IL CONFERIMENTO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE NELLA LEGGE REGIONALE

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1 Direzione Affari Istituzionali IL CONFERIMENTO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE NELLA LEGGE REGIONALE laboratorio giuridico

2 La qualità della normazione in ambito comunitario (accordo interistituzionale Legiferare meglio ) richiede anche il rispetto del criterio di sussidiarietà (accanto ai principi di semplicità, chiarezza, coerenza) 2

3 Nel senso di individuare quei procedimenti statali o regionali che è opportuno allocare presso gli Enti locali 3

4 Il protocollo del Trattato di Lisbona sull applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (a garanzia che le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini dell UE) stabilisce che i progetti di atti legislativi siano motivati con riguardo ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità (scheda deve consentire di valutare il rispetto di tali principi) 4

5 A livello UE i parlamenti nazionali possono in sede di controllo ex ante o ex post bloccare il progetto per otto settimane (non può essere iscritto all odg del Consiglio dei Ministri) se non è stato rispettato il principio di sussidiarietà (ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo dell UE può essere conseguito meglio a livello di quest ultima) 5

6 RIORDINO DELLE FUNZIONI COME STRUMENTO DI SEMPLIFICAZIONE IL PIÚ RILEVANTE STRUMENTO DI SEMPLIFICAZIONE A DISPOSIZIONE DELLA REGIONE Corretta e razionale distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli in applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, unicità e responsabilità (Cassese,Bassanini,Merloni); OBIETTIVO: Eliminazione di duplicazioni e sovrapposizioni organizzative, in tal senso è da leggere anche l obbligo dell adesione ad un unica forma associativa da parte di ciascun Comune tra quelle previste dal TUEL (art. 2, co. 28 l. 244/07). 6

7 Risponde all esigenza di certezza posta dagli utenti chi fa e che cosa, superando criticità spesso segnalate dai privati (es. scarsa armonizzazione tra Enti titolari delle funzioni, gestione scoordinata delle funzioni, sovrapposizione delle competenze), ecco il perché della ricostruzione del processo di decentramento ammin. effettuata dall Osservatorio sulla rif. Amm. e tenuta aggiornata dalla segreteria che trovate in rete. 7

8 Norma cardine per il conferimento riordino delle funzioni: L art. 118, co.1, Cost. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. (introduce elementi di flessibilità nel sistema) 8

9 Supera il principio di uniformità delle funzioni in base al quale tutti gli Enti di un medesimo tipo svolgevano integralmente le medesime attribuzioni, introducendo il principio di differenziazione consentendo che una funzione amministrativa, in un certo ambito territoriale, sia comunale e in un altro ambito venga svolta a livello provinciale e in un altro ancora possa essere mantenuta dalla Regione o dallo Stato (vedi disciplina differenziata per i piccoli comuni, autonomia differenziata della prov. VCO). (modello aperto e dinamico, delimitato solo dalla presenza dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza) I tre principi dovrebbero essere applicati secondo il seguente ordine: sussidiarietà:funzioni collocate al livello più vicino interess. differenziazione: tenendo conto delle diverse caratteristiche demografiche, territoriali, strutturali degli Enti riceventi; adeguatezza: valutando l idoneità organizzativa dell amministrazione ricevente a garantire l esercizio delle funzioni; 9

10 Si rileva che la verifica principale, sotto il profilo sostanziale, attiene alla sussistenza delle esigenze unitarie, che possono giustificare una ascensione delle funzioni amministrative a livello sovracomunale alla luce dei principi sopra indicati. l unitarietà di esercizio è giustificato per i seguenti motivi: buon andamento, efficienza o efficacia dell azione amministrativa, motivi funzionali o economici, esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale (art.7, l. 131/03) 10

11 Analogamente a quanto avviene per le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, nelle quali la Corte ha stabilito che le funzioni amministrative spettano normalmente allo Stato, ma è necessaria una forma di leale collaborazione, si dovrebbe prevedere per le funzioni amministrative che la Regione ritiene di dover trattenere in capo ad essa a scapito degli EE.LL. una forma di concertazione (Conferenza Permanente Regione-Autonomie locali); Tutte le altre funzioni amministrative spettano ai Comuni che le esercitano in forma singola o associata, anche mediante le Comunità montane e le unioni di Comuni. 11

12 ILLUSORIO SPERARE DI REALIZZARE UNA EFFETTIVA SEMPLIFICAZIONE Se le funzioni continuano ad essere distribuite in modo irrazionale, con inutili duplicazioni o frammentazioni di competenze; 12

13 NELLA LOGICA DELLA SUSSIDIARIETÁ E DELLA UNICITÁ/RESPONSABILIT /RESPONSABILITÁ l attribuzione di funzioni di carattere operativo al livello regionale deve costituire l eccezione, motivata dall esistenza di interessi unitari non gestibili a livello locale; per non snaturare e meglio caratterizzare il ruolo complessivo della regione come Ente di legislazione, programmazione e coordinamento; 13

14 NELLA PROSPETTIVA DELLA SEMPLIFICAZIONE La distribuzione corretta delle funzioni a favore del Comune e della Provincia dovrà essere effettuata tenendo conto delle rispettive caratteristiche di base: Comune: come Ente di prossimità; Provincia: come Ente di area vasta (che diventa Ente di prossimità in un sistema regionale come il nostro caratterizzato da una polverizzazione comunale: circa 90% dei comuni < 5000 abitanti) (effetto: concentrare nei due livelli di governo locale la maggior parte delle funzioni amministrative di tipo operativo), non dimenticando le C.M. 14

15 Ente di area vasta: ente di pianificazione e programmazione di area vasta e gestione dei servizi di rete, ad es. tutela dell ambiente (accezione più ampia del termine, rifiuti, acqua, caccia, ecc ), protezione civile Anche ruolo sussidiario delle Province rispetto ai Comuni, che in concreto si presentano inadeguati a svolgere la maggior parte delle funzioni amministrative, nel caso non ricorrano alla gestione associata 15

16 FUNZIONI DELLE C.M. (ART. 4 L.R. 19/08) a seguito della razionalizzazione delle C.M. Funzioni relative alla gestione degli interventi per la montagna stabiliti dalla normativa UE, nazionale e regionale; Funzioni proprie ad esse attribuite da leggi reg (es. artigianato artistico e tipico, energia, patrimonio forestale, produzioni tipiche, turismo, usi civici) o statali; Funzioni conferite dalle Province e dalla Regione; Funzioni e servizi propri dei comuni ad esse attribuiti per delega; Funzioni per le quali la legge regionale dispone l esercizio obbligatorio in forma associata; Funzioni di consorzio di bonifica montana; Concorrono alla formazione del piano territoriale provinciale e del piano territoriale metropolitano; Potere più invasivo della R. in quanto la disciplina delle C.M. è competenza legislativa residuale Corte Cost. 244/

17 LA REGIONE COME GUIDA E MOTORE DEL SISTEMA REGIONALE-LOCALE LOCALE Nel senso che la Regione, a differenza, dei Comuni e Province, in un sistema federale europeo caratterizzato da istituzioni regionali forti in quanto dotate di funzioni legislative, non esercita solo funzioni legislative e amministrative adatte alla propria dimensione territoriale, ma deve esercitare anche funzioni nei confronti degli Enti locali del proprio territorio ( se le funzioni amministrative sono attribuite in via prioritaria ai livelli locali di governo, allora la legge regionale è legge sull esercizio di queste funzioni ferma restando l ambito di competenza riservata all autonomia statutaria e regolamentare di Comuni e Province art. 117, co. 6, cost. organizzazione e svolgimento delle funzioni loro attribuite e salva la potestà legislativa esclusiva dello Stato nell individuazione delle funzioni fondamentali degli Enti locali, lett. p), vedi a tale riguardo il TU sull ordinamento degli Enti locali che conferisce una serie di poteri di disciplina alle Regioni dell ordinamento degli Enti locali) 17

18 Il potere di disciplina delle funzioni amministrative degli EE.LL. riguarda le materie di competenza regionale (v. art. 2 l. 59/97 e Corte Cost. 43/2004, che distribuisce tra Stato e Regione tale potere a seconda della competenza nelle materie) nelle quali la disciplina potrà riguardare anche le modalità di esercizio delle funzioni (singola o associata, prevedendo per quest ultima la disciplina delle forme e modalità di associazionismo) 18

19 LIMITI COSTITUITI DALLA POTESTÀ REGOL. EE.LL. (art.117, co.6, cost.e art.7, TUEL) - senza dubbio vi è una riserva (assoluta) di competenza regolam. sulle funzioni proprie, in quanto queste sono funzioni di esclusiva competenza dell Ente, anche in assenza di specifica statuizione da parte del legislatore statale o regionale; - per le altre funzioni, poiché richiedono una specifica attribuzione legislativa, si ritiene che sono disciplinate dalla legge quanto all attribuzione dei poteri ai fini dell interesse pubblico da perseguire (disciplina sostanziale); sono disciplinate dai regolamenti locali per quanto attiene al procedimento amministrativo nell ambito dell ente locale competente all esercizio delle funzioni ( organizzazione, potestà regolamentare degli enti locali è esclusiva, salvo il rispetto dei principi costituzionali e delle leggi statali di disciplina degli organi di governo dell Ente). 19

20 GESTIONE ASSOCIATA POTERI DI DISCIPLINA: Salvo il potere dello Stato di prevedere una disciplina di principio delle modalità di esercizio delle funzioni fondamentali e sulle forme associative ispirata al criterio dell unificazione per livelli dimensionali ottimali (o ambiti territoriali omogenei) Alla R. spetta la disciplina delle forme e modalità di associazionismo comunale (stabilendo anche quando una funzione dovrà essere svolta in forma associata), nonché l eventuale esercizio in forma associata di alcune funzioni provinciali, previo accordo con le province, qualora sia ritenuto necessario per la dimensione ottimale dell esercizio delle funzioni, prevedendo che su un medesimo territorio possa configurarsi un solo livello plurifunzionale per l esercizio associato delle funzioni che i singoli comuni non sono in grado di svolgere singolarmente (al fine di razionalizzare e semplificare i livelli locali) (ddl. delega delle funzioni fondamentali) perché le Regioni, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali (art. 4 TUEL), individuano i livelli ottimali di esercizio delle funzioni, attraverso un programma concertato nelle apposite sedi, stabilendo forme di incentivazione dell esercizio associato delle funzioni (art.33tuel) 20

21 LA REGIONE SI LIBERA DI GRAN PARTE DELLE FUNZIONI OPERATIVE, ATTRIBUITE IN SUSSIDIARIETÁ AGLI EE.LL. MA SI VEDE RICONOSCERE DAGLI ENTI UN RUOLO DI GUIDA EFFETTIVA DELL INTERO SISTEMA 21

22 POTERI DI DISCIPLINA ORDINAMENTALE DEGLI EE.LL. Predisporre discipline sostanziali differenziate rispetto a quella statale CAMPI LASCIATI VUOTI DALLA LEGISLAZIONE STATALE: la distribuzione delle funzioni ulteriori rispetto a quelle fondamentali; la mappa territoriale; le verifiche sull attività degli EE.LL.; i poteri sostitutivi; la finanza locale; l assistenza tecnica e amministrativa agli EE.LL.; 22

23 PREDISPORRE DISCLIPLINE SOSTANZIALI DIFFERENZIATE RISPETTO A QUELLA STATALE Cioè volte ad adattare la definizione degli obiettivi e degli strumenti di azione regionale e locale alle particolari condizioni del territorio regionale; 23

24 LA DISTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI ULTERIORI RISPETTO A QUELLE FONDAMENTALI Individuate dallo Stato (tutte quelle funzioni legate alla realtà regionale); 24

25 LA MAPPA TERRITORIALE Comprende: circoscrizioni comunali e forme di cooperazione intercomunale 25

26 VERIFICA SULLA ATTIVITÁ DEGLI ENTI LOCALI Verifica dei risultati raggiunti in rapporto agli standard/livelli delle prestazioni fissati dalla legge ovvero in rapporto agli obiettivi che gli stessi enti locali si sono autonomamente dati; Effettività se cioè gli Enti locali svolgano o meno le funzioni loro attribuite, si pone soprattutto per i Comuni più piccoli nei quali il tasso di mancato esercizio è molto elevato; Efficienza se cioè gli Enti utilizzano al meglio le risorse messe a loro disposizione (art. 13 l.r. 34/98 prevede verifiche sull esercizio delle funzioni conferite e sui risultati conseguiti) FUNZIONALI A CONFIGURARE UNA FORMA DI COLLABORAZIONE REGIONE - AUTONOMIE LOCALI da un lato a favore degli stessi ee.ll. come strumento di cambiamento della propria azione e dall altro a favore dei cittadini come strumento di controllo democratico; 26

27 POTERI SOSTITUTIVI Che vengono attivati in caso di grave inerzia da parte degli EE.LL., a garanzia della effettività complessiva del sistema (in caso di difetto di esercizio della funzione ed anche nel trovare le soluzioni associative capaci di rendere adeguato il livello locale rispetto all esercizio delle funzioni fondamentali); anche a favore dello Stato qualora la Regione non adegui la sua legislazione di settore a quanto previsto in sede di individuazione delle funzioni fondamentali. 27

28 FINANZA LOCALE Nel quadro dei principi nazionali di coordinamento della finanza pubblica, conoscendo l effettiva distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo e le esigenze finanziarie relative (novità: il patto di stabilità regionale in corso di avvio), la Regione a garanzia dell autonomia finanziaria stanzia fondi regionali e interventi regionali aggiuntivi e straordinari rispetto a quelli statali (in tal senso devono essere lette le richieste avanzate in sede di Conferenza Regione-Autonomie locali). 28

29 ASSISTENZA TECNICA E AMMINISTRATIVA AGLI EE.LL. Formazione del personale soprattutto dirigenti, costruzione di strutture tecniche e operative al servizio di tutti gli Enti locali associati, organizzazione degli uffici intercomunali (ad es. gli incontri sul territorio prov. di approfondimento e scambio di esperienze sulla Conferenza di Servizi organizzati dall Osservatorio sulla Riforma Amministrativa); Funzione strategica in realtà regionali come la nostra caratterizzata da Comuni di ridotte dimensioni, al di sotto della dimensione che garantisce l effettivo ed efficiente/efficace esercizio delle funzioni attribuite (l art.2, co. 2 l.r.44/00 stabilisce che essa sia garantita anche attraverso le Province ed infatti, la l.r. 8/06, prevede un trasferimento regionale a favore delle Province di risorse finanziarie per incrementare l attività di assistenza tecnico provinciale a favore degli Enti locali soprattutto a favore di quelli di minore dimensione (l art. 19, d.lgs. 267/00); la Regione, inoltre, ha attivato un servizio di consulenza gratuito a favore degli Enti locali con priorità per i Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti nelle seguenti materie: giuridicoamministrativa; contabilità e finanza locale; urbanistica e pianificazione territoriale. 29

30 LA SUSSIDIARIETÀ È L ECCEZIONALITÀ DELLE FUNZIONI REGIONALI OPERATIVE ED IN QUANTO TALI DOVREBBERO ESSERE AFFIDATE PREFERIBILMENTE A STRUTTURE OPERATIVE NON COMPRESE NELL AMMINISTRAZIONE REGIONALE IN SENSO STRETTO (enti strumentali, agenzie, ecc.) 30

31 ESEMPI DI MATERIE (che richiederebbero un esercizio unitario a livello regionale) 1) sanità (quasi totalmente affidata alle aziende sanitarie locali); 2) ricerca scientifica e istruzione universitaria più legate alle esigenze di sviluppo del territorio regionale (per definizione le altre dovrebbero essere riservate alle istituzioni scientifiche dotate di propria autonomia); 3) promozione delle attività economiche (agricoltura, commercio, industria) e dello sviluppo, da svolgersi in attiva cooperazione con Enti locali e forme rappresentative degli interessi; quindi un modello organizzativo di Regione che punta sull amministrazione di promozione e sostegno, più che di diretta gestione, con la conseguenza che la legislazione di distribuzione delle funzioni in sussidiarietà dovrebbe contenere la individuazione degli Enti regionali strumentali che vengono automaticamente soppressi; tesa ad esaltare le capacità strategiche (cioè tesa alla raccolta ed elaborazione di dati ed elementi conoscitivi per il supporto delle funzioni di tipo strategico). 31

32 NUOVO PATTO TRA REGIONE ED ENTI LOCALI Per la costruzione di un sistema regionale e locale più semplificato e coerente con la riforma del titolo V, sarebbe necessario chiarire da un lato il ruolo forte ed autonomo della regione, essenzialmente legislativo, di programmazione, di coordinamento e di supporto delle istituzioni locali, dall altro occorrerebbe realizzare un organico rafforzamento delle capacità operative di comuni (singoli e associati) e province come sedi precipue di gestione dell amministrazione in tutti i campi in cui è possibile realizzare in modo adeguato il principio di sussidiarietà; La Regione rinuncia a funzioni operative riconoscendole a favore degli EE.LL., ma si vede riconoscere dagli Enti locali un ruolo di guida effettiva dell intero sistema a tutela dell autonomia gestionale di comuni e province, mentre lo Stato viene riconosciuto quale interlocutore per la difesa dei principi fondamentali e di quelle parti dell ordinamento che la Costituzione ha ad esso riservato ai fini di uniformità; 32

33 COME SI FA LA SEMPLIFICAZIONE NELLA DISTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI LA SUSSIDIARIETÁ impone una rilettura di tutte le funzioni amministrative in vista di una loro attribuzione dal basso ( in base al testo della Costituzione, alla l. 59/97, carta europea delle autonomie locali); il d.lgs. 112/98 ha compiuto questa operazione utilizzando una determinata tecnica: 1) SUSSIDIARIETÁ E UNICITÁ; 2) STRUMENTI; 3) 3)UNIFORMITÁ/DIFFERENZIAZIONE 33

34 SUSSIDIARIETÀ E UNICITÀ l unicità è essenziale per la chiarezza della ripartizione, per la responsabilizzazione degli amministratori, per la ripartizione delle risorse finanziarie; esso è da intendersi implicitamente compreso in quello di sussidiarietà e impone che si lavori su vere funzioni, complessi coordinati di attività necessarie alla cura di interessi pubblici omogenei, evitando di distribuire solo pezzi di funzioni i quali annullano la responsabilità; 34

35 STRUMENTI: la legge statale di individuazione delle funzioni fondamentali dovrebbe contenere elenchi non troppo dettagliati (per non vanificare l intervento della legge regionale), ma neanche troppo generici (per non vanificare l esigenza di una garanzia unitaria del nocciolo minimo di funzioni che è alla base dell attribuzione di questo residuo potere ordinamentale allo Stato); nonché leggi statali e regionali che individuano ulteriori funzioni 35

36 La legge statale sulle funzioni fondamentali risponde ad esigenze di uniformità (tasso minimo essenziale di funzioni che corrisponde al ruolo fondamentale di ciascun livello): le altre leggi regionali e statali si pongono sul terreno della differenziazione possibile per lo Stato, inevitabile per la Regione in relazione alle caratteristiche territoriali e non dell Ente; 36

37 MODALITA DI DISTRIBUZIONE DELLE FUNZ. AMM. CONFERIMENTO (ART. 1, L. 59/97): si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti, non fornisce una definizione dei titoli dei conferimenti. Il conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali tra gli altri quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa, nonché l adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge (art.1,co.2,d.lgs.112/98) 37

38 CONTENUTI ELABORATI DALLA DOTTRINA Trasferimento: definitiva dismissione della titolarità di funzioni amministrative; Delega: cessione a tempo determinato, revocabile e con mantenimento della titolarità, che consentirebbe un ruolo di indirizzo e di vigilanza sulla funzione delegata; Attribuzione: assegnazione di competenze nuove individuate, emerse, nel corso del processo di attuazione (riordino amministrativo) 38

39 A garanzia dell autonomia degli EE.LL. (funzioni proprie e di indirizzo politicoamministrativo espresso dalla propria comunità) (gli Enti territoriali pur nella diversità delle rispettive competenze, hanno pari dignità costituzionale, quali enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni. Art. 114 cost.) Il trasferimento (per le funzioni rientranti nella materie di competenza) e l attribuzione (per le nuove funzioni conferite alla Regione dallo Stato in attuazione dell art. 118 cost.) dovrebbero essere la modalità ordinaria di conferimento delle funzioni agli EE.LL., trattenendo solo quelle che richiedono l unitario esercizio a livello regionale o quelle che non potrebbero gli Enti esercitate in relazione alle loro dimensioni inadeguate (neanche nella forma associata). 39

40 PRIMI ELEMENTI PER LA VALUTAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO IN PIEMONTE Griglia utilizzata per la valutazione / analisi del processo di decentramento, utilizzabile ai fini del RIORDINO / RAZIONALIZZAZIONE delle FUNZIONI AMMINISTRATIVE A cura del Comitato Tecnico dell Osservatorio sulla Riforma Amministrativa in collaborazione con il Formez MARZO

41 PRIMI ELEMENTI PER LA VALUTAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO IN PIEMONTE Gli elementi sono stati costruiti in relazione ai principi introdotti dalla l. 59/ 97 e costituzionalizzati dalla riforma del Titolo V Cost. e raggruppati in tre ambiti di indagine: 1) l oggetto del decentramento; 2) i mutamenti nell organizzazione delle attività e nei mezzi necessari per lo svolgimento di funzioni e compiti decentrati; 3) gli strumenti diretti di semplificazione, individuati in occasione del decentramento. 41

42 I L OGGETTO DEL DECENTRAMENTO ELEMENTO DA CONSIDERARE INDICATORI STRUMENTI DI ANALISI OBIETTIVO/FINALITÁ 1 Aspetti generali della normativa che introduce il decentramento 1.1. Si tratta di legge: di rivisitazione organica e completa della disciplina della materia; di modifica parziale e puntuale della disciplina della materia; di riparto generale di funzioni e compiti, per una pluralità di materie La legge provvede ad abrogare quelle leggi o disposizioni in materia, non più operative o che hanno esaurito i loro effetti e utilità. Contenuto della legge che dispone per il decentramento. Ci si propone di verificare chiarezza e carattere innovativo delle disposizioni di decentramento ed in particolare la connessione tra la disciplina della dislocazione della funzione o del compito e quella del contenuto settoriale, proprio della materia considerata La legge regionale dispone il decentramento anche per funzioni e compiti diversi da quelli considerati dalle leggi statali di conferimento? 42

43 ELEMENTO DA CONSIDERARE INDICATORI STRUMENTI DI ANALISI OBIETTIVO/FINALITÁ 2. Contenuti dell oggetto del decentramento 2.1 Il conferimento riguarda la titolarità di: materia; funzione o compito; singolo atto o intervento in una fase del procedimento; singola attività materiale; altro. 2.2 Non è conferimento di titolarità, ma delega di esercizio. 2.3 È prevista autonomia finanziari/tributaria per l esercizio delle funzioni amministrative conferite? Contenuto delle norme che dispongono il decentramento e delle altre disposizioni in esse richiamate. Ci si propone di verificare se il decentramento ha considerato più l esigenza di attribuire compiti ad altri soggetti istituzionali, con attribuzione di pezzi di attività, rispetto a quella di portare l amministrazione più vicino al cittadino, assicurando l unicità del livello istituzionale responsabile della funzione o del compito. Occorre a tale scopo, delimitare convenzionalmente i concetti individuati per gli indicatori, in particolare quelli di materia e funzione e compito,, contrapposti a quelli di singolo atto o attività (1). 43

44 (1) In mancanza di definizioni legali e con riferimento alla dottrina a del diritto amministrativo, si richiamano i seguenti concetti: materia: tutta l attivitl attività che persegue un insieme di interessi pubblici omogenei raggruppati; ; si tratta di un ambito materiale di competenze (ad esempio quelli specificati nell art.117 Costituzione), da intendersi talora in senso tecnico, come sfera di competenza rigorosamente circoscritta e limitata, talora come valore costituzionalmente protetto che, in quanto tale,, delinea una sorta di materia trasversale,, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse (Corte Costituzionale Sent.. 26 luglio 2002 n n 407); esempi: tutela dell ambiente, istruzione, sanità,, ecc.. funzione e compito: l attività che persegue un singolo aspetto organico di un dato interesse pubblico; ; mentre il termine funzione richiama un attivit attività della pubblica amministrazione che comporta l esplicazione l di pubbliche potestà,, contrapposta ad attività di ordine tecnico o materiale (servizio), il termine compito indica l obiettivo l concreto che l ordinamento assegna alla pubblica amministrazione o, semplicemente le consente di perseguire; l espressione congiunta funzione e compito sembra pertanto riferirsi ad una competenza organica, distinta rispetto al potere amministrativo di emanare un singolo atto o provvedimento ovvero di svolgere una singola attività materiale, entrambi parziali e strumentali; ciò anche in ottemperanza al principio di responsabilità ed unicità à dell amministrazione, che vuole siano attribuiti ad un unico soggetto anche funzioni e compiti connessi, strumentali e complementari (art. 3, c. 2, lett. e della legge , n n 59). 44

45 ELEMENTO DA CONSIDERARE INDICATORI STRUMENTI DI ANALISI OBIETTIVO/FINALITÁ 3. Modalità di individuazione e contenuti dei compiti e delle funzioni trattenute in capo alla Regione 3.1. La legge: ha indicato esplicitamente le sole funzioni o i soli compiti trattenuti in capo all ente conferente; ha trattenuto la generalità dei compiti e delle funzioni in capo all ente conferente, specificando solo quelli dei quali si dispone il passaggio ad altro ente Funzioni e compiti attribuiti alla Regione hanno contenuto: di programmazione e pianificazione; di indirizzo e coordinamento; di intervento sostitutivo; di amministrazione attiva (per i quali risulti la necessità di esercizio unitario regionale); di regolazione (in limiti coerenti con l autonomia regolamentare dell ente destinatario del conferimento); di monitoraggio e incentivazione delle attività conferite anche mediante attività di supporto e promozione. 3.3 La legge ha provveduto o no a conferire la generalità delle funzioni al livello comunale. Contenuto delle norme delle leggi regionali di riparto che attribuiscono compiti alla Regione e delle altre norme e degli atti in esse richiamati, ai fini di un analisi del contenuto effettivo dei compiti. Ci si propone di verificare se è stato applicato il principio di sussidiarietà (verticale) [art. 1, c. 2 e art. 3, c. 3, lett. a), legge 59/97], e quello di completezza [art. 3, c. 3, lett. b), legge 59/97] nonché quello di responsabilità e unicità [art. 3, c. 2, lett. e), legge 59/97], evitando anche che il decentramento frantumi eccessivamente responsabilità e attività, con pregiudizio per snellezza e semplificazione. Ci si propone inoltre di valutare, per i singoli compiti e funzioni, la necessità dell esercizio unitario a livello regionale. 45

46 TIPOLOGIE DI FUNZIONI AMMINISTRATIVE concordate nell ambito del comitato tecnico dell osservatorio sulla riforma amm.va. In relazione alle caratteristiche prevalenti del loro contenuto, le funzioni amministrative possono essere convenzionalmente raggruppate nei seguenti tipi: 1) Programmazione e coordinamento: si tratta di funzioni che si esplicano nell assunzione di provvedimenti che costituiscono, per il loro contenuto, un limite all esercizio di altre funzioni amministrative (del medesimo o di altri enti) ovvero all attività di privati, in quanto definiscono obiettivi, delimitazioni, direttive, criteri, coordinamenti. 2) Gestione e regolazione di servizi pubblici: compiti che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità, nonché il compimento di quelle funzioni dirette a consentire lo svolgimento di tali servizi pubblici da parte di soggetti privati, in seguito alla verifica della sussistenza dei requisiti; 3) Regolazione di attività private: funzioni che comportano l attività di disciplina e l attività contrattuale, l adozione di atti di concessione, autorizzazione, assenso, ecc., comprensive di diverse forme di controllo e vigilanza, volte a disciplinare i molteplici aspetti della produzione di beni e servizi, sia da parte di soggetti pubblici che svolgono attività private, sia da parte di soggetti privati, mediante lo svolgimento di attività che assumono rilevanza rispetto ad un interesse pubblico (ad esempio: sanitario, ambientale, ecc:) che si intende tutelare. 4) Supporto e promozione di attività: interventi di contribuzione, di sussidio ed ausilio finanziario, di attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere (compresa l assistenza tecnica) a favore di soggetti pubblici ovvero a favore di soggetti privati che svolgono attività di interesse generale. n.d.r. L esercizio del potere sostitutivo non comportando una titolarità della funzione amministrativa, nella ricognizione delle funzioni non è stato classificato in nessuna delle tipologie sopra descritte, in quanto potere normativamente previsto in capo ad un livello di governo di area più vasta non per modificare l assetto delle competenze ma per evitare conseguenze determinate dal mancato compimento di atti ritenuti fondamentali per la tutela del bene protetto da parte dell Ente astrattamente competente. 46

47 ESEMPI DI FUNZIONI AMMINISTRATIVE NELLE VARIE TIPOLOGIE PROGRAMMAZIONE E COORDINAMENTO il piano regionale per le attività di bonifica ed irrigazione (art. 2, l.r. 21/99), il programma triennale regionale delle opere di bonifica (art. 3, l.r. 21/99), le istruzioni regionali per l applicazione della legge l.r 39/80 (art. 4, l.r. 39/80) GESTIONE E REGOLAZIONE DI SERVIZI PUBBLICI la prevenzione e la repressione statale delle frodi nella preparazione e nel commercio dei prodotti agroalimentari (art. 2 co.3 dlgs 143/97), l istituzione dell agenzia regionale piemontese per le erogazioni in agricoltura (art. 1 l.r 16/02), l istituzione del servizio antisofisticazione vinicole ad opera delle province (art. 2 l.r 39/80) REGOLAZIONE DI ATTIVITÀ PRIVATE norme regionali per la concessione in gestione dei boschi degli enti pubblici (art. 5, co. 2 dlgs 227/ 01), i controlli dei servizi fitosanitari regionali sugli OGM (art. 22 co. 2, dlgs 227/01), il riconoscimento regionale delle organizzazioni dei produttori (art. 4 dlgs 102/05) SUPPORTO E PROMOZIONE DI ATTIVITÀ formazione professionale regionale degli addetti a vario titolo operanti nel settore forestale (art. 12 co. 2, dlgs 227/01), i contributi annuali regionali alle province per le attività di vigilanza (art. 2 l.r. 39/80), finanziamenti regionali dei programmi di informazione e promozione del consumo dei prodotti biologici ( art. 8 co. 1 l.r 13/99) 47

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