INDAGINE SULLE FORME DI ACCOGLIENZA TEMPORANEA DI MINORI E IN PARTICOLARE SUL C.D. SOGGIORNO A SCOPO TERAPEUTICO. Documento di sintesi

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1 R.E.M.A.T.C.H. RISK EVALUATION (OF) MODELS (OF) ASSISTANCE (THROUGH) TEMPORARY CHILDREN S HOLIDAYS INDAGINE SULLE FORME DI ACCOGLIENZA TEMPORANEA DI MINORI E IN PARTICOLARE SUL C.D. SOGGIORNO A SCOPO TERAPEUTICO Documento di sintesi Roma, 10 novembre 2003

2 INDICE 1. Premessa Pag Il progetto: obiettivi, attività e metodologia 4 3. La partnership 5 4. Una breve panoramica sul fenomeno negli Stati membri dell Unione Europea Caratteristiche dei beneficiari Ruolo ed attività delle istituzioni e delle associazioni Procedure per la realizzazione dei soggiorni Conclusioni e indicazioni valide per il futuro 12 Allegato Le schede paese 19

3 1. PREMESSA Da alcuni anni sono state intraprese negli Stati dell Unione Europea forme di solidarietà internazionale a favore di minori provenienti da Paesi che versano in gravissime condizioni economiche ed in particolare nei confronti di coloro che vengono dall Europa dell Est. Di particolare interesse risulta essere il sostegno fornito ai bambini provenienti da Chernobyl, sia per le intrinseche finalità di tali iniziative, volte a migliorare le condizioni di salute dei minori, sia per l entità dei flussi. Come è noto, il 26 aprile 1986 avveniva il gravissimo incidente nucleare alla centrale atomica di Chernobyl: la nube radioattiva provocata dall'esplosione contaminò 150 mila chilometri quadrati attorno al polo nucleare, colpendo in particolar modo la Bielorussia, l'ucraina e la Russia. Il terreno risulta tutt oggi altamente contaminato, con gravi rischi per la popolazione locale: in quelle regioni, ad economia prevalentemente agricola, le patologie dovute al contatto con l'ambiente radioattivo o all'ingerimento di cibi contaminati sono estremamente diffuse e vanno dai tumori, alle leucemie, alle malattie ematiche. A causa della velocità dell'accrescimento cellulare e dell'abbassamento delle difese immunitarie, i bambini sono risultati i soggetti più colpiti dagli effetti delle radiazioni. Tuttavia, nel corso degli anni si è capito che i minori che venivano messi nella condizione di allontanarsi temporaneamente dalle zone contaminate vedevano ridurre notevolmente il tasso di radioattività assorbita dall'organismo, grazie alla permanenza in un ambiente sano e ad una alimentazione priva di radionuclidi. Si sono pertanto sviluppate, nella maggior parte degli Stati membri, forme di accoglienza provvisoria a scopo terapeutico - i c.d soggiorni climatici temporanei. Si tratta, sostanzialmente, di iniziative di ospitalità per brevi periodi, presso nuclei familiari, di gruppi di minori provenienti dalle nazioni colpite dalla nube radioattiva: tali iniziative sono promosse da associazioni, parrocchie, enti di volontariato, ecc.. In considerazione della diffusione e dell entità di tali esperienze sul territorio dell Unione Europea, e vista la mancanza di indagini sul

4 fenomeno, è sembrato di particolare interesse realizzare uno studio in proposito. Tale esigenza è diventata ancora più necessaria per il fatto che, poiché tali iniziative sono sorte ed hanno avuto impulso principalmente ad opera di privati, negli Stati membri vi è una assenza generalizzata di controllo a livello istituzionale, al punto che è possibile che passino inosservate eventuali degenerazioni del fenomeno. Inoltre, la mancanza di una regolamentazione specifica potrebbe indurre a trascurare quello che dovrebbe essere l obiettivo principale di tali iniziative: l interesse superiore del minore a beneficiare di valide e qualificate forme di assistenza. Infine, l idea di realizzare un indagine conoscitiva sul fenomeno dei soggiorni a scopo terapeutico trae origine da un ulteriore constatazione: l acquisizione di conoscenze più approfondite, ed una più ampia diffusione delle stesse, può contribuire, da un lato, a sviluppare un maggiore livello di tutela della salute di questi minori, nei suoi aspetti fisici, psichici e sociali ; dall altro, a prevenire in futuro - tramite una valutazione del tipo e dell efficacia delle misure cautelative previste nel quadro delle forme di assistenza temporanea a scopo terapeutico - l esposizione dei minori a un tipo di trattamento che può comportare delle forme di disagio sociale. Del resto, gli scopi dell indagine sono in piena armonia non solo con gli obiettivi del Programma Daphne, ma anche con la politica dell Unione Europea in materia sociale. In effetti, la presa di coscienza della necessità di intervenire efficacemente con una politica di tutela in favore dei minori emerge chiaramente dai più recenti orientamenti, legislativi e non, dell Unione Europea. Già nel 1997 il Parlamento Europeo con una Risoluzione sulle misure per la protezione dei minori nell Unione europea ha messo in luce due principi fondamentali: - la protezione dei minori è un concetto che ingloba in sé tutto il complesso delle attività sociali intese a consentire il normale sviluppo dei giovani e la promozione delle loro capacità affinché diventino adulti in grado di assumere una propria collocazione nella famiglia e nella società; - un minore, allontanato temporaneamente o per lungo termine dal suo contesto familiare, ha bisogno di particolare protezione ed aiuto da parte dello Stato, che deve garantirgli le più idonee forme di assistenza. La necessità di assicurare ai bambini ed ai giovani un ampia tutela trova uno spazio anche negli atti fondamentali dell Unione Europea. Se nel Trattato di

5 Amsterdam viene messa in rilievo la necessità di perseguire e prevenire, in generale, i reati contro i minori (art. 29), il Consiglio europeo di Tampere ha stabilito esplicitamente che i principi di libertà, sicurezza e giustizia - sui quali si fonda la costruzione di uno spazio giuridico europeo - non dovrebbero essere considerati appannaggio esclusivo dei cittadini dell Unione, poiché sarebbe contrario alle tradizioni europee negare tali principi a coloro che sono stati legittimamente indotti dalle circostanze a cercare accesso nel nostro territorio. A conferma di tale orientamento, emerge la volontà, nel quadro delle varie azioni da intraprendere, di tenere in debita considerazione la necessità di rispettare i diritti umani dei minori (cfr., inter alia, la Proposta di decisione quadro del Consiglio sulla lotta alla tratta degli esseri umani, COM (2000) 854 (1), e la Proposta di decisione quadro del Consiglio sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile, COM (2000) 854 (2)).

6 2. IL PROGETTO: OBIETTIVI, ATTIVITÀ E METODOLOGIA Il progetto REMATCH è uno studio sulle forme e sulle modalità di realizzazione dei soggiorni temporanei con finalità terapeutiche dei minori provenienti dai Paesi dell Est negli Stati membri dell Unione Europea; un settore di indagine che sino a questo momento non è stato trattato né nell ambito del Programma Daphne, né in altri studi di carattere nazionale o europeo. L obiettivo fondamentale della indagine è quello di pervenire alla costruzione di linee guida e di un modello di intervento valido per tutti gli Stati membri. Le attività previste per realizzare tale obiettivo sono: a) L analisi dei sistemi esistenti in ogni Stato membro dell Unione Europea, con particolare riguardo alle iniziative in atto, al numero e alla tipologia dei beneficiari, alla normativa, ai soggetti coinvolti in qualità di organizzatori, al ruolo delle istituzioni. b) Un caso di studio di approfondimento per ciascuno dei paesi coinvolti in qualità di coordinatore e partner nel progetto. In tali paesi l analisi dei sistemi paese è stata corredata da due indagini di campo sulle associazioni e le famiglie ospitanti, in modo tale da rilevare l esperienza e le problematiche concrete di coloro i quali si trovano in prima persona a vivere tali forme di solidarietà. c) Un seminario internazionale di discussione dei risultati raggiunti da proporre all Unione Europea e di verifica delle linee guida da proporre all Unione Europea con la partecipazione di esperti del settore provenienti dai diversi Stati membri. d) Tre newsletters telematiche con cadenza quadrimestrale, che saranno inviate ad una mailing list di addetti ai lavori, comprensiva di tutti i coordinatori dei Progetti STOP e DAPHNE.

7 3. LA PARTNERSHIP Il progetto, finanziato nell ambito del Programma DAPHNE, viene coordinata dalla Fondazione Censis - Centro Studi Investimenti Sociali-, che svolge da quasi quarantanni una costante attività di ricerca e analisi nei settori vitali della realtà sociale (formazione, lavoro, welfare, sicurezza sociale, sanità, reti territoriali, ambiente, economia, sviluppo locale ed urbano, comunicazione, nuove tecnologie, cultura), realizzando oltre 60 ricerche l anno. Il settore che ha realizzato la ricerca si occupa dei temi della sicurezza e della legalità e ha realizzato nel corso degli ultimi anni numerosissimi studi e ricerche, sia a livello nazionale che a livello europeo. L iniziativa prevede la partecipazione, in qualità di partners, dei seguenti soggetti: - CAMINO (Werkstatt für Fortbildung, Praxisbegleitung und Forschung im sozialen Bereich ggmbh - Laboratorio per tirocini praticoprofessionali e indagini nel settore sociale), con sede a Berlino e Brandeburgo. L istituto offre servizi di consulenza, formazione e monitoraggio dei progetti attivati nel settore della prevenzione del crimine e della violenza, con particolare riguardo alla devianza giovanile. - E.P.E. (L'école des parents et des éducateurs - ASBL), con sede a Bruxelles vanta una rilevante competenza sull argomento del progetto, essendo preposta ad iniziative di informazione, studi e sensibilizzazione delle istituzioni, delle famiglie e degli operatori scolastici sui problemi dei minori. - ALTEA-España (Asociación para la Investigación y la Formación en la Acción Social) con sede ad Altea (Alicante) è una ONG attiva nella formazione, nell'indagine e nella realizzazione di progetti di reinserimento sociale e professionale di giovani emarginati o discriminati.

8 4. UNA BREVE PANORAMICA SUL FENOMENO NEGLI STATI MEMBRI DELL UNIONE EUROPEA L attività di analisi non ha avuto gli stessi esiti in tutti i paesi indagati; in alcuni casi non è stato possibile ottenere informazioni puntuali data l assenza di strutture centrali che possedessero dati ed informazioni di sintesi; in altri il fenomeno è poco presente e non si sviluppa secondo procedure codificate; in altri ancora (Lussemburgo, Portogallo) è del tutto assente. I progetti di accoglienza temporanea generalmente sono stati avviati durante gli anni novanta, ma in Francia la prima associazione è stata fondata nel 1986, anno dell esplosione; a partire dal 1989 anche Belgio, Germania e Svezia hanno iniziato ad ospitare i bambini di Chernobyl; Austria, Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi e Spagna hanno avviato i progetti nel 1991; l Inghilterra nel 1992; Grecia ed Italia nel 1993; infine, la Finlandia nel In Portogallo solo da quest anno alcune associazioni del privato sociale hanno iniziato ad organizzarsi per ospitare bambini provenienti dai paesi dell est Europa Caratteristiche beneficiari Vi sono notevoli differenze tra i diversi paesi sia sotto il profilo organizzativo, che per quanto riguarda il numero degli ingressi. L entità dei flussi annuali è considerevole soprattutto in Italia e in Germania, anche se diverso è l andamento delle presenze nei due paesi: in Italia il numero dei bambini accolti è aumentato fino al 1996, anno in cui sono giunti bambini, per poi scendere sino a nel Complessivamente fino ad oggi sono stati accolti bambini. In Germania, invece, dal 1989 al 2003 sono stati ospitati ogni anno bambini, per un totale di Negli altri paesi il numero di bambini accolti è meno consistente: in Inghilterra fino ad oggi sono stati accolti circa minori; in Irlanda bambini (dato riferito solo ad una associazione); in Austria ; in Grecia, in dieci anni, sono stati accolti bambini; in Spagna, dal 1997 al 2003, sono giunti complessivamente bambini. In Finlandia,

9 invece, il flusso dei bambini accolti è più contenuto e fino ad oggi sono stati ospitati 592 minori, 64 all anno. La parzialità dei dati raccolti nel corso dell indagine non permette di fare delle stime esatte del numero di bambini accolti fino ad oggi negli altri paesi: in Francia e in Belgio, ad esempio, il fenomeno è piuttosto consistente ma non si hanno informazioni precise né sul numero di associazioni né su quello dei minori accolti; in Svezia, ogni anno, le due associazioni più grandi hanno accolto complessivamente circa 620 bambini; nei Paesi Bassi i dati riferiti ad una sola associazione indicano bambini ogni anno. I progetti di accoglienza temporanea sono nati con lo scopo preciso di fornire cure e risanamento ai bambini nati nei paesi inquinati dall esplosione della centrale atomica di Chernobyl. Nel corso degli anni allo spirito iniziale si è unito un atteggiamento solidaristico che ha favorito un allargamento del target dei progetti, per cui le organizzazioni che promuovono l accoglienza hanno iniziato ad ospitare anche bambini che vivono in paesi in cui le condizioni di vita sono molto critiche. E questo il caso della Spagna in cui la maggior parte dei bambini accolti viene dal Sahara, e della Grecia che organizza i soggiorni solo per i bambini che provengono dalla Bosnia. Si può affermare che l obiettivo originario è ancora molto sentito, e che la stragrande maggioranza dei bambini accolti in tutti gli altri paesi dell Unione Europea proviene quasi esclusivamente da Bielorussia, Ucraina e Russia. I soggiorni realizzati nei diversi paesi possono essere definiti delle vacanze terapeutiche, durante le quali i bambini mangiano cibi genuini, passano del tempo in un luogo salubre a contatto con altri bambini, fanno delle gite culturali e, in alcuni casi, frequentano la scuola. Solo in Spagna i progetti sono diversificati in base alle loro finalità e si suddividono in tre tipi: vacanze, cure mediche e programmi scolastici. In tutti i Paesi l ospitalità avviene prevalentemente presso famiglie, che generalmente vengono selezionate da associazioni che elaborano i progetti di accoglienza (proponenti); in Danimarca, Austria, Svezia, Germania esistono anche strutture pubbliche e private (ostelli, scuole, campi estivi) in cui i bambini vengono fatti soggiornare. In Finlandia, invece, i bambini

10 vengono fatti soggiornare esclusivamente in strutture pubbliche (ostelli) nel corso di campi estivi. La caratteristica peculiare di questo tipo di accoglienza è la temporaneità, ovvero la durata limitata del soggiorno: i bambini sono ospitati per un minimo di 7 giorni fino ad un massimo di 90 durante le vacanze scolastiche; in genere i soggiorni hanno una durata media di 30 giorni. In alcuni paesi Irlanda, Italia, Spagna, Germania sono previsti dei casi eccezionali in cui il soggiorno può avere una durata maggiore. I bambini vengono selezionati, soprattutto, nelle scuole; l età dei bambini accolti varia dai 0 ai 19 anni; in realtà quasi tutti i minori che partecipano ai progetti hanno un età minima di 6-8 anni. I criteri che determinano la scelta dei minori sono per lo più legati alle condizioni socio-economiche di origine: in Inghilterra la priorità viene data ai bambini orfani o con famiglie monoparentali; in Austria i bambini sono selezionati anche in base al loro rendimento scolastico; in Danimarca, infine, vengono favoriti i bambini provenienti da famiglie molto numerose Ruolo ed attività delle istituzioni e delle associazioni Le principali differenze riscontrate nella gestione dei progetti di accoglienza riguardano l esistenza di un organo di coordinamento centrale e le attività di monitoraggio e di valutazione in itinere ed ex-post degli stessi progetti. L Italia è l unico paese in cui esiste un organo istituzionale preposto al controllo delle iniziative di accoglienza dei minori stranieri e alla tutela dei diritti di questi ultimi. Si tratta del Comitato per i minori stranieri, istituito presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che ha il compito di vigilare sulle modalità del soggiorno dei minori; di cooperare e raccordarsi con le amministrazioni interessate; di definire criteri di valutazione delle richieste per l ingresso dei minori accolti; di valutare le richieste provenienti dai promotori dei soggiorni (enti locali, associazioni, parrocchie e famiglie); di provvedere alla istituzione e alla tenuta dell elenco dei minori accolti e dei proponenti i progetti. Solo in altri tre paesi alcune funzioni di controllo vengono svolte da istituzioni pubbliche: in Spagna, l Ufficio regionale del governo ha il compito di emettere un parere sui progetti presentati; in

11 Inghilterra il Criminal Record Bureau, in collaborazione con i Servizi Sociali, ha il compito di registrare le associazioni e di controllare le famiglie selezionate per l accoglienza; mentre in Svezia, il Social Welfare Office ha l incarico di investigare sulle famiglie ospitanti al fine di garantire la sicurezza del minore e di effettuare controlli nelle strutture dove vengono realizzati i campi estivi. In tutti i paesi i proponenti, cioè le organizzazioni che promuovono, gestiscono e realizzano i progetti di accoglienza, sono associazioni. In Italia e in Spagna i progetti possono essere proposti anche da enti locali, parrocchie e fondazioni. Inoltre, in Italia e in Inghilterra singole famiglie possono organizzare l accoglienza in modo autonomo. In ogni paese esistono associazioni di diverse dimensioni, alcune, le più grandi, hanno diramazioni su tutto il territorio, altre, operano solo a livello locale. In Germania, Irlanda, Paesi Bassi e Danimarca si è tentato di creare un associazione ombrello in rappresentanza delle diverse associazioni locali per tentare di stabilire degli standard di accoglienza e dei criteri omogenei per tutti i proponenti e di favorire uno scambio di buone pratiche e informazioni. Il costo dell accoglienza è generalmente a carico del proponente che si occupa del reperimento dei fondi necessari ad attivare i progetti. In alcuni paesi Inghilterra, Germania, Spagna, Francia le associazioni sono aiutate finanziariamente dallo Stato. Infine, sono del tutto assenti programmi di valutazione sistematica dei progetti di accoglienza, solo in Spagna avviene una valutazione, diversa a secondo della tipologia dell accoglienza: nel caso dei soggiorni per motivi medici viene fatta una valutazione dei miglioramenti generali della salute dei minori e in particolare della malattia che viene curata; per quanto riguarda i soggiorni educativi, la valutazione viene effettata all interno della scuola e gli sviluppi vengono seguiti direttamente attraverso la famiglia; per i progetti-vacanza la valutazione consiste in interviste con le famiglie e con i bambini per verificare l esistenza o meno di problemi durante il soggiorno. Negli altri paesi l attività di valutazione avviene, soprattutto, ad opera dei proponenti sia attraverso ricerche sulle famiglie ospitanti, sia mediante

12 colloqui con famiglie e insegnanti nei paesi di origine per valutare l impatto dei soggiorni sulla salute fisica e psicologica dei minori Procedure per la realizzazione dei soggiorni La procedura di selezione dei bambini è simile in tutti i paesi: le associazioni, attraverso contatti propri con le organizzazioni che operano nei paesi di provenienza dei minori o con la propria sede in loco, individuano i bambini da inserire nei progetti in base ai criteri previsti. Anche l iter per la realizzazione del soggiorno è simile: l ente proponente prepara un invito per ogni minore direttamente o attraverso le associazioni che lavorano in loco - che viene mandato all ambasciata presente nel paese di origine dei minori che rilascia il visto (per i bambini ospitati in Olanda il visto viene rilasciato dall Ambasciata Tedesca). In alcuni paesi Spagna, Paesi Bassi, Danimarca, Svezia è necessaria una lettera di autorizzazione al soggiorno da parte del tutore del bambino. L ambasciata britannica e quella svedese richiedono, insieme ai documenti del minore, anche una lettera della famiglia accogliente. Solo in Irlanda non è richiesto il visto per i bambini inseriti nei progetti di accoglienza temporanea: la sede centrale dell associazione Chernobyl children s project invia una richiesta di esenzione al Dipartimento di Giustizia, Divisione Immigrazione.

13 Tab. 1 - Caratteristiche dell accoglienza temporanea di bambini stranieri nei paesi dell Unione europea Paese ospite Anno di inizio Paesi di provenienza dei bambini Età dei bambini Strutture di accoglienza Durata del soggiorno Organo centrale Austria 1991 Bielorussia e paesi Famiglia, strutture 8-15 vicini pubbliche giorni No Belgio 1989 Bielorussia e paesi vicini 6-18 Famiglia giorni No Danimarca 1991 Bielorussia e paesi vicini Famiglia, scuole giorni No Finlandia 1995 Bielurussia, Ucraina, Ostelli e strutture 8-15 Russia pubbliche 15 giorni No Francia 1986 Bielorussia, Ucraina 7-18 Famiglia giorni No Germania 1989 Bielurussia, Ucraina, Russia 6-18 Famiglia e ostelli giorni No Grecia 1993 Bosnia 8-16 Famiglia giorni No Irlanda 1991 Bielorussia, russia occidentale 0-18 Famiglia 7-90 giorni No Italia 1993 Bielorussia, Ucraina, Famiglia, (alcuni casi) giorni 6-16 Africa e Medioriente strutture pubbliche (max.150) Sì Paesi Bassi 1991 Bielorussia 8-13 Famiglia giorni No Spagna 1991 Sahara, Ucraina, Famiglia, (alcuni casi) giorni 6-15 Bosnia, fed. Russa strutture pubbliche (max.90) No* Svezia 1989 Russia 7-19 Famiglia, struttura privata giorni No* U.K giorni (casi Bielurussia, Ucraina, 6-16 Famiglia speciali 6 Russia mesi) No* (*) In Spagna il Ministero degli Affari Esteri e il Ministero dell Interno e autorizzano gli ingressi; in Inghilterra quasi tutti i proponenti sono registrati al Criminal Record Bureau, quest ultimo, insieme ai Servizi sociali, ha il compito di controllare le famiglie ospitanti; in Svezia il Social Welfare Office ha il compito di verificare i requisiti richiesti alle famiglie e di controllare le strutture dei campi estivi. Fonte: ricerca Censis, Epe, Camino, Altea, 2003

14 5. CONCLUSIONI E INDICAZIONI PER IL FUTURO Dall'analisi dei sistemi-paese emerge, come abbiamo visto, un quadro molto articolato. Le differenze tra le varie realtà non impediscono comunque di individuare alcune aree di criticità sulle quali, a giudizio del gruppo di lavoro, dovrebbero articolarsi le linee guida da proporre all'unione Europea al fine di garantire una gestione dei soggiorni che assicuri il rispetto dei minori accolti e contemporaneamente dia risultati proficui in termini di assistenza sociale e terapeutica. Le aree di criticità individuate nel corso dell'indagine sono: a) L'organismo centrale di coordinamento e controllo Dall'analisi effettuata è emerso come solo in Italia vi sia la presenza di un organismo centrale istituzionalmente preposto al controllo delle procedure d'accoglienza in materia di soggiorni terapeutici. Eppure una serie di motivi renderebbero auspicabile l istituzione di un organismo simile in ogni paese dell'unione Europea. Per prima cosa, un organo di questo genere consentirebbe di avere una garanzia di tutela dei minori accolti. In Italia, per esempio, il Comitato per i minori stranieri (Cms) garantisce i bambini e assicura il rispetto dei loro diritti. In secondo luogo, la presenza di un organo sovraordinato servirebbe a dare garanzie di regolamentazione del fenomeno e ad evitare pericolosissime improvvisazioni. Sempre per citare il caso italiano, le associazioni proponenti in Italia sono sottoposte a un controllo da parte del Cms che provvede a registrarle; in altri paesi, invece, la mancanza di un organo di controllo lascia libera qualunque associazione di proporsi come vettore e consente anche alle singole famiglie di avviare di propria iniziativa una procedura d'accoglienza a favore di un minore. Ancora, la presenza di un organismo unico garantirebbe uniformità di criteri nella selezione dei progetti.

15 Non ultimo, un organismo di questo tipo potrebbe assumersi il compito di monitorare e registrare la frequenza e l entità dei flussi. Posto che il Cms è un organo di vigilanza e controllo e non un organo di coordinamento, sembrerebbe opportuno costituire in ogni paese dell'ue coinvolto in attività di accoglienza, un organo simile che però abbia anche funzioni di coordinamento. L'ideale sarebbe istituire un organo pubblico che abbia insieme una funzione politica con compiti di indirizzo, vigilanza e controllo, che tuteli i minori, ne garantisca i diritti e ne sia anche legalmente responsabile, che mantenga i rapporti con i paesi d origine; e una funzione tecnica tesa ad accertare la validità delle iniziative, a valutare le caratteristiche delle associazioni proponenti e l'affidabilità dei referenti esteri, ad effettuare un'attività di monitoraggio e di valutazione ex- post, assumendo su di sé anche la funzione di coordinamento dei progetti e dei rapporti con gli enti dei paesi d'origine. Un tale organismo potrebbe inoltre emanare normative o direttive che regolino i soggiorni. b) La selezione delle associazioni e delle famiglie Nella maggior parte dei paesi sono le associazioni a presentare il programma di accoglienza temporanea e a tenere i rapporti con i paesi d'origine, ma in alcuni casi (per esempio in Italia) è data la possibilità alla stesse famiglie di presentare in autonomia un progetto di accoglienza (di solito a favore di un bambino che hanno già ospitato una volta). Per avere un maggior controllo sulle iniziative e non andare incontro a situazioni di rischio sarebbe forse più opportuno non lasciare alle famiglie la possibilità di agire di propria iniziativa. Per quanto riguarda la selezione delle associazioni, generalmente non vi sono criteri chiari e condivisi con il rischio che associazioni di qualsiasi genere possano candidarsi per l'accoglienza di minori provenienti dall'estero. Nel caso in cui fosse condivisa l ipotesi della costituzione di un organismo sovraordinato, uno dei suoi compiti potrebbe essere proprio quello di fissare i criteri di ammissibilità delle associazioni e dei progetti. Inoltre dovrebbe essere controllata l'affidabilità del proponente attraverso una verifica delle sue caratteristiche (es: bilancio dell'associazione, curriculum dei

16 responsabili, regolamento interno, attività di solidarietà internazionale svolte nei paesi in questione) e possibilmente anche l'affidabilità del referente estero. Per quanto riguarda le famiglie, generalmente vengono individuate dalle associazioni sulla base del passaparola e selezionate secondo criteri molto generali (igiene dell'abitazione, stile di vita, ménage domestico) difficilmente verificabili in pochi minuti di colloquio preliminare. Per lo più la scelta si concentra su giovani coppie con figli dell'età dei bambini da ospitare, ma non sono escluse altre tipologie familiari. Anche in questo caso bisognerebbe forse individuare dei criteri più strutturati di selezione delle famiglie, utilizzando, ad esempio psicologi dei servizi sociali ed instaurando delle collaborazioni con gli enti locali. Inoltre potrebbe essere utile creare (presso il comune?) un albo delle famiglie che già hanno partecipato ai soggiorni e che potrebbero essere contattate da chi desidera parteciparvi per la prima volta. c) La selezione dei minori Dato lo scopo terapeutico che ancora conserva il soggiorno non sembra opportuno nella scelta privilegiare gli orfani. Tutti i bambini che vivono nell'area di Chernobyl sono da considerarsi disagiati e quindi dovrebbero avere tutti le stesse possibilità di fare l'esperienza del soggiorno temporaneo. In realtà, apparentemente l unico criterio di selezione è quello dell'età (che è preferibilmente quella scolare), ma le associazioni responsabili dei programmi spesso sono legate alla Chiesa o a istituzioni caritatevoli, e di conseguenza spesso promuovono la selezione di bambini che vivono negli orfanotrofi o nelle case famiglia con la conseguenza di creare aspettative (di adozione o affidamento) che vanno al di là del soggiorno. Un criterio valido di selezione non può essere neanche l'eventuale tipo e grado di malattia dei bambini coinvolti; infatti se la convalescenza in un ambiente salubre ha un senso, il soggiorno, per bambini con gravi patologie, è da sconsigliare per via delle implicazioni socio-sanitarie, oltre che emotive, che potrebbe avere.

17 Nella scelta dei minori, quindi, sarebbe meglio prescindere da qualsiasi criterio di ammissibilità che non sia l'autorizzazione dei genitori o delle istituzioni responsabili garantendo unicamente una certa rotazione dei destinatari. d) I rapporti con i paesi di provenienza Nei rapporti con i paesi di provenienza non c'è reciprocità istituzionale: infatti in Russia, Bielorussia e Ucraina gli organi ministeriali si occupano della gestione dei soggiorni, ma non trovano nei paesi dell'unione Europea istituzioni di pari livello con le quali interagire. Tale situazione fa sì che siano le associazioni dei paesi d'accoglienza a gestire i rapporti sia con le associazioni omologhe dei paesi di provenienza dei minori che direttamente con le istituzioni. E' evidente che le modalità operative di un Ministero e quelle di un'associazione sono differenti; questo determina, da una parte, il rallentamento delle procedure, e dall'altra, una superiorità formale dei paesi di provenienza che li porta a dettare le condizioni. Anche questa difficoltà potrebbe essere superata dalla creazione di un organo centrale di coordinamento che si relazioni da pari a pari con gli Stati in questione e che abbia il potere di stabilire degli accordi riguardo i diversi aspetti dell'accoglienza, da quello legale a quello organizzativo. Inoltre, resta sempre auspicabile un accordo internazionale tra gli Stati, ad esempio sotto forma di una Dichiarazione d'intenti, in cui entrambi gli Stati dichiarino il loro impegno a supportare l'efficienza ed il successo di un'iniziativa umanitaria, all'interno della quale trovi spazio anche l'accoglienza temporanea (come per esempio il Memorandum Understanding su Chernobyl firmato dalla Bielorussia e dalla Germania nel 1994 che citava anche l'opportunità dell'accoglienza temporanea dei bambini in Germania). e) I finanziamenti Le risorse finanziarie provengono generalmente dalle stesse associazioni, dalle parrocchie e da istituzioni private, ma non mancano casi di autogestione finanziaria da parte delle famiglie ospitanti.

18 Si segnalano rari casi di sovvenzioni provenienti da enti pubblici (per esempio nel 2001 il governo tedesco ha finanziato con di 25 milioni di marchi un programma di aiuti per la Bielorussia per un periodo di cinque anni attraverso i quali sono stati finanziati una serie di miniprogetti). Sarebbe invece auspicabile un maggior coinvolgimento finanziario delle istituzioni. Il loro contributo, infatti, oltre al finanziamento vivo dei progetti, potrebbe contribuire ad avviare l'attività delle associazioni. Non si può trascurare il problema dell'assicurazione sanitaria, che trattandosi di soggiorni terapeutici, viene sempre inserita tra le voci di spesa dei progetti, e che risulta sempre a carico delle associazioni. f) La valutazione dell'impatto Manca in tutti i paesi dell'ue una valutazione ex post del funzionamento dei progetti d'accoglienza. Inoltre, nessun organo istituzionale, ad eccezione dell'ufficio regionale del governo spagnolo, ha realizzato uno studio di valutazione dell'impatto dei soggiorni sulle condizioni fisiche e mentali dei minori accolti. Al contrario, sono molto frequenti le attività di valutazione informali, sia per i soggiorni terapeutici che per quelli di tipo educativo, condotte dalle associazioni, attraverso incontri con le famiglie e gli insegnanti dei paesi d'origine. Sarebbe opportuno accrescere la consapevolezza degli organismi proponenti sulla necessità della valutazione delle ricadute psicologiche e sociali che questi soggiorni comportano. Infatti, alcune associazioni sono convinte che la buona fede di chi ospita basti a scongiurare i rischi e a garantire la validità delle iniziative. Invece, un'analisi ex post per verificare se il soggiorno abbia effettivamente apportato benefici ai bambini, o quanto meno non abbia prodotto danni, è fondamentale. L'attività di verifica permetterebbe, tra l altro, di conoscere quali sono i rischi connessi a questo tipo di ospitalità e di correggere gli errori che possono esporre i minori a delle forme di disagio.

19 g) Le relazioni tra i diversi soggetti coinvolti nelle iniziative Uno dei principali problemi connessi a questa forma di solidarietà risiede nelle scarse relazioni che intercorrono tra i diversi soggetti coinvolti. Inoltre, va rilevata la frammentazione delle associazioni impegnate nei singoli progetti di accoglienza che si evidenzia in una sostanziale e infruttuosa mancanza di coordinamento. La costruzione di una rete tra le associazioni proponenti, sul tipo delle associazioni umbrella di Germania, Irlanda, Paesi Bassi e Danimarca potrebbe contribuire alla costruzione di nuove relazioni e alla realizzazione di forme di progettazione partecipata che si rivelerebbero senz'altro proficue. h) Il legame tra minori e famiglie A questo proposito bisogna ricordare quali sono i rischi che questi programmi comportano. Violenze, abusi, impossibilità di integrarsi, eccessive aspettative sono alcuni dei pericoli cui vanno incontro i minori accolti; atteggiamenti aggressivi da parte dei minori stessi, difficoltà a riprendere la vita nei paesi d'origine, sono altre problematiche che si possono presentare. L'attività di valutazione e preparazione delle famiglie è fondamentale in quanto permette di conoscere i rischi così da poterne ridurre la portata. Al contrario, una selezione poco accurata delle famiglie ospitanti può esporre i bambini a dei rischi o più semplicemente a divagare dal programma di recupero indicato dalle associazioni e quindi a non sfruttare al meglio il periodo del soggiorno. Oppure, una insufficiente preparazione delle famiglie può determinare dei convincimenti errati circa gli scopi dei soggiorni creando false aspettative per quelli che sono dei soggiorni temporanei difficilmente trasformabili in adozioni. Una questione a parte è quella delle adozioni. Capita che il soggiorno venga reiterato a favore dello stesso bambino. In questo caso, se il bambino ospitato è orfano, possono crearsi aspettative di inserimento permanente nella famiglia ospite. Il soggiorno temporaneo allora può divenire un volano per adottare un bambino, ma se vengono rispettate tutte le procedure, non si vede perché il desiderio di adozione debba essere considerato in maniera negativa. Il soggiorno infatti può essere un modo per avere un primo contatto con il minore da adottare, purché non sottintenda lo scavalcamento dell'iter delle adozioni internazionali.

20 i) Il futuro dei soggiorni A prima vista potrebbe sembrare che il fenomeno dei soggiorni temporanei vada ad esaurirsi, dato che con il passare del tempo vengono meno i presupposti terapeutici per cui era nato. Ad oggi però risulta che l'indirizzo più condiviso sia quello di intendere sempre più i soggiorni come forme di solidarietà, piuttosto che come interventi terapeutici (che oltretutto in molti casi non sono neanche autorizzati dalle autorità dei paesi d'origine e incontrano ostacoli d'ordine burocratico nei paesi d'accoglienza). In questo modo i soggiorni possono entrare a far parte di programmi di solidarietà internazionale nell'ambito degli aiuti umanitari. Inoltre, molti progetti sono affiancati da attività parallele, che vanno dalla promozione dello sviluppo nei paesi di provenienza dei minori - attraverso la distribuzione di beni, la costruzione di opere pubbliche, il patrocinio delle istituzioni volontaristiche -, alla diffusione di iniziative di scambio culturale tra i paesi. Queste iniziative, creano un tessuto di relazioni tra i paesi e contribuiscono ad assicurare continuità al fenomeno. l) Una rete europea Questo seminario di Roma potrebbe essere l occasione, oltre che di condividere i risultati del workshop e della ricerca tra gli operatori del settore, anche per gettare le basi per la creazione di una rete europea per la promozione dei soggiorni. Tale rete, oltre a facilitare i collegamenti e la comunicazione tra i soggetti coinvolti, potrebbe costituire un interlocutore dell Unione Europea per la costruzione di linee guida e per la promozione di progetti europei e di partenariati internazionali volti ad ulteriori studi sul fenomeno. Inoltre, la costituzione della rete è fondamentale per innescare un meccanismo di disseminazione dei risultati.

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