un opera o di un servizio pubblico, fornendo un corpus di regole definite idonee a consentire previsioni ragionevoli dei flussi di cassa.

18 In modo schematico, la disciplina introdotta con gli art. 37bis e seguenti, si articola come segue: nel riconoscimento dell autonomia della figura del promotore e della fase della promozione dell opera pubblica; nella precisa individuazione nella concessione di costruzione e gestione della forma giuridica idonea a realizzare un finanziamento di progetto, con l introduzione di significative modifiche all istituto, tra le quali la possibilità di conferire al concessionario diritti non direttamente correlati all opera che si intende realizzare; nella rimessione alla volontà delle parti del contenuto negoziale, in particolare per ciò che concerne la determinazione e l aggiornamento delle tariffe dei servizi previsti nel progetto, in modo da consentire la copertura dei costi di esercizio e del servizio del debito e un adeguata remunerazione del capitale;

19 nella determinazione del procedimento con cui pervenire legittimamente alla scelta del progetto e del concessionario; nel riconoscimento della possibilità di realizzare la separazione giuridica e finanziaria dell iniziativa dalle altre attività degli sponsors attraverso la costituzione di società di progetto, con la previsione di deroghe al diritto societario al fine di massimizzare la capacita di finanziamento della medesima società; nella previsione di adeguate, o almeno certe, forme di tutela del privato nel caso di revoca o inadempimento dell ente concedente; nella disciplina delle garanzie dirette in favore dei finanziatori, riconoscendo agli stessi la facoltà di subentrare al concessionario nel rapporto con l amministrazione.

20 Le fasi del Project Financing La realizzazione di un'operazione di Project Financing può essere generalmente disaggregata in tre specifiche fasi: Progettazione e costruzione: in questa fase i soggetti finanziatori mettono progressivamente a disposizione del Progetto le risorse finanziarie necessarie alla sua realizzazione. Normalmente la maggior parte delle risorse finanziarie è messa a disposizione da pool di banche finanziatrici attraverso appositi contratti di finanziamento nei quali sono previste rigorose procedure che di volta in volta consentono l'erogazione di singole tranche del finanziamento. Start-up: in questa fase si verifica se il Progetto è stato realizzato secondo i tempi e le modalità previste. In questa fase, vengono, pertanto, attivati un serie di test volti, in particolare, a verificare la capacità del progetto di funzionare secondo le modalità previste nel contratto di costruzione e, pertanto, di generare i flussi di cassa necessari a rimborsare i debiti contratti con i soggetti finanziatori. Qualora il Progetto non esprima i livelli di performance attesi dovranno essere attivati tutta una serie di azioni volta a riportare il progetto nelle condizioni di erogazione di prestazioni previsti dal contratto di costruzione. Gestione operativa: una volta completata la fase di start-up, il Progetto inizia a generare i flussi di cassa necessari a rimborsare i finanziamenti. E' in questa fase che potrà essere realmente verificata la capacità del Progetto di far fronte ai finanziamenti contratti per la sua realizzazione attraverso il flusso di cassa generato.

21 Il processo di valutazione Un nodo costitutivo di una operazione di project financing è rappresentato dalla società di progetto, costituita ad hoc da coloro che promuovono l'iniziativa imprenditoriale, il cui oggetto esclusivo è la realizzazione e la gestione dell'iniziativa. Ad essa fanno riferimento tutti i diritti e gli obblighi relativi all'investimento. In estrema sintesi,la società di progetto è il soggetto imprenditoriale titolare del diritto,di proprietà o di qualsiasi altra forma,dei beni che costituiscono l'impianto industriale del progetto e di tutti i rapporti giuridici necessari per la costruzione, l'esercizio e la gestione del progetto stesso. Intorno ad essa ruotano tutti gli attori coinvolti, il cui numero può variare in funzione degli interessi coinvolti, della dimensione del progetto e della sua complessità. Possiamo così schematizzare questo processo di valutazione di un project financing:

22 Mercati finali Operazioni e Gestione STRUTTURA FINANZIARIA Mercati finanziari Investimenti e tecnologia CASH FLOW OPERATIVO Mercati di input Performance e sostenibilità progetto Legale e normativo

23 La società di progetto e gli attori coinvolti L' Unieco ha colto la portata innovativa della finanza di progetto, come volano strategico innovativo della stessa cultura tradizionale dell'impresa di costruzione, e come variabile necessaria per rispondere efficacemente alle nuove sfide imprenditoriali che il mercato propone. Infatti l'unieco non solo sta gestendo iniziative acquisite in questi anni, ma sta lavorando anche alla valutazione della fattibilità di molte opere in tutta Italia.